吳 濤，侯凌風(fēng)

［中共四川省委黨校（四川行政學(xué)院），成都 610000］

引言

黨的二十大報告提出，加快發(fā)展數(shù)字經(jīng)濟，促進數(shù)字經(jīng)濟和實體經(jīng)濟深度融合，打造具有國際競爭力的數(shù)字產(chǎn)業(yè)集群。優(yōu)化基礎(chǔ)設(shè)施布局、結(jié)構(gòu)、功能和系統(tǒng)集成，構(gòu)建現(xiàn)代化基礎(chǔ)設(shè)施體系［1］。2022年4月19日，習(xí)近平總書記在主持召開中央全面深化改革委員會第二十五次會議時強調(diào)：“要全面貫徹網(wǎng)絡(luò)強國戰(zhàn)略，把數(shù)字技術(shù)廣泛應(yīng)用于政府管理服務(wù)，推動政府?dāng)?shù)字化、智能化運行，為推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化提供有力支撐。”［2］如何妥善應(yīng)用數(shù)字技術(shù)，促進數(shù)字經(jīng)濟發(fā)展，推進法治政府建設(shè)成為新的時代要求。2022年12月2日，中共中央、國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于構(gòu)建數(shù)據(jù)基礎(chǔ)制度更好發(fā)揮數(shù)據(jù)要素作用的意見》，擘畫了新時代以數(shù)據(jù)為生產(chǎn)要素的新發(fā)展藍(lán)圖。全面建設(shè)數(shù)字法治政府有利于推動數(shù)字經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展，是市場資源配置失效時的強力保障，政府?dāng)?shù)據(jù)開放共享則是全面建設(shè)數(shù)字法治政府的關(guān)鍵所在。

一、問題的提出與文獻回溯

隨著時代的變遷，數(shù)據(jù)開放共享嵌入法治政府建設(shè)的呼聲越來越高，即“數(shù)字法治政府”建設(shè)。數(shù)字法治政府的建設(shè)是以數(shù)據(jù)等信息技術(shù)為著力點，重塑政務(wù)管理平臺、技術(shù)平臺、信息公開平臺，統(tǒng)籌各地區(qū)、各部門管理協(xié)同與組織協(xié)調(diào)。政府?dāng)?shù)據(jù)開放共享則是數(shù)字法治政府建設(shè)的關(guān)鍵一環(huán)。高效的政府?dāng)?shù)據(jù)開放共享體系搭建能夠統(tǒng)籌各地域、各部門數(shù)字法治政府一體建設(shè)，避免政府不同部門間掣肘。就實際情況看，政府?dāng)?shù)據(jù)開放共享還存在共享理念滯后、共享制度空散、共享平臺閉塞、監(jiān)管缺位等問題。隨著我國數(shù)字法治政府建設(shè)進程加快，關(guān)于地方各級政府及部門的數(shù)據(jù)開放共享問題成為學(xué)者們熱議的焦點，數(shù)據(jù)開放共享機制研究、數(shù)據(jù)開放共享平臺建設(shè)以及數(shù)據(jù)開放共享域外經(jīng)驗是三個主要的研究方面。

（一）數(shù)據(jù)開放共享制度研究

李濤梳理了我國現(xiàn)階段關(guān)于政府?dāng)?shù)據(jù)開放共享的法律規(guī)范，認(rèn)為存在以政府?dāng)?shù)據(jù)開放與公共數(shù)據(jù)治理的專項立法、行政程序法、其他相關(guān)法律以及行政規(guī)范性文件［3］。蔣敏娟提出了通過明確權(quán)責(zé)配置、制定完備的知識培訓(xùn)體系與人才培養(yǎng)體系、健全數(shù)據(jù)體系等方式來優(yōu)化首席數(shù)據(jù)官制度［4］。趙龍文等人從生態(tài)學(xué)的角度出發(fā)，構(gòu)建開放主體、過程、環(huán)境的政府?dāng)?shù)據(jù)開放生態(tài)系統(tǒng)［5］。通過反思我國政府公共數(shù)據(jù)的科層式共享方式，高翔提出引入公民、法人等多元主體，破解公共數(shù)據(jù)共享僵局，超越政府中心主義的傳統(tǒng)思維［6］。

（二）數(shù)據(jù)開放共享的平臺建設(shè)

平臺建設(shè)是數(shù)據(jù)開放共享的基礎(chǔ)。童云峰認(rèn)為，搭建多元共享數(shù)據(jù)開放平臺，利用區(qū)塊鏈分布式賬本技術(shù)能夠?qū)崿F(xiàn)底層政府?dāng)?shù)據(jù)互通［7］。同時，張翠梅和方宜主張，基于區(qū)塊鏈技術(shù)的去中心化、不可篡改性、可追溯性與自治性等特征，超越現(xiàn)有技術(shù)層面，從價值、結(jié)構(gòu)與技術(shù)等三個方面破解政府?dāng)?shù)據(jù)共享難題［8］。肖冬梅和蘇瑩通過對172 個地方政府?dāng)?shù)據(jù)開放平臺的安全風(fēng)險成因分析，提出了管理、技術(shù)與法律等三方聯(lián)動，共同抵御數(shù)據(jù)開放的安全風(fēng)險［9］。王偉玲和張俊認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)形成全國一體化的政務(wù)數(shù)據(jù)共享網(wǎng)絡(luò)，讓數(shù)據(jù)供需雙方都能觸及全國各級政府，推動政務(wù)數(shù)據(jù)平臺完善［10］。鄭榮等人利用區(qū)塊鏈技術(shù)搭建業(yè)務(wù)應(yīng)用層、數(shù)據(jù)層、基礎(chǔ)設(shè)施層來為政府?dāng)?shù)據(jù)共享提供平臺建設(shè)技術(shù)保障［11］。周林興和崔云萍主張加快國家級政府?dāng)?shù)據(jù)共享平臺建設(shè)［12］。

（三）域外政府?dāng)?shù)據(jù)開放共享現(xiàn)狀調(diào)研及其影響

不可否認(rèn)，歐洲部分國家以及美國的數(shù)字政府建設(shè)起步更早，重視其治理經(jīng)驗?zāi)軌虮苊庵T多問題。商希雪借鑒了《歐盟一般數(shù)據(jù)保護條例》，主張我國應(yīng)當(dāng)構(gòu)建信息主體、其他自然人、國家機關(guān)、企業(yè)等四方主體權(quán)益體系［13］。翟軍等人通過對英國元數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)情況的調(diào)研，結(jié)合我國目前元數(shù)據(jù)操作水平不高的情況，提出加強元數(shù)據(jù)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、加快融入國際數(shù)據(jù)生態(tài)系統(tǒng)以及提高元數(shù)據(jù)管理的成熟度水平等三個方面建議［14］。周文泓等人解析了美國聯(lián)邦政府?dāng)?shù)據(jù)治理，提出我國政府?dāng)?shù)據(jù)治理應(yīng)當(dāng)擴充多元政策、建立協(xié)同機制等措施［15］。

（四）需要進一步深化研究的方向

綜上，目前我國學(xué)術(shù)界對政府?dāng)?shù)據(jù)開放共享這一領(lǐng)域的研究多集中于微觀方面，如平臺建設(shè)、機制建設(shè)等方面。從宏觀視野入手，研究政府?dāng)?shù)據(jù)開放共享全過程的內(nèi)容較少。數(shù)字法治政府建設(shè)是新時代的重要命題，政府?dāng)?shù)據(jù)開放共享則是實現(xiàn)現(xiàn)代政府建設(shè)數(shù)字化與法治化有機耦合的關(guān)鍵所在。目前，各地各層級政府力圖率先建成數(shù)字法治政府，但該議題所帶來的現(xiàn)實挑戰(zhàn)繁多。

1.對于政府?dāng)?shù)據(jù)權(quán)屬缺乏明確規(guī)定?；凇稊?shù)據(jù)安全法》第五章的立法精神，國家機關(guān)擁有收集、處理數(shù)據(jù)的權(quán)力，但并未規(guī)定其是數(shù)據(jù)的擁有者。“政府?dāng)?shù)據(jù)是指政府使用納稅人資金，在履行公共服務(wù)過程中收集和產(chǎn)生的數(shù)據(jù)”［16］，從這個角度看，政府?dāng)?shù)據(jù)在我國公有制經(jīng)濟體制下應(yīng)當(dāng)屬于國家資產(chǎn)，即全民所有制，但這一說法缺乏中央層級立法予以明確。

2.政府?dāng)?shù)據(jù)開放共享雙向性難以保障。作為數(shù)字法治政府建設(shè)的前沿陣地，政府?dāng)?shù)據(jù)開放共享制度意欲突破金字塔式的傳統(tǒng)科層制政府結(jié)構(gòu)，任一層級的政府及其部門都是政府?dāng)?shù)據(jù)開放共享主體。但在體制改革進程中上位者難以瞬時轉(zhuǎn)變居高臨下的姿態(tài)，下級向上獲取數(shù)據(jù)的規(guī)則同時需要相關(guān)文件的進一步細(xì)化。

二、政府?dāng)?shù)據(jù)開放共享的目標(biāo)及其制度功能

（一）構(gòu)建公開透明型政府

現(xiàn)代政府獲得更多權(quán)力是必然的。公民授予政府以更多公權(quán)力，同時也通過監(jiān)管來約束政府行為，防止政府濫用權(quán)力。按照社會契約論的觀點，公民同政府簽訂契約，將自己的權(quán)利讓渡給政府，無論是盧梭的“轉(zhuǎn)讓全部權(quán)利”，抑或是洛克認(rèn)為的“讓渡部分權(quán)利”，公民都希望明了政府是如何運作自己所讓渡的那一部分權(quán)利的，故而政府的行為須公開透明，公民才能心甘情愿地將自己的權(quán)利不斷讓渡給政府，以供其運作。

一般而言，當(dāng)自己不是被侵害的對象時，通常不會關(guān)心“政府權(quán)力運行”“公權(quán)力運作邊界”等似乎遠(yuǎn)在天際的上層建筑，從而出現(xiàn)“各掃門前雪”的局面。監(jiān)督成本過高，維“他人之權(quán)”是眾人不愿接受的。通過政府網(wǎng)站、微信公眾號、微博、抖音等平臺拉近政府與公民的距離，極大降低了公民獲取政府信息的門檻，公民更易于掌握政府是如何運作權(quán)力，自己所讓渡的權(quán)利是否被合理利用，解開政府行為的面紗。

億萬公民的“掌上監(jiān)督”——通過動動手指，滑動手機瀏覽政府所為，以極大的輿論推力，促使政府公開、透明辦公。政府行為合法、合情、合理，在法治軌道內(nèi)進行的監(jiān)督也能為政府所接納，公民的獲得感、被認(rèn)同感增強。政府在監(jiān)督下精細(xì)化、優(yōu)化自身行為，建構(gòu)“政府作為—公民監(jiān)督—政府改進”的螺旋上升式激勵體制，公開透明型政府建設(shè)則水到渠成。

（二）構(gòu)建數(shù)據(jù)“大集成”型政府

數(shù)據(jù)從產(chǎn)生伊始就面臨被收集的命運，數(shù)據(jù)被收集進而加工處理才能彰顯其經(jīng)濟價值，而政府就是最大的數(shù)據(jù)收集主體。面對龐雜的數(shù)據(jù)，通過高效的數(shù)據(jù)開放共享才能使政府作為收集數(shù)據(jù)的“大集成者”，否則只會淪為各類數(shù)據(jù)的“回收站”“垃圾箱”。

愈高程度的數(shù)據(jù)開放共享機制的構(gòu)建帶有數(shù)據(jù)高流通性的意涵，而數(shù)據(jù)的高流通性與數(shù)據(jù)的安全性、收益成正比。政府?dāng)?shù)據(jù)庫仿佛一家銀行，而政府?dāng)?shù)據(jù)就是儲蓄其中的存款，存款趴在銀行內(nèi)部是不安全的，其所創(chuàng)造的經(jīng)濟價值也是有限的，通過借貸等方式不僅能獲取高額收益，還能增強其安全性。政府?dāng)?shù)據(jù)也是如此，由于極大程度的開放共享，政府?dāng)?shù)據(jù)在“公民—政府—公民”“企事業(yè)單位—政府—企事業(yè)單位”間迅速流動，政府作為數(shù)據(jù)開放共享的關(guān)鍵一環(huán)，既調(diào)節(jié)數(shù)據(jù)開放共享的方向、內(nèi)容、速度，也能降低政府?dāng)?shù)據(jù)被侵占、竊取、攻擊的危險。

掌控規(guī)?？捎^的“大集成”數(shù)據(jù)對政府而言無疑是一筆巨大的財富。在市場經(jīng)濟體制下，政府扮演“守夜人”的角色，在市場這只“看不見的手”失靈的情況下出手救市，防止市場經(jīng)濟秩序崩壞。此時政府?dāng)?shù)據(jù)庫成為政府救市的信息基礎(chǔ)：開發(fā)商投入房地產(chǎn)建設(shè)成本、公民的儲蓄額、公民的活動偏愛范圍、公民的購買力和購買欲望、糧食成本、是否囤貨高價出售等情況了然于胸，政府能夠及時應(yīng)對各類突發(fā)情況。

（三）構(gòu)建數(shù)據(jù)高效處理型政府

數(shù)字化、信息化進程的加快帶來對傳統(tǒng)科層制政府管理模式的沖擊，現(xiàn)代政府運營模式隨之嬗變。政府所面臨的問題紛繁復(fù)雜，隨著公民權(quán)利意識增強，“息事寧人”“無訟是求”的觀念褪色，越來越多的人敢于爭取權(quán)利，對政府服務(wù)有了更高要求。

以政府信息公開為例，公民對政府保障性租賃房情況、公園等文娛休閑場所建設(shè)、轄區(qū)教育資源分布等信息的需求與日俱增。首先，從需要的信息種類和數(shù)量上倒逼政府?dāng)?shù)據(jù)開放共享；其次，公民不滿足于獲得簡單的“數(shù)據(jù)”，對政府?dāng)?shù)據(jù)開放共享的質(zhì)量也有新的需求。從嚴(yán)格意義上說，信息并不等于數(shù)據(jù)，二者既有聯(lián)系又有區(qū)別。公民所欲獲取的是對自己有利的信息，而不只是計算機字符。沒有經(jīng)過良善處理的數(shù)據(jù)對與公民而言僅僅是一串串冰冷的數(shù)字，沒有過多實用意義。政府部門通過運用各種數(shù)字技術(shù)，將政府?dāng)?shù)據(jù)以公民能夠接受的形式公示公開，在收獲公民認(rèn)可的同時，降低了人工成本，是數(shù)字法治政府追求的技術(shù)目標(biāo)。

三、政府?dāng)?shù)據(jù)開放共享所面臨的現(xiàn)實挑戰(zhàn)

（一）“利己”的思想桎梏

1.“商人思維”使數(shù)據(jù)開放共享出現(xiàn)偏差。在數(shù)字時代，不同主體每時每刻都會產(chǎn)生海量的數(shù)據(jù)，而政府是最大的數(shù)據(jù)收集者。政府收集到的原始數(shù)據(jù)數(shù)量龐大但經(jīng)濟價值不高，是因為數(shù)據(jù)的價值都是在加工使用中產(chǎn)生的。當(dāng)給予數(shù)據(jù)帶來的回報不能達(dá)到加工數(shù)據(jù)所付出的成本時，共享阻礙就出現(xiàn)了。各部門往往會考量己方付出數(shù)據(jù)所能索取的回報，如若得不償失，其寧愿將數(shù)據(jù)封存在硬盤也不會交付給其他部門。

2.“量化標(biāo)準(zhǔn)”會導(dǎo)致部門間“不正當(dāng)競爭行為”出現(xiàn)。當(dāng)領(lǐng)導(dǎo)者對于各部門考核有明確的量化指標(biāo)，加之各部門間產(chǎn)生利益沖突時，各部門往往將對方視作“競爭對手”。在此種情況下，部門間的關(guān)系不再是相互協(xié)同而是過度競爭，各部門各自為政、相互推諉，數(shù)據(jù)共享成為空談。

（二）中央級立法缺位，碎片化立規(guī)冗余

1.對于數(shù)據(jù)的屬性沒有明確的規(guī)定。從現(xiàn)有法律層面來看，《中華人民共和國民法典》第127條將數(shù)據(jù)和網(wǎng)絡(luò)虛擬財產(chǎn)置于并列地位并予以保護，追溯其立法目的，應(yīng)當(dāng)更為強調(diào)數(shù)據(jù)的財產(chǎn)屬性，但《中華人民共和國數(shù)據(jù)安全法》第3條規(guī)定了數(shù)據(jù)是對信息的記錄，第21 條將數(shù)據(jù)分為重要數(shù)據(jù)和國家核心數(shù)據(jù)?！吨腥A人民共和國網(wǎng)絡(luò)安全法》也僅在附則中規(guī)定了網(wǎng)絡(luò)數(shù)據(jù)的定義。由此可見，上述三部法律都未明確規(guī)定數(shù)據(jù)的屬性，由此便會失去數(shù)據(jù)確權(quán)的邏輯起點。

2.不同區(qū)域的政府因地制宜，制定的規(guī)章政策等文件各不相同，沒有統(tǒng)一的數(shù)據(jù)共享規(guī)制方法。根據(jù)復(fù)旦大學(xué)數(shù)據(jù)與移動治理實驗室制作的中國開放數(shù)林指數(shù)報告作為樣本，分別從開放指數(shù)靠前的浙江、山東、廣東、四川選取一兩個位于城市作為研究對象。根據(jù)報告，各城市數(shù)據(jù)開放排名分別由準(zhǔn)備度指數(shù)、平臺層指數(shù)、數(shù)據(jù)層指數(shù)、利用層指數(shù)綜合構(gòu)成（見表1）。

表1 研究對象選取

根據(jù)表2，分別搜索各城市制定的關(guān)于數(shù)據(jù)開放共享的相關(guān)文件，杭州、青島、淄博、深圳發(fā)布的文件是辦法，而廣州、成都則使用規(guī)定。青島、成都的相關(guān)文件規(guī)定了明確的有效期，而其他城市的文件則是通過新法的頒布來終止舊法的施行。成都就城市交通數(shù)據(jù)、科技數(shù)據(jù)作出專門規(guī)定。由此，就成都而言，《成都市科技數(shù)據(jù)管理實施辦法》成為《成都市公共數(shù)據(jù)管理應(yīng)用規(guī)定》的特別法，在數(shù)據(jù)共享規(guī)程中會出現(xiàn)對于同一數(shù)據(jù)的不同規(guī)定，掣肘數(shù)據(jù)共享的進行（見表2）。

表2 政府?dāng)?shù)據(jù)開放共享的文件

（三）各區(qū)域建設(shè)的統(tǒng)籌失衡

我國政務(wù)數(shù)據(jù)開放共享經(jīng)歷三個階段。2001年11 月27 日，中國氣象局發(fā)布了《氣象資料共享辦法》，拉開了我國政務(wù)數(shù)據(jù)縱向共享的序幕。2003年，北京東城區(qū)首創(chuàng)“網(wǎng)格化城市管理”，并搭建了全國首個城市網(wǎng)格化管理平臺，使政務(wù)數(shù)據(jù)得以橫向共享，拉動工作協(xié)同。2017年，國家就政務(wù)信息系統(tǒng)整合共享出臺實施方案，開啟了政務(wù)數(shù)據(jù)共享的破冰之旅［17］。時至今日，多個政務(wù)數(shù)據(jù)開放共享平臺隨之搭建（見表3）。

表3 政府?dāng)?shù)據(jù)開放共享平臺建設(shè)情況

通過研究上述城市政府?dāng)?shù)據(jù)開放共享平臺建設(shè)情況可以發(fā)現(xiàn)，青島、淄博市政府的“數(shù)據(jù)開放”專題欄目最為顯眼。首先，開放指數(shù)較高的城市同排名較后的城市間存在顯然差距；其次，數(shù)據(jù)開放共享區(qū)際交互性較差?，F(xiàn)如今，我國數(shù)據(jù)開放共享從單一的同一區(qū)域間不同部門橫向開放或者是不同層級間縱向開放逐漸向全國一體化數(shù)據(jù)開放共享轉(zhuǎn)型，但各地政府目前更專注與本區(qū)域數(shù)據(jù)開放共享，區(qū)域間的協(xié)同合作較少，數(shù)據(jù)開放層級沒有深入到基層。從表4可以得知，中國開放數(shù)林指數(shù)網(wǎng)除了成都以外為各市所涵蓋。省級數(shù)據(jù)開放共享平臺的互動則出現(xiàn)明顯差距。除了政治中心北京以外，作為我國大數(shù)據(jù)建設(shè)的前沿陣地——貴州省也活躍在數(shù)據(jù)開放共享平臺互動之中。而省際互動僅停留在浙江、山東、廣東、上海等東部沿海發(fā)達(dá)地區(qū)，而新疆、西藏、內(nèi)蒙古、青海、云南等內(nèi)陸省份則沒有參與數(shù)據(jù)開放共享平臺互動（見表4）。

表4 政府?dāng)?shù)據(jù)開放共享平臺三級互動情況

（四）群眾接受度不高，少數(shù)群體無法接入

人民政府的宗旨是全心全意為人民服務(wù)，政府?dāng)?shù)據(jù)開放共享的轉(zhuǎn)化成果是否能為人民所接受是一個重要的衡量指標(biāo)。首先，數(shù)據(jù)開放共享轉(zhuǎn)換成果一般包括四項，分別是手機應(yīng)用軟件、微信小程序、研究報告以及創(chuàng)新方案，本文選取手機應(yīng)用軟件，以數(shù)據(jù)開放網(wǎng)站提供的數(shù)據(jù)，綜合安卓系統(tǒng)的應(yīng)用商店綜合選取熱度較高的軟件分析。從表5 可以看出，政府?dāng)?shù)據(jù)開放共享的成果種類較少，且所屬門類較為集中。其次，民眾對于數(shù)據(jù)開放共享的成果接受度較低，所選取的15款軟件，有7 款軟件在安卓應(yīng)用商店中的下載量過萬，僅有1款軟件下載量過億。與抖音、微信等動輒過幾十億甚至百億的下載量無法比擬。最后，數(shù)據(jù)開放共享平臺同樣提供此類成果的下載，但即使是在手機商城中下載量達(dá)到3.1 億次的“車來了”APP，在平臺上的下載量也僅為879次，從側(cè)面反映了群眾極少登錄數(shù)據(jù)開放共享平臺汲取相關(guān)成果。

表5 政府?dāng)?shù)據(jù)開放共享成果展示

（五）監(jiān)管主體不明確，行政執(zhí)法困難

任何一個行政機關(guān)及其行政行為都應(yīng)當(dāng)受到監(jiān)督管理，在數(shù)據(jù)開放共享領(lǐng)域也不例外?！吨腥A人民共和國數(shù)據(jù)安全法》第五章規(guī)定了相關(guān)人員的法律責(zé)任，其中第49 條、50 條規(guī)定了國家機關(guān)不履行義務(wù)或者濫用職權(quán)、徇私舞弊時給予主管或直接責(zé)任人員處分。而《促進大數(shù)據(jù)發(fā)展行動綱要》中并未詳細(xì)規(guī)定相關(guān)部門的監(jiān)管職責(zé)及違反義務(wù)應(yīng)承擔(dān)的法律后果。從各市發(fā)布的關(guān)于政府?dāng)?shù)據(jù)開放共享的政策文件中可以了解到就數(shù)據(jù)開放共享監(jiān)管存在三個方面的問題。第一，對于監(jiān)督管理的重視程度不夠。杭州（政府?dāng)?shù)據(jù)管理暫行辦法）、成都的文件中并沒有專設(shè)“監(jiān)督管理”一章，僅在有關(guān)法律責(zé)任的內(nèi)容中提及監(jiān)管內(nèi)容。第二，關(guān)于監(jiān)管主體的規(guī)定較為模糊。杭州、青島、深圳、廣州都規(guī)定監(jiān)管主體是市數(shù)據(jù)主管部門以及數(shù)據(jù)開放主體，而主管部門層級過高。第三，法律后果簡單。上述文件重在懲治行政人員，主要通過責(zé)令限期整改、處分相關(guān)單位、負(fù)責(zé)人或者直接責(zé)任人員等方式。而對于政府機關(guān)以外的自然人、法人或者非法人組織若是干擾數(shù)據(jù)開放共享，則采取關(guān)閉數(shù)據(jù)獲取通道的懲罰（見表6）。

表6 政府?dāng)?shù)據(jù)開放共享政策關(guān)于監(jiān)督管理的內(nèi)容

四、構(gòu)建政府?dāng)?shù)據(jù)開放共享的路徑

針對我國政務(wù)數(shù)據(jù)開放共享所存在的問題，應(yīng)當(dāng)以五措并舉的形式回應(yīng)數(shù)字時代法治政府建設(shè)的重要議題。

（一）樹立開放共享理念，回歸政府的服務(wù)本位

理念是行為的驅(qū)動力，只有樹立開放共享理念，才能解放傳統(tǒng)思想，推動我國政府在法治軌道上進行數(shù)字化變革。數(shù)據(jù)開放共享理念應(yīng)當(dāng)貫穿始終，從制定相關(guān)法律法規(guī)政策伊始，到各地共享平臺建設(shè)，一直延伸至群眾獲得的數(shù)據(jù)開放共享成果。首先，政府及其工作部門應(yīng)當(dāng)解放思想。“所謂解放思想，就是要擺脫由這些不合時宜的觀念、做法和制度編織成的思想桎梏”［18］。具體到政府?dāng)?shù)據(jù)開放共享領(lǐng)域而言，以往的各部門各自為政、故步自封的傳統(tǒng)觀念應(yīng)當(dāng)被擯棄。其次，對于不作為的懲治應(yīng)當(dāng)加大力度?？钟谑占?、處理、加工、存儲、交換數(shù)據(jù)伴隨的侵犯公民個人隱私、侵犯企業(yè)商業(yè)秘密等情況，各地政府及其工作部門寧愿少開放甚至不開放，對于數(shù)據(jù)開放共享不作為要加大力度懲處，讓怠于履職的人員感受到懸在頭頂?shù)倪_(dá)摩克利斯之劍。最后，如何根除“守舊”理念，減少不合理的績效考核應(yīng)當(dāng)被納入考量。單純的以績效形式考核政府或者某部門會帶來嚴(yán)重的不正當(dāng)競爭。政府與政府間、部門與部門間往往會視對方為競爭對手而不是合作伙伴，通過鼓勵、獎勵等形式能夠激勵數(shù)據(jù)開放共享主體積極作為，取消政府以及部門間不合理的競爭排名關(guān)系，凝聚全國政府?dāng)?shù)據(jù)開放共享一體化理念，在開放共享路上并肩前進。

（二）明確數(shù)據(jù)權(quán)屬，厘清數(shù)據(jù)共享各層級規(guī)范性文件

1.建立健全高效的數(shù)據(jù)開放共享法律法規(guī)體系。就法律法規(guī)層面來講，國務(wù)院于2015 年頒布的《促進大數(shù)據(jù)發(fā)展行動綱要》、于2016 年頒布的《政務(wù)信息資源共享管理暫行辦法》距今已有數(shù)年，其中部分內(nèi)容與現(xiàn)實存在脫軌。例如，《政務(wù)信息資源共享管理暫行辦法》中并未對政務(wù)信息、個人信息與企業(yè)信息作出明確區(qū)分［19］。對于不同種類的數(shù)據(jù)，其處理方式截然不同?！墩?wù)信息資源共享管理暫行辦法》應(yīng)當(dāng)作出調(diào)整，明確政務(wù)信息、個人信息、企業(yè)信息的界限，從而為數(shù)據(jù)開放共享提供有力的制度保障。就數(shù)據(jù)保護而言，應(yīng)當(dāng)將《中華人民共和國數(shù)據(jù)安全法》第五章規(guī)定的政務(wù)數(shù)據(jù)安全與開放的相關(guān)內(nèi)容與《中華人民共和國個人信息保護法》《中華人民共和國網(wǎng)絡(luò)安全法》配套實施。明確厘清政府?dāng)?shù)據(jù)、企業(yè)數(shù)據(jù)、個人數(shù)據(jù)的開放程度與范圍。以公共利益以及最大多數(shù)人之福祉的政府?dāng)?shù)據(jù)開放共享應(yīng)當(dāng)免費，市場主體探索進取所需數(shù)據(jù)收取合理成本，做到數(shù)據(jù)的收集、處理、開放以及利益分配都合法合規(guī)。

2.各地制定規(guī)章、地方性法規(guī)以及政策性文件應(yīng)當(dāng)以上位法為綱，不能各自為政。從上文分析的現(xiàn)有文件，各市頒布的文件各有側(cè)重，對于科技、交通等重要領(lǐng)域出臺了專門的法規(guī)性文件。青島、成都的相關(guān)文件規(guī)定明確的廢止日期，其余文件則采取新法代替舊法的模式。雖然《中華人民共和國數(shù)據(jù)安全法》授權(quán)于地方政府各自編訂重要數(shù)據(jù)目錄的權(quán)力，但各地對于綱領(lǐng)性文件的制定應(yīng)當(dāng)遵循同樣的立法精神，包括統(tǒng)一的數(shù)據(jù)收集方式、數(shù)據(jù)存儲方式、數(shù)據(jù)開放方式、數(shù)據(jù)共享方式等。

（三）各區(qū)域數(shù)據(jù)開放共享平臺統(tǒng)籌搭建

數(shù)據(jù)開放共享平臺既是政府?dāng)?shù)據(jù)發(fā)開放共享的技術(shù)支撐，也是公眾獲取政府?dāng)?shù)據(jù)的主要途徑，故平臺建設(shè)是推進數(shù)字法治政府建設(shè)的基礎(chǔ)，構(gòu)建一個安全高效的電子政務(wù)平臺就顯得尤為重要。首先，政府?dāng)?shù)據(jù)開放共享平臺應(yīng)當(dāng)易于獲取，在政府門戶網(wǎng)站上應(yīng)當(dāng)有明確的“數(shù)據(jù)開放”或者“數(shù)據(jù)共享”的鏈接，便于公眾到達(dá)平臺層。政府?dāng)?shù)據(jù)開放共享平臺應(yīng)當(dāng)成為政府勇于展示的一面，同時也作為政府透明度衡量的標(biāo)準(zhǔn)之一。其次，各地政府、各層級部門的數(shù)據(jù)平臺建設(shè)應(yīng)當(dāng)形成閉環(huán)管理。政府與政府之間、部門與部門之間的數(shù)據(jù)開放共享平臺應(yīng)當(dāng)一體化建設(shè)，共同助力數(shù)據(jù)開放共享平臺的建設(shè)、技術(shù)的進步。東部沿海省份要助力內(nèi)陸省份推動政府?dāng)?shù)字化進程，可形成“一對一”幫扶等形式，幫助新疆、西藏、內(nèi)蒙古、青海等省份建立健全政府?dāng)?shù)據(jù)開放共享平臺，分享現(xiàn)有技術(shù)、平臺、規(guī)范經(jīng)驗，結(jié)合各地特色，完成全國政府?dāng)?shù)據(jù)開放共享一體化的省級數(shù)據(jù)平臺建設(shè)。最后，政府?dāng)?shù)據(jù)開放共享平臺應(yīng)當(dāng)運用區(qū)塊鏈、大數(shù)據(jù)、云計算、云存儲等技術(shù)作為保障支撐。區(qū)塊鏈擁有去中心化、可追溯性、不可篡改性等特點與政府?dāng)?shù)據(jù)開放共享的理念相契合，區(qū)塊鏈技術(shù)能夠給數(shù)據(jù)打上印記，解決數(shù)據(jù)的確權(quán)問題，也能提高政府?dāng)?shù)據(jù)的透明度。

（四）輸出群眾樂于接受的數(shù)據(jù)成果

政府所公開的數(shù)據(jù)通常為原始數(shù)據(jù)，未經(jīng)過加工處理，而原始數(shù)據(jù)通常不具有過高的經(jīng)濟價值，故政府通過對海量數(shù)據(jù)的分析以手機軟件應(yīng)用、微信小程序等方式為公眾提供政府?dāng)?shù)據(jù)是更佳的便民之舉。在所調(diào)研的政府平臺中，數(shù)據(jù)開放共享所產(chǎn)生的成果高達(dá)數(shù)十種，選取熱度較高的15 款軟件分析，只有杭州市政府推出的“車來了”軟件下載量破億，其他軟件甚至在手機商城中沒有下載源，可見群眾并未享受到此類成果。對于此種窘境，政府及其工作部門可以通過政府?dāng)?shù)據(jù)開放共享創(chuàng)新大賽等形式激勵自然人或者公司、企業(yè)參與數(shù)據(jù)開放共享的成果制作，將各種政府?dāng)?shù)據(jù)分門別類，在交通運輸、生活服務(wù)、金融商貿(mào)、城建環(huán)保、社保就業(yè)等大方面下細(xì)化為若干具體方面。同時，所提供的應(yīng)用成果應(yīng)當(dāng)腳踏實地，以時代為背景，以群眾所需為導(dǎo)向。

（五）加強監(jiān)管，明晰權(quán)責(zé)

監(jiān)督管理是政府?dāng)?shù)據(jù)開放共享至關(guān)重要的一環(huán)，是將數(shù)字政府建設(shè)置于法治軌道運行的關(guān)鍵所在，但在實踐中卻沒有引起足夠的重視。首先，監(jiān)督主體應(yīng)當(dāng)明確權(quán)責(zé)，多個部門并行監(jiān)管會帶來權(quán)責(zé)不明的后果，所以第一責(zé)任部門以及第一責(zé)任人應(yīng)當(dāng)明確。通常以市政府?dāng)?shù)據(jù)管理部門為統(tǒng)籌部門，全面協(xié)調(diào)政府?dāng)?shù)據(jù)開放共享的全過程，以數(shù)據(jù)開放主體為具體落實部門，秉持“誰開放、誰負(fù)責(zé)，誰共享、誰負(fù)責(zé)”的理念落實第一責(zé)任主體。其次，應(yīng)當(dāng)構(gòu)建多元監(jiān)管體系。群眾監(jiān)督歷來是我國重視的監(jiān)督方式，依法拓寬群眾監(jiān)督舉報路徑是對于政府?dāng)?shù)據(jù)開放共享監(jiān)督的應(yīng)有之義。與此同時，切實保護監(jiān)督者個人信息，嚴(yán)防打擊報復(fù)。最后，對于妨礙、阻止、破壞數(shù)據(jù)共享開放的主體的法律責(zé)任應(yīng)當(dāng)細(xì)化。嚴(yán)格界定主體所應(yīng)承擔(dān)的民事責(zé)任、行政責(zé)任以及刑事責(zé)任的邊界，對于公職人員濫用職權(quán)、徇私舞弊的政務(wù)處分應(yīng)當(dāng)劃分不同檔次，以嚴(yán)厲的懲治措施保障數(shù)據(jù)開放共享的有序、高效運行。

結(jié)語

現(xiàn)代政府建設(shè)單一考量數(shù)字化是不可取的。政府的數(shù)字化建設(shè)必須納入法治軌道，既要授予政府合理摸索、探求新道路的權(quán)力，在避免這種新的實踐“誤傷”公眾的同時，也要將政府?dāng)?shù)字化、法治化有機結(jié)合的成果擴大化。在數(shù)字法治政府建設(shè)中濡化情、理、法，使“開放、共享”理念內(nèi)化于心、外化于行。隨著時代的變遷，政府?dāng)?shù)據(jù)成為極具價值的生產(chǎn)要素，政府?dāng)?shù)據(jù)開放共享是數(shù)字法治政府建設(shè)的重大舉措，是公開透明型政府的標(biāo)志。我國政府?dāng)?shù)據(jù)開放共享經(jīng)歷了縱向開放、橫向開放到如今的全國一體化開放的全新階段，各級政府及其工作部門應(yīng)當(dāng)凝聚開放共享理念，遵守開放共享法規(guī)，搭建開放共享平臺，轉(zhuǎn)化開放共享成果，共筑全國政府?dāng)?shù)據(jù)高效、合規(guī)、合理開放共享新格局。