張 帥 于宏源

(1. 上海政法學(xué)院政府管理學(xué)院,上海 201701;2. 上海國際問題研究院比較政治和公共政策所,上海 200233)

自2021年入夏以來,河南、山西等地爆發(fā)特大洪災(zāi),伊朗、阿富汗等國遭遇旱災(zāi),北美洲持續(xù)熱浪,希臘、意大利等歐洲國家野火肆虐,等等,全球氣候極端化正在加劇。氣候危機(jī)愈發(fā)嚴(yán)峻,增加了全球治理成本和實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的難度,沖擊了國際社會各場域的平穩(wěn)發(fā)展,將成為最終的災(zāi)難風(fēng)險倍增器(1)Terrence M.O’Sullivan, “Environmental Security is Homeland Security: Climate Disruption as the Ultimate Disaster Risk Multiplier,” Risk, Hazards &Crisis in Public Policy, vol.6, no.2(November 2015), pp.183-222.。其中影響最直接也最為嚴(yán)重的就是全球糧食體系。政府間氣候變化專家組(IPCC)2022年6月發(fā)布的報(bào)告指出,全球氣候變化在生產(chǎn)、供給、儲藏等多個方面影響糧食安全,如氣候變暖導(dǎo)致污染物在生物體內(nèi)堆積,降低糧食質(zhì)量;颶風(fēng)、洪水等極端天氣阻斷糧食海陸運(yùn)輸;持續(xù)高溫增加糧食豐收后的儲存成本,等等。(2)Intergovernmental Panel on Climate Change, Climate Change 2022: Impacts, Adaptation and Vulnerability, New York: Cambridge University Press, 2022, pp.789-791.隨著氣候危機(jī)愈演愈烈,全球糧食體系韌性日漸弱化。

根據(jù)《聯(lián)合國助力構(gòu)建韌性社會一般指南》的界定,韌性是指個體、家庭、社區(qū)、城市、制度、體系、社會等在面對各種風(fēng)險時能夠積極有效地預(yù)防、阻止、消化、適應(yīng)、響應(yīng)和恢復(fù)的能力,且這種能力的發(fā)揮應(yīng)以保障所有人的可持續(xù)發(fā)展、和平、安全、權(quán)利和福祉為前提。(3)United Nations, UN Common Guidance on Helping Build Resilient Societies, New York: UN, 2020, p.31.基于此,聯(lián)合國糧農(nóng)組織將糧食體系韌性定義為,糧食體系在面對危機(jī)時依然可以用可持續(xù)的方式確保所有人享有且獲取充足、安全和營養(yǎng)的食物,并能夠維持糧食體系主體的生計(jì)。(4)FAO, The State of Food and Agriculture: Making Agrifood Systems More Resilient to Shocks and Stresses, Rome: FAO, 2021, p.6.從概念中可以看出,糧食體系韌性是保障糧食安全的基礎(chǔ),一個更具韌性的糧食體系不僅要在危機(jī)發(fā)生時確保糧食供給安全、獲取安全、使用安全以及糧食價值鏈的穩(wěn)定和可持續(xù),還要能夠同時兼顧糧食數(shù)量安全和糧食質(zhì)量安全。除聚焦糧食本身以外,糧食體系韌性還重點(diǎn)強(qiáng)調(diào)體系中的主體,尤其是農(nóng)民、婦女等脆弱性群體。這主要是因?yàn)樵撊后w長期處于糧食體系的邊緣,對危機(jī)的承受力和抵抗力較弱,其保障糧食安全的權(quán)利或資源極易受外部沖擊。因此,一個更具韌性的糧食體系還應(yīng)該具備在危機(jī)爆發(fā)時維持脆弱性群體基本生存的能力。

氣候變化是削弱全球糧食體系韌性的重要因素。在氣候極端化背景下推動糧食體系韌性治理,其實(shí)質(zhì)就是增強(qiáng)糧食體系對氣候危機(jī)的抵御力,減緩氣候變化對弱勢群體的沖擊,以期實(shí)現(xiàn)可持續(xù)的糧食供應(yīng)、獲取和有效利用。氣候變化給全球糧食體系韌性治理帶來哪些挑戰(zhàn)?全球糧食體系韌性應(yīng)如何增強(qiáng)?本文將圍繞上述問題展開分析,并在此基礎(chǔ)上探討氣候危機(jī)形勢下中國加強(qiáng)糧食體系韌性的路徑選擇。

一、 全球糧食體系發(fā)展態(tài)勢

2021年9月,全球糧食體系峰會在聯(lián)合國總部召開,旨在凝聚各方力量,構(gòu)建更具韌性的全球糧食體系,以期實(shí)現(xiàn)聯(lián)合國2030“零饑餓”的發(fā)展目標(biāo)。全球糧食體系是否具有韌性,主要看全球糧食安全能否得到有效保障。根據(jù)聯(lián)合國糧農(nóng)組織的界定,糧食安全是指所有的人,在任何時刻,都能通過物質(zhì)、社會和經(jīng)濟(jì)的途徑得到充足、安全和富有營養(yǎng)的食物來滿足其積極、健康的生活所需的膳食需要及食物偏好需要的情況。(5)FAO, Report of the World Food Summit, Rome: FAO, 1997, cited from Colin Sage, “Food Security,” in E.Page, et al., eds., Human Security and the Environment: International Comparisons, Northampton: Edward Elgar Publishing Limited Press, 2002, p.132.從糧食安全的界定中可以看出,糧食安全是一個多維度概念,并非單個指標(biāo)所能衡量。(6)張帥: 《民生為先: 當(dāng)代中東糧食安全問題及其治理》,《世界經(jīng)濟(jì)與政治論壇》2021年第5期,第149—172頁。當(dāng)前,供應(yīng)充足、可獲得性、有效利用和穩(wěn)定性被視為糧食安全的四大支柱。(7)Tony Castleman, Gilles Bergeron, “Food Security and Program Integration: An Overview,” in Louise C. Lvers, ed., Food Insecurity and Public Health, New York: CRC, 2015, p.2.其中前三個指標(biāo)屬于自變量,第四個指標(biāo)屬于因變量,主要用于對前三個指標(biāo)進(jìn)行考量,糧食安全在前三個指標(biāo)的任一層面出現(xiàn)不安全跡象,都會影響糧食體系的穩(wěn)定。需強(qiáng)調(diào)的是,這里對“因變量”和“自變量”的劃分主要是立足糧食體系本身并基于判斷糧食安全與否的四個指標(biāo)間的關(guān)系。糧食供給、獲取和有效利用綜合反映了糧食數(shù)量安全和質(zhì)量安全,并通過糧食全產(chǎn)業(yè)鏈與糧食安全的穩(wěn)定性相鏈接。一方面,供應(yīng)充足和可獲得性體現(xiàn)了糧食產(chǎn)—銷—購三個環(huán)節(jié)間的關(guān)系,保持三個環(huán)節(jié)間的暢通是實(shí)現(xiàn)糧食安全穩(wěn)定性的保障。其中“產(chǎn)”是基礎(chǔ),確保手中產(chǎn)糧才能實(shí)現(xiàn)供給充足;“銷”是途徑,打通糧食銷售渠道,產(chǎn)出的糧食才能更有價值;“購”是最終目的,任何群體都能夠獲得其生活所需的糧食,才算真正實(shí)現(xiàn)糧食安全。產(chǎn)—銷—購在任一環(huán)節(jié)出現(xiàn)了堵點(diǎn),都將威脅糧食安全的穩(wěn)定性。另一方面,有效利用和穩(wěn)定性之間的關(guān)聯(lián)體現(xiàn)在糧食質(zhì)量安全的可持續(xù),強(qiáng)調(diào)的是,個體能夠長期通過食物的汲取實(shí)現(xiàn)膳食營養(yǎng)均衡。只有在供給充足、可獲得性和有效利用等三個方面取得可持續(xù)發(fā)展,才能確保糧食安全的穩(wěn)定性,并最終增強(qiáng)糧食體系韌性。但當(dāng)前,全球糧食體系在供給、獲取和有效利用等三個方面仍面臨挑戰(zhàn),無益于全球糧食體系韌性治理。

第一,供應(yīng)端: 全球糧食供應(yīng)鏈風(fēng)險加劇?！肮?yīng)充足”是保障糧食安全的前提,這是從國家層面提出的衡量糧食安全的指標(biāo),強(qiáng)調(diào)國際和國內(nèi)市場要有充裕的糧食,以確保糧食供應(yīng)鏈的完整。(8)Jennifer Coates, “Food Insecurity Measurement,” in Louise C.Lvers, ed., Food Insecurity and Public Health, New York: CRC, 2015, pp.54-55.完整的糧食供應(yīng)鏈主要包括生產(chǎn)、運(yùn)輸、銷售等環(huán)節(jié),其中糧食生產(chǎn)(始端)是前提,糧食輸送(中端)是保障,糧食銷售(末端)是路徑,三者處于依次承接的關(guān)系之中,任一端口產(chǎn)生斷點(diǎn)或堵點(diǎn),都將阻礙糧食供應(yīng)鏈的正常運(yùn)轉(zhuǎn)。

具體而言,全球糧食供應(yīng)鏈風(fēng)險主要體現(xiàn)在三個方面。其一,全球糧食供需結(jié)構(gòu)失衡。2020—2021年度,除全球大米產(chǎn)量高于需求量之外,小麥、玉米、大麥、高粱等谷物的需求量分別比生產(chǎn)量高755.4萬噸、1 461.3萬噸、144.2萬噸、28.1萬噸。(9)United States Department of Agriculture, “Grain: World Markets and Trade,” May 12, 2023, https: //apps.fas.usda.gov/psdonline/circulars/grain.pdf, May 22, 2023.在全球糧食分配不均的背景下,供需矛盾的產(chǎn)生,將導(dǎo)致戰(zhàn)亂、貧困等地區(qū)的糧食供給率下降,糧食不安全人數(shù)增加,這從阿富汗、也門、蘇丹等國的糧食安全境遇中便可管窺。其二,全球糧食運(yùn)輸線受阻。糧食能否及時運(yùn)送,直接關(guān)系到糧食生產(chǎn)端和銷售端的銜接,決定了糧食的使用價值能否有效實(shí)現(xiàn)。海上運(yùn)輸是全球糧食貿(mào)易的主要依賴。2015年,55%的玉米、小麥、水稻和大豆貿(mào)易需至少途徑全球8個糧食海運(yùn)關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)(10)全球糧食海運(yùn)的8個關(guān)鍵節(jié)點(diǎn): 馬六甲海峽、巴拿馬運(yùn)河、直布羅陀海峽、蘇伊士運(yùn)河、霍爾木茲海峽、曼德海峽、土耳其海峽、多佛海峽。中的一個,其中11%的貿(mào)易需途經(jīng)土耳其海峽或霍爾木茲海峽,且沒有替代線路。(11)Rob Bailey and Laura Wellesly, Chokepoints and Vulnerabilities in Global Food Trade, London: Chatham House, 2017, p.11.但從2002年到2017年,除直布羅陀海峽外,其他7個節(jié)點(diǎn)都發(fā)生過至少一次的中斷,土耳其海峽、蘇伊士運(yùn)河和巴拿馬運(yùn)河甚至平均每三年都要中斷一次,(12)朱晶、藏星月、李天祥: 《新發(fā)展格局下中國糧食安全風(fēng)險及其防范》,《中國農(nóng)村經(jīng)濟(jì)》2021年第9期,第2—21頁。極大地阻礙了糧食貿(mào)易的平穩(wěn)發(fā)展。其三,全球糧食產(chǎn)銷區(qū)分離傾向顯著。自然資源分布的差異性和地區(qū)人口多寡的非均衡性,使得糧食產(chǎn)地和出口地愈發(fā)集中。從2017—2018年度到2020—2021年度,小麥出口地主要集中在俄羅斯、加拿大、澳大利亞、烏克蘭和阿根廷等5個國家,玉米出口地主要集中在阿根廷、巴西和烏克蘭等3個國家,大米出口地主要集中在印度、泰國、越南等3個國家。(13)United States Department of Agriculture, “Grain: World Markets and Trade,” May 12, 2023, https: //apps.fas.usda.gov/psdonline/circulars/grain.pdf, May 22, 2023.糧食出口高度集中,極易在突發(fā)擾動的影響下誘發(fā)糧食民族主義,即出口國為保障國內(nèi)糧食安全,采取緊縮型糧食政策,導(dǎo)致全球糧食供應(yīng)趨緊,加劇糧食進(jìn)口國的供給壓力。

第二,獲取端: 全球糧食獲取力不均衡?！翱色@得性”是確保糧食安全的能力,這是從家庭和個人層面提出的衡量糧食安全的指標(biāo),強(qiáng)調(diào)家庭和個人的糧食獲取力。(14)Jennifer Coates, “Food Insecurity Measurement,” in Louise C.Lvers, ed., Food Insecurity and Public Health, New York: CRC, 2015, p.56.該指標(biāo)的提出主要是因?yàn)?“供應(yīng)充足”主要用于判斷國家的糧食安全程度,無法反映國家以下層面的糧食安全現(xiàn)狀,一個國家也許能確保糧食安全,但并不表明構(gòu)成國家的每個單元不存在糧食安全問題。對于家庭和個人而言,只有具備了將糧食放入自己口袋的能力,才意味著糧食安全境遇的改善。

全球糧食獲取存在非均衡化現(xiàn)象,主要表現(xiàn)在窮人和富人、農(nóng)業(yè)從業(yè)者和非農(nóng)從業(yè)者、女性和男性等三對群體當(dāng)中。其中窮人、農(nóng)業(yè)從業(yè)者和女性被視為糧食脆弱性群體,每當(dāng)糧食危機(jī)發(fā)生,脆弱性群體便首當(dāng)其沖。盡管這三類人群也都扮演著糧食生產(chǎn)者的角色,但由于他們不是規(guī)則的制定者和糧食的定價者,同時又缺少抵御性資源,常被置于糧食體系的邊緣。而與他們相對的三個群體,雖不是糧食生產(chǎn)主體,但因掌握資源和獲取路徑,抗風(fēng)險能力較強(qiáng)。隨著糧食獲取非均衡化的發(fā)展,脆弱性群體的糧食保障力也在持續(xù)惡化,當(dāng)他們發(fā)現(xiàn)連每日最基本的溫飽都無法保障而那些富人和非農(nóng)業(yè)從業(yè)者卻能夠享有充足的糧食補(bǔ)給時,會產(chǎn)生強(qiáng)烈的心理落差和心態(tài)失衡,這種負(fù)面情緒的長期積累,將成為社會動蕩的引爆器。

第三,利用端: 糧食有效利用率降低。“有效利用”是實(shí)現(xiàn)糧食安全的更高追求,這主要是從個人層面提出的衡量糧食安全的指標(biāo)。(15)John Hoddinott and Yisehac Yohannes, Dietary Diversity as a Food Security Indicator, Washington D.C.: International Food Policy Research Institute, 2002, p.3.該指標(biāo)以“健康”和“營養(yǎng)”為中心,反映了個人的飲食結(jié)構(gòu),強(qiáng)調(diào)要充分吸收營養(yǎng)物質(zhì),既要吃得飽,還要吃得好,吃得健康,以期實(shí)現(xiàn)膳食均衡。該指標(biāo)的提出主要是因?yàn)?“供應(yīng)充足”和“可獲得性”雖體現(xiàn)了流通中的糧食數(shù)量和獲取糧食的能力,但并沒有體現(xiàn)個人在獲取糧食后的健康狀況,也無法解釋個人補(bǔ)充的食物是否提供了充足的能量、蛋白質(zhì)和一個健康體魄所需的營養(yǎng)元素,食物的安全性是否能確保不誘發(fā)疾病,個人體質(zhì)是否能充分吸收食物中的營養(yǎng)等問題。(16)Marshall Burke and David Lobell, “Climate Effects on Food Security: An Overview,” in David Lobell, Marshall Burke, eds., Climate Change and Food Security,Adapting Agriculture to a Warmer World, New York: Springer, 2010, p.26.

隨著全球糧食供應(yīng)鏈風(fēng)險加劇和糧食獲取力的非均衡化發(fā)展,個體通過食物獲取的營養(yǎng)量也在下降。從2017年到2020年,世界營養(yǎng)不良發(fā)生率從8.1%上升至9.9%,其中非洲地區(qū)的營養(yǎng)不良發(fā)生率最高,亞洲次之。(17)FAO, et al., eds., The State of Food Security and Nutrition in the World: Transforming Food Systems for Food Security, Improved Nutrition and Affordable Healthy Diets for All, Rome: FAO, 2021, p.11.在這些營養(yǎng)不良的人群中,兒童和婦女表現(xiàn)得極為明顯。據(jù)統(tǒng)計(jì),由于缺乏營養(yǎng),世界上有十分之九以上的發(fā)育遲緩兒童和十分之九以上的消瘦兒童生活在亞非地區(qū);全球范圍內(nèi)15—49歲的女性中,有29.9%處于貧血狀態(tài),該數(shù)值在亞非地區(qū),則高達(dá)30%以上。(18)FAO, et al., eds., The State of Food Security and Nutrition in the World: Transforming Food Systems for Food Security, Improved Nutrition and Affordable Healthy Diets for All, Rome: FAO, 2021, pp.29-30.消除一切形式的營養(yǎng)不良,已成為聯(lián)合國2030可持續(xù)發(fā)展的重要目標(biāo)之一。(19)United Nations, “Sustainable Development Goals,” https://www.un.org/en/academic-impact/page/sustainable-development-goals, March 24, 2023.

二、 全球糧食體系韌性治理面臨的氣候挑戰(zhàn)

糧食在供應(yīng)端、獲取端和利用端面臨的現(xiàn)實(shí)挑戰(zhàn),共同削弱了糧食體系韌性。這一現(xiàn)實(shí)境遇的產(chǎn)生,是多重因素疊加的結(jié)果,其中氣候危機(jī)對糧食體系的沖擊最為直接。一方面,農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)部門、糧食的缺乏和氣候的脆弱性三者之間有著千絲萬縷的聯(lián)系,導(dǎo)致糧食增長極易受到氣候變化的波及而產(chǎn)生嚴(yán)重后果。另一方面,糧食生產(chǎn)系統(tǒng)涉及經(jīng)濟(jì)和環(huán)境因素,因而與氣候變化的相互作用和影響更為復(fù)雜和深遠(yuǎn)。(20)John F. Morton, “The Impact of Climate Change on Smallholder and Subsistence Agriculture,” National Academy of Sciences, vol.104, no.50(December 2007), pp.19703-19708.綜合來看,氣候危機(jī)給全球糧食體系韌性治理帶來的挑戰(zhàn)主要體現(xiàn)在三個方面。

第一,限制糧食增產(chǎn)和運(yùn)輸,這是氣候變化在供給端削弱全球糧食體系韌性的主要表現(xiàn)。氣候變化對糧食產(chǎn)量的沖擊重點(diǎn)體現(xiàn)在兩個層面。一方面,水源和耕地是農(nóng)作物生長的命脈,對糧食生產(chǎn)起著決定性作用。但從體系歸屬來看,這兩種資源屬于環(huán)境體系的構(gòu)成要素,使得因氣候變遷而引發(fā)的自然資源的轉(zhuǎn)變成為影響糧食產(chǎn)量的重要原因。具體而言,全球氣候變化打破了水文系統(tǒng)的良性運(yùn)轉(zhuǎn),改變了降水量的空間變異性和季節(jié)變化性,加重了農(nóng)業(yè)耕種的用水負(fù)擔(dān)。在全球中低收入國家中,有46個國家的農(nóng)作物產(chǎn)量與降水、溫度等氣候變化存在高度關(guān)聯(lián),有21個國家的極端缺水和嚴(yán)重干旱預(yù)警與糧食不足發(fā)生率的變化點(diǎn)相吻合。(21)FAO, et al., eds., The State of Food Security and Nutrition in the World: Building Climate Resilience for Food Security and Nutrition, Rome: FAO, 2018, p.151.可見,水源補(bǔ)給已成為判斷糧食收成的晴雨表。同時,全球氣候惡化打破了耕地原有的營養(yǎng)結(jié)構(gòu),加速了土壤養(yǎng)分的流失,導(dǎo)致耕地質(zhì)量和數(shù)量下降。據(jù)政府間氣候變化專家組預(yù)估,農(nóng)田土地受侵蝕的速度是免耕土地形成速度的10～20倍,是常規(guī)耕作土地形成速度的100倍以上。(22)Intergovernmental Panel on Climate Change, Climate Change and Land, https: //www.ipcc.ch/srccl/,May 22, 2023.而在全球范圍內(nèi),非洲、南亞、南美洲、中美及加勒比等地區(qū)耕地對氣候變化的脆弱性仍在加劇。(23)Gunther Fischer, et al., eds., Climate Change and Agricultural Vulnerability,Vienna: IIASA Publications Department, 2002, p.64.

另一方面,氣候惡化造成蝗災(zāi)肆虐,這是在安全議題的三維框架下形成的線性結(jié)果,即氣候演變(氣候安全)—蝗蟲蔓延(生物安全)—糧食減產(chǎn)(糧食安全)。此外,隨著氣候極端化日益加劇,糧食運(yùn)輸線遭受的破壞也日漸嚴(yán)重。英國皇家國際事務(wù)研究所在《全球糧食貿(mào)易的阻點(diǎn)和脆弱性》報(bào)告中強(qiáng)調(diào),氣候變化是阻礙糧食運(yùn)輸?shù)闹匾蛩?途徑巴拿馬運(yùn)河、土耳其海峽、蘇伊士運(yùn)河、馬六甲海峽和多佛海峽的糧食貿(mào)易都經(jīng)受過氣候危機(jī)的沖擊。(24)Rob Bailey and Laura Wellesly, Chokepoints and Vulnerabilities in Global Food Trade, London: Chatham House, 2017, pp.32-35.

第二,削弱消費(fèi)者的糧食獲取力,這是氣候惡化在獲取端降低全球糧食體系韌性的主要表現(xiàn)。糧食獲取力并不等同于糧食耕種力,因?yàn)榧幢闶菬o法生產(chǎn)糧食的個體,也能夠通過出售自己所占有的資源(資金、物品等)獲取糧食。諾貝爾經(jīng)濟(jì)學(xué)獎獲得者阿瑪?shù)賮啞ど?Amartya Sen)將獲得糧食的這些資源統(tǒng)稱為“交換權(quán)利”(exchange entitlement)。在他看來,以交換權(quán)利為中心而構(gòu)成的“交換權(quán)利映射”(exchange entitlement mapping)為每一個所有權(quán)組合指定了一個交換權(quán)利集合,如果個體的交換權(quán)利集合中沒有包含有足夠食物的可行商品組合,那么,他將面臨饑餓的威脅。(25)阿瑪?shù)賮啞ど? 《饑荒與貧困》,王宇、王文玉譯,北京: 商務(wù)印書館,2019年,第4頁。換句話說,家庭和個人保障糧食安全的能力取決于他(們)的所有權(quán)以及所面對的交換權(quán)利映射,(26)阿瑪?shù)賮啞ど? 《饑荒與貧困》,王宇、王文玉譯,北京: 商務(wù)印書館,2019年,第5頁。擁有足夠的交換權(quán)利就意味著具備較強(qiáng)的糧食獲取力。

事實(shí)上,氣候變化對糧食獲取的影響就體現(xiàn)在其對家庭和個人交換權(quán)利的削弱和助推權(quán)利交換成本的提升。其中氣候變化對家庭和個人交換權(quán)利的削弱主要體現(xiàn)在三類人群當(dāng)中。

首先,貧富差距的擴(kuò)大使得氣候變化對窮人糧食獲取力的沖擊要大于對富人的沖擊。對于富人階層而言,充足的物質(zhì)資本是其獲取糧食的交換權(quán)利,在富人的交換權(quán)利集合中,糧食商品始終存在,即便氣候惡化加劇糧食市場的供應(yīng)緊張,富人的購糧能力也不會因此削弱。而窮人階層常處于社會底層,是糧食體系的邊緣群體,這類人群由于缺乏資金,抗風(fēng)險能力較弱,氣候變遷引發(fā)糧食體系的每一次波動,都將直接威脅他們的生存環(huán)境。例如,2007—2008年間,敘利亞因持續(xù)干旱造成糧食作物大面積減產(chǎn),糧食危機(jī)爆發(fā),使得窮人階層普遍遭遇嚴(yán)重糧食不安全。而富權(quán)階層因占據(jù)良田,掌握大量資金,旱災(zāi)對其影響微乎其微。(27)Myriam Ababsa, “Agrarian Counter-Reform in Syria(2000-2010),” in Raymond Hinnebusch and Atieh El Hindi, et al., eds., Agriculture and Reform in Syria, St Andrews: University of St Andrews Centre for Syrian Studies, 2011, pp.83-106.此外,在發(fā)展中地區(qū),尤其是非洲,還存在大量的日薪群體,他們主要依靠每日的結(jié)算工資維持生計(jì)。但氣候?yàn)?zāi)害的發(fā)生常導(dǎo)致行業(yè)生產(chǎn)停擺,阻斷了日薪階層的收入來源,使其缺少獲取糧食的交換權(quán)利。

其次,對氣候敏感的差異性導(dǎo)致氣候變化對農(nóng)業(yè)從業(yè)者糧食獲取力的影響要大于對非農(nóng)業(yè)從業(yè)者的影響。非農(nóng)業(yè)從業(yè)者的收入主要源自工業(yè)和服務(wù)業(yè),對氣候的敏感度較低,使得該群體的購糧能力受氣候波及較小。而對農(nóng)民、牧民、漁民、林戶等群體來說,農(nóng)作物、牲畜、魚類、木材等資源是他們收入的主要來源,也構(gòu)成了其獲取糧食的交換權(quán)利。但這些群體所擁有的交換權(quán)利過于單一,他們保障糧食安全的路徑具有較強(qiáng)的依附性,使得其對氣候變化存在“高敏感性”和“高脆弱性”。其中“高敏感性”表現(xiàn)在氣候演變惡化了農(nóng)業(yè)從業(yè)者的交換權(quán)利,降低了他們的經(jīng)濟(jì)收入,導(dǎo)致糧食獲取力受損。這主要是因?yàn)檗r(nóng)業(yè)受氣候影響較為嚴(yán)重,承擔(dān)了氣候?yàn)?zāi)害所致經(jīng)濟(jì)損失的26%。(28)聯(lián)合國糧農(nóng)組織: 《糧農(nóng)組織氣候變化工作》,羅馬: 聯(lián)合國糧農(nóng)組織,2019年,第10頁。盡管不同災(zāi)害的威脅力和農(nóng)業(yè)系統(tǒng)各行業(yè)對災(zāi)害的脆弱性不盡相同,但任何一種災(zāi)害的發(fā)生都至少給兩個領(lǐng)域造成強(qiáng)破壞性,其中干旱的沖擊力最為強(qiáng)烈。從2006年到2016年,干旱給農(nóng)業(yè)系統(tǒng)帶來的損失占所有氣候?yàn)?zāi)害總損失之和的83%,(29)FAO, et al., eds., The State of Food Security and Nutrition in the World: Building Climate Resilience for Food Security and Nutrition, Rome: FAO, 2018, p.66.農(nóng)業(yè)各領(lǐng)域均受其害。例如,在索馬里,牲畜被稱為“四條腿的銀行”,可用于提現(xiàn)和交換糧食等必需品。但持續(xù)旱災(zāi)造成索馬里南部山羊、駱駝、綿羊和牛在2017年的損失比例達(dá)20%至40%,該數(shù)值在索馬里北部則達(dá)到40%至60%,嚴(yán)重削弱了家庭維持生計(jì)的能力,加重了糧食不安全感和營養(yǎng)不良。(30)FAO, “Somalia 2017: Saving Livestock, Saving Livelihoods, Saving Lives,” https: //reliefweb.int/report/somalia/somalia-2017-saving-livestock-saving-livelihoods-saving-lives, May 22, 2023.“高脆弱性”強(qiáng)調(diào),農(nóng)業(yè)從業(yè)者為抵御氣候?yàn)?zāi)害、保障糧食安全所要付出的巨大代價。在農(nóng)業(yè)收入因氣候沖擊而下降的情況下,農(nóng)林牧漁群體要削減其他開銷以貼補(bǔ)糧食支出,尤其是主糧,極大地限制了他們的糧食選擇權(quán)。

再次,性別不平等使得氣候變化對農(nóng)村女性糧食獲取力的威脅要大于對農(nóng)村男性的威脅。隨著城市化快速發(fā)展,城鄉(xiāng)之間的差距日益明顯,城市對農(nóng)村居民的吸引力日益增強(qiáng),促使越來越多的男性向外遷移,農(nóng)業(yè)女性化趨勢日漸顯著,女性相對于男性的農(nóng)業(yè)參與度逐漸增強(qiáng)。聯(lián)合國糧農(nóng)組織報(bào)告顯示,在拉丁美洲及加勒比地區(qū),女性在農(nóng)業(yè)勞動中占比約25%,在東南亞及太平洋區(qū)域,該比例超過40%,在南亞和撒哈拉以南非洲,該比例近50%,且該區(qū)域許多國家的比例遠(yuǎn)高于50%。(31)FAO, The State of Food and Agriculture: Migration, Agriculture and Rural Development, Rome: FAO, 2018, p.81.此種現(xiàn)象的產(chǎn)生,主要是因?yàn)槌鞘邪l(fā)展在面臨兩性選擇時,往往更傾向于男性,致使男性群體的外遷能力優(yōu)于女性。但男性外遷改變的僅是其個人的職業(yè)選擇和社會歸屬,并沒有改變他們家庭的從業(yè)結(jié)構(gòu)。多數(shù)農(nóng)村家庭仍保持農(nóng)業(yè)的主體地位,使得女性替代了男性的農(nóng)業(yè)角色,承擔(dān)了男性責(zé)任,逐漸負(fù)責(zé)家庭的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。這在亞洲、非洲等發(fā)展中地區(qū)表現(xiàn)得尤為明顯。如在塔吉克斯坦,男性外遷使得女性在農(nóng)業(yè)勞動中的比例從1999年的54%增至2015年的75%以上。(32)FAO, The State of Food and Agriculture: Migration, Agriculture and Rural Development, Rome: FAO, 2018, p.81.此外,根據(jù)聯(lián)合國糧農(nóng)組織的調(diào)查,多數(shù)國家農(nóng)業(yè)女性的工作效率與農(nóng)業(yè)男性相同,(33)FAO, The State of Food and Agriculture(2010-2011): Women in Agriculture,Closing the Gender Gap for Development, Rome: FAO, 2011, p.4.且世界近50%的糧食生產(chǎn)是由女性負(fù)責(zé),這一比例在發(fā)展中國家則高達(dá)60%到80%。(34)FAO, “Women and Sustainable Food Security,” http: //www.fao.org/3/X0171E/x0171e02.htm#P83_ 10385, February 21, 2023.但女性在農(nóng)村的地位始終低于男性,這主要體現(xiàn)在女性缺少耕地、薪柴、牲畜、資金等保障糧食安全的交換權(quán)利和缺乏增加交換權(quán)利的途徑(受教育機(jī)會、技術(shù)培訓(xùn)、獲得貸款、進(jìn)入市場等)。例如,為推動溫飽型農(nóng)業(yè)(農(nóng)作物結(jié)余)轉(zhuǎn)向市場型農(nóng)業(yè)(農(nóng)作物銷售),農(nóng)村形成了一種有固定售賣市場的合約農(nóng)業(yè)(contract farming),但女性合約農(nóng)民的數(shù)量遠(yuǎn)小于男性,降低了女性進(jìn)入農(nóng)業(yè)市場獲利的機(jī)會。(35)Asian Development Bank, Gender Equality and Food Security: Women’s Empowerment as a Tool against Hunger, Mandaluyong City: Asian Development Bank, 2013, p.37.

上述現(xiàn)象的產(chǎn)生,一是因?yàn)榕栽谵r(nóng)村主要是規(guī)則的遵循者而非創(chuàng)制者,農(nóng)村的治理結(jié)構(gòu)仍由男性主導(dǎo),男性在農(nóng)民協(xié)會、漁業(yè)協(xié)會、水源利用協(xié)會、森林使用小組等治理團(tuán)體中依舊享有較高的話語權(quán),使得農(nóng)村資源分配常存在兩性失衡狀態(tài)。(36)Agnes Quisumbing, et al., “Gender Equality: Women’s Empowerment for Rural Revitalization,” in International Food Policy Research Institute, ed., Global Food Policy Report, Washington D.C.: IFPRI, 2019, p.47.二是因?yàn)槭軅鹘y(tǒng)觀念的束縛,加之性別個體數(shù)據(jù)(性別平等與農(nóng)業(yè)發(fā)展、女性賦權(quán)與農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型等)的缺失,(37)Agnes Quisumbing, et al., “Gender Equality: Women’s Empowerment for Rural Revitalization,” in International Food Policy Research Institute, ed., Global Food Policy Report, Washington D.C.: IFPRI, 2019, p.47.即便女性對農(nóng)業(yè)的貢獻(xiàn)日益提升,但該群體渴望改善發(fā)展現(xiàn)狀的訴求仍較少受到關(guān)注?？梢?女性作為弱勢群體,長期處于國家糧食體系的邊緣,導(dǎo)致女性抵御危機(jī)的能力弱于男性,使得氣候?yàn)?zāi)害對女性造成了遠(yuǎn)超男性的傷害。這從非洲農(nóng)村的現(xiàn)實(shí)境遇中便可管窺。如在加納東北部邦戈地區(qū),男戶主家庭的氣候抵御力要高于女戶主家庭,前者采取的適應(yīng)措施是后者的0.8倍。(38)Justice A.Tambo, “Adaptation and Resilience to Climate Change and Variability in North-East Ghana,” International Journal of Disaster Risk Reduction, vol.17(August 2016), pp.85-94.

另一方面,氣候變化助推權(quán)利交換成本的提升,這主要是由糧食價格上漲所致。供求關(guān)系是影響商品價格的重要因素。糧食乃是大宗商品,其價格走勢受國際市場糧食數(shù)量變動的制約。如前文所述,氣候是影響糧食收成的主要因素,氣候惡化直接造成糧食減產(chǎn)。國家為保障本國糧食安全,常采取緊縮型農(nóng)業(yè)政策,減少或限制谷物出口,當(dāng)糧食市場處于供不應(yīng)求狀態(tài)時,糧食價格也隨之升高。此時,家庭和個人擁有的交換權(quán)利的價值便會下降,先前出售半只羊能購買一袋小米,現(xiàn)在可能僅夠換取半袋小米甚至更少。這意味著,家庭和個人要拿出更多的交換權(quán)利,才能滿足糧食需求。

以2008年的世界糧食危機(jī)為例。2007—2008年全球小麥、玉米、稻米等谷物價格急劇上漲,并在2008—2009年達(dá)到頂峰,導(dǎo)致全球糧食危機(jī)爆發(fā),這與氣候變化存在重要關(guān)聯(lián)。從2005—2006年度到2006—2007年度,氣候變化造成小麥減產(chǎn)4.7%,直接導(dǎo)致全球小麥價格從2007年5月到9月提高了67%。(39)David Dawe and Tom Slayton, “The World Rice Market in 2007-08,” in Adam Prakash, ed., Safeguarding Food Security in Volatile Global Markets, Rome: FAO, 2011, p.173.2007年,印度因2006年氣候變化給小麥產(chǎn)量造成的嚴(yán)重?fù)p失而限制大米出口,希望用進(jìn)口大米的資金進(jìn)口小麥。但由于印度是2007年世界第二大香米出口國,其實(shí)施的出口限制政策直接造成香米價格從2007年10月到2008年2月上漲了43%。(40)David Dawe and Tom Slayton, “The World Rice Market in 2007-08,” in Adam Prakash, ed., Safeguarding Food Security in Volatile Global Markets, Rome: FAO, 2011, p.174.受此次糧食危機(jī)的影響,非洲2008年谷物進(jìn)口支出較2007年增長約30%,糧食價格上漲約42%,加重了民眾的購糧負(fù)擔(dān)。(41)Abdul B. Kamara, et al., “Soaring Food Prices and Africa’s Vulnerability and Responses,” in Mohamed Behnassi, et al., eds., Global Food Insecurity: Rethinking Agricultural and Rural Development Paradigm and Policy, New York: Springer, 2011, p.300.

相較糧食供應(yīng),糧食獲取的掌握權(quán)在家庭和個人手中,但掌控力卻受外部因素的影響。也就是說,家庭和個人可以決定是否購買糧食,但購買糧食的數(shù)量則由不同群體的購買力所決定。氣候乃是影響糧食獲取的重要變量,氣候變化在糧食獲取端形成了二元困境: 既減少了家庭和個人獲取糧食的交換權(quán)利,也提高了通過交換權(quán)利獲取糧食的成本。其中前者屬于氣候惡化對糧食體系的直接沖擊,后者屬于從氣候到市場再到糧食的間接傳導(dǎo),二者疊加,對普通民眾來說,無疑是重大打擊。

第三,降低個體的營養(yǎng)攝入量,這是氣候變遷在利用端弱化全球糧食體系韌性的主要表現(xiàn)。判斷一個人的營養(yǎng)攝入量是否正常,主要看他獲取的食物是否能實(shí)現(xiàn)營養(yǎng)均衡、是否健康以及他個人的生存環(huán)境是否衛(wèi)生。以這三項(xiàng)指標(biāo)為衡量要素,一是因?yàn)楸M管一個食源單一的個體也能夠維持自己的生活,但這僅僅是滿足基本的溫飽,其饑餓感的消失完全是靠食物量的填充,就好比一個以蘿卜白菜為主食的人,也可以讓自己擁有果腹感,但缺少足量營養(yǎng)元素的攝入,并非真正意義上的糧食安全。二是因?yàn)橐粋€僅實(shí)現(xiàn)了糧食“數(shù)”的獲取但缺少糧食“質(zhì)”的保障的人,也面臨糧食安全問題。三是因?yàn)槿绻粋€人所處地區(qū)的衛(wèi)生條件較差,會誘發(fā)各類疾病,影響個體的健康狀況,進(jìn)而削弱其對營養(yǎng)物質(zhì)的吸收。因此,對于個人而言,真正的糧食安全,應(yīng)該是既可以根據(jù)自己的飲食偏好和膳食營養(yǎng)選取食物,又能夠確保食物質(zhì)量,滿足每日所需的卡路里攝入量,還能夠擁有一個衛(wèi)生的生存環(huán)境。

上述三個要素分別對應(yīng)了糧食安全的兩個子單元,即數(shù)量安全和質(zhì)量安全,以及糧食安全的聯(lián)系議題衛(wèi)生安全。需指出的是,此處的“數(shù)量安全”主要是指糧食種類的多樣化,有別于獲取端強(qiáng)調(diào)的單一糧食的數(shù)量優(yōu)勢。氣候變化就是從以上三個維度影響個體的營養(yǎng)攝入量。其中確保糧食種類的多樣化以實(shí)現(xiàn)營養(yǎng)均衡,與個人擁有的交換權(quán)利(42)個人擁有的交換權(quán)利影響糧食獲取和有效利用兩個方面,對前者的影響重在糧食數(shù)量,對后者的影響重在糧食多樣化。密切相關(guān),氣候變化對其產(chǎn)生的負(fù)面效應(yīng)已在前文詳細(xì)論述,不再贅述。下文將重點(diǎn)分析氣候演變?nèi)绾瓮ㄟ^影響糧食質(zhì)量安全和衛(wèi)生安全威脅個人糧食安全。

首先,氣候惡化誘發(fā)病菌,加劇食源性疾病的風(fēng)險。全球氣候變暖為病菌滋生創(chuàng)造了條件,如沙門菌、海洋的魚肉毒素等,都隨溫度上升呈直線式增長。(43)Josef Schmidhuber and Francesco Nicola Tubiello, “Global Food Security under Climate Change,” Proceedings of the National Academy of Sciences, vol.104, no.50(December 2007), pp.19703-19708.伴隨病菌的蔓延和擴(kuò)散,食源性疾病的爆發(fā)率日益提高,其對農(nóng)作物的破壞性也逐漸加劇。如禾谷鐮刀菌和黃色鐮刀菌是誘發(fā)赤霉病的主要元素,此種疾病的傳播降低小麥的耕種質(zhì)量。而小麥又是碳水化合物的主要源泉,提供了世界人口日常所需的五分之一的卡路里。(44)S. Chakraborty and A. C. Newton, “Climate Change, Plant Diseases and Food Security: An Overview,” Plant Pathology, vol.60, no.1(February 2011), pp.2-14.因此,上述情境的出現(xiàn)產(chǎn)生了一種線性邏輯: 病菌擴(kuò)散—赤霉病產(chǎn)生—小麥質(zhì)量下降—提供熱量減少—影響個人健康。此外,蟲災(zāi)也隨溫度升高日益擴(kuò)散,為遏制蟲害蔓延,農(nóng)民常加大殺蟲劑的噴灑劑量,此舉雖有助于滅蟲,但卻將殺蟲劑中的毒素帶至耕地。如在歐洲地區(qū),田間產(chǎn)生的霉菌毒素和農(nóng)作物上附著的農(nóng)藥殘留均被認(rèn)為是氣候改變所產(chǎn)生的惡果,(45)M. Miraglia, “Climate Change and Food Safety: An Emerging Issue with Special Focus on Europe,” Food and Chemical Toxicology, vol.47, no.5(May 2009), pp.1009-1021.不僅降低了農(nóng)作物質(zhì)量,也增加了個人患病的風(fēng)險。

其次,氣候演變降低了個人微量元素的攝入。食物是人體所需營養(yǎng)和蛋白質(zhì)的主要來源,通過食物汲取微量元素是確保身體健康的重要路徑。但氣候變化影響田間耕種,導(dǎo)致微量元素減少,削弱了食物對個人健康的保障力。一方面,空氣中二氧化碳濃度的增加,降低了谷物中的蛋白質(zhì)含量,這在缺少氮元素的農(nóng)田中表現(xiàn)得尤為明顯。(46)Daniel R.Taub, et al., “Effects of Elevated CO2 on the Protein Concentration of Food Crops: A Meta-analysis,” Global Change Biology, vol.14, no.3(March 2008), pp.565-575.據(jù)估,到21世紀(jì)末,谷物中蛋白質(zhì)含量將減少10%到15%,且這一比例仍有上升的可能,極大地降低了氮肥施用率低和將谷物作為膳食蛋白主要來源等地區(qū)的個人微量元素的吸收。(47)Marshall Burke and David Lobell, “Climate Effects on Food Security: An Overview,” in David Lobell, Marshall Burke, eds., Climate Change and Food Security,Adapting Agriculture to a Warmer World, New York: Springer, 2010, p.27.另一方面,氣候變化改變農(nóng)民的耕種結(jié)構(gòu),從而降低微量元素的供給。例如,在中非和西非等土壤貧瘠、氣候多變地區(qū),木薯、山藥等含淀粉的塊莖作物長期占據(jù)耕種系統(tǒng)的主導(dǎo)地位,主要是因?yàn)樗鼈冊跇O端天氣下仍能保有一定產(chǎn)量。(48)Marshall Burke and David Lobell, “Climate Effects on Food Security: An Overview,” in David Lobell, Marshall Burke, eds., Climate Change and Food Security,Adapting Agriculture to a Warmer World, New York: Springer, 2010, p.27.但這些作物缺乏微量元素,無益于改善當(dāng)?shù)厝嗣竦臓I養(yǎng)狀況。

再次,氣候變化通過惡化個人生存的衛(wèi)生環(huán)境降低其對營養(yǎng)元素的吸收。衛(wèi)生安全與糧食安全存在一定的關(guān)聯(lián)。如新冠疫情持續(xù)蔓延引發(fā)全球衛(wèi)生危機(jī),阻斷了糧食產(chǎn)業(yè)鏈和供應(yīng)鏈,使得多數(shù)地區(qū)陷入糧食恐慌,糧食不安全感加劇。氣候變化將衛(wèi)生安全和糧食安全關(guān)聯(lián)起來的途徑主要體現(xiàn)在兩個維度。其一,洪水、風(fēng)暴等極端天氣的爆發(fā),將泥土、重金屬、有害物質(zhì)等帶入江河湖海之中,導(dǎo)致個人獲取的清潔飲用水減少,加重了水源性疾病的威脅,削弱了個體對營養(yǎng)物質(zhì)的汲取。(49)Tim Wheeler, “Climate Change Impacts on Food Systems and Implications for Climate-compatible Food Policies,” in Aziz Elbehri, ed., Climate Change and Food Systems: Global Assessments and Implications for Food Security and Trade, Rome: FAO, 2015, p.325.這種負(fù)面效應(yīng)在缺乏衛(wèi)生設(shè)施的貧窮地區(qū)表現(xiàn)得更為明顯。其二,干旱導(dǎo)致腹瀉頻發(fā),特大降水易引發(fā)霍亂病,氣候變暖拓展瘧疾、登革熱的傳染區(qū)域,如此等等,都削弱了個人體質(zhì),使得營養(yǎng)不良的發(fā)生率日益提升。(50)Marshall Burke and David Lobell, “Climate Effects on Food Security: An Overview,” in David Lobell, Marshall Burke, eds., Climate Change and Food Security,Adapting Agriculture to a Warmer World, New York: Springer, 2010, p.28.

概而言之,相比“供應(yīng)充足”和“可獲得性”對糧食量的重視,“有效利用”更強(qiáng)調(diào)糧食類的增多和糧食質(zhì)的提高,以期通過吸收充足的營養(yǎng)元素實(shí)現(xiàn)個體的可持續(xù)健康。此外,氣候變化對糧食“有效利用”的影響再次證明了安全議題之間存在跨層聯(lián)系,彼此互動之下形成了極端天氣頻發(fā)(氣候安全)——衛(wèi)生環(huán)境惡化(衛(wèi)生安全)——營養(yǎng)元素降低(糧食安全)的線性傳導(dǎo),增加了保障全球糧食安全的成本和挑戰(zhàn)。

三、 塑造全球糧食體系氣候韌性的主要路徑

2021年,聯(lián)合國糧農(nóng)組織將“提高農(nóng)業(yè)糧食體系韌性,應(yīng)對沖擊和壓力”作為該年度《糧食及農(nóng)業(yè)狀況》報(bào)告的核心關(guān)切,明確指出,要將韌性作為農(nóng)業(yè)糧食政策的主要內(nèi)容。(51)FAO, The State of Food and Agriculture: Making Agrifood Systems More Resilient to Shocks and Stresses, Rome: FAO, 2021, p.xv.氣候作為加劇糧食體系脆弱性的重要因素,需被置于全球糧食體系韌性治理的優(yōu)先位置。但當(dāng)前,糧食安全治理并未和關(guān)聯(lián)安全議題治理形成有效聯(lián)動,無論是全球、區(qū)域還是國家,大都缺少有效的糧食安全綜合治理機(jī)制,導(dǎo)致糧食安全問題面臨的關(guān)聯(lián)安全威脅日益上升。由于糧食危機(jī)的誘因并非都源自糧食體系內(nèi)部,氣候環(huán)境等關(guān)聯(lián)體系的變動也常加重全球糧食不安全,糧食安全治理所面臨的領(lǐng)域間的非協(xié)同不僅將惡化糧食安全形勢,也無助于增強(qiáng)糧食體系的氣候韌性。增強(qiáng)糧食體系韌性的最終目的是要保障體系內(nèi)各主體(人)的糧食安全。但在全球糧食體系中,脆弱性群體始終處于危機(jī)邊緣,每當(dāng)氣候?yàn)?zāi)害發(fā)生,常首當(dāng)其沖。這不僅是對個體基本生存需求的破壞,也是對糧食體系可持續(xù)發(fā)展的阻礙。因此,保障危機(jī)之下脆弱性群體的糧食安全需成為糧食體系韌性治理的主要著力點(diǎn)。此外,糧食體系既是氣候變化的“受難方”,同時也是加速氣候變化的“助推手”,若要打破這一惡性循環(huán),需以技術(shù)驅(qū)動為抓手,助推農(nóng)業(yè)科技發(fā)展。基于此,為塑造全球糧食體系氣候韌性,實(shí)現(xiàn)全球糧食安全可持續(xù),需重點(diǎn)從以下三個方面施策。

第一,在保障糧食供給方面,構(gòu)建以“氣候—關(guān)聯(lián)議題—糧食”為紐帶的協(xié)同治理機(jī)制,減輕關(guān)聯(lián)性危機(jī)對糧食耕種的破壞,確保糧食穩(wěn)產(chǎn)增產(chǎn)。如前文所述,氣候惡化對糧食體系的沖擊存在于安全議題的二維架構(gòu)和三維架構(gòu)之中,通過直接破壞和間接傳導(dǎo)兩種途徑,增加其威脅幅度。這種現(xiàn)象的產(chǎn)生,主要是因?yàn)榘踩h題之間存在相互依賴的關(guān)系,致使糧食體系對氣候變化的承壓愈來愈大,逐漸產(chǎn)生敏感性危機(jī)和脆弱性危機(jī)。因此,若要增強(qiáng)全球糧食體系的氣候韌性,保障糧食供應(yīng)安全,應(yīng)跳出單一的糧食安全范疇,將與糧食和氣候相關(guān)聯(lián)的衛(wèi)生、生物、交通等議題納入治理的共同體之中。具體而言,在全球?qū)用?推動聯(lián)合國各機(jī)構(gòu)的合作治理。聯(lián)合國是全球治理體系的核心機(jī)構(gòu),也是最具普遍性的國際組織,(52)劉宏松: 《人類命運(yùn)共同體與全球治理體系改革》,《上海交通大學(xué)學(xué)報(bào)(哲學(xué)社會科學(xué)版)》2023年第31卷第1期,第25—35頁。聯(lián)合國糧農(nóng)組織、世界糧食計(jì)劃署、國際農(nóng)發(fā)基金、世界衛(wèi)生組織、聯(lián)合國環(huán)境規(guī)劃署等專項(xiàng)機(jī)構(gòu)可在聯(lián)合國框架下,由聯(lián)合國糧農(nóng)組織作為發(fā)起機(jī)構(gòu),建立合作機(jī)制,共享信息資源,提升糧食體系對氣候變化的預(yù)防力和抵御力,以期實(shí)現(xiàn)全球糧食可持續(xù)供給。在地區(qū)層面,發(fā)揮歐盟、東盟、非盟等區(qū)域組織的協(xié)調(diào)能力,建立區(qū)域糧食體系氣候預(yù)警工作組,實(shí)現(xiàn)地區(qū)國家“抱團(tuán)取暖”,增強(qiáng)地區(qū)糧食供給韌性。在國家層面,可考慮建立“農(nóng)業(yè)—?dú)夂?”聯(lián)席會議機(jī)制,將有關(guān)責(zé)任部門歸入其中,形成合力,做到氣候變化早發(fā)現(xiàn)和早預(yù)防,防止氣候惡化在糧食體系內(nèi)部產(chǎn)生外溢性危機(jī),從而確保糧食供應(yīng)鏈穩(wěn)定,進(jìn)而實(shí)現(xiàn)糧食供給安全。

第二,在保障糧食獲取方面,賦權(quán)和保權(quán)全球糧食體系中的脆弱性群體。糧食權(quán)是由《世界人權(quán)宣言》確立的一項(xiàng)基本人權(quán),無論是全球治理還是國家治理,都應(yīng)將其視為優(yōu)先議題。全球糧食體系韌性治理不僅要關(guān)注糧食體系本身,還應(yīng)重視糧食體系內(nèi)部的個體生存境況。脆弱性群體是全球糧食體系中的邊緣人,其糧食獲取力受氣候沖擊最為嚴(yán)重。提升這一群體對氣候變化的抵御力,其實(shí)質(zhì)就是補(bǔ)齊全球糧食體系的短板。換句話說,脆弱性群體獲取糧食的能力越強(qiáng),越有助于提高全球糧食體系韌性。對此,聯(lián)合國糧農(nóng)組織、世界糧食計(jì)劃署、國際農(nóng)業(yè)發(fā)展基金等多個聯(lián)合國機(jī)構(gòu)在共同發(fā)布的報(bào)告中強(qiáng)調(diào),要賦權(quán)弱勢群體和歷史上被邊緣化的人群,向他們提供更多生產(chǎn)性資源、技術(shù)、數(shù)據(jù)和創(chuàng)新手段,促使其成為糧食體系變革的推動者,助力實(shí)現(xiàn)糧食體系的可持續(xù)發(fā)展。(53)FAO, et al., eds., The State of Food Security and Nutrition in the World: Transforming Food Systems for Food Security, Improved Nutrition and Affordable Healthy Diets for All, Rome: FAO, 2021, p.85.一方面,國家和國際組織、國際基金會、跨國企業(yè)等非國家行為體應(yīng)加強(qiáng)合作,給予貧窮和戰(zhàn)亂國家的婦女、兒童、窮人、小農(nóng)等脆弱性群體更多就業(yè)權(quán)、受教育權(quán)、資源獲取權(quán),逐漸縮小性別鴻溝、階級差距和等級分野,以期增加脆弱性群體的交換權(quán)利,保障其糧食獲取力。另一方面,國家發(fā)展戰(zhàn)略宜將保障脆弱性群體的糧食安全作為核心關(guān)切。在國家建設(shè)中,脆弱性群體雖享有較少的規(guī)制權(quán)和話語權(quán),但卻占據(jù)國家人口的大多數(shù),其糧食安全保障有效與否關(guān)系到國家政權(quán)的穩(wěn)定。2010年底爆發(fā)的“阿拉伯之春”與氣候惡化引發(fā)的2008—2009年全球糧食危機(jī)存在重要關(guān)聯(lián)。因此,各國在制定農(nóng)業(yè)發(fā)展規(guī)劃時,除關(guān)注糧食產(chǎn)量外,還應(yīng)重視糧食保障型項(xiàng)目的實(shí)施,助推糧食倉儲能力的提升,并預(yù)留災(zāi)害應(yīng)對資金,以保障極端天氣發(fā)生時人民能夠獲得充足的糧食。同時,應(yīng)為脆弱性群體創(chuàng)造更多發(fā)展機(jī)會,通過改善他們的交換權(quán)利和獲取途徑,增強(qiáng)其糧食安全的氣候抵御力。

第三,在保障糧食有效利用方面,科技賦能農(nóng)業(yè),以技術(shù)創(chuàng)新減少糧食體系對環(huán)境的破壞,打破糧食體系和氣候變化的惡性循環(huán),從始發(fā)端增強(qiáng)糧食體系韌性,以期保障糧食質(zhì)量安全。氣候變化是削弱糧食體系韌性的重要因素,同時,糧食體系也是導(dǎo)致氣候極端化加劇的主要源頭。由聯(lián)合國糧農(nóng)組織牽頭的一項(xiàng)最新研究的成果《地球系統(tǒng)科學(xué)數(shù)據(jù)》顯示,2019年,世界糧食體系溫室氣體總排放量高達(dá)165億噸,占人類活動總排放量的31%。(54)Francesco N. Tubiello, et al., “Earth System Science Data,” https: //essd.copernicus.org/preprints/essd-2021-38 9/essd-2021-389.pdf, Feb. 15, 2023.環(huán)境惡化易使污染物質(zhì)流入田間地頭,削弱糧食耕種的質(zhì)量。因此,若要保障糧食質(zhì)量安全,還需減緩糧食體系對氣候的沖擊。因?yàn)橹挥邢恕凹Z食體系—?dú)夂蛭C(jī)—糧食體系”的反侵蝕鏈條,才能提高糧食體系對氣候改善的貢獻(xiàn),更有助于糧食體系韌性的增強(qiáng)。對此,各國應(yīng)加大對農(nóng)業(yè)科技的投入和農(nóng)業(yè)人才的培養(yǎng),重視農(nóng)業(yè)科技交流和治理經(jīng)驗(yàn)分享,推動跨國農(nóng)業(yè)研發(fā),助力數(shù)字化農(nóng)業(yè)和智能化農(nóng)業(yè)的發(fā)展,提高糧食全產(chǎn)業(yè)鏈的科技含量,從而構(gòu)建綠色糧食體系,最終實(shí)現(xiàn)更好環(huán)境、更好生產(chǎn)、更好營養(yǎng)和更好生活的可持續(xù)糧食安全目標(biāo)。

四、 氣候危機(jī)影響下中國糧食安全治理的道路選擇

中國乃是農(nóng)業(yè)大國,歷屆政府都將糧食安全視為治國理政的重要領(lǐng)域和關(guān)系國家發(fā)展與穩(wěn)定的頭等大事。從1982年到2023年,25個中央“一號文件”都重點(diǎn)聚焦糧食安全,這主要是因?yàn)榧Z食安全作為總體國家安全的重要組成部分,直接關(guān)系“安全”和“發(fā)展”兩項(xiàng)重大議題。對此,習(xí)近平總書記在二十大報(bào)告中明確指出,“全方位夯實(shí)糧食安全根基,全面落實(shí)糧食安全黨政同責(zé)……確保中國人的飯碗牢牢端在自己手中”(55)習(xí)近平: 《高舉中國特色社會主義偉大旗幟 為全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家而團(tuán)結(jié)奮斗——在中國共產(chǎn)黨第二十次全國代表大會上的報(bào)告》,北京: 人民出版社,2022年,第31頁。。

氣候變化是影響中國糧食安全的關(guān)鍵變量,主要表現(xiàn)在對中國糧食供給安全和使用安全的沖擊。一方面,氣候?yàn)?zāi)害干擾農(nóng)作物生長發(fā)育,直接導(dǎo)致農(nóng)作物產(chǎn)量下降。從1950年到2010年,中國年均干旱受災(zāi)面積占農(nóng)作物播種總面積的15.6%,平均每年因旱災(zāi)損失的糧食就達(dá)161.2億公斤。(56)周廣勝: 《氣候變化對中國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)影響研究展望》,《氣象與環(huán)境科學(xué)》2015年第38卷第1期,第80—94頁。從1990年到2020年全國氣候變化總特征看,積溫仍呈上升趨勢,降水變化極不穩(wěn)定,加劇了農(nóng)作物生長的干旱狀況,無助于糧食增產(chǎn)增效。(57)蘇芳、劉鈺、汪三貴等: 《氣候變化對中國不同糧食產(chǎn)區(qū)糧食安全的影響》,《中國人口·資源與環(huán)境》2022年第32卷第8期,第140—152頁。同時,因氣候變化而導(dǎo)致的突發(fā)性極端天氣也將造成莊稼受損。2021年7月,中國降水頻率和強(qiáng)度均大幅提升,多地遭遇強(qiáng)降水,尤其是河南地區(qū)。特大洪水的暴發(fā)直接造成河南全省農(nóng)作物受災(zāi)1 450萬畝,成災(zāi)940萬畝,絕收550萬畝。(58)《河南洪澇災(zāi)害致農(nóng)作物受災(zāi)1 450萬畝 災(zāi)情仍在發(fā)展》,2021年7月30日,https: //cn.chinadaily.com.cn/a/202107/30/WS61039b9aa3101e7ce975c604.html,2023年5月22日。其中玉米、花生、大豆等秋糧作物受損最為嚴(yán)重。糧食生產(chǎn)是糧食供給的前提和保障,氣候極端化的加劇打破了農(nóng)業(yè)生態(tài)系統(tǒng)的良性發(fā)展,增添了糧食耕種壓力,無益于實(shí)現(xiàn)可持續(xù)的糧食供給安全。另一方面,氣候變化降低糧食質(zhì)量,威脅糧食使用安全。在中國北方,小麥條銹病曾連續(xù)5年(2001—2005年)大流行;在南方,稻瘟病也曾持續(xù)了4年(2004—2007年)。(59)周廣勝: 《氣候變化對中國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)影響研究展望》,《氣象與環(huán)境科學(xué)》2015年第38卷第1期,第80—94頁。兩種病菌至今仍是影響中國小麥和水稻良性生長的主要因素,也加重了食源性疾病暴發(fā)的風(fēng)險。

此外,受氣候變暖的影響,害蟲發(fā)育和病害的時間將提前,年繁殖代數(shù)也會增加,提高了農(nóng)田受害的頻率。(60)陳源源: 《氣候變化對中國糧食生產(chǎn)的影響》,《中國農(nóng)學(xué)通報(bào)》2021年第37卷第12期,第51—57頁。有學(xué)者對1961—2010年中國氣候變化對蟲害發(fā)生的影響進(jìn)行了研究,結(jié)果表明,氣候變化導(dǎo)致的各氣象因子的變化總體上助長了蟲害的發(fā)生,(61)王麗、霍治國、張蕾等: 《氣候變化對中國農(nóng)作物病害發(fā)生的影響》,《生態(tài)學(xué)雜志》2012年第31卷第7期,第1673—1684頁。不僅限制了糧食產(chǎn)量的提升,也削弱了糧食整體質(zhì)量,給糧食數(shù)量安全和質(zhì)量安全帶來了雙重威脅?？梢?氣候變化已成為中國保障糧食安全不可回避的課題,若要掌握糧食安全主動權(quán),需將氣候變化作為糧食安全治理的優(yōu)先議題。

如前所述,增強(qiáng)全球糧食體系的氣候韌性主要從糧食供給、糧食獲取和糧食有效利用等三方面著手,這對中國在氣候變化背景下加強(qiáng)糧食體系韌性具有重要的借鑒意義。例如,以聯(lián)合國糧農(nóng)組織為中心積極推進(jìn)農(nóng)業(yè)和關(guān)聯(lián)領(lǐng)域的協(xié)同治理,其目的是構(gòu)建協(xié)同治理網(wǎng)絡(luò),防止氣候等關(guān)聯(lián)領(lǐng)域的變動沖擊糧食體系,影響糧食增產(chǎn)。中國糧食安全治理同樣也面臨領(lǐng)域間非協(xié)同性的問題,需要以系統(tǒng)治理思維為導(dǎo)向,將與農(nóng)業(yè)相關(guān)的職能部門統(tǒng)一到一個綜合性的治理機(jī)制之中,以發(fā)揮協(xié)作優(yōu)勢,夯實(shí)糧食安全根基。綜合來看,增強(qiáng)中國糧食體系的氣候韌性需重點(diǎn)從三個方面綜合施策。

第一,在保障糧食供給安全方面,需以系統(tǒng)觀為指導(dǎo),可考慮建立以氣候安全和糧食安全為經(jīng),以水安全、生物安全、衛(wèi)生安全等關(guān)聯(lián)議題為緯的協(xié)同治理機(jī)制。當(dāng)前,中國已建立了農(nóng)業(yè)對外合作部際聯(lián)席會議制度,以統(tǒng)籌各部門在農(nóng)業(yè)領(lǐng)域的合作。該制度雖不是以國內(nèi)糧食安全治理為中心,但其所倡導(dǎo)的部門間協(xié)同合作的理念值得推廣和借鑒,同時也證明了農(nóng)業(yè)領(lǐng)域協(xié)同合作的可行性和必要性。基于此,為建立糧食安全協(xié)同治理機(jī)制,增強(qiáng)中國糧食體系的氣候韌性,一方面,可考慮以農(nóng)業(yè)農(nóng)村部為中心建立工作小組,將交通運(yùn)輸部、財(cái)政部、水利部等相關(guān)部門納入其中,共同制定糧食體系應(yīng)對氣候變化的綜合方案。同時,在工作小組內(nèi),宜發(fā)揮互聯(lián)網(wǎng)功能,構(gòu)建信息共享平臺,確保氣候?yàn)?zāi)害發(fā)生時各部門間的信息暢通,以保障危機(jī)時期糧食及時有效的供給。另一方面,地方政府需以農(nóng)業(yè)農(nóng)村廳、農(nóng)業(yè)農(nóng)村局為中心建立應(yīng)急小組,確保氣象、農(nóng)業(yè)、衛(wèi)生等部門間的協(xié)同合作,以提高糧食體系對氣候變化的應(yīng)急效率。

第二,在保障糧食獲取安全方面,宜完善三農(nóng)保障制度,提高三農(nóng)的氣候抵御能力。農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民是國家糧食安全的根基,三農(nóng)問題解決得越好,糧食安全就越有保障。一方面,需增強(qiáng)對農(nóng)業(yè)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投資,尤其應(yīng)重視改善農(nóng)村的糧食倉儲設(shè)施。糧食倉儲是居民在極端天氣發(fā)生時獲取糧食的重要保障。地方農(nóng)業(yè)部門可考慮制定農(nóng)村糧食倉儲發(fā)展規(guī)劃,建立健全農(nóng)村糧食倉儲制度,推動農(nóng)村糧食倉儲智能化發(fā)展。另一方面,健全災(zāi)害補(bǔ)貼發(fā)放制度。氣候惡化降低糧食產(chǎn)量和農(nóng)民收入,削弱農(nóng)民的糧食獲取力,災(zāi)害補(bǔ)貼是維持農(nóng)民災(zāi)后基本生活的關(guān)鍵。我國雖留有應(yīng)對極端天氣等不可抗力的預(yù)備金,但還需加強(qiáng)對災(zāi)害補(bǔ)貼分配的監(jiān)管力度,以確保每家每人都能領(lǐng)到滿足其日常糧食需求的補(bǔ)貼金。

第三,在保障糧食使用安全方面,宜從政府和社會兩個層面落實(shí)“雙碳目標(biāo)”,推動綠色可持續(xù)發(fā)展,減輕氣候變化對糧食質(zhì)量安全的負(fù)面影響。2020年9月,習(xí)近平主席在第七十五屆聯(lián)合國大會一般性辯論上宣布,“中國將提高國家自主貢獻(xiàn)力度,采取更加有力的政策和措施,二氧化碳排放力爭于2030年前達(dá)到峰值,努力爭取2060年前實(shí)現(xiàn)碳中和”。(62)習(xí)近平: 《在第七十五屆聯(lián)合國大會一般性辯論上的講話》,《人民日報(bào)》2020年9月23日,第3版。這為中國應(yīng)對氣候變化指明了方向。推動“雙碳目標(biāo)”由理念轉(zhuǎn)為實(shí)踐,是實(shí)現(xiàn)糧食安全可持續(xù)的主要路徑。對此,在政府層面,可考慮加大對環(huán)保產(chǎn)業(yè)的支持力度,向環(huán)保企業(yè)提供稅收等優(yōu)惠政策,助力技術(shù)創(chuàng)新能力的提升。地方政府宜根據(jù)“雙碳目標(biāo)”的時間節(jié)點(diǎn)并結(jié)合各地能源和環(huán)境的實(shí)際情況制定政策,將降碳量細(xì)化到農(nóng)業(yè)、交通、能源等具體領(lǐng)域。同時,為推動政策落實(shí),還可考慮建立相應(yīng)的監(jiān)管機(jī)制,促使高排放量的行業(yè)達(dá)到減碳目標(biāo)。在社會層面,一是企業(yè)作為落實(shí)“雙碳目標(biāo)”的主體,需承擔(dān)降碳的社會責(zé)任,量化降碳目標(biāo),尤其是央企和國企,應(yīng)發(fā)揮帶頭作用,積極參與生態(tài)環(huán)境治理,并適度提升企業(yè)的環(huán)保支出。二是社區(qū)、學(xué)校、機(jī)關(guān)單位等宜定期舉辦氣候相關(guān)講座或宣傳活動,將個體納入降碳工作當(dāng)中,促使垃圾分類、綠色出行、節(jié)水節(jié)電等日常行為成為公民的生活習(xí)慣。政府、企業(yè)、個人應(yīng)共同努力,營造綠水青山的生態(tài)環(huán)境,為保障糧食質(zhì)量安全創(chuàng)造健康的生產(chǎn)環(huán)境。