鄧秀杰

（韓山師范學(xué)院歷史文化學(xué)院）

進(jìn)入21世紀(jì)以來，加快能源轉(zhuǎn)型，實(shí)現(xiàn)綠色發(fā)展，已成為國(guó)際共識(shí)。在全球能源轉(zhuǎn)型進(jìn)程中，印度尼西亞（以下簡(jiǎn)稱“印尼”）是一個(gè)值得關(guān)注的國(guó)家，盡管印尼調(diào)整了能源發(fā)展戰(zhàn)略，制定了一系列激勵(lì)政策，但其能源狀況并未明顯改觀。一方面，印尼的能源結(jié)構(gòu)仍以傳統(tǒng)化石能源為主導(dǎo)，特別是煤炭需求強(qiáng)勁增長(zhǎng)。另一方面，與巨大的資源潛力相比，印尼的可再生能源開發(fā)程度極低或基本尚未開發(fā)。印尼能源轉(zhuǎn)型之路凸顯發(fā)展中國(guó)家能源轉(zhuǎn)型的普遍困境，對(duì)中國(guó)實(shí)現(xiàn)碳達(dá)峰、碳中和目標(biāo)具有啟示意義。同時(shí)，研究印尼能源轉(zhuǎn)型困境對(duì)中國(guó)和印尼加強(qiáng)能源轉(zhuǎn)型合作具有現(xiàn)實(shí)意義。

1 印尼能源結(jié)構(gòu)現(xiàn)狀和能源轉(zhuǎn)型愿景

能源轉(zhuǎn)型是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，需結(jié)合一國(guó)的能源狀況進(jìn)行具體分析。本文首先分析印尼能源體系現(xiàn)狀。

1.1 印尼能源結(jié)構(gòu)現(xiàn)狀

印尼能源資源豐富，有“熱帶寶島”美譽(yù)，資源稟賦好、需求增長(zhǎng)旺盛、高碳結(jié)構(gòu)明顯、用電水平落后是其能源體系的典型特征。

第一，印尼地理位置特殊，氣候條件優(yōu)越，能源資源儲(chǔ)量豐富。印尼擁有豐富的化石能源。根據(jù)bp公司《世界能源統(tǒng)計(jì)年鑒2022》，截至2021年，印尼煤炭探明儲(chǔ)量為348.69億噸，占世界總儲(chǔ)量的3.2%，僅次于美國(guó)、俄羅斯、澳大利亞、中國(guó)、印度和德國(guó)；石油探明儲(chǔ)量為24億桶，位列亞太地區(qū)第五位，占世界總儲(chǔ)量0.1%；天然氣探明儲(chǔ)量為1.3萬億立方米，居亞太地區(qū)第四位，占世界總儲(chǔ)量0.7%[1]。印尼可再生能源資源種類多、儲(chǔ)量大，水能、地?zé)岷蜕锬茉促Y源均居?xùn)|南亞地區(qū)之首。印尼是世界第五大水資源國(guó)，雨量充沛加上多山地形，使其擁有發(fā)展水電站的巨大潛能。印尼地處地震、火山多發(fā)的活躍地帶，是世界地?zé)豳Y源最多的國(guó)家，約占世界的40%。印尼盛產(chǎn)熱帶經(jīng)濟(jì)作物，棕櫚油產(chǎn)量占全球一半以上。印尼靠近赤道，太陽能資源也比較豐富。可以說，印尼擁有相當(dāng)好的資源稟賦。

第二，隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，印尼的能源需求大幅增加。根據(jù)bp統(tǒng)計(jì)，2021年印尼一次能源消費(fèi)量為8.31艾焦，居世界第13位；2001—2021年間，印尼一次能源需求年均增長(zhǎng)2.98%，高于世界平均水平1.90%；電力需求年均增長(zhǎng)5.44%，是世界平均水平的近2倍[1]。由于需求驟增，2003年以來，印尼石油消費(fèi)量超過開采量，供需缺口持續(xù)拉大，對(duì)外依存度不斷加深。同時(shí)，印尼開采的煤炭和天然氣也逐漸轉(zhuǎn)供國(guó)內(nèi)消費(fèi)，出口量持續(xù)下降。

第三，受資源稟賦所限，印尼能源和電力結(jié)構(gòu)的高碳特征十分突出。從能源結(jié)構(gòu)看，化石能源長(zhǎng)期占主導(dǎo)地位。根據(jù)bp統(tǒng)計(jì)，印尼2021年化石能源消費(fèi)7.45艾焦，占一次能源消費(fèi)總量的89.65%。從電力結(jié)構(gòu)看，印尼2021年發(fā)電量為309.4太瓦時(shí)，其中，化石能源占81.74%，可再生能源占18.26%[1]。化石能源的大量消費(fèi)導(dǎo)致二氧化碳排放量急劇增加，印尼2021年排放了5.73億噸二氧化碳，占世界排放總量的1.69%，位列世界第10位；在2001—2021年間，全球二氧化碳排放量年均增長(zhǎng)1.66%，而印尼達(dá)到了3.35%[1]。

第四，印尼電力行業(yè)發(fā)展相對(duì)落后，電力消費(fèi)低于世界平均水平。印尼人口數(shù)為2.7億，占世界總?cè)丝诘?.4%，但2020年用電量為286.1太瓦時(shí)，僅占世界的1%；人均用電量為1089千瓦時(shí)，是世界平均水平的1/3[2]。由于人口、經(jīng)濟(jì)和自然資源等差異，印尼各地用電水平差距懸殊，人口多、經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的爪哇島和蘇門答臘島約占全國(guó)用電量的90%，其他島嶼電力消費(fèi)總和僅占10%左右[3]。受新冠病毒疫情沖擊，印尼2020年未能如期實(shí)現(xiàn)電力全覆蓋。在東部努沙登加拉省、馬魯古省和巴布亞省等偏遠(yuǎn)地區(qū)，一些家庭仍以傳統(tǒng)生物質(zhì)作為主要生活能源，無法獲得穩(wěn)定持續(xù)供電和充足的清潔烹飪?cè)O(shè)備。

基于以上分析，推動(dòng)能源綠色低碳轉(zhuǎn)型是印尼保障能源安全、推動(dòng)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展、應(yīng)對(duì)氣候變化和提高電氣化水平的必然選擇和重要途徑。

1.2 印尼能源轉(zhuǎn)型愿景

自20世紀(jì)90年代以來，印尼為降低石油進(jìn)口量和對(duì)外依存度開始探索能源轉(zhuǎn)型。進(jìn)入21世紀(jì)，印尼根據(jù)國(guó)內(nèi)外形勢(shì)變化，不斷調(diào)整和提高能源轉(zhuǎn)型目標(biāo)。印尼能源轉(zhuǎn)型愿景主要包括兩個(gè)方面。

第一，在電源端擴(kuò)大可再生能源開發(fā)規(guī)模。2014年，國(guó)會(huì)通過《國(guó)家能源政策》，提出到2025年可再生能源占比23%，2050年占比31%的目標(biāo)[4]。2017年3月，印尼政府頒布《國(guó)家總體能源規(guī)劃》，將可再生能源作為發(fā)展重點(diǎn)，大力推動(dòng)能源結(jié)構(gòu)向低碳化、清潔化方向轉(zhuǎn)型。為加速能源轉(zhuǎn)型，政府出臺(tái)了一系列激勵(lì)政策，包括增加可再生能源投資和貸款、引入固定上網(wǎng)電價(jià)（FiT）、設(shè)立清潔技術(shù)基金和立法強(qiáng)制使用生物燃料等。

2021年7月，印尼向聯(lián)合國(guó)提交新的國(guó)家碳減排承諾，計(jì)劃在2030年實(shí)現(xiàn)碳達(dá)峰，在2060年或更早實(shí)現(xiàn)凈零碳排放目標(biāo)。為實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)型目標(biāo)和碳減排承諾，2021年10月5日，印尼能礦部（MEMR）和國(guó)家電力公司（PLN）公布《2021—2030年電力供應(yīng)商業(yè)規(guī)劃》（RUPTL 2021—2030）。根據(jù)該規(guī)劃，未來10年印尼可再生能源裝機(jī)容量新增20.9吉瓦。其中，水電新增10.39吉瓦（占49.7%），太陽能新增4.68吉瓦（占22.3%），地?zé)嵝略?.355吉瓦（占16%），其他可再生能源新增2.497吉瓦（占11.9%）[5]。

第二，大力加強(qiáng)輸配端電網(wǎng)建設(shè)。電網(wǎng)建設(shè)對(duì)印尼可再生能源消納和能源轉(zhuǎn)型來說至關(guān)重要。近年來，印尼重視電力基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，積極謀劃和推動(dòng)電網(wǎng)改擴(kuò)建。根據(jù)《2021—2030年電力供應(yīng)商業(yè)規(guī)劃》，印尼未來將開放輸配電領(lǐng)域投資和運(yùn)營(yíng)，“重點(diǎn)發(fā)展爪哇—巴厘（Java-Bali）電網(wǎng)的500千伏（kV）、150千伏線路，以及東部島嶼和蘇門答臘電網(wǎng)的500千伏、275千伏、150千伏和70千伏線路。到2030年，國(guó)家電力公司計(jì)劃實(shí)現(xiàn)變電站容量達(dá)到76662兆伏安（MVA），并新增47723千米輸電線路”[5]。在東盟電網(wǎng)（APG）建設(shè)中，印尼已與東馬來西亞建成雙向230兆瓦互連電網(wǎng)（Sarawak-West Kalimantan），正在規(guī)劃印尼（蘇門答臘）—西馬來西亞（Melaka-Pekan Baru）、東馬來西亞—印尼（Eastern Sabah-N.Kalimantan）、印尼—新加坡（Sumatera-Singapore）和印尼巴淡—新加坡等單向電網(wǎng)項(xiàng)目[6]。

2 印尼能源轉(zhuǎn)型的困境

盡管印尼設(shè)定了較清晰的能源轉(zhuǎn)型愿景，努力構(gòu)建清潔、高效和多元化能源體系，但能源轉(zhuǎn)型仍處于起步階段，未達(dá)到預(yù)期目標(biāo)，主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面。

2.1 無法擺脫煤電依賴

煤炭是印尼能源安全的“壓艙石”。為了滿足用電需求，印尼一直把增加能源供應(yīng)量（特別是煤炭）放在首要位置。根據(jù)bp統(tǒng)計(jì)，印尼2021年煤電在總發(fā)電量的占比達(dá)到61.4%；在2001—2021年間，印尼煤炭發(fā)電量從37.7太瓦時(shí)增加到190太瓦時(shí)（見圖1），年均增長(zhǎng)率為8%，明顯超過該國(guó)電力供應(yīng)年均增長(zhǎng)率5.44%和世界平均水平2.84%[1]。

圖1 印尼煤電在總發(fā)電量中的占比變化（2001—2021年）

當(dāng)世界主要經(jīng)濟(jì)體燃煤發(fā)電占比都出現(xiàn)下降時(shí)，印尼卻與世界發(fā)展趨勢(shì)背道而馳，成為一個(gè)重要的煤電增長(zhǎng)國(guó)家。全球能源監(jiān)測(cè)（GEM）、塞拉俱樂部（Sierra Club）和能源與清潔空氣研究中心（CREA）等聯(lián)合發(fā)布的《繁榮與衰落2021：追蹤全球燃煤電廠開發(fā)》（Boom and Bust 2021: Tracking the Global Coal Plant Pipeline）指出，“自2010年以來，印尼已投運(yùn)22.7吉瓦的煤電裝機(jī)容量，目前在建裝機(jī)容量為10.7吉瓦，超過除中國(guó)和印度以外的其他所有國(guó)家”[7]。

2.2 高碳鎖定效應(yīng)突出

“碳鎖定”（Carbon Lock-in）最早由西班牙學(xué)者George Unruh提出，是指“世界工業(yè)經(jīng)濟(jì)‘鎖定’在以化石能源為基礎(chǔ)的碳密集能源系統(tǒng)中，阻礙了低碳技術(shù)的擴(kuò)散，即便這些技術(shù)具有環(huán)境和經(jīng)濟(jì)方面的優(yōu)勢(shì)”[8]。受資源稟賦所限，印尼以化石能源為主的供應(yīng)格局被固化，在2011—2020年間，煤炭、石油和天然氣組成的傳統(tǒng)能源一直占據(jù)主導(dǎo)地位，穩(wěn)定維持在70%以上[9]（見圖2）。同一時(shí)期，盡管印尼可再生能源裝機(jī)容量有所增長(zhǎng)，但供能比例始終徘徊在10%左右的低水平，遠(yuǎn)不如同期快速增長(zhǎng)的煤炭，可再生能源增長(zhǎng)產(chǎn)生的積極效應(yīng)被化石能源更大規(guī)模的利用所抵消。

圖2 印尼按來源劃分的一次能源供應(yīng)（2011—2020）

根據(jù)《2021—2030年電力供應(yīng)商業(yè)規(guī)劃》，未來10年印尼電力新增裝機(jī)容量為44.5吉瓦，其中煤電新增26.4吉瓦，占比59.4%[5]。無疑，豐富而廉價(jià)的煤炭仍將在印尼電力行業(yè)占據(jù)主導(dǎo)地位，這些燃煤電廠將鎖定未來數(shù)十年碳排放總量，嚴(yán)重影響印尼能源轉(zhuǎn)型目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

2.3 可再生能源開發(fā)有限

與巨大的資源潛力相比，印尼可再生能源開發(fā)程度較低或基本尚未開發(fā)。近年來，盡管對(duì)可再生能源開發(fā)寄予厚望，但缺乏堅(jiān)定的意志和有力的行動(dòng)，再加上許可證和土地征用方面的持續(xù)挑戰(zhàn)，印尼可再生能源的潛力仍未發(fā)揮出來，可再生能源利用率有所提高但幅度偏小。根據(jù)國(guó)際可再生能源機(jī)構(gòu)（IRENA）發(fā)布的《可再生能源統(tǒng)計(jì)2021》（Renewable Energy Statistics 2021），印尼2020年可再生能源裝機(jī)總量為10554兆瓦，位列該地區(qū)的越南和泰國(guó)之后；在2011—2020年期間，印尼可再生能源裝機(jī)容量年增長(zhǎng)率為4.4%，遠(yuǎn)低于同期世界平均水平（8.6%）[10]。在發(fā)展中國(guó)家行列中，無論是絕對(duì)值還是增長(zhǎng)量，印尼可再生能源開發(fā)也都明顯滯后：根據(jù)bp統(tǒng)計(jì)，印尼2021年非水可再生能源消費(fèi)量比前一年增長(zhǎng)11.2%，而同期非經(jīng)合組織（non-OECD）國(guó)家增長(zhǎng)24.2%，中國(guó)增長(zhǎng)33.1%[1]。

2.4 電網(wǎng)建設(shè)長(zhǎng)期滯后

印尼是能源大國(guó)，但電網(wǎng)建設(shè)嚴(yán)重滯后，是個(gè)“電網(wǎng)小國(guó)”。由于“萬島之國(guó)”的特殊地理?xiàng)l件，印尼尚未形成統(tǒng)一電網(wǎng)系統(tǒng)。“除了全國(guó)最大的電網(wǎng)爪哇—巴厘—馬都拉電網(wǎng)以及加速建設(shè)中的蘇門答臘島電網(wǎng)外，印尼其他地區(qū)基本都是小型電網(wǎng)或是電站孤立輻射周邊供電，整體電網(wǎng)系統(tǒng)都比較落后”[11]，供電損耗大、可靠性差。印尼可再生能源分布廣泛但不均衡，在經(jīng)濟(jì)最發(fā)達(dá)、人口最多但面積不大的爪哇島，可再生能源儲(chǔ)量比較有限，從而為當(dāng)?shù)卣l(fā)展煤電提供了借口；而經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)、人口較少的蘇拉威西、巴布亞、加里曼丹、馬魯古群島等地?fù)碛胸S富的可再生能源，但因投資者不愿承擔(dān)高昂的輸電線路建設(shè)成本而找不到消納市場(chǎng)，現(xiàn)有電網(wǎng)系統(tǒng)也無力應(yīng)對(duì)可再生能源隨機(jī)性、波動(dòng)性和間歇性問題。受2020年新冠病毒疫情影響，印尼電力需求出現(xiàn)負(fù)增長(zhǎng)，國(guó)家電力公司在《2021—2030年電力供應(yīng)商業(yè)規(guī)劃》中將未來10年電力需求年均增速?gòu)纳弦话娴?.4%下調(diào)到4.9%，變電站容量從124341兆伏安降至76662兆伏安，輸電線路從57293千米縮短到47723千米[5]。這不僅壓縮了電源端可再生能源的開發(fā)空間，而且影響了輸配端智能電網(wǎng)和微電網(wǎng)的建設(shè)。

3 印尼能源轉(zhuǎn)型困境的多重原因

作為發(fā)展中國(guó)家，印尼實(shí)力有限，“難以兼顧擴(kuò)大能源供給與加速能源替代”[12]兩個(gè)目標(biāo)。因此，面對(duì)復(fù)雜的政治、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)挑戰(zhàn)，印尼選擇優(yōu)先滿足能源供給，并將能源替代作為增加能源供給的輔助手段。在這種情況下，印尼能源轉(zhuǎn)型乏力的原因集中在以下幾個(gè)方面。

3.1 政府能源轉(zhuǎn)型決心不足

作為世界重要的溫室氣體排放國(guó)之一，印尼能源轉(zhuǎn)型對(duì)實(shí)現(xiàn)國(guó)際應(yīng)對(duì)氣候變化目標(biāo)十分重要，第26屆聯(lián)合國(guó)氣候變化大會(huì)（COP26）主席、英國(guó)商務(wù)大臣夏爾馬（Alok Sharma）將印尼形容為“氣候超級(jí)大國(guó)”[13]。但由于化石能源廉價(jià)易得，特別是煤炭?jī)?chǔ)量大、價(jià)格低，印尼政府不愿主動(dòng)謀劃、推進(jìn)能源轉(zhuǎn)型，未將能源結(jié)構(gòu)清潔化視為當(dāng)下首要任務(wù)。

一方面，同廣大發(fā)展中國(guó)家一樣，印尼把發(fā)展經(jīng)濟(jì)作為第一要?jiǎng)?wù)，對(duì)氣候、環(huán)境和生態(tài)等問題沒有給予足夠的重視。印尼是東南亞第一大經(jīng)濟(jì)體，但受世界經(jīng)濟(jì)形勢(shì)影響，面臨嚴(yán)峻的經(jīng)濟(jì)下行壓力?，F(xiàn)任總統(tǒng)佐科在2014年競(jìng)選時(shí)提出躋身世界前五大經(jīng)濟(jì)體之一的宏偉目標(biāo)，但在其第一個(gè)任期，印尼經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)率一直徘徊在5%左右，落后于東南亞其他國(guó)家。2019年獲得連任后，佐科雖多次公開強(qiáng)調(diào)能源轉(zhuǎn)型的重要性和迫切性，但實(shí)際行動(dòng)仍以發(fā)展經(jīng)濟(jì)為主要任務(wù)。新冠病毒疫情暴發(fā)后，為促進(jìn)經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇，政府推遲可再生能源發(fā)電站取代老舊燃煤發(fā)電站計(jì)劃，并頒布一系列旨在減少經(jīng)濟(jì)危機(jī)對(duì)煤炭行業(yè)產(chǎn)生影響的財(cái)政激勵(lì)措施，例如對(duì)包括煤炭在內(nèi)的采礦業(yè)放寬監(jiān)管要求和行政審批，為煤炭行業(yè)提供為期6個(gè)月的30%的減稅[14]等。

另一方面，以忙于應(yīng)對(duì)疫情為借口，印尼不愿更進(jìn)一步承諾減少二氧化碳排放。印尼是2015年《巴黎協(xié)定》的締約國(guó)，承諾到2030年在沒有外部協(xié)助的情況下將二氧化碳排放量比照常水平減少29%，在國(guó)際社會(huì)幫助下減少41%[15]。然而，與其巨大的減排潛力相比，印尼這一承諾不足以幫助全球大氣升溫控制在2℃以內(nèi)。面對(duì)國(guó)際社會(huì)對(duì)其減排努力“嚴(yán)重不足”“極度令人失望”等指責(zé)，印尼資深氣候談判代表莫克蒂?漢達(dá)賈尼?蘇賈摩恩（Moekti Handajani Soejachmoen）表示，印尼“應(yīng)該專注于實(shí)現(xiàn)既定的目標(biāo)，而不是又去承諾新的目標(biāo)”[16]；林業(yè)與環(huán)境部副部長(zhǎng)阿魯?杜洪（Alue Dohong）則援引《京都議定書》，強(qiáng)調(diào)“設(shè)定更有雄心的減排目標(biāo)應(yīng)該是發(fā)達(dá)國(guó)家的義務(wù)”[16]。在推遲了一年多時(shí)間后，2021年7月，印尼向《聯(lián)合國(guó)氣候變化框架公約》（UNCFFF）秘書處提交了更新版國(guó)家氣候承諾，宣布在2030年實(shí)現(xiàn)碳達(dá)峰，在2060年或更早實(shí)現(xiàn)凈零碳排放，但關(guān)鍵性的減排目標(biāo)維持前述承諾。

3.2 政府能源治理能力有限

印尼重視能源轉(zhuǎn)型和綠色經(jīng)濟(jì)，但政府治理能力薄弱。根據(jù)世界銀行最新公布的全球治理指數(shù)（WGI）①全球治理指數(shù)是由世界銀行、自然資源治理研究所、布魯金斯學(xué)會(huì)等機(jī)構(gòu)聯(lián)合執(zhí)行的數(shù)據(jù)調(diào)查項(xiàng)目，用以衡量每個(gè)國(guó)家（地區(qū)）綜合的環(huán)境治理質(zhì)量水平。該數(shù)據(jù)包含六個(gè)主指標(biāo)：話語權(quán)和問責(zé)制（Voice and Accountability）、政治穩(wěn)定性（Political Stability and Absence of Violence）、政府效率（Government Effectiveness）、監(jiān)管質(zhì)量（Regulatory Quality）、法治（Rule of Law）、腐敗控制（Control of Corruption）。參見Worldwide Governance Indicators, http://info.worldbank.org/governance/wgi/Home/Reports.，2021年印尼各項(xiàng)治理能力指標(biāo)均值為48.91，與上一年持平，其中政治穩(wěn)定性、法治和腐敗控制三項(xiàng)指標(biāo)很低，亟待改善[17]。由于能源治理能力有限，政府無力協(xié)調(diào)不同群體的利益，不能搭建有效的能源治理框架，印尼能源轉(zhuǎn)型出現(xiàn)“進(jìn)一步、退兩步”的反復(fù)。

首先，由于中央和地方政府頻繁更迭，印尼能源政策不斷變化，投資風(fēng)險(xiǎn)增高。作為“一個(gè)徹頭徹尾的‘多元國(guó)家’……印尼擁有當(dāng)今世界上規(guī)模最大、最為頻繁的選舉，有當(dāng)今世界上少見的多黨議會(huì)政治”[18]。2019年，佐科雖然擊敗競(jìng)選對(duì)手獲得連任，但同期選舉產(chǎn)生的國(guó)會(huì)多黨林立，訴求不一，呈現(xiàn)“碎片化”特征。政府更迭和政黨斗爭(zhēng)導(dǎo)致能源政策頻繁調(diào)整，給投資者增添許多不確定因素。例如，印尼較早實(shí)施固定上網(wǎng)電價(jià)政策，但2017年發(fā)布的12號(hào)文和50號(hào)文放棄了固定上網(wǎng)電價(jià)政策，規(guī)定可再生能源電價(jià)要與全國(guó)平均發(fā)電成本（BPP）掛鉤[19]。由于印尼能源結(jié)構(gòu)以煤炭為主，煤電低廉的發(fā)電成本壓縮了可再生能源發(fā)電行業(yè)的利潤(rùn)空間，沉重打擊了獨(dú)立發(fā)電商投資可再生能源的積極性。2020年，能礦部出臺(tái)4號(hào)文進(jìn)行修正，但并未解決關(guān)鍵性的電力定價(jià)機(jī)制問題。

其次，在中央和地方分權(quán)背景下，印尼各級(jí)政府統(tǒng)籌協(xié)調(diào)能力有限，無法合力推動(dòng)能源轉(zhuǎn)型。在中央部門中，能礦部、環(huán)境與林業(yè)部（MEF）、公共工程部（PUPR）、工業(yè)部（MOI）和財(cái)政部（MOF）等不同政府部門均參與可再生能源領(lǐng)域，職能分散、功能重疊現(xiàn)象非常嚴(yán)重。同時(shí)，“印尼是個(gè)文化多元，族群豐富和地理支離破碎的國(guó)家，因此中央權(quán)威延伸到所有群島是件不容易的事情”[20]。例如，印尼中央政府重視并優(yōu)先開發(fā)地?zé)?，但地方政府熱情不高，?duì)國(guó)家政策陽奉陰違，導(dǎo)致地?zé)衢_發(fā)進(jìn)展緩慢。再如，自中央政府實(shí)施分權(quán)改革以來，印尼煤炭富集地區(qū)的地方政府獲得了煤炭礦業(yè)權(quán)證的發(fā)放權(quán)。因缺乏中央政府必要的監(jiān)管，地方官員為謀取個(gè)人利益發(fā)放了成千上萬的煤炭礦業(yè)權(quán)證，帶來煤炭行業(yè)的擴(kuò)張和消費(fèi)的激增。

第三，政府為保護(hù)本國(guó)產(chǎn)業(yè)和市場(chǎng)，對(duì)能源投資活動(dòng)干預(yù)較多，設(shè)置各種行業(yè)投資門檻。印尼擁有巨大的可再生能源開發(fā)潛力，但一系列投資限制政策阻礙了該行業(yè)發(fā)展。例如，印尼工業(yè)部對(duì)可再生能源項(xiàng)目中使用的材料和服務(wù)設(shè)定了高比例的本地含量要求（LCR）。當(dāng)?shù)卦O(shè)備價(jià)格過高且質(zhì)量較差、勞動(dòng)力受教育程度不高的現(xiàn)實(shí)使得“本地含量要求”客觀上增加了投資者的成本和融資風(fēng)險(xiǎn)。再如，為解決新冠病毒疫情帶來的經(jīng)濟(jì)低迷問題，2021年2月，印尼根據(jù)《創(chuàng)造就業(yè)法案》（RUU Cipta Kerja）頒布了《新投資清單》（第10號(hào)總統(tǒng)令），放寬外商投資準(zhǔn)入，簡(jiǎn)化許可流程[21]。然而，《新投資清單》沒有為可再生能源投資提供新的重大激勵(lì)措施，而且，受現(xiàn)有政策影響，某些外商投資準(zhǔn)入的限制性規(guī)定仍然適用。例如，林區(qū)內(nèi)的地?zé)豳Y源開發(fā)仍需獲得環(huán)境與林業(yè)部許可；依據(jù)《建造服務(wù)法》的規(guī)定，外商仍必須與當(dāng)?shù)仄髽I(yè)合作，且只能就高風(fēng)險(xiǎn)、高科技和/或高價(jià)值的工程提供服務(wù)等[21]。

3.3 傳統(tǒng)能源產(chǎn)業(yè)及其利益集團(tuán)的抵制

化石能源是印尼國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要支柱和出口創(chuàng)匯的重要來源。建國(guó)以來，少數(shù)幾家國(guó)營(yíng)企業(yè)壟斷能源產(chǎn)業(yè)，逐漸形成特殊利益集團(tuán)。21世紀(jì)初，印尼政府深化能源市場(chǎng)化改革，推動(dòng)能源低碳轉(zhuǎn)型，但遭到了傳統(tǒng)能源產(chǎn)業(yè)及其利益集團(tuán)的抵制。

在化石能源開發(fā)利用方面，印尼少數(shù)壟斷企業(yè)以保障能源供應(yīng)為由努力維護(hù)由壟斷形成的產(chǎn)業(yè)地位和高額利潤(rùn)。印尼國(guó)家石油公司（Pertamina）和國(guó)家電力公司是印尼最大的兩家國(guó)營(yíng)能源企業(yè)。兩家國(guó)企的主要業(yè)務(wù)與化石能源緊密相關(guān)：前者是印尼最大的石油公司，主要從事油氣勘探與開發(fā)、石油化工產(chǎn)品生產(chǎn)與銷售，位列2022年《財(cái)富》世界500強(qiáng)排名第223位；后者主導(dǎo)印尼電力市場(chǎng)，高度依賴廉價(jià)的煤炭發(fā)電，與煤炭行業(yè)形成不可分割的利益共同體。由于政府能源轉(zhuǎn)型態(tài)度消極，兩家國(guó)企投資可再生能源項(xiàng)目的迫切性和積極性不足；為實(shí)現(xiàn)既得利益的最大化和減少“擱淺資產(chǎn)”（stranded asset）的損失，它們甚至成為印尼能源轉(zhuǎn)型的最大阻力。印尼國(guó)家石油公司大量進(jìn)口石油以獲得政府燃料補(bǔ)貼，不僅增加了國(guó)家財(cái)政負(fù)擔(dān)，而且擠占了可再生能源發(fā)展空間。國(guó)家電力公司以可再生能源成本高為由拒絕購(gòu)電，導(dǎo)致可再生能源吸引力不足。盡管政府制定了能源轉(zhuǎn)型和碳減排目標(biāo)，國(guó)家電力公司仍然啟動(dòng)和推進(jìn)以煤炭為主的電力計(jì)劃。

在電網(wǎng)建設(shè)方面，印尼不少電力企業(yè)憑借行業(yè)壟斷或地域特權(quán)努力維持和鞏固現(xiàn)有的利益格局。一方面，經(jīng)過市場(chǎng)化改革，國(guó)家電力公司在發(fā)電端的份額已降至86%，但電網(wǎng)份額仍保持在100%[22]。為維護(hù)電力市場(chǎng)的壟斷地位，國(guó)家電力公司極力主導(dǎo)發(fā)-輸-配-售各環(huán)節(jié)，排斥其他競(jìng)爭(zhēng)者。2016年，因與能礦部在海底電纜安裝、可再生能源比例和獨(dú)立發(fā)電商比例等方面存在爭(zhēng)議，國(guó)家電力公司將本應(yīng)在每年2月份公布的10年期《電力供應(yīng)商業(yè)規(guī)劃》推遲到6月份才正式發(fā)布。另一方面，在東部無電或電氣化率低的偏遠(yuǎn)地區(qū)和島嶼，私人企業(yè)和合作社擁有經(jīng)營(yíng)發(fā)電、輸配電和售電等綜合業(yè)務(wù)的特殊權(quán)利，他們強(qiáng)烈反對(duì)跨島聯(lián)網(wǎng)，不愿國(guó)家電力公司或外來開發(fā)商瓜分他們的“蛋糕”，致使當(dāng)?shù)仉妰r(jià)奇高，不利于實(shí)現(xiàn)電力可及和民眾脫貧。

3.4 可再生能源融資缺口龐大

融資問題是印尼能源轉(zhuǎn)型面臨的最緊迫挑戰(zhàn)之一，龐大的資金缺口拖累了印尼能源轉(zhuǎn)型步伐。目前，印尼可再生能源產(chǎn)業(yè)資金缺口大、融資難的原因主要如下。

首先，公共資金占主導(dǎo)，投入不足。為提高能源普及率，保護(hù)貧困群體和弱勢(shì)消費(fèi)者權(quán)益，印尼將大量公共資金用于化石燃料補(bǔ)貼和電力補(bǔ)貼。由于油氣消費(fèi)增加、價(jià)格上漲，政府支付的化石燃料補(bǔ)貼金額不斷上漲。在2015—2019年間，印尼化石燃料補(bǔ)貼約占國(guó)家年度支出的9%。2020年，因新冠病毒疫情期間交通限制，化石燃料消費(fèi)減少，補(bǔ)貼隨之降至6%[23]。由于油氣價(jià)格上漲和印尼盾貶值，印尼2021年能源補(bǔ)貼比上年增加3倍，達(dá)到22.5億美元[24]。為減少溫室氣體排放，印尼2021年10月通過《稅收統(tǒng)一法》（HPP），引入“碳稅”（Carbon Taxes），規(guī)定自2022年4月1日起對(duì)超過指定上限的燃煤發(fā)電廠（PLTU）征收每千克二氧化碳當(dāng)量（CO2e）30印尼盾的碳稅[25]。但只要化石燃料補(bǔ)貼政策不取消，碳稅就無法在減少溫室氣體排放方面發(fā)揮積極作用。實(shí)際上，該計(jì)劃也因新冠病毒疫情和烏克蘭危機(jī)等原因一再推遲。印尼電力市場(chǎng)由政府主導(dǎo)，市場(chǎng)化改革進(jìn)程緩慢。由于人均收入低，政府為降低居民生活用電價(jià)格實(shí)施電價(jià)交叉補(bǔ)貼，電價(jià)與成本不匹配，導(dǎo)致國(guó)家電力公司的運(yùn)營(yíng)、投資嚴(yán)重依賴國(guó)家財(cái)政補(bǔ)貼。總體而言，這些補(bǔ)貼政策對(duì)低收入人群的保障有限，不僅抑制國(guó)家對(duì)可再生能源的投資，還助長(zhǎng)消費(fèi)性浪費(fèi)，給政府帶來沉重的財(cái)政負(fù)擔(dān)。

第二，私有資金為補(bǔ)充，規(guī)模有限。印尼可再生能源產(chǎn)業(yè)處于初級(jí)發(fā)展階段，尚未形成成熟的市場(chǎng)化運(yùn)作和投融資模式，難以在資本市場(chǎng)獲得足夠的資金支持。為滿足綠色投資的融資需求，印尼努力構(gòu)建綠色金融體系。2009年6月，印尼證券交易所推出東盟首個(gè)綠色指數(shù)——社會(huì)責(zé)任投資指數(shù)（SRII），強(qiáng)化企業(yè)投資的社會(huì)責(zé)任。2014年底，印尼金融服務(wù)監(jiān)管局出臺(tái)2014—2019年綠色金融路線圖，要求金融機(jī)構(gòu)增加在綠色項(xiàng)目上的投資組合。2018年，印尼發(fā)行世界上首筆主權(quán)綠色伊斯蘭債券（sukuk）。繼新加坡之后，印尼2022年4月針對(duì)燃煤發(fā)電行業(yè)啟動(dòng)碳稅征收，還計(jì)劃2025年建立碳排放權(quán)交易市場(chǎng)。相對(duì)于龐大的融資缺口而言實(shí)屬杯水車薪，“綠色投資的融資需求與綠色金融供給仍面臨著嚴(yán)重的錯(cuò)位問題”[26]。例如，印尼本土銀行和金融機(jī)構(gòu)融資能力有限，且缺乏對(duì)可再生能源行業(yè)的正確認(rèn)知和投資經(jīng)驗(yàn)，尚未做好為可再生能源項(xiàng)目融資的準(zhǔn)備。由于難以評(píng)估盈利前景和投資風(fēng)險(xiǎn)，大型可再生能源項(xiàng)目很難獲得銀行和金融機(jī)構(gòu)5年以上的長(zhǎng)期融資?？稍偕茉错?xiàng)目投資大、周期長(zhǎng)、風(fēng)險(xiǎn)高，政府為避免拖累國(guó)家財(cái)政不愿提供主權(quán)擔(dān)保，唯一購(gòu)電方國(guó)家電力公司背負(fù)巨額債務(wù)，信用效度下降，這些因素導(dǎo)致私人資本和外國(guó)投資者投資意愿不足。

2020年新冠病毒疫情重創(chuàng)世界經(jīng)濟(jì)，使印尼可再生能源融資環(huán)境惡化，進(jìn)一步拖慢印尼能源轉(zhuǎn)型步伐。2021年12月，印尼金融管理局（OJK）主席桑托索（Santoso）在一個(gè)視頻會(huì)議上表示，為發(fā)展綠色經(jīng)濟(jì)，印尼每年需要投入的資金高達(dá)745萬億印尼盾（約合523億美元）[27]。面對(duì)如此龐大的資金缺口，印尼要推動(dòng)綠色發(fā)展無疑舉步維艱。

3.5 可再生能源開發(fā)面臨多重阻礙

為減輕化石能源依賴和履行國(guó)際碳減排承諾，印尼大力推動(dòng)可再生能源項(xiàng)目建設(shè)，但面臨日益復(fù)雜的多重阻礙，具體表現(xiàn)為以下三點(diǎn)。

第一，印尼可再生能源法缺位，起草工作進(jìn)展緩慢。目前，印尼能源相關(guān)法律法規(guī)仍傾向于化石能源。為促進(jìn)可再生能源開發(fā)，政府頒布以《國(guó)家能源法》（2007年）和《國(guó)家能源政策》（2014年）為核心的一系列法律法規(guī)。然而，它們不僅存在“規(guī)定過死、過細(xì)”的問題，且早已不適應(yīng)可再生能源發(fā)展新形勢(shì)。要促進(jìn)可再生能源發(fā)展，必須形成系統(tǒng)的配套的綜合性政策和法規(guī)體系。2020年4月，印尼議會(huì)宣布一系列優(yōu)先立法，首次包括有關(guān)可再生能源方面的新法律，但是至今仍無下文?？稍偕茉捶梢?guī)范的缺失引發(fā)一系列問題，例如“項(xiàng)目流程并未完全透明、項(xiàng)目有關(guān)法律/監(jiān)管體制有時(shí)并不明確、不能完全依賴司法系統(tǒng)來保障合同的公正和客觀性”[28]等。

第二，民眾對(duì)能源轉(zhuǎn)型的接受度和參與度不高。印尼民眾缺乏對(duì)能源轉(zhuǎn)型的基本認(rèn)知和正確理解，對(duì)能源轉(zhuǎn)型帶來的用能成本增加存在抵觸情緒。進(jìn)入21世紀(jì)以來，印尼民眾曾多次涌上街頭抗議政府提高能源價(jià)格和電價(jià)，導(dǎo)致社會(huì)秩序一度陷入混亂。在某些勢(shì)力的支持下，一些激進(jìn)的環(huán)保非政府組織散播謠言，裹挾民意，惡意抵制一些重要可再生能源項(xiàng)目，對(duì)可再生能源開發(fā)形成不可忽視的阻力。例如，2019年3月，印尼環(huán)保主義者以中國(guó)銀行資助的巴丹托魯水電站（Batang Toru HEPP.Indonesia）項(xiàng)目威脅瀕危大猩猩物種為由舉行抗議活動(dòng)[29]，全然無視該水電站在緩和氣候變化、解決電力短缺和改善百姓生活等方面的顯著效益。

第三，開發(fā)可再生能源項(xiàng)目遭遇征地難的挑戰(zhàn)?！罢鞯乩щy是制約印尼基礎(chǔ)設(shè)施投資的第二大問題，僅次于行政許可?！盵30]印尼實(shí)行土地私有制度，由于土地權(quán)屬并非基于注冊(cè)和官方認(rèn)可，普遍存在復(fù)雜的土地爭(zhēng)議糾紛。在印尼，電力項(xiàng)目若要征用土地，需要經(jīng)過申請(qǐng)選址許可-土地盡職調(diào)查-土地價(jià)格談判-確認(rèn)土地?zé)o質(zhì)押-簽訂土地契約-申請(qǐng)土地權(quán)利證書等程序，往往復(fù)雜且耗時(shí)，還容易招來當(dāng)?shù)孛癖姷姆锤泻偷种啤?/p>

4 啟示和建議

印尼案例凸顯出發(fā)展中國(guó)家能源轉(zhuǎn)型的普遍困境，即“能源轉(zhuǎn)型面臨‘能源三難困境’，需要在三者之間取得平衡才能成功開展”[31]。作為發(fā)展中國(guó)家，印尼的能源轉(zhuǎn)型之路對(duì)中國(guó)實(shí)現(xiàn)碳達(dá)峰、碳中和目標(biāo)具有啟示作用，理解其將對(duì)中國(guó)和印尼加強(qiáng)能源轉(zhuǎn)型合作具有現(xiàn)實(shí)意義。

中國(guó)和印尼同為發(fā)展中國(guó)家，都是地區(qū)能源生產(chǎn)大國(guó)和消費(fèi)大國(guó)，皆存在不利的資源稟賦和國(guó)際市場(chǎng)條件，均面臨嚴(yán)峻的環(huán)境保護(hù)和碳減排壓力，也面臨嚴(yán)峻的“能源三難困境”（Trilemma，又稱“能源不可能三角”）。經(jīng)過數(shù)十年努力，中國(guó)在能源公平方面取得了長(zhǎng)足進(jìn)步和顯著成效，但作為世界第一大能源消費(fèi)國(guó)和進(jìn)口國(guó)，仍面臨能源安全風(fēng)險(xiǎn)較大和環(huán)境可持續(xù)性較差問題。

縱觀印尼能源轉(zhuǎn)型之路，本文提出如下啟示和建議。

首先，理想和現(xiàn)實(shí)相結(jié)合。碳達(dá)峰碳中和是世界發(fā)展潮流，也是國(guó)家高質(zhì)量發(fā)展的內(nèi)在要求，但轉(zhuǎn)型之路道阻且長(zhǎng)，不可能畢其功于一役。國(guó)家能源發(fā)展要立足以煤為主的基本國(guó)情，走符合自身特點(diǎn)的轉(zhuǎn)型之路。在當(dāng)前和今后一段時(shí)期，化石能源和可再生能源協(xié)調(diào)互補(bǔ)，先立后破，構(gòu)建具有韌性的能源轉(zhuǎn)型體系，保障國(guó)家當(dāng)前和未來能源安全，推進(jìn)能源系統(tǒng)公正、有效轉(zhuǎn)型。

其次，決心和行動(dòng)相結(jié)合。碳達(dá)峰、碳中和目標(biāo)的提出宣告了中國(guó)的決心和雄心，但能源轉(zhuǎn)型涉及多個(gè)領(lǐng)域、多重主體，易引發(fā)錯(cuò)綜復(fù)雜的矛盾。因此，要提高國(guó)家能源治理能力和治理體系現(xiàn)代化水平，搭建具有包容性、適應(yīng)性和公平性的治理框架，完善有關(guān)能源轉(zhuǎn)型的法律體系，努力協(xié)調(diào)各級(jí)政府各部門關(guān)系和不同群體利益，避免政府為傳統(tǒng)能源產(chǎn)業(yè)所“俘獲”，使轉(zhuǎn)型進(jìn)程被延緩或扭曲。

第三，政府與市場(chǎng)相結(jié)合。有為政府和有效市場(chǎng)共同發(fā)力、高效合作，營(yíng)造有利于國(guó)內(nèi)外投資的監(jiān)管環(huán)境和營(yíng)商環(huán)境，創(chuàng)新可再生能源融資模式，健全能源價(jià)格形成機(jī)制，促進(jìn)可再生能源的高質(zhì)量、高水平開發(fā)和利用。在日益電氣化的時(shí)代，政府尤其要深化電力體制改革，加快電力市場(chǎng)化進(jìn)程，為新型電力系統(tǒng)建設(shè)提供市場(chǎng)支持，為綠色電力跨境交易提供有力保障。

最后，國(guó)家與區(qū)域相結(jié)合。21世紀(jì)，要推進(jìn)碳達(dá)峰、碳中和目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，中國(guó)和印尼要加強(qiáng)國(guó)際能源轉(zhuǎn)型合作，抓住中國(guó)-東南亞區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化發(fā)展契機(jī)，促進(jìn)宏觀政策協(xié)同、資金技術(shù)互補(bǔ)、產(chǎn)能合作互動(dòng)和政情民意溝通。在頂層設(shè)計(jì)方面，中國(guó)要在推動(dòng)“21世紀(jì)海上絲綢之路”倡議與印尼“全球海洋支點(diǎn)”戰(zhàn)略對(duì)接的過程中，尋找兩國(guó)轉(zhuǎn)型合作的戰(zhàn)略對(duì)接點(diǎn)和利益契合點(diǎn)，引導(dǎo)印尼政府合理規(guī)劃能源轉(zhuǎn)型方向和路徑。在項(xiàng)目融資方面，積極拓寬國(guó)內(nèi)外融資渠道，創(chuàng)新政府和社會(huì)資本合作模式（PPP），推動(dòng)銀行與企業(yè)構(gòu)建利益共享、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)機(jī)制，增強(qiáng)可再生能源項(xiàng)目的融資能力，為兩國(guó)能源轉(zhuǎn)型合作提供穩(wěn)定、充足的資金支持。在產(chǎn)能合作方面，除了繼續(xù)加強(qiáng)水電領(lǐng)域的合作之外，下一步重點(diǎn)推動(dòng)地?zé)崮堋⑸镔|(zhì)能和太陽能等領(lǐng)域的合作，按照政府主導(dǎo)、企業(yè)主體、市場(chǎng)運(yùn)作的原則，將兩國(guó)具體的可再生能源合作項(xiàng)目落實(shí)到位。在政情民意方面，“強(qiáng)化宣傳和信息交流，提高各級(jí)政府及公眾對(duì)發(fā)展新能源和可再生能源重要性的認(rèn)識(shí)，形成全民支持可再生能源的社會(huì)氛圍”[32]，夯實(shí)雙方長(zhǎng)遠(yuǎn)合作的社會(huì)基礎(chǔ)。

能源轉(zhuǎn)型既是挑戰(zhàn)，也是機(jī)遇。憑借豐富的可再生能源、關(guān)鍵礦產(chǎn)資源，以及先進(jìn)的可再生能源技術(shù)，發(fā)展中的中國(guó)和印尼亦能從全球能源轉(zhuǎn)型中獲益。