魯華君

（中共杭州市富陽區(qū)委黨校，杭州 311400）

2021年7月，在慶祝中國共產(chǎn)黨成立100周年大會上的重要講話中，習(xí)近平同志特別提出要“踐行以人民為中心的發(fā)展思想，發(fā)展全過程人民民主”?；鶎幼鳛閷嵺`全過程人民民主的重要場域，以全過程人民民主推動基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化，是基層治理共同體得以不斷發(fā)展的重要依托，已成為當(dāng)前我國社會治理創(chuàng)新的基本價值遵循與方法論指引。H市F區(qū)以參與式、懇談式為重要特征的“民生議事堂”依托“開門就是群眾，出門就是基層”的獨特優(yōu)勢，在踐行全過程人民民主中彰顯了積極的時代意義與“最廣泛、最真實、最管用的民主”的價值功能。

一、問題緣起：基層治理的民主維度

近年來，在民主協(xié)商、多元共治等民主理念的推動下，基層治理結(jié)構(gòu)總體上實現(xiàn)了從一元主體主導(dǎo)向多元主體共治的轉(zhuǎn)變，其治理方式也從傳統(tǒng)的管理思想轉(zhuǎn)變?yōu)橹卫硭季S，體現(xiàn)為服務(wù)型政府、法治政府等的創(chuàng)新轉(zhuǎn)變，但當(dāng)前基層治理中不少瓶頸問題都具有“復(fù)合性”特征，如推進(jìn)過程中產(chǎn)生的制度“空白”、公民“缺位”、治理“信任”等問題，其往往由多個維度的治理難題交織而成。在許多顯性的治理難題背后還涉及公共資源配置不平衡、居民認(rèn)同感不足或?qū)鶎又卫眢w系缺乏信任等問題。這些問題交織于一體，傳統(tǒng)的“頭痛醫(yī)頭，腳痛醫(yī)腳”做法往往難以徹底破解治理難題。

近年來，全過程人民民主作為國內(nèi)學(xué)界新興熱點議題，相關(guān)領(lǐng)域研究成果日漸豐富?！叭^程人民民主”出自政治話語，“全過程人民民主”概念本身具有三層含義：一是在類型層面，其重點在“民主”；二是在價值層面，其核心在“人民”；三是在實踐層面，其要義在“全過程”。基層治理源于學(xué)術(shù)話語，如學(xué)者王炳權(quán)（2023）認(rèn)為，“不同行為主體在黨組織領(lǐng)導(dǎo)下圍繞基層公共事務(wù)，通過民主、法治與合作等機制協(xié)同開展的管理活動和管理過程”［1］。全過程人民民主與基層治理在理論內(nèi)涵和實踐價值層面具有內(nèi)在一致性和邏輯耦合性，“全鏈條、全方位、全覆蓋”的民主發(fā)展要求與“共建共治共享”的基層治理內(nèi)涵相統(tǒng)一，全過程人民民主與基層治理同向共行。

有鑒于此，本文嘗試以“運行機理—機理剖析—路徑向度”為分析框架，以案例解析的方式研究基層治理踐行全過程人民民主的實踐價值和獨特優(yōu)勢。

二、運行機理：基層治理的閉環(huán)式民主實踐形態(tài)

近年來，全國各地都著力培育了一批全過程人民民主工作案例，形成區(qū)域特色的全過程人民民主基層單元，努力打造踐行和發(fā)展全過程人民民主賦能基層治理的區(qū)域樣板。這些探索大多通過制度制定、公開決策、程序公開、成效監(jiān)督等形式來達(dá)到結(jié)果與效率的民主，構(gòu)成了富有地方特色和實踐特征的閉環(huán)式民主形態(tài)。在地方實踐中，各地通過較為靈活、充分地運用治理資源，也總結(jié)了一些可推廣的經(jīng)驗，如學(xué)者汪仲啟（2021）以上海虹橋街道的實踐詳細(xì)還原了城市基層治理貫徹全過程人民民主的實踐過程。

“民生議事堂”源于“請你來協(xié)商”平臺向基層的延伸。截至2023年2月，“浙江已建立民生議事堂1389個，實現(xiàn)全省鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）全覆蓋，在重點村（社區(qū)）建設(shè)協(xié)商驛站11129 個”［2］。2021 年以來，H 市F 區(qū)“民生議事堂”圍繞“完整的制度程序”和“完整的參與實踐”，積極開展基層探索實踐，推進(jìn)人民民主往前端走、往日常走、往空白處走，聚焦群眾關(guān)切的治理難題，推進(jìn)民主協(xié)商與基層治理相融合。本文以H 市F 區(qū)“民生議事堂”為案例，嘗試提出基層踐行全過程人民民主的運行機理，即全層面動員、全維度架構(gòu)與全過程監(jiān)督閉環(huán)式治理模式。

（一）全層面動員，主體廣泛參與

在開放、流動、分化的時代發(fā)展情境下，我國日益呈現(xiàn)出“陌生人”社會的特征，突出表現(xiàn)為居民間缺乏有機聯(lián)系，共識與認(rèn)同也難以建立。在此背景下，基層政府開展各類治理活動都會遇到不少難題，尤其是當(dāng)其面對多元和彼此矛盾的訴求時，如何達(dá)成治理最大公約數(shù)更是面臨深層挑戰(zhàn)。只要不是直接涉及自身利益的事項，受中國傳統(tǒng)文化和個人思維影響，公眾習(xí)慣將事務(wù)交由政府部門處理，整體參與度和關(guān)注度往往不高。在基層治理中，公眾參與不足是削弱基層治理有效性的重要因素。

為此，F(xiàn)區(qū)“民生議事堂”協(xié)商議事主要采取了以下三種策略來整體提升公眾參與度和群眾滿意度。第一種策略是“公益式”參與。在政協(xié)等相關(guān)部門的組織推動下，建立“專門固定+臨時”民主協(xié)商人員隊伍，確保協(xié)商主體具有廣泛性、代表性、包容性和專業(yè)性。固定人員一般為屬地的政協(xié)委員（黨代表、人大代表）、村（居）民代表（老干部代表）、群團(tuán)組織代表、管理服務(wù)組織代表等。臨時人員為與協(xié)商議題相關(guān)的專業(yè)人員，如律師、第三方鑒定機構(gòu)人員等。第二種策略是“人情式”參與。通過一定區(qū)域內(nèi)的熟人關(guān)系、鄰里關(guān)系等來動員參與，如建立了特聘“協(xié)商議事員”隊伍。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）、社區(qū)等挑選一批本地鄉(xiāng)賢、熱心人士等，參與鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）、村（社區(qū)）基層協(xié)商議事工作?！叭饲槭健眳⑴c在一定程度上降低了基層治理的成本，是一種正式與非正式相結(jié)合的治理模式。第三種策略是“利益式”參與。直接引入公眾最為關(guān)切的問題，即與自身利益息息相關(guān)的事務(wù)，如小區(qū)環(huán)境、車位停車等民生問題，并以此為基點拓展公眾民主參與的范圍。

（二）全維度架構(gòu)，平臺上下聯(lián)動

需要參與協(xié)商的事項往往具有廣泛性，要解決不同類型、不同層級、不同領(lǐng)域的問題，必須有相應(yīng)的平臺和參與人員，并實現(xiàn)上下聯(lián)動。F區(qū)設(shè)計了“1+X+Y”三個層次基層協(xié)商平臺體系：“1”指在每個鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）層面牽頭建立協(xié)商議事堂，開展村級土地流轉(zhuǎn)、小區(qū)治理、背街小巷整治等專題協(xié)商活動；“X”指在村（社區(qū)）層面建立協(xié)商議事廳，由村（社區(qū)）協(xié)商議事委員會牽頭組織開展集體資金使用、物業(yè)糾紛等基層協(xié)商活動；“Y”指委員工作室、百姓茶座、議事長廊（議事亭）等靈活陣地，開展鄰里糾紛、老人贍養(yǎng)等“民生小事”微協(xié)商等活動。為進(jìn)一步推動“民生議事堂”與基層社會治理相結(jié)合，黨群服務(wù)中心、文化禮堂等公共場所一般成為常用議事地點。

在具體的協(xié)商環(huán)節(jié)中，F(xiàn)區(qū)創(chuàng)造了具有鮮明地方特色的議事方法：民主協(xié)商的程序不僅僅在于簡單的對話，而是在其中搭建不同場景，制定特定的流程與協(xié)商技巧。如H 鄉(xiāng)L 村網(wǎng)紅景點火爆，吸引了大量游客，節(jié)假日日均游客數(shù)量超過2 萬，但是村內(nèi)車位嚴(yán)重不足、交通堵塞這個問題一直沒有較好解決，嚴(yán)重影響到游客的出行體驗和村民的生活等。為此，H 鄉(xiāng)黨委政府以“廊橋（文化長廊）夜話”的形式，圍繞“車位從哪里來？停車如何管理？停車怎樣收費？”三個焦點問題，在現(xiàn)場廣泛聽取區(qū)鄉(xiāng)兩級政協(xié)（人大）委員（代表）、黨員、村民、商戶、游客等意見，經(jīng)過協(xié)商達(dá)成了對進(jìn)村游客車輛實行收費共識，制定了停車場（位）收費公約，對進(jìn)村游客車輛實行收費工作，較好地破解了年游客量近百萬、夏季節(jié)假日游客超過2萬的停車難題。

（三）全過程監(jiān)督，提升治理效能

監(jiān)督權(quán)是憲法賦予每一位公民的基本權(quán)利，因此民主監(jiān)督是整個基層治理機制構(gòu)成中不可或缺的一個環(huán)節(jié)。為了夯實基層治理制度的質(zhì)量，F(xiàn)區(qū)構(gòu)建了一整套事前、事中、事后全過程運行機制。一是確保有制可循。出臺兩級協(xié)商平臺實施辦法，由區(qū)級層面制定出臺“請你來協(xié)商——民生議事堂”平臺建設(shè)的實施辦法等文件，形成區(qū)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）、村（社區(qū)）等三級制度體系，確?；鶎訁f(xié)商有章可依。二是注重標(biāo)準(zhǔn)賦能。制定統(tǒng)一的確定協(xié)商議題（切點小、關(guān)聯(lián)廣、與群眾切身利益密切相關(guān)的主題）、開展協(xié)商調(diào)研（堅持“不調(diào)研不協(xié)商”的原則）、組織協(xié)商討論（協(xié)商主題涉及多個事項的，需進(jìn)行多輪協(xié)商）、推動協(xié)商成果轉(zhuǎn)化（建立基層黨委、政府和政協(xié)等三方共同交辦督辦的工作機制）等環(huán)節(jié)的操作標(biāo)準(zhǔn)。三是加強過程考核。對協(xié)商事項的辦理情況，組織協(xié)商小組成員，通過視察監(jiān)督、民主評議等形式進(jìn)行跟蹤評價，及時提出建議，對辦理不力的，建議黨委、政府督辦，推動協(xié)商成果落到實處。辦理完成后，通過會議、書面告知或公開欄公告等形式及時反饋給參與協(xié)商人員。同時定期開展公眾的滿意度調(diào)查，以量化的方式統(tǒng)計工作的效能。

全過程人民民主可有效激活基層治理中各個環(huán)節(jié)的功能，使全體參與者都能履職盡責(zé)。如S街道所推行民生議事（當(dāng)?shù)胤Q之為“小隊會”）的監(jiān)督流程。一是“有問必答”，注重現(xiàn)場監(jiān)督。議事的問題，能立即答復(fù)現(xiàn)場答復(fù)；需要提交討論的，討論后及時答復(fù)；涉及街道或上級相關(guān)部門層面，以報告形式上報，并建立書面回執(zhí)單制度，在一定時間內(nèi)（一般是1個月）進(jìn)行結(jié)果反饋。二是“有諾必踐”，注重過程監(jiān)督。建立“綠、黃、紅”三色督辦機制——綠色代表已經(jīng)完成；黃色代表已經(jīng)接近完成期限，進(jìn)行適時提醒；紅色代表需整改解決的問題已經(jīng)超出時限，對此類問題查找原因分析研判。三是“有為必評”，注重考核監(jiān)督。將“小隊會議事法”推行情況納入街道對各行政村（社）的年度工作目標(biāo)考核，各行政村（社）明確專人負(fù)責(zé)，及時將相關(guān)數(shù)據(jù)、信息等上報。根據(jù)群眾對各村（社）設(shè)立的本年度“小隊會”成果展示點的滿意度情況，評選出年度“小隊會金點子”。根據(jù)街道議事會成員履職考核情況，評選出年度“最美議事會議成員”。

三、機理剖析：基層治理踐行全過程人民民主的核心要素

全過程人民民主堅持人民性立場與治理相統(tǒng)一的原則，彰顯出中國之治的內(nèi)在機理?；鶎盂`行全過程人民民主究竟如何有效建構(gòu)、運作，是彰顯其制度優(yōu)勢與治理效能的重大問題，同時需要進(jìn)一步圍繞全層面動員、全維度架構(gòu)與全過程監(jiān)督等運行機理，并對其起到核心作用的功能要素展開分析。

（一）理性的公民：基層踐行全過程人民民主的社會基礎(chǔ)

社會治理有高度且高效參與的公民，這也是基層治理共同體在推進(jìn)過程中踐行全過程人民民主的社會基礎(chǔ)。治理是否民主、是否有效，不僅在于主體的多少或者覆蓋層面的大小，而且在于這些主體是否真正有效全過程的參與程序和公正決策。在基層的治理場景中，公民理性參與且展現(xiàn)民主思維至少需要兩個條件。

1.理性的主體。參與的主體及其訴求應(yīng)當(dāng)是理性的：一是具有較強的社會責(zé)任感，能夠從社會大局出發(fā)，愿意為社會公益付出；二是具有一定的社會觀察力，善于科學(xué)分析問題，并提出有效的對策建議；三是具有較高的表達(dá)能力，能夠通過正常、有效的渠道快速準(zhǔn)確地反映問題并達(dá)成共識。

2.理性的思維。在基層治理的制度鏈條中應(yīng)當(dāng)不斷提升政府的法治思維和個體的公民思維，在多元主體中不斷培育公共理性，特別從規(guī)則和細(xì)節(jié)上保障民權(quán)、限制公權(quán)，以提升在基層治理共同體框架下基層民主效能。同時在社會治理文化中須高度重視人際關(guān)系在基層治理中特殊地位和作用，也就是不僅關(guān)注國家法律、村規(guī)民約等制度，也不能忽視人情倫理等對治理過程起到的作用。

（二）韌性的制度：基層踐行全過程人民民主的治理前提

高質(zhì)量的民主與完善的制度設(shè)計、高效的制度執(zhí)行是分不開的。制度的功能只有與治理的規(guī)模大小、復(fù)雜程度相匹配，才能達(dá)到治理的預(yù)期。與傳統(tǒng)的治理不同，現(xiàn)代治理中的事項內(nèi)容、公民需求等已不能同日而語。因此，應(yīng)對基層治理的復(fù)雜性，需要制度具有韌性。

1.制度設(shè)計實現(xiàn)韌性有度。韌性制度理念強調(diào)一個區(qū)域或空間內(nèi)在面臨突發(fā)事件、外力沖擊等所導(dǎo)致的不確定性時，基層治理體系由被動處置變主動管控，治理功能常態(tài)運作，能夠讓各種主體主動有序、韌性有度參與到社會治理中，不斷提升社會治理整體合力，以增強基層治理效能、夯實基層基礎(chǔ)?；鶎拥拿裰髦贫葢?yīng)該面向公眾的需求與問題，并在全過程人民民主的實踐中回應(yīng)公眾的期待，并形成社會凝聚力，以多元主體平等合作的態(tài)度融入基層治理之中。

2.制度執(zhí)行實現(xiàn)動態(tài)調(diào)整。韌性治理強調(diào)管理系統(tǒng)的適應(yīng)能力，強調(diào)要調(diào)動多方主體的積極性和創(chuàng)造力，特別是在復(fù)雜多元的風(fēng)險情境中實現(xiàn)動態(tài)的結(jié)構(gòu)調(diào)整與功能優(yōu)化，“在復(fù)雜性理論的框架下，制度的韌性是靈活、適應(yīng)與獨特三個特征的有機統(tǒng)一”［3］。在基層社會治理過程中，面對新問題及解決問題的不確定性，制度本身有時會存在一定的滯后性，制度的執(zhí)行者在適應(yīng)問題和不違背制度初衷（特別是合法性）的基礎(chǔ)上需要一定程度的靈活運轉(zhuǎn)。在全過程人民民主的視域下，韌性治理彰顯出現(xiàn)代基層治理的行動理性，契合其內(nèi)在需求，合作共贏的目標(biāo)更多的是強調(diào)理念和執(zhí)行上的協(xié)同。

（三）剛性的監(jiān)督：基層踐行全過程人民民主的公正保障

全過程人民民主是中國式民主，是開放式民主，其形態(tài)是全過程、多樣式、動態(tài)化發(fā)展的。在基層治理踐行全過程人民民主過程中，監(jiān)督的關(guān)鍵在于保證監(jiān)督的持續(xù)性即全過程?；鶎又卫硪舶笆虑啊薄笆轮小薄笆潞蟆钡拳h(huán)節(jié)，具有全過程性。監(jiān)督是保障全過程人民民主真實、有效的前提，凸顯了過程、成果的有機統(tǒng)一，實現(xiàn)前期調(diào)研找準(zhǔn)關(guān)鍵問題，事中監(jiān)督抓住關(guān)鍵環(huán)節(jié)，監(jiān)督成果發(fā)揮關(guān)鍵效用。

1.健全制度體系，確?！皠傂员O(jiān)督”。監(jiān)督是否有力有效，關(guān)鍵在于是否抓住了主要矛盾和矛盾的主要方面，能否找準(zhǔn)重點、精準(zhǔn)發(fā)力，在民主監(jiān)督內(nèi)容、形式、方法和程序上尋求突破。建立起民主監(jiān)督與黨內(nèi)監(jiān)督、社會監(jiān)督、輿論監(jiān)督等有機結(jié)合、協(xié)同推進(jìn)的工作機制，強化監(jiān)督合力。通過建立“報備審查+全程紀(jì)實”決策、“內(nèi)部+外部”雙向監(jiān)督等制度，拓展民主渠道，豐富民主形式，保證群眾行使民主權(quán)利。

2.善運行機制，確保“責(zé)任監(jiān)督”。在基層治理過程中要探索監(jiān)督的新形式，把“線上”“線下”和“面對面”結(jié)合起來，讓民主的監(jiān)督在主體、客體、制度安排、效用評估等有關(guān)監(jiān)督的構(gòu)成環(huán)節(jié)上，相互銜接、彼此互動，將民主監(jiān)督的所有參與者的行動統(tǒng)一到責(zé)任的軌道上，讓主體責(zé)任、監(jiān)督責(zé)任、協(xié)助職責(zé)統(tǒng)籌起來，責(zé)任到人。

四、路徑向度：全過程人民民主賦能基層治理現(xiàn)代化

全過程人民民主貫穿于基層治理的協(xié)商、決策、監(jiān)督等各個環(huán)節(jié)，構(gòu)建了多元主體共同參與、整體協(xié)調(diào)、穩(wěn)定高效的治理共同體，同時也讓公眾在持續(xù)有效參與中將民主視為一種生活方式，具體、現(xiàn)實地保證公民充分實現(xiàn)其自身權(quán)益，暢通基層治理“最后100米”。

（一）主體賦能：治理工具與價值導(dǎo)向的理性結(jié)合

作為國家和社會運行的重要制度，民主具有鮮明的價值理性和工具理性?！叭嗣衩裰鲗崿F(xiàn)了價值理性與工具理性的統(tǒng)一”［4］。在基層治理中“全過程人民民主具有民主的雙重理性，并且通過科學(xué)賦能處理好了二者之間的辯證關(guān)系”［5］。一方面，全過程人民民主是一種“以人民為中心”的民主模式，具有鮮明的價值導(dǎo)向性?；鶎又卫硎且豁楜嫶?、系統(tǒng)而復(fù)雜的工程，從國家到家庭，從城市到鄉(xiāng)村，需要在中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)下確保人民群眾的主體地位，實現(xiàn)多元主體的密切配合和協(xié)同治理。另一方面，全過程人民民主在實踐中也具有較強的工具理性，即通過民主的治理方式，引導(dǎo)群眾開展自我管理、自我教育、自我服務(wù)和自我監(jiān)督，提高基層治理的針對性與回應(yīng)性，把主場和主動權(quán)交給群眾，給民意充分表達(dá)的機會，運用民主治理的手段加強了民眾與國家之間的互動，以零距離議事、面對面溝通、實打?qū)嵒貞?yīng)，實現(xiàn)基層治理的扁平化。

（二）制度賦能：治理活力與社會秩序的韌性統(tǒng)一

“制度程序的完整是全過程人民民主的規(guī)則基礎(chǔ)和法律保障”［6］。活力與秩序是現(xiàn)代化經(jīng)濟(jì)社會高質(zhì)量發(fā)展的普遍法則。全過程人民民主的一個重要特征就是能夠通過制度賦能多元治理主體，堅持人民的主體地位，在尊重社會成員自主性的基礎(chǔ)上，為多元主體參與基層治理提供有序的制度化渠道，探索多方參與的社會整合新模式，實現(xiàn)黨的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、依法治國、人民當(dāng)家作主的有機統(tǒng)一。同時面對不斷變化的社會環(huán)境，在基層治理過程中要從治理機制、主體、方式等方面進(jìn)行全方位制度規(guī)劃，只有實現(xiàn)多元主體嵌入、系統(tǒng)資源整合、治理行為優(yōu)化、職責(zé)邊界清晰，才能不斷提升治理韌性和治理效能，努力把矛盾糾紛化解在基層、消除在萌芽狀態(tài)。

（三）績效賦能：治理合法性與有效性的剛?cè)嵯酀?jì)

社會善治是現(xiàn)代社會的目標(biāo)，合法性和有效性是基層治理現(xiàn)代化的雙重追求。長期以來，如何統(tǒng)一合法性和有效性，一直是做好基層治理工作的難點。全過程人民民主以法治為制度保障，以“參與—回應(yīng)”為程序設(shè)計，以柔性回應(yīng)民意關(guān)切，以機制鏈條的系統(tǒng)創(chuàng)新，構(gòu)成了一種動態(tài)的閉環(huán)結(jié)構(gòu)，實現(xiàn)人民群眾廣泛參與，構(gòu)建一個多元主體、剛?cè)嵯酀?jì)的共治系統(tǒng)，增強了決策透明度和公眾參與度。同時合理應(yīng)用數(shù)字化等現(xiàn)代技術(shù)，有效減少民主治理運行成本，提升基層治理實踐效益。這種以“對話、競爭、妥協(xié)、合作和集體行動為共治機制，以共同利益為最終產(chǎn)出的民主模式，實現(xiàn)了合法性和有效性的互促共融”［7］。

五、結(jié)語

全過程人民民主以其動態(tài)性、多元性與發(fā)展性展示出包容性，以問題解決為導(dǎo)向，注重在基層實踐過程發(fā)揮最大的治理效用。以“民生議事堂”為例的基層治理創(chuàng)新在不斷踐行全過程人民民主理念，彰顯了其開放性與實踐性?！叭^程人民民主”理念下賦能基層治理的強大生命力，其根源在于各級黨委政府特別是基層黨委政府把更多精力投入基層，從人民群眾的視角看問題，同時各地切實運用數(shù)字化技術(shù)，打造便民利民的應(yīng)用場景，人民群眾也將從“投票的權(quán)利”走向“廣泛參與的權(quán)利”，彰顯“全過程人民民主”理念的實踐屬性與獨特優(yōu)勢。

當(dāng)然，目前在基層治理實踐過程中仍有不少問題需要關(guān)注并深入探討，比如，“全過程人民民主”的理念下如何助力破解基層治理中的治理行政化等等問題還需要我們進(jìn)一步探索。