羅 麗

一、引言

新中國首部以“法典” 命名的法律《民法典》 開創(chuàng)了我國法典編纂立法的先河,具有里程碑意義。習(xí)近平總書記明確指出,“民法典為其他領(lǐng)域立法法典化提供了很好的范例,要總結(jié)編纂民法典的經(jīng)驗,適時推動條件成熟的立法領(lǐng)域法典編纂工作”?！?〕習(xí)近平: 《堅定不移走中國特色社會主義法治道路 為全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家提供有力法治保障》,載《求是》 2021 年第5 期,第4 頁。繼全國人民代表大會常務(wù)委員會2021 年度立法工作計劃明確指出“研究啟動環(huán)境法典、教育法典、行政基本法典等條件成熟的行政立法領(lǐng)域的法典編纂工作” 之后,全國人民代表大會常務(wù)委員會2022 年度立法工作計劃與2023 年度立法工作計劃均再次提及“研究啟動條件成熟的相關(guān)領(lǐng)域法典編纂工作”。〔2〕《全國人大常委會2021 年度立法工作計劃》,載中國人大網(wǎng),http://www.npc.gov.cn/npc/c30834/202104/1968af4c85c246069ef3e8ab36f58d0c.shtml,2021 年4 月22 日訪問;《全國人大常委會2022 年度立法工作計劃》,載中國人大網(wǎng),http://www.npc.gov.cn/npc/c30834/202205/40310d18f30042d98e004c7a1916c16f.shtml,2022 年5 月6 日訪問;《全國人大常委會2023 年度立法工作計劃》,載中國人大網(wǎng),http://www.npc.gov.cn/npc/c30834/202305/3369dcb74761426d92fd19a19cb9ac98.shtml,2023 年5 月29 日訪問。其中,因為環(huán)境法典肩負(fù)著鞏固生態(tài)文明建設(shè)實踐成果、逐步實現(xiàn)“美麗中國” 目標(biāo)、深化可持續(xù)發(fā)展邏輯意義脈絡(luò)、維護(hù)生態(tài)環(huán)境法治基本價值觀、消弭環(huán)境規(guī)范重疊與分散弊端、完善生態(tài)環(huán)保領(lǐng)域法律體系化、彰顯生態(tài)環(huán)境治理大國責(zé)任、推動全球治理變革與人類命運(yùn)共同體建構(gòu)的時代使命,〔3〕參見同前注〔1〕,習(xí)近平文,第6 頁;杜輝: 《生態(tài)環(huán)境法典中公私融合秩序的表達(dá)》,載《法學(xué)評論》 2022 年第6 期,第142-151 頁;劉長興: 《體系化構(gòu)建: 中國環(huán)境立法年度觀察報告(2022)》,載《南京工業(yè)大學(xué)學(xué)報(社會科學(xué)版)》 2023 年第2 期,第55-70 頁、第112 頁;呂忠梅、田時雨、王玲玲: 《〈環(huán)境保護(hù)法〉 實施現(xiàn)狀及其法典化“升級”》,載《中國人口·資源與環(huán)境》 2023 年第1 期,第1-14 頁。所以,我國環(huán)境法學(xué)界就編纂中國特色社會主義環(huán)境法典之必要性與可行性已達(dá)成共識?！?〕目前,中國法學(xué)會環(huán)境資源法學(xué)研究會正在組織《環(huán)境法典專家建議稿》 編纂工作,且已形成兩部專家建議稿。參見北京卓亞經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展研究中心編: 《生態(tài)環(huán)境法典草案專家建議稿及說明》,中國民主法治出版社2021 年版。在此背景下,深入探討具有“中國特色、時代特色、實踐特色”〔5〕呂忠梅: 《中國環(huán)境法典的編纂條件及基本定位》,載《當(dāng)代法學(xué)》 2021 年第6 期,第10 頁。的環(huán)境法法典化的實現(xiàn)路徑,便成為環(huán)境法學(xué)界的重任。

從諸外國環(huán)境法典編纂的模式來看,主要有以德國“革新型”、瑞典“框架型+授權(quán)立法”等為代表的實質(zhì)性法典編纂模式,〔6〕參見沈百鑫: 《兩次受挫中前進(jìn)的德國環(huán)境法典編纂》,載《中國人大》 2018 年第5 期,第52-55頁;竺效、田時雨: 《瑞典環(huán)境法典化的特點及啟示》,載《中國人大》 2017 年第15 期,第53-55 頁。和以法國“匯編型” 等為代表的形式性法典編纂模式〔7〕參見彭峰: 《法典化的迷思——法國環(huán)境法之考察》,上海社會科學(xué)院出版社2010 年版,第40-41 頁。等兩種類型。與實質(zhì)性法典編纂相異,形式性法典編纂旨在對既有法律進(jìn)行匯集和分類,它的目的僅是把既有的、分散的規(guī)則匯集在一起,而不改變這些規(guī)則的內(nèi)容?！?〕[法] 讓·路易·伯格: 《法典編纂的主要方法和特征》,郭琛譯,載《清華法學(xué)》 2006 年第8 期,第24 頁。在上述兩種編纂模式中,由于形式性法典編纂模式并不符合近代法典“論理體” 體裁,〔9〕參見[日] 穗積陳重: 《法典論》,李求軼譯,商務(wù)印書館2014 年版,第55-64 頁。無法促使環(huán)境法典成為連貫的語言文本與融貫的價值整體,不利于實現(xiàn)我國環(huán)境法法典化肩負(fù)的時代使命。因為,“法典編纂并不只是對既有的法律進(jìn)行搜集、匯編、修改與改革,而且致力于通過新的體系化的且具有創(chuàng)造力的法律來設(shè)計一個更好的社會”。〔10〕雷磊: 《法典化的三重視角》,載《法制與社會發(fā)展》 2023 年第2 期,第68 頁。相反地,實質(zhì)性法典編纂,便是通過在法律體系整體中勾勒和塑造“一個由新規(guī)則或革新過的規(guī)則組成的完整體系” “構(gòu)建或修正某一法律秩序”,〔11〕同前注〔8〕,[法] 讓·路易·伯格文,第27-30 頁。因此,一般認(rèn)為,我國環(huán)境法典編纂應(yīng)采取實質(zhì)性法典編纂模式,即通過實質(zhì)性法典編纂模式,使得環(huán)境法典既在“概念—規(guī)則” 外在體系面向上具有開放性,又在“價值—原則” 內(nèi)在體系面向上保持穩(wěn)固性,并最終促進(jìn)“一國的實在法體系成為一個真正的整體”?！?2〕參見同前注〔10〕,雷磊文,第71 頁;陳景輝: 《法典化與法體系的內(nèi)部構(gòu)成》,載《中外法學(xué)》2022 年第5 期,第1197 頁。

從環(huán)境法法典化的過程來看,環(huán)境法典編纂的立法路徑確定模式選擇、體系結(jié)構(gòu)安排、立法技術(shù)定位等關(guān)鍵問題的解決與明晰,有塑造并詮釋兼具穩(wěn)定性、確定性與適應(yīng)性、靈活性、科學(xué)性的環(huán)境法典之效,在此意義上,我國環(huán)境法法典化的實現(xiàn)路徑,必須重點關(guān)照如下四個方面。第一,我國環(huán)境法典編纂的具體立法路徑問題。即是采取目前正在由相關(guān)環(huán)境法典專家編纂的建議稿相同的一步到位的立法步驟,還是學(xué)習(xí)民法典編纂的成功經(jīng)驗,吸取外國環(huán)境法典編纂的成功經(jīng)驗和失敗教訓(xùn),采取先編纂總則,再編纂分則的“兩步走” 的立法步驟,亟待探討。從我國當(dāng)前的環(huán)境法典編纂相關(guān)研究工作來看,無論是我國立法實務(wù)部門,還是學(xué)界研究成果,均未針對環(huán)境法典編纂的立法路徑展開深入討論。第二,我國環(huán)境法典編纂模式選擇問題。即環(huán)境法典編纂是采取實質(zhì)性編纂,還是采取形式性編纂。盡管我國學(xué)者對環(huán)境法典編纂采取“適度法典化” 已達(dá)成一致意見,然而,在有關(guān)“適度法典化” 具體內(nèi)容的理解上,尚存在意見分歧?！?3〕參見張梓太: 《中國環(huán)境立法應(yīng)適度法典化》,載 《南京大學(xué)法律評論》 2009 年第1 期,第243 頁;李艷芳、田時雨: 《比較法視野中的我國環(huán)境法法典化》,載《中國人民大學(xué)學(xué)報》 2019 年第2 期,第15-28頁;于文軒、牟桐: 《生態(tài)文明語境下環(huán)境法典的理性基礎(chǔ)與法技術(shù)構(gòu)造》,載《湖南師范大學(xué)社會科學(xué)學(xué)報》2020 年第6 期,第11-16 頁;汪勁: 《論中國環(huán)境法典框架體系的構(gòu)建和創(chuàng)新——以中國民法典框架體系為鑒》,載《當(dāng)代法學(xué)》 2021 年第6 期,第23 頁;呂忠梅: 《環(huán)境法典編纂的基本問題》,載《荊楚法學(xué)》 2022年第1 期,第32 頁;李摯萍: 《中國環(huán)境法典化的一個可能路徑——以環(huán)境基本法為基礎(chǔ)的適度法典化》,載《中國政法大學(xué)學(xué)報》 2022 年第5 期,第24 頁。因此,為科學(xué)確定我國環(huán)境法典“適度法典化” 式的實質(zhì)性法典編纂模式,尚需從理論上進(jìn)一步探討并明晰“適度法典化” 下的實質(zhì)性法典編纂的具體內(nèi)容。第三,環(huán)境法典的體系結(jié)構(gòu)問題。盡管我國學(xué)者一致認(rèn)為我國環(huán)境法典編纂應(yīng)采取“總則+分則” 的環(huán)境法典體系,〔14〕參見同上注,李摯萍文,第21-22 頁;呂忠梅: 《環(huán)境法典編纂論綱》,載《中國法學(xué)》 2023 年第2期,第25-29 頁;王燦發(fā)、陳世寅: 《中國環(huán)境法法典化的證成與構(gòu)想》,載《中國人民大學(xué)學(xué)報》 2019 年第2期,第10 頁;竺效: 《環(huán)境法典編纂結(jié)構(gòu)模式之比較研究》,載《當(dāng)代法學(xué)》 2021 年第6 期,第31-44 頁;張梓太、程飛鴻: 《論環(huán)境法法典化的深層功能和實現(xiàn)路徑》,載《中國人口·資源與環(huán)境》 2021 年第6 期,第10-18 頁;周驍然: 《體系化與科學(xué)化: 環(huán)境法法典化目的的二元塑造》,載《法制與社會發(fā)展》 2020 年第6期,第51-66 頁。然而,在“總則+分則” 的環(huán)境法典體系結(jié)構(gòu)安排下,尚存在總則編如何妥善處理與《環(huán)境保護(hù)法》 及其他諸如污染防治類法律、自然資源類法律與能源類法律等相關(guān)立法的關(guān)系,分則編諸如自然生態(tài)保護(hù)編如何合理吸收《民法典》 條文規(guī)范的編纂經(jīng)驗、綠色低碳發(fā)展編如何科學(xué)借鑒域外經(jīng)驗以塑造國內(nèi)規(guī)則與國際規(guī)則相互配合的協(xié)同秩序、生態(tài)環(huán)境責(zé)任編如何適度考量與污染控制編等其他各編之間的有機(jī)銜接等問題。〔15〕參見同上注,呂忠梅文,第33 頁;陳海嵩: 《生態(tài)環(huán)境治理體系的規(guī)范構(gòu)造與法典化表達(dá)》,載《蘇州大學(xué)學(xué)報(法學(xué)版)》 2021 年第4 期,第38-40 頁;周驍然: 《論環(huán)境法典總則編基本制度的構(gòu)建理路》,載《蘇州大學(xué)學(xué)報(法學(xué)版)》 2021 年第4 期,第42-54 頁;吳凱杰: 《論環(huán)境法典總則的體系功能與規(guī)范配置》,載《法制與社會發(fā)展》 2021 年第3 期,第167-188 頁;劉超: 《環(huán)境法典污染控制編的立法重點與規(guī)范構(gòu)造》,載《法律科學(xué)(西北政法大學(xué)學(xué)報)》 2022 年第3 期,第85-93 頁;呂忠梅: 《環(huán)境法典視角下的生態(tài)環(huán)境法律責(zé)任》,載《環(huán)球法律評論》 2022 年第6 期,第5-22 頁;汪勁、呂爽: 《生態(tài)環(huán)境法典編纂中生態(tài)環(huán)境責(zé)任制度的構(gòu)建和安排》,載《中國法律評論》 2022 年第2 期,第18-28 頁。換言之,深入探討并科學(xué)構(gòu)建我國環(huán)境法典體系,使我國環(huán)境法典保持兼具體系性與邏輯性的中國特色體系,依然是我國環(huán)境法典編纂中亟待解決的重要問題。第四,環(huán)境法典編纂的立法技術(shù)問題。雖然環(huán)境法學(xué)者大多贊成環(huán)境法典編纂應(yīng)運(yùn)用我國民法典編纂采用的“提取公因式” 方法,〔16〕參見同前注〔5〕,呂忠梅文,第16 頁;袁明、張忠民: 《綠色低碳發(fā)展的法治需求與法典化表達(dá)》,載《華中科技大學(xué)學(xué)報(社會科學(xué)版)》 2023 年第3 期,第92-102 頁;黃錫生、楊睿: 《法典化時代下自然資源法立法模式探究》,載《中國人口·資源與環(huán)境》 2021 年第8 期,第101-111 頁;朱炳成: 《形式理性關(guān)照下我國環(huán)境法典的結(jié)構(gòu)設(shè)計》,載《甘肅社會科學(xué)》 2020 年第1 期,第16-21 頁。然而,環(huán)境法典編纂過程中尚存在如何避免傳統(tǒng)“提取公因式” 方法所帶來的共性法律規(guī)則絕對化與缺乏內(nèi)在整體性,以及如何借鑒“提取公因式” 方法以保證總則編與分則編之間的概念框架協(xié)調(diào)與價值理念統(tǒng)一等問題?！?7〕參見何松威: 《論〈民法典〉 “提取公因式” 立法技術(shù)的雙重路徑闡釋》,載《學(xué)術(shù)界》 2022 年第9期,第144-154 頁;李建華、何松威、麻銳: 《論民法典“提取公因式” 的立法技術(shù)》,載《河南社會科學(xué)》2015 年第9 期,第49-58 頁;孫憲忠: 《民法體系化科學(xué)思維的問題研究》,載《法律科學(xué)(西北政法大學(xué)學(xué)報)》 2022 年第1 期,第33-57 頁;王利明: 《論〈民法典〉 實施中的思維轉(zhuǎn)化——從單行法思維到法典化思維》,載《中國社會科學(xué)》 2022 年第3 期,第4-22 頁;王利明: 《民法法典化與法律匯編之異同》,載《社會科學(xué)家》 2019 年第11 期,第18-27 頁。換言之,如何在“適度法典化” 式的實質(zhì)性法典編纂模式下,選擇性地運(yùn)用“提取公因式” 方法,也是亟待解決的重要問題。

我國探討編纂環(huán)境法典恰逢其時。一方面,新中國首部以“法典” 命名的法律《民法典》開創(chuàng)了我國法典編纂立法的先河,具有里程碑意義,其為推動我國其他領(lǐng)域的法典編纂提供了重要契機(jī)和典型范例;另一方面,諸部外國環(huán)境法典編纂的經(jīng)驗與教訓(xùn)也為我國環(huán)境法典編纂提供了有益的參考。但是,在民法典的編纂已經(jīng)取得巨大成功背景下,如何編纂一部高質(zhì)量、高水平的環(huán)境法典,也是對環(huán)境法學(xué)者的巨大考驗。因此,深入挖掘我國民法典編纂的成功經(jīng)驗和諸外國環(huán)境法典編纂的經(jīng)驗與教訓(xùn),對于科學(xué)解決我國環(huán)境法典編纂中面臨的上述重要問題,將會大有裨益。

二、立法路徑:“兩步走” 的立法步驟

2014 年10 月,黨的十八屆四中全會通過的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》 明確提出了“編纂民法典” 的科學(xué)規(guī)劃。鑒于編纂民法典是一項任務(wù)重、工作量大、要求高、社會期望值高的艱巨復(fù)雜的系統(tǒng)工程,民法典編纂工作步驟的確定就顯得尤為重要。關(guān)于民法典的編纂步驟,學(xué)界曾有“一次性推出整體民法典的一步走方案” “先編纂總則編再編纂各分則編的兩步走方案” 以及“兩步走方案中插入制定人格權(quán)法的三步走方案” 等不同建議?！?8〕參見孫憲忠: 《如何理解民法典編纂的“兩步走”》,載《中國人大》 2017 年第7 期,第20 頁;汪全勝: 《論我國民法典的立法路徑選擇》,載何勤華主編: 《外國法制史研究(第19 卷,2016 年: 民法典編纂的域外資源)》,法律出版社2016 年版,第52-68 頁;孫佑海、孟春雪: 《環(huán)境糾紛多元化解決機(jī)制應(yīng)該進(jìn)入生態(tài)環(huán)境法典》,載《中國生態(tài)文明》 2021 年第6 期,第12-18 頁。基于民法典的編纂既要高質(zhì)量完成黨中央部署的目標(biāo)任務(wù),又要體現(xiàn)階段性成果,堅持進(jìn)度服從質(zhì)量的考慮,2016 年全國人民代表大會常務(wù)委員會法制工作委員會明確了“兩步走”的工作步驟。即第一步,編纂民法典總則編,爭取提請2017 年3 月召開的十二屆全國人民代表大會第五次會議審議通過;第二步,編纂民法典各分編,爭取于2020 年將民法典各分編一并提請全國人民代表大會會議審議通過,最終形成統(tǒng)一的民法典?！?9〕參見李建國: 《關(guān)于〈中華人民共和國民法總則(草案)〉 的說明》,載人民網(wǎng),http://lianghui.people.com.cn/2017/n1/2017/0309/c410899-29132660.html,2023 年2 月3 日訪問?！皟刹阶摺?立法工作步驟的確定,既能滿足民法典編纂創(chuàng)新地采取總則、物權(quán)、合同、人格權(quán)、婚姻家庭、繼承、侵權(quán)責(zé)任編等七編制的民法典體系所呈現(xiàn)的階段性成果,又符合確保高質(zhì)量完成黨中央部署的目標(biāo)任務(wù)的路線圖。可見,科學(xué)確定法典編纂的立法工作步驟,是保證法典編纂成功的前提。

鑒于我國環(huán)境立法尚存在碎片化和空白等特點,科學(xué)確定環(huán)境法典編纂的立法路徑,是指導(dǎo)我國環(huán)境法典編纂工作正確展開的關(guān)鍵第一步。環(huán)境法典編纂步驟的確定,同樣需與國家實際情況相結(jié)合。從域外環(huán)境法典編纂經(jīng)驗和教訓(xùn)來看,對法典編纂步驟的安排是否科學(xué),是決定法典化能否取得成功的基本條件之一。例如,從法國環(huán)境法法典化的具體情況來看,其在環(huán)境法典編纂過程中,采取了“三步走” 路徑: 第一步,于2000 年9 月18 日以法令形式通過了環(huán)境法典的基本內(nèi)容的“法律部分”,包括“共同規(guī)定” “物理環(huán)境” “自然空間” “自然遺產(chǎn)”“污染、風(fēng)險和損壞的防治” “適用于新喀里多尼亞、法屬波利尼西亞…和馬約特島的規(guī)定” 等六卷內(nèi)容;第二步,于2003 年在環(huán)境法典“法律部分” 中增加了第七卷即南極環(huán)境保護(hù)的內(nèi)容,形成了現(xiàn)行包括七卷內(nèi)容的環(huán)境法典的“法律部分”;第三步,于2007 年通過了環(huán)境法典的基本內(nèi)容的“行政法規(guī)部分”,最終形成了包括“法律部分” 和“行政法規(guī)部分” 兩大部分內(nèi)容的法國環(huán)境法典。〔20〕參見同前注〔7〕,彭峰書,第98-132 頁;莫菲: 《法國環(huán)境法典化的歷程及啟示》,載《中國人大》 2018 年第3 期,第52-54 頁;劉洪巖: 《域外環(huán)境法典編纂的實踐與啟示》,法律出版社2021 年版,第125-127 頁。在德國,為實現(xiàn)德國聯(lián)邦環(huán)境、自然保護(hù)和核安全部1998 至1999 年和2007 至2009 年的兩個環(huán)境法法典編纂立法計劃,德國著手開展了“教授草案” 和“專家委員會草案” 的法典研究工作。“教授草案” 采取了“兩步走” 路徑分別于1990 年、1994 年完成了“環(huán)境法典總論” (草案,簡稱UGB-ProfE AT) 和“環(huán)境法典分論” (草案,簡稱UGB-ProfE BT) 的編制;〔21〕在“教授草案” 編制過程中,采取了“兩步走” 的法典編纂路徑。即,第一步是由Kloepfer、Rehbinder 和Schmidt-A?mann 教授于1990 年共同完成了“環(huán)境法典總論” (草案,簡稱UGB-ProfE AT);第二步是由Jarass、Kloepfer、Kunig、Schmidt-A?mann 等教授于1994 年共同完成“環(huán)境法典分論” (草案,簡稱UGB-ProfE BT)。參見[德] 艾卡·雷賓德: 《中譯版序言二》,載德國聯(lián)邦環(huán)境、自然保護(hù)和核安全部編: 《德國環(huán)境法典(專家委員會草案)》,沈百鑫、李志林、馬心如、施珵、扶怡、張廣譯,法律出版社2021 年版,第2 頁。由德國聯(lián)邦環(huán)境、自然保護(hù)和核安全部組建的專家委員會于1997 年完成了《環(huán)境法典(專家委員會草案)》 (簡稱UGB-KomE)?！?2〕在“教授草案” 分則編纂過程中,德國聯(lián)邦環(huán)境、自然保護(hù)和核安全部(BMU) 于1992 年組建了“環(huán)境、自然保護(hù)和核反應(yīng)堆安全部關(guān)于環(huán)境法典的獨(dú)立專家委員會”,并委托專家委員會起草環(huán)境法典?！敖淌诓莅浮?和“專家委員會草案”證明了環(huán)境法典編纂的可行性,為環(huán)境法典編纂奠定了理論基礎(chǔ)。鑒于“教授草案” 和“專家委員會草案” 均受薩維尼的“法典完備性” 思想影響,采取了整體化編纂方式,試圖追求編纂內(nèi)容全面、體系完備的環(huán)境法典,〔23〕Vgl.BMU (Hrsg.),Entwurf der Unabh?ngigen Sachverst?ndigenkommission zum Umweltgesetzbuch beim Bundesministerium für Umwelt,Naturschutz und Reaktorsicherheit,1998,S.91.轉(zhuǎn)引自施珵: 《德國環(huán)境法法典化立法實踐及啟示》,載《德國研究》 2020 年第4 期,第82 頁。加上德國為歐盟成員國,也需要遵守歐盟頒布的眾多環(huán)境立法,因此,為應(yīng)對來自歐盟環(huán)境法的挑戰(zhàn),德國轉(zhuǎn)向分階段編纂環(huán)境法典,從最初追求完備與固定的環(huán)境法典轉(zhuǎn)變?yōu)樽非蠓€(wěn)定與開放的環(huán)境法典?！?4〕參見同上注,施珵文,第84 頁。即德國于1998 至1999 年嘗試開展了第一次分階段編纂環(huán)境法典的立法工作。第一次環(huán)境法典編纂失敗的原因是,盡管聯(lián)邦在環(huán)境保護(hù)的某些領(lǐng)域僅擁有一種框架下的立法權(quán)限,但欠缺完整權(quán)限,然而聯(lián)邦卻試圖通過現(xiàn)行環(huán)境領(lǐng)域的立法權(quán)限與更多其他立法權(quán)限的結(jié)合,在環(huán)境法典中對這些領(lǐng)域做出完整規(guī)范,因此帶來了法律上眾多的不安全性,最終因違反了當(dāng)時的《德意志聯(lián)邦共和國基本法》 第72 條第2款以及第75 條第2 款的規(guī)定而告失敗。此后,在2006 年修訂的《德國憲法》 確認(rèn)了聯(lián)邦在水法和自然保護(hù)法領(lǐng)域的完整立法權(quán)限之后,德國于2007 年又開啟了第二次環(huán)境法典化運(yùn)動,并于2009 年完成環(huán)境法典“立法草案”。盡管第二次環(huán)境法典編纂活動因2006 年修訂的《德國憲法》 而取得了水法和自然保護(hù)法領(lǐng)域的完整立法權(quán)限,且采取了分階段編纂的路徑,“先完成各州享有偏離立法權(quán)的水和自然保護(hù)領(lǐng)域的環(huán)境法典編纂立法,再展開其他環(huán)境領(lǐng)域的法典編纂工作以對接已經(jīng)完成的環(huán)境法典”,但終因未能妥善處理好“聯(lián)邦與聯(lián)邦州之間的利益沖突” 而再次失利?！?5〕參見同前注〔21〕,[德] 艾卡·雷賓德文,第2 頁;同前注〔23〕,施珵文,第84-94 頁。此外,采取“分步走” 路徑編纂環(huán)境法典的國家還有愛沙尼亞?！?6〕愛沙尼亞環(huán)境法典編纂工作第一步是編纂環(huán)境法典總則部分,于2011 年頒布通過《愛沙尼亞環(huán)境法典法總則》,并于2014 年開始實施。第二步是編纂愛沙尼亞環(huán)境法典法分則部分,尚在進(jìn)行中。參見張忠利:《邁向環(huán)境法典: 愛沙尼亞〈環(huán)境法典法總則〉 及其啟示》,載《中國人大》 2018 年第15 期,第52 頁。

從我國的實際情況來看,自改革開放以來,經(jīng)過四十余年的發(fā)展,我國環(huán)境立法已初步取得顯著成效。目前,我國已基本形成了一個“1+N+4” 的生態(tài)環(huán)保領(lǐng)域法律體系?！?7〕參見栗戰(zhàn)書: 《在黃河保護(hù)法立法座談會上的講話》,載中國人大網(wǎng),http://www.npc.gov.cn/npc/c30834/202209/9ff95c8facc343c1824607e10eed4895.shtml,2023 年2 月3 日訪問。即我國已經(jīng)制定了一部發(fā)揮基礎(chǔ)性、綜合性作用的《環(huán)境保護(hù)法》,三十余部包括污染防治類、生態(tài)環(huán)境與資源保護(hù)類法律,三十二部環(huán)境行政法規(guī)、四十余部生態(tài)環(huán)境保護(hù)黨內(nèi)法規(guī)、兩千一百四十七部技術(shù)性法規(guī)(環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)),以及八百余部地方性法規(guī)、規(guī)章和標(biāo)準(zhǔn)等。〔28〕參見別濤: 《新時代生態(tài)法治觀回顧和展望》,載中國法學(xué)會環(huán)境資源法學(xué)研究會網(wǎng),http://cserl.chinalaw.org.cn/portal/article/index/id/1260/cid/3.html,2023 年2 月3 日訪問。與此同時,我國還制定了《長江保護(hù)法》 《黃河保護(hù)法》 《黑土地保護(hù)法》 《青藏高原生態(tài)保護(hù)法》 等4 部針對特定區(qū)域、流域的生態(tài)環(huán)境保護(hù)法律。這些法律、法規(guī)、部門規(guī)章和地方性立法為加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境保護(hù)、鞏固生態(tài)文明體制改革成果、實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展提供了法律保障。然而,我國生態(tài)環(huán)保領(lǐng)域立法尚存在諸如立法碎片化導(dǎo)致法律實施困難、體系化思路缺失導(dǎo)致立法選擇模糊等問題,因此,我國生態(tài)環(huán)境保護(hù)立法亟待通過體系化方式解決相關(guān)問題?！?9〕參見呂忠梅: 《環(huán)境法典編纂: 實踐需求與理論供給》,載《甘肅社會科學(xué)》 2020 年第1 期,第2-4 頁。與民法典編纂一樣,環(huán)境法典編纂也不是簡單的法律匯編,而是要對現(xiàn)行的生態(tài)環(huán)境保護(hù)法律規(guī)范進(jìn)行編訂纂修,“對已經(jīng)不適應(yīng)現(xiàn)實情況的規(guī)定進(jìn)行修改完善,對經(jīng)濟(jì)社會生活中出現(xiàn)的新情況、新問題作出有針對性的新規(guī)定”,〔30〕王晨: 《關(guān)于〈中華人民共和國民法典(草案)〉 的說明——2020 年5 月22 日在第十三屆全國人民代表大會第三次會議上》,載《中華人民共和國全國人民代表大會常務(wù)委員會公報》 2020 年第S1 期,第183頁;蒲曉磊: 《全國政協(xié)常委呂忠梅: 建議環(huán)境法典采用適度法典化模式》,載《法治日報》 2021 年3 月8 日,第5 版。即進(jìn)行一種“適度法典化” 式的實質(zhì)性法典編纂。這樣,一步到位推出整體性環(huán)境法典的“一步走” 立法路徑,以及“三步走” 或者“多步走” 路徑,即先制定空白單行法如《應(yīng)對氣候變化法》 《能源法》 《國家公園法》 《自然保護(hù)地法》 《資源綜合利用法》 《危險化學(xué)品安全法》 等,并在時機(jī)成熟后再制定總編和各分編的立法路徑,均會因制定相關(guān)法律時間較長、條件不夠成熟等因素而不符合我國環(huán)境法典實質(zhì)性編纂的具體情況最終不宜采用。

因此,“兩步走” 的立法步驟,并在整體上采取“先總后分” 的總分體例結(jié)構(gòu)進(jìn)行編纂的法典化立法路徑,較為符合我國環(huán)境法典編纂實際情況,應(yīng)當(dāng)成為我國環(huán)境法典編纂的首選。具體而言,第一步先編纂環(huán)境法典總則編。作為環(huán)境法典的核心與靈魂,環(huán)境法典總則編的功能是統(tǒng)領(lǐng)環(huán)境法典各分編內(nèi)容并指導(dǎo)環(huán)境單行法律的立法與適用,〔31〕參見同前注〔15〕,汪勁、呂爽文,第25 頁;張寶: 《環(huán)境法典編纂中民事責(zé)任的定位與構(gòu)造》,載《環(huán)球法律評論》 2022 年第6 期,第40-55 頁。因此,在其具體內(nèi)容上須采取“抽象提煉并集中規(guī)定生態(tài)環(huán)境保護(hù)法律規(guī)范中的共通性” 方法,確保環(huán)境法典總則編統(tǒng)攝整個環(huán)境法典體系的核心地位?！?2〕參見同前注〔15〕,吳凱杰文,第176 頁;曹煒: 《環(huán)境法典基本原則條款構(gòu)建研究》,載《中國法學(xué)》 2022 年第6 期,第114 頁。即,以2014 年修訂的發(fā)揮著基礎(chǔ)性、綜合性作用的《環(huán)境保護(hù)法》 為基礎(chǔ),系統(tǒng)梳理總結(jié)出我國現(xiàn)階段生態(tài)環(huán)境保護(hù)法律實施及我國生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作中積累的實踐經(jīng)驗,提煉出我國環(huán)境保護(hù)法律制度中具有普遍適用性和引領(lǐng)性的規(guī)則,制定環(huán)境法典的總則編;第二步完成環(huán)境法典各分編的編纂工作,最終與環(huán)境法典總則編合并為一部完整的環(huán)境法典。

三、編纂模式:“適度法典化” 式的實質(zhì)性法典編纂

法典編纂存在實質(zhì)性法典編纂和形式性法典編纂等兩種典型法典編纂模式。我國民法典編纂采取了再法典化式的實質(zhì)性法典編纂模式。究其原因在于,在民法典頒布之前,我國已經(jīng)制定了包括各種司法解釋、“準(zhǔn)司法解釋” 等在內(nèi)的基本覆蓋了全部民事司法領(lǐng)域的各單行民事法律,民事法律規(guī)范的“供給” 并非根本性問題。此外,在編纂民法典之初,我國將“總結(jié)實踐經(jīng)驗,適應(yīng)時代要求對我國現(xiàn)行的,制定于不同時期的民法通則、物權(quán)法、合同法、婚姻法、收養(yǎng)法、繼承法、侵權(quán)責(zé)任法和人格權(quán)方面的民事法律規(guī)范進(jìn)行全面系統(tǒng)的編纂修訂” 作為民法典編纂的指導(dǎo)思想,〔33〕參見同前注〔30〕,王晨文,第182 頁。為我國確立民法典編纂的再法典化式的實質(zhì)性法典編纂模式奠定了堅實基礎(chǔ)。質(zhì)言之,我國民法典編纂是“承前啟后,繼往開來”,是以“系統(tǒng)化和綜合化” 為取向,將單行民事立法“再法典化” 的過程?！?4〕參見王軼: 《民法典之“變”》,載《東方法學(xué)》 2020 年第4 期,第41 頁;劉勇: 《民法典的編纂特點與體系展開》,載《東南大學(xué)學(xué)報(哲學(xué)社會科學(xué)版)》 2020 年第4 期,第75 頁。

相較而言,自1972 年聯(lián)合國人類環(huán)境會議前后興起的第一次環(huán)境立法體系化運(yùn)動開始,世界各國環(huán)境立法呈現(xiàn)出以1969 年美國《國家環(huán)境政策法》 為代表的環(huán)境基本法模式和以1974年《哥倫比亞可再生自然資源和環(huán)境保護(hù)國家法典》 為代表的法典化模式并存的環(huán)境立法模式。時至今日,全球已有七十多個國家采取了制定環(huán)境基本法的環(huán)境立法模式,另有哥倫比亞、法國、瑞典、意大利、菲律賓、哈薩克斯坦、愛沙尼亞等國家采取了編纂環(huán)境法典的法典化模式。此外,德國、柬埔寨等國家已編纂了環(huán)境法典草案。其中,在以德國、瑞典為代表的實質(zhì)性法典編纂模式之中,以瑞典為代表的“適度化” 的實質(zhì)性法典編纂模式尤顯其特色?！?5〕參見同前注〔29〕,呂忠梅文,第5 頁。具體而言,瑞典采用“框架型” 加“授權(quán)立法” 相結(jié)合的實質(zhì)性編纂模式,即允許單項環(huán)境立法以特別法方式與環(huán)境法典并存。如,瑞典1998 年制定的《瑞典環(huán)境法典》 (Swedish Environmental Code),盡管是對《自然資源法》 (Natural Resources Act)、《自然保護(hù)法》 (Nature Conservancy Act)、《動植物物種保護(hù)措施法》 (Flora and Fauna Act)等15 部環(huán)境單行法以及相關(guān)政府條例等進(jìn)行編纂,但在將框架性、原則性的規(guī)定總結(jié)提煉并設(shè)置為環(huán)境法典條文內(nèi)容的基礎(chǔ)上,〔36〕參見同前注〔6〕,竺效、田時雨文,第53 頁。仍保留了《規(guī)劃和建筑法》 《公路法》 《鐵路建設(shè)法》 等規(guī)劃和土地利用類立法、《核活動法》 等污染控制類立法,以及《礦業(yè)法》 《森林保護(hù)法》 等自然資源利用類立法與環(huán)境法典并行?！?7〕參見王燦發(fā): 《瑞典環(huán)境法的體系及其借鑒意義》,載《中國環(huán)境管理》 1995 年第5 期,第11-14頁;夏凌、金晶: 《瑞典環(huán)境法的法典化》,載《環(huán)境保護(hù)》 2009 年第2 期,第85-87 頁。與此同時,為貫徹實施《瑞典環(huán)境法典》,瑞典政府還針對法典所規(guī)定的重要內(nèi)容,制定了相關(guān)法律與條例,如《實施瑞典環(huán)境法典的法律》 (Law carrying into effect the Swedish Environmental Code)、《農(nóng)業(yè)環(huán)境法令》 (Decree on environmental considerations in agriculture)、《關(guān)于危害環(huán)境的活動和保護(hù)公眾健康的條例》 (Ordinance concerning environmentally hazardous activities and the protection of public health)、《根據(jù)〈環(huán)境法典〉 和相關(guān)事項進(jìn)行區(qū)域保護(hù)的法令》 (Decree on area protection under the Environmental Code and related matters)、《環(huán)境法典監(jiān)督檢查收費(fèi)法令》 (Decree on fees for examination and supervision in accordance with the Environmental Code)、《環(huán)境評價條例》 (Environmental Assessment Regulation)、《游艇和水上摩托車法》 (Law on pleasure boats and water scooters)、《放射線安全法》(Radiation Safety Law) 等,據(jù)此以單行法形式從多方面進(jìn)行銜接,以便共同發(fā)揮保護(hù)生態(tài)環(huán)境的重要作用。〔38〕See Sweden -Country Profiles,FAOLEX Database,Date of text: 2022,https://www.fao.org/faolex/countryprofiles/general-profile/zh/? iso3=SWE,last visited on Feb.3.2023.

正如日本法學(xué)家穗積陳重所言,法典的編纂應(yīng)是為了便宜行事而制定,而無須將一種法律的全部編入至一個法典之中,〔39〕參見同前注〔9〕,[日] 穗積陳重書,第86-87 頁。因此,法典編纂模式的選擇,并非必須囿于傳統(tǒng)法典化模式,需要結(jié)合各國實際情況理性選擇法典編纂的具體模式。這種說法也適合于我國環(huán)境法典的編纂。從我國的現(xiàn)實情況來看,一方面,與我國民事領(lǐng)域立法相似,在我國生態(tài)環(huán)保立法已形成“1+N+4” 相對完整的生態(tài)環(huán)保領(lǐng)域法律體系前提下,我國環(huán)境法典編纂應(yīng)學(xué)習(xí)借鑒民法典編纂經(jīng)驗,采取實質(zhì)性法典編纂模式,對現(xiàn)行環(huán)境法律規(guī)范進(jìn)行系統(tǒng)整合、編訂纂修。另一方面,我國環(huán)境法典編纂的基礎(chǔ)條件與民法典編纂的基礎(chǔ)條件存在一定差異。申言之,在黨的十八屆四中全會確定編纂民法典這一立法任務(wù)時,我國民法典編纂的基礎(chǔ)條件已經(jīng)成熟。相較之下,我國生態(tài)環(huán)保領(lǐng)域法律體系不僅存在規(guī)范范圍廣泛、法律淵源復(fù)雜、主管部門多元等特點,〔40〕參見同前注〔13〕,汪勁文,第23 頁;鄧海峰、俞黎芳: 《環(huán)境法法典化的內(nèi)在邏輯基礎(chǔ)》,載《中國人民大學(xué)學(xué)報》 2019 年第2 期,第29-38 頁。而且,我國現(xiàn)行生態(tài)環(huán)境保護(hù)立法還存在諸如基本理念和原則性規(guī)范缺失、法律條文內(nèi)容重復(fù)與沖突、區(qū)域與領(lǐng)域分割現(xiàn)象嚴(yán)重等問題。〔41〕參見呂忠梅: 《中國環(huán)境立法法典化模式選擇及其展開》,載《東方法學(xué)》 2021 年第6 期,第73-75頁;同前注〔15〕,吳凱杰文,第167 頁。因此,學(xué)界主流觀點認(rèn)為,“我國環(huán)境法法典化的基本定位是適度法典化” “在初始階段適當(dāng)降低法典化的理想目標(biāo)和標(biāo)準(zhǔn)要求,不追求完備的充分的法典化,而是追求一定程度的法典化”?！?2〕同前注〔13〕,張梓太文,第243 頁。本文也認(rèn)同這種觀點,認(rèn)為我國在環(huán)境法典編纂方面可定位為弱于民法典再法典化程度,具體而言,可以借鑒瑞典所采用的基于“實用主義理性”〔43〕參見同前注〔14〕,呂忠梅文,第28 頁。的“框架型+授權(quán)立法” 相結(jié)合的適度化實質(zhì)性編纂模式。即采取“適度法典化”式的實質(zhì)性法典編纂模式。

但問題是,何謂“適度法典化”? 對此眾說紛紜。如汪勁教授認(rèn)為,“環(huán)境法典編纂中的適度法典化,實質(zhì)上是指以一定原則和方法為標(biāo)準(zhǔn)對構(gòu)成環(huán)境法典法源的環(huán)境單行法律作出納入法典或者保持原狀的編纂方法,保持環(huán)境法體系的‘法典—單行法律’ 并行的最終構(gòu)造”。〔44〕同前注〔13〕,汪勁文,第23 頁。呂忠梅教授認(rèn)為,“適度法典化是在基礎(chǔ)概念統(tǒng)領(lǐng)下實現(xiàn)法典調(diào)整范圍適度,以及在基本邏輯指引下的體系嚴(yán)密適度,本質(zhì)是環(huán)境法典在概念與體系上所秉承的理性主義尺度”?！?5〕同前注〔13〕,呂忠梅文,第32 頁。李摯萍教授將此概括為“所謂適度化,包括法典編纂目標(biāo)的適度、法典編纂形式的適度、法典涵蓋范圍的適度、法典編纂進(jìn)度的適度”?！?6〕同前注〔13〕,李摯萍文,第24 頁。

然而,本文認(rèn)為,“適度法典化” 的內(nèi)涵并非我國環(huán)境法學(xué)界相關(guān)學(xué)者觀點的集合。“適度法典化” 模式,是指“適度法典化” 式的實質(zhì)性法典編纂模式。即在采取實質(zhì)性法典編纂模式的基礎(chǔ)上,兼顧我國現(xiàn)有相對完整的“1+N+4” 的生態(tài)環(huán)保領(lǐng)域的立法體系與我國環(huán)境立法基礎(chǔ)條件不夠成熟等實際情況,明晰我國現(xiàn)行“1+N+4” 生態(tài)環(huán)保領(lǐng)域法律體系中進(jìn)入環(huán)境法典的法律規(guī)范的范圍,對我國環(huán)境法典不同編章進(jìn)行不同程度的實質(zhì)性法典編纂的一種法典編纂模式。具體而言,在環(huán)境法典編纂過程中,對其中環(huán)境法律規(guī)范相對完善且基礎(chǔ)條件已經(jīng)成熟的部分如“總則編” “污染控制編” “環(huán)境責(zé)任編” 等,應(yīng)結(jié)合“提取公因式” 立法技術(shù),進(jìn)行實質(zhì)性法典編纂;對其中環(huán)境法律規(guī)范尚不夠完善且基礎(chǔ)條件不夠成熟的部分,應(yīng)注重運(yùn)用“原則性規(guī)定+單項法” 銜接方法,確定生態(tài)環(huán)保法律規(guī)范進(jìn)入環(huán)境法典的具體范圍,進(jìn)行“適度法典化” 式的實質(zhì)性法典編纂。申言之,我們應(yīng)結(jié)合我國環(huán)境法典編纂的現(xiàn)實條件,對“適度法典化” 內(nèi)涵進(jìn)行科學(xué)的定位。一是,要明晰環(huán)境法典編纂中的“適度法典化” 的前提與意義。鑒于我國現(xiàn)行生態(tài)環(huán)保領(lǐng)域法律體系的基礎(chǔ)條件尚未達(dá)到民法典編纂時的民事法律規(guī)范體系所具備的基礎(chǔ)條件,我國的環(huán)境法典編纂無法滿足“面面俱到,取代所有的環(huán)境單行法”〔47〕程飛鴻: 《環(huán)境法適度法典化: 立法限度、規(guī)范表達(dá)與教義學(xué)構(gòu)造》,載《政治與法律》 2023 年第6期,第110-126 頁。的高度實質(zhì)法典化模式的程度,基于“實用主義理性”,才有了“適度法典化” 的提法。因此,“法典編纂目標(biāo)的適度” 以及“法典編纂進(jìn)度的適度” 等,均不是“適度法典化” 的實質(zhì)內(nèi)涵。二是,要明確“適度法典化” 在環(huán)境法典編纂中的具體運(yùn)用方法。如前所述,由于我國環(huán)境法典編纂的前提條件尚未達(dá)到能夠進(jìn)行嚴(yán)格意義上的實質(zhì)法典化程度,因此,我國環(huán)境法典編纂應(yīng)該以《環(huán)境保護(hù)法》 等環(huán)境法律規(guī)范為基礎(chǔ),通過對具有普遍適用性和引領(lǐng)性規(guī)則進(jìn)入法典的識別,劃定環(huán)境法典總則編的立法限度,同時圍繞污染防治、自然資源保護(hù)、綠色低碳發(fā)展、生態(tài)環(huán)境責(zé)任等環(huán)境要素,對環(huán)境法典分則編予以規(guī)范表達(dá),從而“為促進(jìn)環(huán)境治理體系現(xiàn)代化建立一個全面具體、有機(jī)協(xié)調(diào)的法律框架體系”。〔48〕參見同前注〔13〕,呂忠梅文,第32 頁。三是,要結(jié)合我國生態(tài)環(huán)保領(lǐng)域法律體系特色對“適度法典化” 的要求進(jìn)行詮釋。其中,最為關(guān)鍵的便是要確定我國環(huán)境法典的范圍?！白怨乓詠碓诟鲊牧⒎ㄊ飞?皆未能編纂出” “綜覽同種法律的全部,并收錄于一部律書中”的法典,〔49〕參見同前注〔9〕,[日] 穗積陳重書,第86-87 頁。因此,應(yīng)結(jié)合我國已經(jīng)形成的“1+N+4” 的生態(tài)環(huán)保領(lǐng)域法律體系中不同規(guī)范類型,即環(huán)境法律規(guī)范、環(huán)境行政法規(guī)、生態(tài)環(huán)境保護(hù)黨內(nèi)法規(guī)、環(huán)境保護(hù)技術(shù)性法規(guī)(環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)) 等規(guī)范類型的具體特點,把握其進(jìn)入法典的限度?！?0〕參見同前注〔47〕,程飛鴻文,第110-126 頁。從實質(zhì)上講,“適度法典化” 是針對實質(zhì)性環(huán)境法典編纂模式的調(diào)適,是“動態(tài)開放的實質(zhì)性法典編纂”,〔51〕同前注〔41〕,呂忠梅文,第75 頁。最終形成具有中國特色的“適度法典化” 式的實質(zhì)編纂模式。

綜上,我國在環(huán)境法典編纂的模式選擇上,應(yīng)明確“適度法典化” 式的實質(zhì)性法典編纂模式。我國環(huán)境法典編纂應(yīng)以習(xí)近平生態(tài)文明思想和習(xí)近平法治思想為指導(dǎo),在“總則編+分則編” 的環(huán)境法典框架體系下,采取“法典+單項法” 并行的“適度法典化” 式的實質(zhì)性環(huán)境法典編纂模式,對我國現(xiàn)行生態(tài)環(huán)境保護(hù)法律規(guī)范予以編訂纂修,促使其進(jìn)行一定程度的再法典化即實質(zhì)法典化。一方面,在環(huán)境法典化后,已被環(huán)境法典所取代且已更新的某類單行法律,必須予以廢止。以“污染控制編” 的編纂為例,自2014 年《環(huán)境保護(hù)法》 修訂后,我國污染防治類法律相繼得到了進(jìn)一步完善,目前我國污染防治類法律《環(huán)境保護(hù)稅法》 《海洋環(huán)境保護(hù)法》 《大氣污染防治法》 《水污染防治法》 《土壤污染防治法》 《環(huán)境噪聲污染防治法》 《固體廢物污染環(huán)境防治法》 《放射性污染防治法》 等已達(dá)到較為嚴(yán)密的程度,因此,在以總則和分則結(jié)構(gòu)對作為環(huán)境法典分編的“污染控制編” 進(jìn)行實質(zhì)性法典編纂之后,因“污染控制編” 的內(nèi)容不僅取代了前述污染防治類法律,而且,“污染控制編” 在實質(zhì)性法典編纂進(jìn)程中,也已經(jīng)完整地被實質(zhì)體系化,因此,前述污染防治類單行法律就失去了存在的必要。另一方面,在環(huán)境法法典編纂之后,對其內(nèi)容上無法被覆蓋的部分單行法律,尚需在環(huán)境法典實施后,保留其作為特別法與環(huán)境法典銜接適用。

四、體系結(jié)構(gòu): 兼具體系性與邏輯性的中國特色體系

法典體系以具有內(nèi)在邏輯聯(lián)系的制度和規(guī)范所構(gòu)成,并由具有內(nèi)在一致性的價值組合而成,〔52〕參見王利明: 《體系創(chuàng)新: 中國民法典的特色與貢獻(xiàn)》,載《比較法研究》 2020 年第4 期,第1-13 頁。其是法典編纂的靈魂。我國在編纂民法典之際便明確提出,將“編纂一部適應(yīng)中國特色社會主義發(fā)展要求,符合我國國情,體例科學(xué)、結(jié)構(gòu)嚴(yán)謹(jǐn)、規(guī)范合理、內(nèi)容協(xié)調(diào)一致的法典”作為從我國實際出發(fā)構(gòu)建符合我國國情的體系科學(xué)合理的民法典的目標(biāo),〔53〕參見沈春耀: 《關(guān)于提請審議〈民法典各分編(草案)〉 議案的說明》,十三屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第五次會議,2018 年8 月27 日;秦天寶: 《習(xí)近平法治思想關(guān)于生態(tài)文明建設(shè)法治保障的重要論述:整體系統(tǒng)觀的視角》,載《政法論壇》 2022 年第5 期,第3-13 頁。正如王利明教授所言,“民法典不僅要反映民法發(fā)展規(guī)律,也要根據(jù)本國的法律傳統(tǒng)、現(xiàn)實需求而發(fā)展變化”。〔54〕王利明: 《我國民法典分編編纂中的幾個問題》,載《中國人大》 2018 年第17 期,第24 頁。因此,我國民法典綜合吸收借鑒潘德克頓體系與法學(xué)階梯體系在“整體櫥窗功能” “價值宣示功能” 等方面的優(yōu)勢之外,還構(gòu)建了新法學(xué)階梯體系?！?5〕參見徐國棟: 《論〈民法典〉 采用新法學(xué)階梯體系及其理由——兼榷〈民法典〉 體系化失敗論》,載《財經(jīng)法學(xué)》 2021 年第2 期,第3-18 頁。具體而言,民法典創(chuàng)新地設(shè)置了總則、物權(quán)、合同、人格權(quán)、婚姻家庭、繼承、侵權(quán)責(zé)任編等七編制框架結(jié)構(gòu),構(gòu)建了以民事權(quán)利為主線,以權(quán)利救濟(jì)與保護(hù)為結(jié)尾的體系?！?6〕參見同前注〔55〕,徐國棟文,第3-18 頁。這種體系使得包括各類民事權(quán)利展開的外在體系和基本原則得以在民法典中貫徹始終,使得民法典具有較強(qiáng)的體系性與邏輯性特征。這種民法典編纂的成果經(jīng)驗,為我國環(huán)境法典立法體系結(jié)構(gòu)安排提供了借鑒范例。

“各國環(huán)境法法典化的經(jīng)驗也證明,體系的科學(xué)化是法典編纂的靈魂?！薄?7〕同前注〔15〕,吳凱杰文,第171 頁。從已編纂環(huán)境法典國家的具體經(jīng)驗來看,環(huán)境法典編纂體系呈現(xiàn)出以瑞典、哈薩克斯坦等為代表的“總分式法典+單行法” 體系,以法國為代表的“總分式環(huán)境法典+其他法典” 體系,以意大利等為代表的“介于單行法規(guī)匯編和法典編纂中間狀態(tài)的非典型環(huán)境法典的‘總分式不明顯’” 體系,以及以德國等為代表的“分階段編纂的聯(lián)邦和州的2009 立法草案體系” 等。其中,1998 年頒布的《瑞典環(huán)境法典》 開創(chuàng)了總則(包括立法目的、適用范圍、環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)以及一般規(guī)則) 和分則(包括自然保護(hù)、關(guān)于特定活動的特殊規(guī)定、案件與事項的審查、監(jiān)督等、處罰和賠償) 結(jié)合,〔58〕See The Swedish Environmental Code,https://www.government.se/49b73c/contentassets/be5e4d4ebdb4499 f8d6365720ae68724/the-swedish-environmental-code-ds-200061.并在將《自然資源法》 (Natural Resources Act)、《自然保護(hù)法》 (Nature Conservancy Act)、《動植物物種保護(hù)措施法》 (Flora and Fauna Act)等15 部環(huán)境單行立法編纂納入法典的基礎(chǔ)上,〔59〕參見同前注〔6〕,竺效、田時雨文,第53 頁。保留《規(guī)劃和建筑法》 《林業(yè)法》 等規(guī)劃和建筑類立法、《核作業(yè)法》 《輻射保護(hù)法》 等環(huán)境保護(hù)類立法以及《礦產(chǎn)法》 等自然資源類立法與法典并行,〔60〕參見同前注〔20〕,劉洪巖文,第227 頁。最終形成了“總分式法典+單行法” 并行的動態(tài)體系。與此相類似,哈薩克斯坦同樣構(gòu)建了“總分式法典+單行法” 體系,即除2007 年制定的《哈薩克斯坦共和國生態(tài)法典》之外,該國還制定了包括《特別自然保護(hù)區(qū)法》 《礦產(chǎn)資源及礦產(chǎn)資源利用法》 《廢棄物法》《國家生態(tài)評估實施條例》 《再生能源法》 《國家生態(tài)信息庫管理規(guī)則》 等在內(nèi)的與環(huán)境保護(hù)相關(guān)的單行立法?！?1〕哈薩克斯坦于1996 年頒布《資源法》,并分別于2004 年、2007 年、2010 年、2012 年、2014 年進(jìn)行了修訂,2017 年對《資源法》 進(jìn)行了大規(guī)模修訂并更名為《礦產(chǎn)資源及礦產(chǎn)資源利用法》。參見明海會、秦宏偉、阿布都熱西提、王兆峰、柳行軍: 《哈薩克斯坦〈礦產(chǎn)資源及礦產(chǎn)資源利用法〉 解析》,載《國際石油經(jīng)濟(jì)》 2018 年第7 期,第80 頁。哈薩克斯坦于2019 年頒布了《再生能源法》。參見田文靜、徐越: 《俄羅斯、哈薩克斯坦、烏茲別克斯坦三國再生能源發(fā)電項目法律框架和電價機(jī)制要點解讀》,載《項目管理評論》 2020 年第6 期,第60 頁。此外,法國在體例安排上,構(gòu)建了“總分式環(huán)境法典+其他法典” 的體系,即在法國環(huán)境法典之外,尚有較多屬于環(huán)境法范疇且應(yīng)被納入環(huán)境法典的法律規(guī)范卻被其他法典所規(guī)定。例如,與森林相關(guān)的法律規(guī)范主要被規(guī)定在《森林法典》 之中,與機(jī)場噪音相關(guān)的法律規(guī)范被規(guī)定在《城市規(guī)劃法典》 與《民用航空法典》 之中。〔62〕參見同前注〔20〕,莫菲文,第52-54 頁。通過對比瑞典、法國、哈薩克斯坦等國環(huán)境法典編纂的成功經(jīng)驗可知,瑞典所構(gòu)建的“總分式法典+單行法” 體系,切實回應(yīng)了環(huán)境立法與司法實踐對環(huán)境法典化的訴求,并基于實用主義態(tài)度促使環(huán)境法典與其他環(huán)境保護(hù)單行法達(dá)到有機(jī)契合,從而成功編纂了“世界上第一部具有實質(zhì)編撰意義的環(huán)境法典”,〔63〕同前注〔6〕,竺效、田時雨文,第53 頁。其結(jié)合本國實際情況確定環(huán)境法法典體系的經(jīng)驗,值得我國在編纂環(huán)境法典時汲取。

“現(xiàn)行環(huán)境法體系無論是在邏輯上還是在價值上均存在科學(xué)性缺陷”,〔64〕同前注〔15〕,吳凱杰文,第167 頁。因此,環(huán)境法典編纂應(yīng)在吸取民法典以及諸外國環(huán)境法典成功經(jīng)驗的基礎(chǔ)上,合理安排體系結(jié)構(gòu),這種使其保持兼具體系性與邏輯性的中國特色,“實現(xiàn)環(huán)境法典體系的科學(xué)化”?！?5〕鞏固: 《環(huán)境法典自然生態(tài)保護(hù)編構(gòu)想》,載《法律科學(xué)(西北政法大學(xué)學(xué)報)》 2022 年第1 期,第96-105 頁。一方面,我國環(huán)境法典總則應(yīng)構(gòu)建體系性和邏輯性兼具的中國特色總編體系。由于環(huán)境法典總則編具有統(tǒng)領(lǐng)環(huán)境法典各分編內(nèi)容、指導(dǎo)環(huán)境單行法的立法和適用等功能,〔66〕參見同前注〔13〕,汪勁文,第25 頁。其“基礎(chǔ)性規(guī)范具有較高的抽象性,能夠覆蓋廣泛的環(huán)境社會關(guān)系,且能夠替代分則中的同質(zhì)性規(guī)范,防止分則規(guī)范間出現(xiàn)邏輯上與價值上的沖突”,〔67〕張忠民: 《環(huán)境法典綠色低碳發(fā)展編對可持續(xù)發(fā)展理念的體系回應(yīng)與制度落實》,載《法律科學(xué)》2022 年第1 期,第87-95 頁。因此,總則編應(yīng)規(guī)范環(huán)境法律制度中具有普遍適用性和引領(lǐng)性的規(guī)則,明確立法目的、適用范圍、調(diào)整對象、基本原則、國家環(huán)境保護(hù)義務(wù)與職責(zé)分工、地方各級人民政府的環(huán)境保護(hù)職權(quán)和職責(zé)、環(huán)境司法機(jī)關(guān)的職能,以及國家生態(tài)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃制度、環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)、環(huán)境基準(zhǔn)、自然保護(hù)技術(shù)規(guī)范制度措施、環(huán)境影響評價制度等內(nèi)容。另一方面,我國環(huán)境法典分則編應(yīng)設(shè)計出邏輯嚴(yán)密、體系完備的中國特色分編體系。由于我國現(xiàn)行按不同環(huán)境要素進(jìn)行管制的立法方法能夠“克服環(huán)境法的分散現(xiàn)象,使環(huán)境管制從分散走向協(xié)調(diào)一致”,〔68〕呂忠梅、竇海陽: 《民法典“綠色化” 與環(huán)境法典的調(diào)適》,載 《中外法學(xué)》 2018 年第4 期,第876 頁。因此,各分編仍應(yīng)采取按環(huán)境要素進(jìn)行管制的立法方法,以業(yè)已形成的生態(tài)環(huán)保領(lǐng)域法律體系為基礎(chǔ),從整體上按照污染防治、自然資源保護(hù)、綠色低碳發(fā)展、生態(tài)環(huán)境責(zé)任等類型化視角進(jìn)行內(nèi)容整合,并在各分編的形式構(gòu)造方面,也可根據(jù)需要進(jìn)一步采取總分結(jié)構(gòu)對各分編進(jìn)行編纂?！?9〕參見同前注〔13〕,汪勁文,第18-30 頁;同前注〔13〕,李艷芳、田時雨文,第24-25 頁;同前注〔14〕,竺效文,第42 頁。

五、立法技術(shù): 選擇性運(yùn)用“提取公因式” 方法

在民法典編纂過程中,最具爭議的是立法技術(shù)問題。我國民法典承繼了傳統(tǒng)大陸法系潘德克頓的“提取公因式” 立法技術(shù),此種立法技術(shù)除在“總則—分編” 結(jié)構(gòu)體例運(yùn)用之外,還普遍運(yùn)用在各具體分編的同類規(guī)范和制度之中。即提煉出一般性規(guī)則作為各編首章的“一般規(guī)定”,并對一般規(guī)則之外的其他具體事務(wù)和行為規(guī)范,按照內(nèi)容的同一性再進(jìn)行分類,最終具體細(xì)化規(guī)范。與此同時,鑒于民事法律關(guān)系具備基礎(chǔ)性、普遍性和穩(wěn)定性等規(guī)范特征,民法典對那些涉及特殊群體或領(lǐng)域的、還在發(fā)展變化中或經(jīng)驗不成熟的以及各分編體系上難以涵蓋或替代的內(nèi)容暫未納入民法典進(jìn)行規(guī)定。〔70〕參見張鳴起: 《民法典分編的編纂》,載《中國法學(xué)》 2020 年第3 期,第13-14 頁。

民法典采用的“提取公因式” 的立法技術(shù)經(jīng)驗,對于環(huán)境法典編纂過程中立法技術(shù)的運(yùn)用具有示范作用。其一,“提取公因式” 立法技術(shù)在編纂環(huán)境法典總則編的運(yùn)用。所謂“提取公因式” 實質(zhì)上就是一種歸納方法,即從現(xiàn)有環(huán)境法體系中歸納總結(jié)出一些共同性的規(guī)則作為環(huán)境法典的總則編的內(nèi)容。作為一種本質(zhì)上的體系解釋技術(shù),“提取公因式” 需考量法律規(guī)范內(nèi)在的前后關(guān)聯(lián),并將所有的法律制度與法律規(guī)則整合為一個系統(tǒng)性整體?！?1〕參見周佑勇: 《系統(tǒng)、規(guī)范與創(chuàng)新: 行政法典編纂的立法技術(shù)》,載《法學(xué)評論》 2023 年第1 期,第69 頁。2014 年修訂的《環(huán)境保護(hù)法》 以生態(tài)文明建設(shè)和可持續(xù)發(fā)展理念為立法宗旨,進(jìn)一步明確了其作為環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域綜合性法律的基本屬性,并將環(huán)境保護(hù)的基本原則、基本制度以及共性問題等納入其中予以規(guī)范?！?2〕參見呂忠梅: 《〈環(huán)境保護(hù)法〉 的前世今生》,載《政法論叢》 2014 年第5 期,第58 頁。因此,運(yùn)用“提取公因式” 立法技術(shù)編纂環(huán)境法典總則,應(yīng)以發(fā)揮基礎(chǔ)性、綜合性作用的《環(huán)境保護(hù)法》 為核心,并以現(xiàn)行環(huán)境法領(lǐng)域具有綜合性內(nèi)容的環(huán)境單行法律如《海洋環(huán)境保護(hù)法》 《環(huán)境影響評價法》 《循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》 《清潔生產(chǎn)促進(jìn)法》 《節(jié)約能源法》 《生物安全法》 《長江保護(hù)法》 《黃河保護(hù)法》 《黑土地保護(hù)法》 《青藏高原生態(tài)保護(hù)法》 以及具有綜合性內(nèi)容的環(huán)境行政法規(guī)、黨政聯(lián)合規(guī)范性文件涉及生態(tài)保護(hù)和防治污染的指導(dǎo)性規(guī)范等為基本內(nèi)容,由此歸納出生態(tài)環(huán)境法律體系中具有普遍適用性和引領(lǐng)性的規(guī)則為統(tǒng)攝全局的總則規(guī)范。需要注意的是,我國環(huán)境法典編纂選擇的是實質(zhì)法典化模式,因此,環(huán)境法典總則編還須對經(jīng)濟(jì)社會生活中出現(xiàn)的新情況、新問題,以有針對性、概括性的規(guī)定予以回應(yīng),以此滿足“中國特色、時代特色、實踐特色”〔73〕張忠民: 《環(huán)境法典的體系定位與規(guī)范結(jié)構(gòu)——基于憲法與環(huán)境法立法交互邏輯的證成》,載《法商研究》 2022 年第6 期,第3-17 頁;曹煒: 《論環(huán)境法法典化的方法論自覺》,載《中國人民大學(xué)學(xué)報》 2019 年第2 期,第39-51 頁。要求。質(zhì)言之,編纂環(huán)境法典總則編應(yīng)“認(rèn)真梳理生態(tài)文明體制改革以來黨中央國務(wù)院有關(guān)建立系統(tǒng)完整和最嚴(yán)格的生態(tài)文明制度體系的具體內(nèi)容,并研究需要環(huán)境法典總則創(chuàng)新的制度和規(guī)則,系統(tǒng)總結(jié)生態(tài)環(huán)境保護(hù)執(zhí)法司法實踐經(jīng)驗和規(guī)律,提煉具有普遍適用性和引領(lǐng)性的規(guī)則”?！?4〕劉長興: 《論環(huán)境法法典化的邊界》,載《甘肅社會科學(xué)》 2020 年第1 期,第8-15 頁;何江: 《為什么環(huán)境法需要法典化——基于法律復(fù)雜化理論的證成》,載《法制與社會發(fā)展》 2019 年第5 期,第54-72 頁。其二,“提取公因式” 立法技術(shù)在編纂環(huán)境法典各分則編的運(yùn)用。由于我國“1+N+4” 生態(tài)環(huán)保領(lǐng)域法律體系尚存在立法碎片化、立法空白等不足,因此,環(huán)境法典各分則編需在環(huán)境法典總則編的統(tǒng)領(lǐng)之下,通過具體制度設(shè)計,實現(xiàn)生態(tài)文明和可持續(xù)發(fā)展理念,并選擇性運(yùn)用“提取公因式” 的立法技術(shù),保障環(huán)境法典各分編的邏輯性與體系性。具體而言,在編纂環(huán)境法典各分則編之際,需以污染控制、自然資源保護(hù)、綠色低碳發(fā)展、生態(tài)環(huán)境責(zé)任等主要要素確定各分編調(diào)整范圍的前提下,進(jìn)一步按照“總則編—分編” 結(jié)構(gòu)體例,并以現(xiàn)行環(huán)境保護(hù)法律規(guī)范為基礎(chǔ),對其中相對完善且基礎(chǔ)條件已經(jīng)成熟的部分,例如污染控制編、生態(tài)環(huán)境責(zé)任編等,可采取“提取公因式” 的方法進(jìn)行編纂;對其他法律規(guī)范相對不夠完善且基礎(chǔ)條件不夠成熟的部分,應(yīng)采取實質(zhì)性立法方法,以此明確規(guī)定相關(guān)分則編的特殊性內(nèi)容,并采取“原則性規(guī)定+單項法” 銜接的方法處理好環(huán)境法典各分則編與單項法間的銜接關(guān)系。

六、結(jié)語

隨著生態(tài)文明建設(shè)的持續(xù)推進(jìn),完善以習(xí)近平生態(tài)文明思想與習(xí)近平法治思想作為根本遵循的生態(tài)環(huán)保法律體系,加快環(huán)境法典編纂的研究步伐已然成為我國生態(tài)環(huán)境保護(hù)法治實踐的迫切需求。我國環(huán)境法典化的實現(xiàn)路徑,繞不過環(huán)境法典編纂的立法路徑確定、編纂模式選擇、體系結(jié)構(gòu)安排以及立法技術(shù)定位等關(guān)鍵議題。在立法路徑確定方面,明確先編纂總則編、再編纂各分則編的“兩步走” 立法步驟,是引領(lǐng)我國環(huán)境法典編纂工作開展的關(guān)鍵第一步。在法典化模式選擇方面,采取“適度法典化” 式的實質(zhì)性法典編纂模式,是兼顧我國現(xiàn)有“1+N+4”生態(tài)環(huán)保領(lǐng)域立法體系特點的特色創(chuàng)舉。即在“總則+分則” 環(huán)境法典框架體系下,采取環(huán)境法典與環(huán)境單行法“適度” 并行的框架模式,并正確處理好二者之間的銜接關(guān)系。在體系結(jié)構(gòu)安排方面,應(yīng)構(gòu)建兼具體系性與邏輯性的中國特色體系,實現(xiàn)環(huán)境法典體系的科學(xué)化,既要滿足“體例科學(xué)、結(jié)構(gòu)嚴(yán)謹(jǐn)” 理論要求,又應(yīng)符合中國特色社會主義法治體系的實踐需要。在立法技術(shù)定位方面,選擇性地科學(xué)運(yùn)用“提取公因式” 方法,從現(xiàn)有環(huán)境保護(hù)法律體系中歸納總結(jié)出一些共同性規(guī)則作為環(huán)境法典的總則編,各分則編則需根據(jù)實際情況,對于條件成熟部分采取實質(zhì)性立法方法,以此明確規(guī)定相關(guān)分則編的特殊性內(nèi)容。如此,中國特色的環(huán)境法法典化的實現(xiàn)方能變得可能。