孟 雪 滕 欣,2 張盼盼

（1.國(guó)家海洋技術(shù)中心，天津 300112；2.自然資源部海洋空間資源管理技術(shù)重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室，浙江 杭州 310012）

海洋空間資源包括潮間帶資源、海岸線(xiàn)資源、海域空間資源和海島資源。[1]它不僅提供了人類(lèi)生產(chǎn)生活所需的海洋養(yǎng)殖、海洋捕撈、濱海旅游空間，還提供了人類(lèi)社會(huì)發(fā)展所需的跨海橋梁、海底隧道、海上風(fēng)電、海上平臺(tái)等海洋工程建設(shè)空間。因此，合理開(kāi)發(fā)利用海洋空間資源對(duì)實(shí)現(xiàn)海洋經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展具有重要意義。國(guó)外學(xué)者對(duì)于海洋空間資源管理研究聚焦于海洋空間規(guī)劃作用與理論研究。DOUVERE 等[2]提出海洋空間管理是“地方—區(qū)域—國(guó)家—國(guó)際”海洋利用管理的關(guān)鍵手段，海洋空間規(guī)劃是實(shí)現(xiàn)基于生態(tài)系統(tǒng)的海洋利用管理的有效工具；ECONOMOU 等[3]提出海洋空間規(guī)劃對(duì)于沿海國(guó)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和海洋環(huán)境的可持續(xù)性十分必要；TUDA 等[4]提出海洋空間規(guī)劃能夠解決海陸沖突的關(guān)鍵取決于利益相關(guān)者的參與程度、數(shù)據(jù)的可用性和現(xiàn)有的知識(shí)庫(kù)；EHLER[5]分析了海洋空間規(guī)劃發(fā)展歷程，并提出海洋空間規(guī)劃需要納入法律體系并享有政府資金支持才能有效實(shí)施。國(guó)內(nèi)學(xué)者對(duì)于海洋空間資源管理研究聚焦于管理環(huán)節(jié)、管理政策銜接等方面。長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)海洋空間資源管理主要涉及三個(gè)環(huán)節(jié)，即規(guī)劃編制、審批許可和執(zhí)法監(jiān)督。其中，規(guī)劃編制是實(shí)施海域使用行政許可、執(zhí)法監(jiān)督的基本依據(jù)。2019 年，我國(guó)全面開(kāi)展國(guó)土空間規(guī)劃體系構(gòu)建工作，將主體功能區(qū)規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、海洋功能區(qū)劃等統(tǒng)一為國(guó)土空間規(guī)劃，實(shí)現(xiàn)“多規(guī)合一”。海洋功能區(qū)劃如何科學(xué)銜接國(guó)土空間規(guī)劃體系，以及明晰當(dāng)前海洋空間資源管理問(wèn)題以完善國(guó)土空間規(guī)劃體系是當(dāng)前研究熱點(diǎn)。岳奇等[6]提出采用海洋開(kāi)發(fā)利用和保護(hù)的級(jí)別劃分方式將海洋功能區(qū)劃融入“多規(guī)合一”，并指出海洋管理問(wèn)題應(yīng)在融入“多規(guī)合一”過(guò)程中加以改進(jìn)；李云等[7]提出要通過(guò)產(chǎn)業(yè)布局優(yōu)化、精細(xì)管控等手段彌補(bǔ)我國(guó)海洋空間規(guī)劃不足，有效解決陸海管理問(wèn)題；黃杰等[8]分析了海洋空間的特殊性，強(qiáng)調(diào)海洋空間必須置于治理現(xiàn)代化背景中去認(rèn)知；狄乾斌等[9]提出要加強(qiáng)海洋空間資源管理、海洋空間要素統(tǒng)籌、海洋空間結(jié)構(gòu)優(yōu)化等重大問(wèn)題研究。筆者基于當(dāng)前海洋空間資源管理現(xiàn)狀，結(jié)合國(guó)土空間規(guī)劃相關(guān)政策制度的要求與特點(diǎn)，提出我國(guó)海洋空間資源管理問(wèn)題及完善建議，提高我國(guó)海洋空間資源管理的有效性。

一、我國(guó)海洋空間資源管理現(xiàn)狀

2020 年，自然資源部先后印發(fā)了《省級(jí)國(guó)土空間規(guī)劃編制指南（試行）》[10]（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《省級(jí)編制指南》）《市級(jí)國(guó)土空間總體規(guī)劃編制指南（試行）》[11]（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《市級(jí)編制指南》）和《國(guó)土空間調(diào)查、規(guī)劃、用途管制用地用海分類(lèi)指南（試行）》[12]（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《用地用海分類(lèi)指南》），進(jìn)一步規(guī)范了海洋空間資源管理的三個(gè)環(huán)節(jié)。

（一）海洋空間規(guī)劃編制

在國(guó)土空間規(guī)劃體系下，《市級(jí)編制指南》從海洋開(kāi)發(fā)利用、保護(hù)和生態(tài)控制等角度，劃分了3 個(gè)海洋相關(guān)一級(jí)類(lèi)功能區(qū)，即生態(tài)保護(hù)區(qū)、生態(tài)控制區(qū)、海洋發(fā)展區(qū)。其中，海洋發(fā)展區(qū)劃分6 個(gè)二級(jí)類(lèi)功能區(qū)?！队玫赜煤７诸?lèi)指南》將海洋用途劃分為6 個(gè)一級(jí)類(lèi)和16 個(gè)二級(jí)類(lèi)。一級(jí)類(lèi)包括漁業(yè)用海、工礦通信用海、交通運(yùn)輸用海、游憩用海、特殊用海及其他海域。紅樹(shù)林和沿海灘涂等納入陸域資源一級(jí)類(lèi)“濕地”中。海洋功能分區(qū)與用途分類(lèi)的對(duì)應(yīng)關(guān)系如圖1 所示。

圖1 海洋功能分區(qū)與用途分類(lèi)的對(duì)應(yīng)關(guān)系

與海洋功能區(qū)劃對(duì)比發(fā)現(xiàn)，現(xiàn)行海洋分區(qū)和用途分類(lèi)基本沿用區(qū)劃的分區(qū)體系，功能分區(qū)對(duì)應(yīng)區(qū)劃的一級(jí)類(lèi)，用途分類(lèi)對(duì)應(yīng)區(qū)劃的二級(jí)類(lèi)。略有差異的是，原區(qū)劃中特殊利用區(qū)包括海底管線(xiàn)鋪設(shè)、路橋建設(shè)、污水達(dá)標(biāo)排放、傾倒、軍事等，現(xiàn)行特殊用海區(qū)調(diào)整為污水達(dá)標(biāo)排放、傾倒、軍事等主要功能，將路橋隧道用海納入一級(jí)類(lèi)交通運(yùn)輸用海，海底電纜管道用海納入一級(jí)類(lèi)工礦通信用海。此外，根據(jù)國(guó)家嚴(yán)控新增圍填海的要求，除圍填海歷史遺留問(wèn)題外，未來(lái)海洋空間開(kāi)展城鎮(zhèn)建設(shè)的可能性很小。因此，現(xiàn)行功能分區(qū)刪除了原區(qū)劃中農(nóng)業(yè)圍墾區(qū)和城鎮(zhèn)用海區(qū)兩個(gè)二級(jí)類(lèi)，將其所屬一級(jí)類(lèi)農(nóng)漁業(yè)區(qū)調(diào)整為漁業(yè)用海區(qū)，工業(yè)與城鎮(zhèn)用海區(qū)和礦產(chǎn)與能源區(qū)合并為工礦通信用海區(qū)。對(duì)于圍填海形成的陸地，根據(jù)地表土地利用的主要功能或資源保留保護(hù)的主要方式，按照陸域用海類(lèi)型進(jìn)行分類(lèi)，具體關(guān)系如表1 所示。

表1 現(xiàn)行海洋分區(qū)與海洋功能區(qū)劃的關(guān)系

（二）海洋空間資源使用審批許可

我國(guó)海洋空間資源開(kāi)發(fā)利用審批許可主要由自然資源部和地方自然資源主管部門(mén)負(fù)責(zé)?！妒〖?jí)編制指南》提出對(duì)陸海所有國(guó)土空間“按照規(guī)劃確定的區(qū)域、邊界、用途和使用條件等，核發(fā)行政許可，進(jìn)行行政審批等”[10]?！队玫赜煤７诸?lèi)指南》提出“國(guó)土空間用途管制、用地用海審批、規(guī)劃許可、出讓合同和確權(quán)登記應(yīng)依據(jù)有關(guān)法律法規(guī)，將國(guó)土空間規(guī)劃確定的用途分類(lèi)作為管理的重要依據(jù)”[12]，結(jié)合海域使用管理法、海島保護(hù)法等法律法規(guī)要求，海洋空間資源使用審批許可主要流程見(jiàn)圖2。

圖2 海洋空間資源使用審批許可主要流程

長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)用海審批依照海洋功能區(qū)劃，以主導(dǎo)功能確定用?；顒?dòng)，具有一定排他性，并未充分考慮各類(lèi)用?；顒?dòng)的兼容性。但對(duì)于同一海域來(lái)說(shuō)，僅滿(mǎn)足一種功能需求一定程度上會(huì)產(chǎn)生海洋空間資源浪費(fèi)，加劇用海矛盾。如，海水養(yǎng)殖、海底電纜管線(xiàn)鋪設(shè)等用?；顒?dòng)僅使用部分海洋空間，剩余空間處于閑置狀態(tài)。近年來(lái)大規(guī)模的用海項(xiàng)目增多，海域空間資源緊張，重疊用海問(wèn)題凸顯，立體用海成為緩解用海沖突、提高節(jié)約集約用海水平的有效途徑。隨著立體用海需求的不斷提升，我國(guó)逐步開(kāi)展了海域立體分層設(shè)權(quán)的實(shí)踐。國(guó)家層面實(shí)踐主要為海底電纜管道、跨海橋梁等線(xiàn)性工程交越，比較典型的是廣東、上海、山東等地的光纜交越。在不影響安全和排他使用情況下，經(jīng)用海雙方協(xié)調(diào)一致后，自然資源部在審批許可過(guò)程中予以立體設(shè)權(quán)，交叉部分均設(shè)置海域使用權(quán)并登記重疊信息，征收全部海域使用金。地方層面實(shí)踐主要為港池、航道、跨海橋梁、養(yǎng)殖、海上風(fēng)電、海底電纜等兼容用海，特別是“風(fēng)光漁”立體互補(bǔ)用海和立體養(yǎng)殖，地方自然資源主管部門(mén)組織各方利益協(xié)調(diào)一致后，在海域確權(quán)時(shí)進(jìn)行立體分層設(shè)權(quán)。

（三）海洋執(zhí)法監(jiān)督

海洋執(zhí)法監(jiān)督是海洋空間治理的重要抓手，主要包括兩方面內(nèi)容：一是海洋執(zhí)法，施行“綜散結(jié)合”的復(fù)合型執(zhí)法體制。[13]中央層面，中國(guó)海警局是海洋綜合執(zhí)法的主要力量，與海洋管理部門(mén)保持相對(duì)獨(dú)立，由中央軍事委員會(huì)領(lǐng)導(dǎo)，設(shè)有海區(qū)分局、省級(jí)海警局、市級(jí)海警局、海警工作站等，形成了完整的海上執(zhí)法體系；地方層面，海洋執(zhí)法隊(duì)伍設(shè)置差異化明顯，部分基層仍以行業(yè)管理權(quán)限為界，存在邊防海警、海洋監(jiān)察、漁港監(jiān)督、漁政監(jiān)督、自然保護(hù)區(qū)執(zhí)法等多支海洋執(zhí)法隊(duì)伍，執(zhí)法權(quán)相對(duì)分散。二是海洋督察，面向海洋行政管理部門(mén)、機(jī)構(gòu)及個(gè)人。2017 年，原國(guó)家海洋局組建國(guó)家海洋督察組，對(duì)11 個(gè)沿海省開(kāi)展督察工作，并印發(fā)了《海洋督察方案》[14]，明確督察內(nèi)容包括國(guó)家海洋資源環(huán)境有關(guān)決策部署貫徹落實(shí)情況、國(guó)家海洋資源環(huán)境有關(guān)法律法規(guī)執(zhí)行情況以及突出問(wèn)題及處理情況。自然資源部北海局、東海局、南海局下設(shè)海洋督察室，負(fù)責(zé)國(guó)家、各海區(qū)涉海法律政策的落實(shí)。

二、我國(guó)海洋空間資源管理存在的問(wèn)題

海洋空間資源既是各類(lèi)海洋開(kāi)發(fā)利用活動(dòng)的載體，也是我國(guó)海洋可持續(xù)發(fā)展的戰(zhàn)略空間，加強(qiáng)海洋空間資源管理至關(guān)重要。在國(guó)土空間規(guī)劃體系下，我國(guó)提出了一系列新時(shí)代海洋空間資源管理措施，有效解決了資源分散規(guī)劃、多規(guī)并存、陸海統(tǒng)籌考慮不足、公眾參與度不強(qiáng)等問(wèn)題，但仍存在一些不盡完善的地方。

（一）精細(xì)化管理工具缺失

海洋開(kāi)發(fā)利用活動(dòng)、海洋監(jiān)視監(jiān)測(cè)技術(shù)、海洋管理業(yè)務(wù)水平的不斷提高，對(duì)海域空間資源管理提出了更全面、更精細(xì)的要求。然而，在國(guó)土空間規(guī)劃體系下，國(guó)土空間總體規(guī)劃傾向于對(duì)國(guó)土空間格局的總體部署，原來(lái)由海洋功能區(qū)劃承擔(dān)的海域用途管制等職責(zé)無(wú)法在總規(guī)中繼承，難以有效指導(dǎo)海域使用許可。

1.海洋分區(qū)分類(lèi)體系不完備?，F(xiàn)有的海洋分區(qū)分類(lèi)體系過(guò)粗，管控要求和詳細(xì)程度與用海項(xiàng)目落地實(shí)施存在一定差距。以《用地用海分類(lèi)指南》與《市級(jí)編制指南》的對(duì)應(yīng)關(guān)系為例，《用地用海分類(lèi)指南》用途分類(lèi)主要覆蓋《市級(jí)編制指南》的海洋發(fā)展區(qū)，生態(tài)保護(hù)區(qū)和生態(tài)控制區(qū)則均可對(duì)應(yīng)用途分類(lèi)中的“其他海域”，但生態(tài)保護(hù)區(qū)要求為強(qiáng)制性嚴(yán)格保護(hù)，“其他海域”則要求為限制開(kāi)發(fā)，兩者在用途管制上存在矛盾。

2.規(guī)劃精度與深度不夠。目前出臺(tái)的規(guī)劃重點(diǎn)關(guān)注海域主導(dǎo)功能的空間劃分，對(duì)于近海區(qū)域的開(kāi)發(fā)利用中用海強(qiáng)度、節(jié)約集約利用考慮較少。以近海養(yǎng)殖區(qū)為例，由于規(guī)劃缺乏用海強(qiáng)度控制，普遍存在養(yǎng)殖量過(guò)大、環(huán)境污染、洄游通道不暢等問(wèn)題。此外，市縣國(guó)土空間總體規(guī)劃要求涉海內(nèi)容以達(dá)到“分區(qū)”深度為主，而原有的各類(lèi)涉?？臻g規(guī)劃要求至少達(dá)到“分類(lèi)”深度。[15]并且原海洋功能區(qū)劃精度要求不低于1:10 000，重點(diǎn)區(qū)域要求更高，而國(guó)土空間規(guī)劃編制要求市級(jí)為1:250 000,縣級(jí)1:50 000，在此精度下，無(wú)法準(zhǔn)確獲取地形細(xì)節(jié)。

3.海島特殊性難以體現(xiàn)?！妒屑?jí)編制指南》和《用地用海分類(lèi)指南》用海分區(qū)分類(lèi)覆蓋了海域和無(wú)居民海島，但由于無(wú)居民海島面積、地理位置、資源條件不同，具體功能區(qū)類(lèi)型、用途分類(lèi)、管制要求可能會(huì)與海域有所差異，從而限制了無(wú)居民海島的開(kāi)發(fā)與保護(hù)。此外，海島面積大小不一，差距頗大。根據(jù)島嶼生態(tài)地理學(xué)的理論，[16]海島生物多樣性是隨海島面積的增加而增加。我國(guó)有4 000 多個(gè)面積在500m2以下的無(wú)居民海島，其生態(tài)服務(wù)價(jià)值較差，但實(shí)際管理過(guò)程中這些海島的管控要求與其他海島并無(wú)明顯區(qū)別，海島特殊性難以體現(xiàn)。針對(duì)一些面積較大的無(wú)居民海島，特別像蜈支洲島、大蠔沙島等面積在1km2左右或以上的海島，僅用原可利用無(wú)居民海島規(guī)劃中植被覆蓋率、建筑密度、容積率、建筑高度等指標(biāo)來(lái)控制開(kāi)發(fā)利用活動(dòng)，易造成粗放開(kāi)發(fā)。

（二）立體用海管理不足

立體用海是當(dāng)前我國(guó)大力倡導(dǎo)的節(jié)約集約用海方式，同一海域可用于養(yǎng)殖、旅游、海上風(fēng)電等多種用?；顒?dòng)。不同用海活動(dòng)的使用時(shí)間和使用強(qiáng)度并不固定，可能會(huì)存在各層用?；顒?dòng)無(wú)序無(wú)度等情況，這就需要加強(qiáng)海洋“立體化”管理，但當(dāng)前我國(guó)立體用海管理尚處于起步階段，仍存在一些問(wèn)題有待解決。

1.國(guó)家級(jí)法律法規(guī)滯后。目前，我國(guó)河北、遼寧、浙江、山東、廣東等部分沿海省相繼出臺(tái)了立體用海的相關(guān)文件，為省內(nèi)立體確權(quán)項(xiàng)目審批提供了依據(jù)。然而，從國(guó)家層面來(lái)說(shuō)，僅《中華人民共和國(guó)海域使用管理法》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《海域使用管理法》）明確了海域的豎向空間，其他現(xiàn)行的國(guó)家級(jí)海域管理制度文件還停留在“平面化”階段，同一海域設(shè)置一項(xiàng)海域使用權(quán)，缺少關(guān)于立體用海權(quán)屬、權(quán)能管理、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)等方面的管理規(guī)定和政策引導(dǎo)；立體用海配套制度體系也不完備，如海域立體使用論證和環(huán)境影響評(píng)價(jià)的編制要求、立體分層宗海范圍界定技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、使用權(quán)的分割和評(píng)估等尚未統(tǒng)一，導(dǎo)致各地立體確權(quán)審批條件、使用金征收標(biāo)準(zhǔn)有所差異，并且在國(guó)家層面審批立體確權(quán)項(xiàng)目時(shí)無(wú)據(jù)可循、無(wú)法可依。

2.權(quán)責(zé)機(jī)制尚未理順。海域立體確權(quán)不僅是自然資源主管部門(mén)的責(zé)任，還涉及各層海域使用權(quán)人的利益協(xié)調(diào)和風(fēng)險(xiǎn)防范。由于海洋自身的流動(dòng)特性，各層用?；顒?dòng)極易受到環(huán)境、空間等方面的干擾，并且各層用?；顒?dòng)的建設(shè)期、運(yùn)營(yíng)期和維護(hù)期時(shí)間不一致，相互影響可能性加大，[17]利益相關(guān)者間的協(xié)調(diào)就顯得尤為重要。因此，要做好立體用海管理工作就需要厘清國(guó)家和地方、管理部門(mén)和用海主體以及各層用海主體之間的權(quán)利和義務(wù)邊界。

3.缺少三維海籍信息表達(dá)。我國(guó)目前采用的是平面海籍登記方式，宗海范圍仍由二維界址點(diǎn)和界址線(xiàn)確定，無(wú)法體現(xiàn)海域豎向空間范圍。鑒于此，部分沿海省初步采用“界址點(diǎn)平面坐標(biāo)+注明海域立體分層空間范圍（水面、水體、海床、底土等）”方式明確立體用海權(quán)屬，但在宗海圖或是海域動(dòng)態(tài)監(jiān)視監(jiān)測(cè)系統(tǒng)中無(wú)法明確展示立體用海具體范圍信息。未來(lái)需要探索創(chuàng)新適用于立體用海的三維海籍登記模式，同時(shí)完善《宗海圖編繪技術(shù)規(guī)范（試行）》《海籍調(diào)查規(guī)范》等技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，以滿(mǎn)足后續(xù)高強(qiáng)度的立體用海需求。

4.缺少海上構(gòu)筑物棄置管理。立體用海大多需要建設(shè)海上構(gòu)筑物，如海上風(fēng)電場(chǎng)、海上固定平臺(tái)、海底電纜管道、海底隧道、跨海橋梁、人工魚(yú)礁等。隨著立體用海項(xiàng)目增多，海上構(gòu)筑物分布密度迅速提高，但近海資源有限，構(gòu)筑物后續(xù)拆除、廢棄處置需求必將提上日程。目前，我國(guó)僅出臺(tái)了海洋石油平臺(tái)相關(guān)廢棄處置管理規(guī)定，其他海上構(gòu)筑物棄置管理仍為空白，并且對(duì)于海上構(gòu)筑物的棄置條件、棄置后的處理方案、管理要求等尚無(wú)規(guī)定。

（三）管理權(quán)責(zé)有待完善

海洋空間資源管理對(duì)于規(guī)范海域開(kāi)發(fā)利用秩序、維護(hù)海域使用權(quán)人利益、保護(hù)海洋生態(tài)環(huán)境、促進(jìn)海洋經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展具有重要意義。當(dāng)前海洋空間資源管理權(quán)責(zé)還存在一些沖突，需要加以?xún)?yōu)化調(diào)整。

1.管理事權(quán)沖突。機(jī)構(gòu)改革后，我國(guó)將土地、森林、海洋等自然資源劃歸到一個(gè)部門(mén)規(guī)劃管理，有效推動(dòng)了自然資源統(tǒng)一調(diào)查和陸海統(tǒng)籌。但由于海洋具有面積廣闊、流動(dòng)性強(qiáng)、多用途等特性，具體到海洋空間資源監(jiān)管上仍涉及多個(gè)部門(mén)。如，自然資源部負(fù)責(zé)海域海島使用審批、國(guó)土空間規(guī)劃編制與實(shí)施等；海警局負(fù)責(zé)海上維權(quán)執(zhí)法、打擊海上違法犯罪活動(dòng)、海洋環(huán)境保護(hù)等；生態(tài)環(huán)境部負(fù)責(zé)指導(dǎo)、協(xié)調(diào)和監(jiān)督海洋環(huán)境保護(hù)工作；農(nóng)業(yè)農(nóng)村部負(fù)責(zé)漁業(yè)監(jiān)督管理、遠(yuǎn)洋漁業(yè)管理、漁政漁港監(jiān)督管理等；交通運(yùn)輸部核準(zhǔn)與通航安全有關(guān)的岸線(xiàn)使用和水上水下施工作業(yè)、漁船檢驗(yàn)和監(jiān)督管理等，各部門(mén)職責(zé)難免出現(xiàn)部分交叉重疊。

2.行政轄區(qū)間存在空間管理沖突。各行政轄區(qū)間缺乏協(xié)調(diào)機(jī)制，難以整體籌劃海洋空間資源開(kāi)發(fā)利用活動(dòng)，導(dǎo)致沿海港口、濱海旅游等項(xiàng)目重復(fù)建設(shè)、布局失衡、粗放式經(jīng)營(yíng)、同質(zhì)化競(jìng)爭(zhēng)現(xiàn)象嚴(yán)重。以港口為例，由于港口對(duì)于沿海地區(qū)經(jīng)濟(jì)拉動(dòng)作用明顯，地方政府大多鼓勵(lì)進(jìn)行港口建設(shè)，在其地方規(guī)劃中將港口建設(shè)作為一項(xiàng)重要任務(wù)。如，《東北地區(qū)振興規(guī)劃》將大連定位為東北亞國(guó)際航運(yùn)中心，《天津?yàn)I海新區(qū)關(guān)于加快北方國(guó)際航運(yùn)中心建設(shè)的若干意見(jiàn)（試行）》又將天津確定為北方國(guó)際航運(yùn)中心，青島也多次在各類(lèi)宣傳報(bào)道中提出將青島港打造成中國(guó)北方國(guó)際航運(yùn)中心，這就導(dǎo)致各城市規(guī)劃定位及重點(diǎn)任務(wù)趨同，容易造成資源浪費(fèi)和惡性競(jìng)爭(zhēng)，不利于長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展。

（四）防災(zāi)減災(zāi)重視不夠

海洋災(zāi)害種類(lèi)繁多、波及面廣、部分地區(qū)發(fā)生頻繁，是影響海洋空間資源開(kāi)發(fā)利用的重要因素之一。我國(guó)是世界上遭受海洋災(zāi)害最嚴(yán)重的國(guó)家之一。對(duì)我國(guó)影響最為嚴(yán)重的海洋災(zāi)害有海上大風(fēng)、風(fēng)暴潮、災(zāi)害性海浪、赤潮、海冰等。[18]海洋災(zāi)害可能會(huì)導(dǎo)致部分功能分區(qū)主導(dǎo)功能受損或喪失，直接影響該功能分區(qū)的經(jīng)濟(jì)功能和生態(tài)功能，對(duì)海洋生態(tài)安全產(chǎn)生巨大威脅。

1.海洋災(zāi)害管理主體有待優(yōu)化

海洋災(zāi)害管理往往需要在短時(shí)間內(nèi)聚集最大限度的資源以保證其發(fā)揮最大效能。我國(guó)海洋災(zāi)害管理主體是以政府為主導(dǎo)的部委或部門(mén)間協(xié)同網(wǎng)絡(luò)。[19]這種以政府力量應(yīng)對(duì)海洋災(zāi)害的管理模式在資源配置、物資儲(chǔ)備、人員調(diào)配等方面很難滿(mǎn)足海洋災(zāi)害發(fā)生時(shí)的激增性需求，缺少借助企業(yè)、社會(huì)組織、媒體等多元社會(huì)力量共同參與防災(zāi)減災(zāi)的途徑與措施。

2.“規(guī)劃”對(duì)海洋防災(zāi)減災(zāi)考慮不足

當(dāng)前，防災(zāi)減災(zāi)是“規(guī)劃”需考慮的重要內(nèi)容之一，普遍受到國(guó)際社會(huì)關(guān)注。如2021 年，歐洲海洋局（EMB）發(fā)布了《海洋地質(zhì)災(zāi)害：保護(hù)社會(huì)和藍(lán)色經(jīng)濟(jì)免受隱藏威脅》[20]，該報(bào)告將海洋地質(zhì)災(zāi)害列入政策和研究議程，建議在海洋空間規(guī)劃和其他政策領(lǐng)域考慮海洋地質(zhì)災(zāi)害。長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)用海審批依據(jù)的海洋功能區(qū)劃對(duì)環(huán)境、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)因素考慮比較周全，但對(duì)海洋災(zāi)害因素考慮不足，僅強(qiáng)調(diào)在重點(diǎn)海域“提高海岸防災(zāi)減災(zāi)能力”，并未提出具體管控措施?，F(xiàn)有的國(guó)土空間總體規(guī)劃、專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃、詳細(xì)規(guī)劃等對(duì)于防災(zāi)減災(zāi)主要體現(xiàn)在陸地區(qū)域，如在消防、人防、防洪、抗震等內(nèi)容上，以及建設(shè)規(guī)模、建筑高度、建筑強(qiáng)度、道路間距、容積率以及公共設(shè)施配套等管控要求上，海洋空間資源管理中尚未形成海洋災(zāi)害評(píng)估和預(yù)警體系。

三、海洋空間資源管理的優(yōu)化建議

針對(duì)上述管理問(wèn)題，建議從編制涉海詳細(xì)規(guī)劃、完善立體分層確權(quán)、海上構(gòu)筑物棄置管理、建立協(xié)調(diào)機(jī)制、構(gòu)建海洋災(zāi)害管理體制等方面加強(qiáng)管理，提升海洋空間資源管理水平，完善國(guó)土空間規(guī)劃體系。

（一）開(kāi)展涉海詳細(xì)規(guī)劃編制

詳細(xì)規(guī)劃作為國(guó)土空間規(guī)劃落地實(shí)施的主要工具，向上承接國(guó)土空間總體規(guī)劃的宏觀指導(dǎo)要求，并予以分解落實(shí)；向下明確各重點(diǎn)區(qū)域規(guī)劃管控指標(biāo)，直接指導(dǎo)用?；顒?dòng)。在當(dāng)前實(shí)施全域、全要素國(guó)土空間用途管制制度的背景下，詳細(xì)規(guī)劃的編制范圍不能僅局限于陸地空間，還應(yīng)包括海洋空間。涉海詳細(xì)規(guī)劃可以探索設(shè)置特色功能區(qū)并提出詳細(xì)的用海（島）規(guī)定性要求，對(duì)海域、海島進(jìn)行“定性、定量、定位、定界”的具體控制，確定海域、海島的開(kāi)發(fā)強(qiáng)度、開(kāi)發(fā)時(shí)序等，充分提升和保障用海效能，填補(bǔ)國(guó)土空間規(guī)劃在海洋管控方面的空白，解決海洋高質(zhì)量發(fā)展和精細(xì)化管理工具缺失的問(wèn)題。

涉海詳細(xì)規(guī)劃目的在于實(shí)施用途管制，指導(dǎo)各項(xiàng)用海活動(dòng)的開(kāi)展，進(jìn)而為用海審批提供依據(jù)?？紤]到當(dāng)前我國(guó)海洋國(guó)土空間行政審批主要集中在海域使用、無(wú)居民海島開(kāi)發(fā)利用和海洋保護(hù)區(qū)建設(shè)等方面，因此這些涉及功能利用的活動(dòng)需要進(jìn)行確權(quán)，嚴(yán)格落實(shí)國(guó)土空間規(guī)劃要求；涉及保護(hù)修復(fù)的應(yīng)配備一定的工程措施，因存在一定的復(fù)雜性，故需要精準(zhǔn)落地的精細(xì)化布局。因此，在各類(lèi)海洋保護(hù)區(qū)中可適度利用的區(qū)域，如圍填海、港口、立體確權(quán)用海等開(kāi)發(fā)利用比較劇烈的海域以及陸域的濱海地區(qū)、岸段整治修復(fù)區(qū)域、有居民海島與海域交界面等區(qū)域有必要編制詳細(xì)規(guī)劃，在精度和深度方面更進(jìn)一層地進(jìn)行管制與引導(dǎo)。編制涉海詳細(xì)規(guī)劃一方面要考慮到與上位規(guī)劃的銜接、海洋產(chǎn)業(yè)發(fā)展等各類(lèi)規(guī)劃發(fā)展指引等問(wèn)題，以確定規(guī)劃區(qū)域未來(lái)發(fā)展定位或發(fā)展愿景，并在現(xiàn)行功能分區(qū)上予以體現(xiàn)；另一方面要分析規(guī)劃區(qū)域海洋管理、海洋資源稟賦和開(kāi)發(fā)利用現(xiàn)狀，以判定海洋空間利用價(jià)值，構(gòu)建項(xiàng)目用海、海洋保護(hù)和無(wú)居民海島開(kāi)發(fā)控制指標(biāo)體系，用以指導(dǎo)海洋空間資源節(jié)約集約利用，實(shí)現(xiàn)全域覆蓋、全要素統(tǒng)籌的國(guó)土空間用途管控和無(wú)居民海島差別化管控。基于此，提出涉海詳細(xì)規(guī)劃技術(shù)路線(xiàn)，見(jiàn)圖3。

圖3 涉海詳細(xì)規(guī)劃編制技術(shù)路線(xiàn)圖

截至2023 年初，我國(guó)深圳市、三亞市等部分省市相繼開(kāi)展了涉海詳細(xì)規(guī)劃編制研究工作，大多聚焦在人類(lèi)活動(dòng)較為劇烈的海岸帶區(qū)域，如《小梅沙海域詳細(xì)規(guī)劃》規(guī)劃范圍包括深圳市小梅沙海域及相鄰陸域所組成的海岸帶片區(qū)，面積共153.1 公頃，功能定位是以文體娛樂(lè)休閑、生態(tài)保育為主導(dǎo)，融合科教科普、交通運(yùn)輸?shù)裙δ艿臑I海旅游度假區(qū)，劃分了生態(tài)保護(hù)區(qū)、港口用海區(qū)、文體休閑娛樂(lè)用海區(qū)、其他特殊用海區(qū)等4個(gè)主要功能區(qū)；《土洋—官湖海域詳細(xì)規(guī)劃》規(guī)劃范圍為深圳市大鵬新區(qū)土洋—官湖海域及相鄰陸域所組成的海岸帶片區(qū)，面積共1 425 公頃，劃分了工業(yè)用海區(qū)、港口用海區(qū)、航運(yùn)用海區(qū)、風(fēng)景旅游用海區(qū)、旅游休閑娛樂(lè)用海區(qū)、特殊用海區(qū)、其他用海區(qū)等7 個(gè)主要功能區(qū)；《三亞灣海域使用詳規(guī)》規(guī)劃范圍東起鹿回頭半島南端、西至肖旗港旁的角嶺角，面積共18 312 公頃，劃分了酒店配套用海區(qū)、公共用海區(qū)、城市配套用海區(qū)、海上活動(dòng)用海區(qū)、漁業(yè)用海區(qū)、保護(hù)性用海區(qū)等6 個(gè)功能區(qū)。這些案例也為我國(guó)涉海詳細(xì)規(guī)劃功能分區(qū)、管控指標(biāo)體系構(gòu)建提供了參考。

（二）完善立體分層確權(quán)管理

一是盡快出臺(tái)國(guó)家級(jí)立體用海指導(dǎo)性意見(jiàn),提出加快推進(jìn)海域立體分層確權(quán)的原則、重點(diǎn)工作、使用金征收計(jì)算方法和保障措施等，從海域使用權(quán)屬、海域空間層次特點(diǎn)、兼容性特征及排他性程度等方面分類(lèi)管控。以河北省為例，立體用海審批項(xiàng)目分為在未設(shè)定海域使用權(quán)的海域且僅使用單一層海域的線(xiàn)性工程，在未設(shè)定海域使用權(quán)的海域且建設(shè)相互之間互補(bǔ)性強(qiáng)、兼容性高的海上風(fēng)電、光電、海水養(yǎng)殖等項(xiàng)目以及在已設(shè)定海域使用權(quán)的海域開(kāi)展用海項(xiàng)目三類(lèi)，分別提出差異化的指導(dǎo)性意見(jiàn)，指導(dǎo)自然資源管理部門(mén)開(kāi)展立體用海審批工作，促進(jìn)海域資源保護(hù)利用由“平面化”向“立體化”轉(zhuǎn)型升級(jí)。

二是厘清各方權(quán)責(zé)。國(guó)家層面開(kāi)展相關(guān)法規(guī)性文件的修訂，在《海域使用管理法》修訂中提出海域使用權(quán)立體分層設(shè)權(quán)的規(guī)定，地方層面結(jié)合實(shí)際和權(quán)責(zé)，制定海域立體分層設(shè)權(quán)規(guī)范性文件和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)。針對(duì)利益相關(guān)者協(xié)調(diào)問(wèn)題，可在各級(jí)自然資源主管部門(mén)指導(dǎo)下，各層海域使用權(quán)人簽訂合同，明確用海活動(dòng)潛在沖突的解決方案，規(guī)劃和約束各層海域使用權(quán)人的開(kāi)發(fā)利用行為。

三是加強(qiáng)規(guī)劃引導(dǎo)。在國(guó)土空間規(guī)劃體系建設(shè)中，提出鼓勵(lì)立體開(kāi)發(fā)的引導(dǎo)性或約束性要求，探索在國(guó)土空間規(guī)劃或海岸帶專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃中劃定立體開(kāi)發(fā)區(qū)，構(gòu)建用?；顒?dòng)兼容性矩陣，并提出具體的用途管制措施，以滿(mǎn)足海域立體開(kāi)發(fā)和分層設(shè)權(quán)管理需求。

四是探索建立統(tǒng)一、直觀、便捷的三維海籍管理模式，提高立體用海范圍界定、量算、宗海圖繪制的技術(shù)支撐能力，采用“平面界址坐標(biāo)+豎向分層信息+用海高程”等表達(dá)方式，探索以用海體積代替用海面積的宗海構(gòu)筑物界址界定方法，[21]探索實(shí)現(xiàn)海域資源管理相關(guān)信息系統(tǒng)三維立體化，以滿(mǎn)足海域立體開(kāi)發(fā)和優(yōu)化政務(wù)服務(wù)的需要。

（三）優(yōu)化海上構(gòu)筑物棄置管理

海上構(gòu)筑物棄置方案多樣，且工程浩大、投資費(fèi)用較高，需要明確的管理規(guī)定加以約束。一是出臺(tái)海上構(gòu)筑物棄置管理規(guī)定，參照《海洋石油平臺(tái)棄置管理暫行辦法》，明確棄置管理主體和管理對(duì)象，從海上構(gòu)筑物的事前管理、棄置活動(dòng)和再利用三個(gè)階段進(jìn)行分類(lèi)管理，[22]并提出保障措施。二是設(shè)置海上構(gòu)筑物拆除標(biāo)準(zhǔn)。提出確需拆除的原則，如構(gòu)筑物影響后續(xù)用?；顒?dòng)或海域確權(quán)，且尚未形成完整生態(tài)系統(tǒng)的或嚴(yán)重污染海洋生態(tài)環(huán)境、威脅海上安全的需要拆除；明確拆除后生態(tài)修復(fù)要求，確保拆除后生態(tài)環(huán)境質(zhì)量不降低。三是開(kāi)展海上構(gòu)筑物生態(tài)環(huán)境影響評(píng)估。從過(guò)往棄置案例來(lái)看，海上構(gòu)筑物棄置方案分為完全拆除、部分拆除、原樣保留、改造再利用等情況。決定棄置方案的關(guān)鍵基于生態(tài)環(huán)境影響評(píng)價(jià)結(jié)果，若強(qiáng)制拆除海上構(gòu)筑物可能導(dǎo)致現(xiàn)已形成的完整的生態(tài)系統(tǒng)遭到破壞，則應(yīng)選擇保留或改造再利用。因此，要加強(qiáng)完善生態(tài)環(huán)境影響評(píng)估技術(shù)方案，模擬構(gòu)筑物處置前后海洋生態(tài)環(huán)境變化，從而確定最優(yōu)的棄置方案。海上構(gòu)筑物棄置管理基本邏輯見(jiàn)圖4。

圖4 海上構(gòu)筑物棄置管理基本邏輯圖

（四）建立協(xié)調(diào)機(jī)制和合作關(guān)系

在規(guī)劃編制、審批許可方面，國(guó)家層面成立由各部委高層組成的決策協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)或協(xié)調(diào)委員會(huì)，主要負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)無(wú)隸屬關(guān)系的部門(mén)間、政府與企業(yè)間的沖突以及維護(hù)國(guó)家海洋權(quán)益，并建立相應(yīng)的協(xié)調(diào)制度，如會(huì)議制度、信息協(xié)調(diào)制度、協(xié)調(diào)檢查制度等。地方層面，可延續(xù)部門(mén)管理模式，制定信息共享和溝通協(xié)調(diào)機(jī)制。

海洋執(zhí)法監(jiān)督與陸地執(zhí)法相比，執(zhí)法范圍廣且行政界線(xiàn)不明確，需多個(gè)主體聯(lián)合開(kāi)展行動(dòng)，加強(qiáng)海警機(jī)構(gòu)與涉海職能部門(mén)的合作，充分發(fā)揮協(xié)同執(zhí)法優(yōu)勢(shì)，提高海洋綜合治理與執(zhí)法效能。如，山東省青島海警局市南工作站與青島市生態(tài)環(huán)境局市南分局簽訂執(zhí)法協(xié)作協(xié)議，威海海警局環(huán)翠工作站與威海市公安局環(huán)翠分局成立執(zhí)法協(xié)作辦公室，廈門(mén)市擬定《關(guān)于建立廈門(mén)海事法院與廈門(mén)市涉海行政機(jī)關(guān)多元協(xié)作工作機(jī)制框架協(xié)議（征求意見(jiàn)稿）》等，對(duì)于打造海上執(zhí)法共同體，構(gòu)建深層次協(xié)同執(zhí)法機(jī)制具有重要意義。

（五）構(gòu)建海洋災(zāi)害管理體系

海洋災(zāi)害管理體系是我國(guó)海洋空間資源管理的重要基礎(chǔ)之一，貫穿于海洋災(zāi)害事前、事中、事后各階段，[23]分別對(duì)應(yīng)預(yù)防監(jiān)測(cè)、應(yīng)急響應(yīng)、災(zāi)后保障三個(gè)系統(tǒng)，見(jiàn)圖5。

圖5 海洋災(zāi)害管理體系構(gòu)建圖

針對(duì)海洋災(zāi)害預(yù)防監(jiān)測(cè)系統(tǒng)，一是在國(guó)土空間規(guī)劃和其他政策領(lǐng)域充分考慮海洋防災(zāi)減災(zāi)需求，將海洋災(zāi)害防治工作融入自然資源主管部門(mén)的執(zhí)法監(jiān)督和工程單位建設(shè)開(kāi)發(fā)過(guò)程中，加強(qiáng)實(shí)施生態(tài)保護(hù)紅線(xiàn)制度，提升重點(diǎn)保護(hù)區(qū)域生態(tài)修復(fù)能力，優(yōu)化生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制。二是提高海洋災(zāi)害預(yù)測(cè)技術(shù)水平，加強(qiáng)各類(lèi)海洋災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)形成機(jī)制研究，發(fā)展藍(lán)碳等應(yīng)對(duì)全球氣候變化的新舉措，發(fā)揮海洋衛(wèi)星遙感、無(wú)人機(jī)、云計(jì)算等現(xiàn)代技術(shù)優(yōu)勢(shì)，形成長(zhǎng)期、連續(xù)、標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一和覆蓋全面的海洋監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)，[24]建立健全海洋動(dòng)態(tài)監(jiān)視監(jiān)測(cè)網(wǎng)絡(luò)。災(zāi)害應(yīng)急響應(yīng)系統(tǒng)是海洋災(zāi)害管理的核心點(diǎn)，其響應(yīng)速度、決策判斷、公眾動(dòng)員及信息發(fā)布至關(guān)重要。要建立災(zāi)害響應(yīng)協(xié)調(diào)機(jī)制，設(shè)置統(tǒng)一的協(xié)調(diào)指揮部門(mén)并賦予足夠的權(quán)威，能夠在最短時(shí)間內(nèi)調(diào)集各方資源，作出有效的應(yīng)急決策；要加強(qiáng)災(zāi)害持續(xù)控制，及時(shí)發(fā)布災(zāi)害信息。災(zāi)害發(fā)生時(shí)社會(huì)運(yùn)轉(zhuǎn)秩序會(huì)受到一定破壞，隨時(shí)會(huì)發(fā)生緊急情況，要始終保持緊張態(tài)勢(shì)，避免二次傷害。針對(duì)災(zāi)后應(yīng)對(duì)保障系統(tǒng)，一方面開(kāi)展災(zāi)害原因調(diào)查、災(zāi)情損失評(píng)估，為災(zāi)后恢復(fù)重建提供基礎(chǔ)數(shù)據(jù)支撐；開(kāi)展災(zāi)害響應(yīng)效果評(píng)估，對(duì)政府的整個(gè)災(zāi)害應(yīng)對(duì)過(guò)程進(jìn)行評(píng)估，為海洋災(zāi)害管理體系的完善與保障提供參考。另一方面開(kāi)展海洋生態(tài)系統(tǒng)減災(zāi)功能評(píng)估，制定評(píng)估技術(shù)導(dǎo)則，構(gòu)建減災(zāi)功能的評(píng)估方法，為海洋防災(zāi)減災(zāi)提供技術(shù)支撐。此外，加大海上安全教育力度，提高安全意識(shí)普及程度，特別是針對(duì)從事海洋漁業(yè)、海洋工程建筑業(yè)、海洋交通運(yùn)輸業(yè)等海洋產(chǎn)業(yè)的工作人員。