孔慶江

一、問題的緣起

近年來,進口關稅和數(shù)量限制等傳統(tǒng)貿(mào)易壁壘被不斷打破,不同的非關稅措施也隨之成為困擾國際貿(mào)易社群的首要問題,世界貿(mào)易組織 (WTO) 前總干事帕斯卡爾·拉米 (Pascal Lamy) 稱之為“21 世紀真正的貿(mào)易問題”。〔1〕Shawn Donnan,EU and Asean Agree to Pave Way for Trade Pact Talks,Financial Times,September 6,2004.非關稅措施是源自于各成員方為維護公共利益,運用公權力對私利的一種約束,即規(guī)制。典型的非關稅措施包括不同的產(chǎn)品標準、對服務供應商提出的單獨許可要求,以及對商品、服務和生產(chǎn)過程重復的認證和合格評定程序,往往可能構成變相或隱蔽的服務貿(mào)易壁壘,如許可程序復雜、時間過長,監(jiān)管措施缺乏客觀性和透明度等,間接阻礙外國產(chǎn)品和服務進入本國市場。由于WTO 成員方在政治和法律體系、收入水平、文化、對風險規(guī)避的態(tài)度、科技水平甚至分析風險和制定對策時使用的數(shù)據(jù)和工具方面存在的差異,各成員規(guī)制之間的沖突無法避免。〔2〕See WTO TBT Committee,Regulatory Cooperation between Members-Background Note by the Secretariat,G/TBT/W/340,7 September 2011,pp.1-2.在當前的全球供應鏈貿(mào)易背景下,產(chǎn)品生產(chǎn)和服務提供涉及的成員方數(shù)量日漸增長,就特定的成員方(如A 國和B 國) 而言,其國內(nèi)規(guī)制沖突(如A 國規(guī)制標準高于B 國) 不但造成成員方相互之間提供產(chǎn)品和服務的成本增加,〔3〕See Michael J.Ferrantino,Using Supply Chain Analysis to Analyze the Costs of Non-Tariff Barriers to Trade and the Benefits of Trade Facilitation,U.S.International Trade Commission Office of Economics Working Paper WTO Working Paper No.2012-01A,January 2012,pp.4-5.而且使其他成員方(如C 國) 與不同規(guī)制成員方(A 國和B 國) 之間的貿(mào)易處于不平等的地位,相對而言,對第三成員方(C 國) 的產(chǎn)品和服務進入這些規(guī)制成員方(A 國和B 國) 組成的總體市場構成了限制(因為如果A、B 兩國都采用較低的規(guī)制標準即B 國標準,C 國的產(chǎn)品和服務總體上就會更多進入A 國的市場),從而對全球商品和服務貿(mào)易的發(fā)展產(chǎn)生負面影響。由于GATT/WTO 制度設計的主要初衷是對成員的進口關稅和數(shù)量限制設置約束性紀律,對各成員方的規(guī)制措施設置全面的紀律尚未形成共識,因此,在不同的場合尋求國內(nèi)規(guī)制壁壘的應對和解決之道,就顯得緊迫。

從現(xiàn)有的研究成果看,國內(nèi)外學者早已注意到國內(nèi)規(guī)制及其沖突對貿(mào)易的負面影響,〔4〕See Richard Baldwin,Regulatory Protectionism,Developing Nations and a Two-Tier World Trade System,CEPR Discussion Papers 2574,2000;梁津: 《完善我國技術法規(guī)體系 應對TBT/SPS 挑戰(zhàn)》,載《WTO 經(jīng)濟導刊》2009 年第1 期,第88-89 頁;安佰生: 《TPP 技術壁壘規(guī)則分析及我國的應對》,載《中國法律評論》 2016 年第2 期,第233-239 頁。但國內(nèi)學者以關注WTO 框架內(nèi)《關貿(mào)總協(xié)定》 (GATT)、《技術性貿(mào)易壁壘協(xié)定》 (TBT 協(xié)定)、《實施衛(wèi)生與植物衛(wèi)生措施協(xié)定》 (SPS 協(xié)定) 以及《服務貿(mào)易總協(xié)定》 (GATS) “國內(nèi)規(guī)制”項的文本分析為主。相對而言,國外學者較早開始國內(nèi)規(guī)制協(xié)調(diào)和合作研究,〔5〕See Debra P.Steger,Institutions for Regulatory Cooperation in " New Generation" Economic and Trade Agreements,39 Legal Issues of Economic Integration 109,109-126 (2012).特別是在區(qū)域貿(mào)易協(xié)定中的規(guī)制合作研究。近年來,隨著WTO 啟動服務貿(mào)易國內(nèi)規(guī)制的談判,國內(nèi)學者也將注意力轉(zhuǎn)向該領域?！?〕參見安佰生: 《標準化與技術法規(guī): WTO 的視角》,載《工程建設標準化》 2018 年第1 期,第70-77 頁。

結合現(xiàn)有的研究成果,本文將研究重點放在國內(nèi)規(guī)制壁壘的應對和解決上。全文的行文結構為: 第一部分引出要討論的問題。第二部分闡釋了國際貿(mào)易法中有關規(guī)制的制度設計,首先從關稅措施與國內(nèi)規(guī)制措施分別在貨物貿(mào)易和服務貿(mào)易中的區(qū)分,透析了國內(nèi)規(guī)制權與貿(mào)易自由化、貿(mào)易監(jiān)管之間的關系,然后釋明了若干旨在處理各成員方國內(nèi)規(guī)制權之間關系的概念框架,即良好規(guī)制實踐、規(guī)制一致性、規(guī)制合作和多邊規(guī)制紀律及其邏輯關系。第三部分對WTO 協(xié)議中現(xiàn)行的規(guī)制紀律和隱含的國內(nèi)規(guī)制合作進行了批判性分析。近年來,《歐盟-加拿大綜合性經(jīng)濟貿(mào)易協(xié)定》(CETA)、《全面與進步跨太平洋伙伴關系協(xié)定》 (CPTPP)、《美墨加協(xié)定》 (USMCA) 和《區(qū)域全面經(jīng)濟伙伴關系協(xié)定》 (RCEP) 等區(qū)域貿(mào)易協(xié)定的簽署促使國際規(guī)制合作成為了關注的重點。〔7〕See Reeve T.Bull et al.,New Approaches to International Regulatory Cooperation: The Challenge of TTIP,TPP,and Mega-Regional Trade Agreements,78 Law and Contemporary Problems 1,2 (2015);Robert Basedow &Céline Kauffmann,International Trade and Good Regulatory Practices: Assessing the Trade Impacts of Regulation,OECD Regulatory Policy Working Papers No.4,2016,p.10.事實上,非關稅措施和規(guī)制問題作為近期區(qū)域貿(mào)易協(xié)定中實體章節(jié)大部分內(nèi)容的焦點,其重要程度不言而喻。〔8〕See Bernard Hoekman,Fostering Transatlantic Regulatory Cooperation and Gradual Multilateralization,18 Journal of International Economic Law 609,609 (2015).但區(qū)域貿(mào)易協(xié)定究竟是如何進行規(guī)制合作的? 與WTO 協(xié)定中的規(guī)制合作機制相比,區(qū)域貿(mào)易協(xié)定中關于規(guī)制合作的新規(guī)則有何創(chuàng)新之處? 這些新規(guī)則與目的相匹配嗎?本文將圍繞這些問題展開論述。第四部分仔細檢視了CPTPP、CETA、USMCA 和RCEP 中規(guī)定規(guī)制合作的章節(jié)內(nèi)容的主要特征。第五部分對全文內(nèi)容進行總結。

二、國際貿(mào)易協(xié)定針對規(guī)制的若干制度設計

(一) 在貨物貿(mào)易和服務貿(mào)易中的規(guī)制權

在國際貿(mào)易協(xié)定中,針對貨物貿(mào)易的邊界措施與國內(nèi)規(guī)制措施之間存在明顯的區(qū)別。邊界措施表現(xiàn)為關稅和進口數(shù)量限制(配額),都是針對外國產(chǎn)品的市場準入的,因此被認為是出于貿(mào)易保護主義之目的。從經(jīng)濟學的角度看,這不但與確保生產(chǎn)要素自由流動才能實現(xiàn)資源的最優(yōu)配置的原則不符,而且導致低效率和浪費,且有損于本國的消費者和外國的生產(chǎn)者,理應予以禁止或得到控制,因此,對于數(shù)量限制,GATT 第11 條通過一般性禁止或限制數(shù)量限制,使得成員方針對其他成員方產(chǎn)品的市場準入壁壘只能采取關稅措施。而對于關稅措施,WTO 及其前身關貿(mào)總協(xié)定一方面通過一輪一輪的多邊談判使各成員方就關稅減讓不斷做出相當幅度的承諾,另一方面第2 條(進口或與進口有關的關稅、稅收或費用) 設置了約束性關稅的紀律,即減讓的關稅受到嚴格約束,不得回卷(rollback) 提高,從而使總體關稅水平不斷下降,使成員方相互之間針對其他成員方產(chǎn)品的市場準入壁壘不斷降低。

相比而言,國內(nèi)規(guī)制通常服務于合法的、非貿(mào)易保護主義的目的,如消費者的保護、安全和健康等。因此,無論是GATT 第3 條規(guī)定(國內(nèi)稅與其他國內(nèi)規(guī)制的國民待遇),還是TBT 協(xié)定和SPS 協(xié)定首先都強調(diào)成員方的規(guī)制權力。只有當國內(nèi)規(guī)制具有貿(mào)易保護主義的性質(zhì)(在TBT 協(xié)定下體現(xiàn)為這樣的規(guī)制措施具有扭曲貿(mào)易的效果,在SPS 協(xié)定下體現(xiàn)為規(guī)制措施不是基于科學依據(jù)的),特別是構成對進口的歧視時,成員方行使國內(nèi)規(guī)制的權力才收到GATT 第3 條、TBT 協(xié)定和SPS 設置的紀律約束。也就是說,當一項措施被認定屬于邊界措施的情況下,該措施受到嚴格約束甚至禁止;而如果有關措施構成GATT 第3 條項下的國內(nèi)規(guī)制措施,只有在其具有歧視性等情況下才被認為違反WTO 的規(guī)定。從政治層面上看,對國內(nèi)規(guī)制和邊界措施給予區(qū)別對待同樣具有合理性。因為任何一國出于提供公共產(chǎn)品的目的,需要實現(xiàn)一定的政策目標,為此需要擁有一定的措施手段,如禁止不利于環(huán)境的或有害人類健康的產(chǎn)品進入市場等,而不論該產(chǎn)品是本國產(chǎn)品,還是進口產(chǎn)品。這些國內(nèi)規(guī)制措施通常直接涉及主權國家的社會和政治核心領域,解決諸如國民健康、環(huán)境保護和通過稅收進行收入再分配等敏感領域里的敏感問題?！?〕Joost Pauwelyn,Rien ne Va Plus? Distinguishing Domestic Regulation from Market Access in GATT and GATS.World Trade Review,July.2005.也正是這一原因,WTO 成員方相對容易接受關稅減讓的約束性紀律和一般性禁止進口數(shù)量限制的紀律,而在更為敏感的直接涉及主權國家的社會和政治核心領域國內(nèi)規(guī)制領域則難以達成設置紀律的共識。

服務不同于貨物,具有無形性等特征。服務貿(mào)易由于以無形的服務作為交易對象,因此,可以繞過海關監(jiān)管,體現(xiàn)在國際貿(mào)易協(xié)定中: 成員方在服務貿(mào)易的監(jiān)管方面無法采取在貨物貿(mào)易中所采用的關稅和進口配額等手段,而只能借助于諸如國民待遇限制、許可、審批和資格要求等國內(nèi)規(guī)制的辦法來實現(xiàn)對服務貿(mào)易的管理,客觀上,這些邊境后的政府規(guī)制措施也成服務貿(mào)易的障礙。在促進服務貿(mào)易的自由化方面,國際貿(mào)易協(xié)定無法嘗試通過在關稅和進口配額領域設置紀律來達成目標。例如,WTO 一方面通過各成員方在GATS 第16 條下所做出的有約束力的具體承諾表來,另一方面又通過GATS 第6 條的“國內(nèi)法規(guī)” (國內(nèi)規(guī)制),為各成員方的國內(nèi)規(guī)制權的行使設置紀律,確保成員方監(jiān)管服務業(yè)的各類國內(nèi)措施公平、合理和透明,不對服務貿(mào)易造成不必要的障礙或武斷的歧視,從而成就服務貿(mào)易自由化。換言之,在服務貿(mào)易領域,類似于貨物貿(mào)易中的關稅措施嚴重弱化,而國內(nèi)規(guī)制實質(zhì)構成服務貿(mào)易領域的核心內(nèi)容。

如同在貨物貿(mào)易領域,成員方在服務貿(mào)易領域行使國內(nèi)規(guī)制的權力具有正當性,國際貿(mào)易協(xié)定設置的國內(nèi)規(guī)制紀律,主要在于確保締約方監(jiān)管服務業(yè)的各類國內(nèi)措施公平、合理和透明,不對服務貿(mào)易造成不必要的障礙或武斷的歧視。

(二) 厘清概念: 良好規(guī)制實踐、規(guī)制一致性、規(guī)制合作和多邊規(guī)制紀律

規(guī)制一致性理念起源于美國行政法,經(jīng)過經(jīng)濟合作發(fā)展組織(OECD) 和亞太經(jīng)合組織(APEC) 進一步發(fā)展后出現(xiàn)在區(qū)域和國際經(jīng)濟論壇中?！?0〕See Phoenix XF Cai,Regulatory Coherence and Standardization Mechanisms in the Trans-Pacific Partnership,5 British Journal of American Legal Studies 505,511 (2016).這一概念最初旨在限制行政機構的自由裁量權,目前則關注運用良好規(guī)制實踐保障國內(nèi)規(guī)制過程的合理性、民主問責制和法治。良好規(guī)制實踐一個重要的判斷指標是規(guī)制影響評估,即“使用連貫的分析方法系統(tǒng)地識別和評估規(guī)制提案的預期影響的過程”?！?1〕OECD,Recommendation of the Council on Regulatory Policy and Governance,OECD Publishing,2012,p.4.OECD 提倡對規(guī)制提案進行成本效益分析,強調(diào)有理有據(jù)地做出決策。除此之外,規(guī)制一致性的關鍵要素還包括公開透明、機構之間的協(xié)調(diào)和相容以及行政和司法審查。同時,規(guī)制一致性還可以反過來推動相容的規(guī)制方法的發(fā)展,有望降低繁瑣、重復或不同的國內(nèi)規(guī)制對國際貿(mào)易產(chǎn)生的不利影響?！?2〕See Lin Chingfu &Liu Hanwei,Regulatory Rationalization Clauses in FTAs: A Complete Survey of the US,EU and China,19 Melbourne Journal of International Law 149,150-151 (2018).

規(guī)制合作則一般被理解為國內(nèi)監(jiān)管機構之間為減少規(guī)制分歧、增強規(guī)制可操作性進行交流和緊密合作的過程?！?3〕See U.S.Chamber of Commerce,Regulatory Coherence & Cooperation in the Transatlantic Trade and Investment Partnership (TTIP),2015,pp.1-2.OECD 進一步將國際規(guī)制合作定義為“國家間為促進在規(guī)制規(guī)則的設計、監(jiān)督、執(zhí)行、事后管理方面某種形式的合作從而實現(xiàn)跨境規(guī)則的融合、增強其一致性達成的任何正式或非正式的協(xié)議或組織協(xié)議”?！?4〕OECD,International Regulatory Co-operation: Addressing Global Challenges,OECD Publishing,2013,p.19.

規(guī)制合作形式多樣,包括對話或信息交流、承認和采納國際標準、監(jiān)管機構的跨政府網(wǎng)絡、相互承認、含規(guī)制條款的貿(mào)易協(xié)定、通過政府間組織聯(lián)合制定規(guī)則、規(guī)制合作伙伴、具體的磋商協(xié)議、通過超國家機構實現(xiàn)規(guī)制協(xié)調(diào),法律約束力依次增強?！?5〕參見同上注,第22-25 頁。幾乎上述所有的規(guī)制合作形式都在現(xiàn)代貿(mào)易協(xié)定中有所體現(xiàn)。以WTO 為例,TBT 協(xié)定和SPS 協(xié)定中都就國際標準協(xié)調(diào)以及技術法規(guī)和合格評定程序的互相承認及單方承認進行了大篇幅的規(guī)則制定?！?6〕See Jonathan B.Wiener &Alberto Alemanno,The Future of International Regulatory Cooperation: TTIP as a Learning Process toward a Global Policy Laboratory,78 Law and Contemporary Problems 103,108 (2015).此外,對良好規(guī)制實踐的采納也已成為技術性貿(mào)易壁壘委員會頻繁討論的議題?！?7〕See WTO TBT Committee,Eighth Triennial Review of the Operation and Implementation of the Agreement on Technical Barriers to Trade under Article 15.4,G/TBT/41,19 November 2018,pp.2-8.

盡管良好規(guī)制實踐、規(guī)制一致性、(狹義的) 規(guī)制合作和設置規(guī)制紀律在概念上彼此獨立,但他們在實踐中絕非相互孤立、相互排斥的關系。規(guī)制一致性往往是基于特定國家范圍內(nèi)的良好規(guī)制實踐,是這些國家間有效規(guī)制合作和制定規(guī)制紀律的基礎,因為在整個制定和完善規(guī)制規(guī)則、尋求規(guī)制替代方案的過程中通常都需要諸如公開透明這樣的良好規(guī)制實踐?！?8〕參見張姣: 《自由貿(mào)易協(xié)定國際監(jiān)管合作規(guī)則: 發(fā)展動向與實證分析》,載《武大國際法評論》 2017年第6 期,第115-129 頁。國內(nèi)監(jiān)管機構之間的規(guī)制合作也是相互學習和傳播良好規(guī)制實踐的有效方式。〔19〕See Liu Hanwei &Lin Chingfu,The Emergence of Global Regulatory Coherence: A Thorny Embrace for China?,40 University of Pennsylvania Journal of International Law 133,151 (2018).這幾個密切相關的概念在條約設計中并未被嚴格區(qū)分,因此學者們常將二者作為同義詞交替使用?！?0〕See Elizabeth Sheregold &Andrew D.Mitchell,The TPP and Good Regulatory Practices: An Opportunity for Regulatory Coherence to Promote Regulatory Autonomy?,15 World Trade Review 587,590-593 (2016).例如,規(guī)制一致性在美國主導的區(qū)域貿(mào)易協(xié)定中被廣義地使用,其內(nèi)容囊括了規(guī)制合作。CPTPP 第25.1 條將規(guī)制一致性定義為“為便利本國政策目標的實現(xiàn),在規(guī)制措施的計劃、設計、發(fā)布、實施和審議過程中對良好規(guī)制實踐的使用,以及各政府之間為深化這些目標及促進國際貿(mào)易和投資、經(jīng)濟增長和就業(yè)而加強規(guī)制合作努力過程中對良好規(guī)制實踐的使用”。USMCA 中關于良好規(guī)制實踐的章節(jié)也包含了規(guī)制合作的相關條款。〔21〕See Article 28.17 of USMCA.同時,一些近期的自由貿(mào)易協(xié)定在規(guī)制合作章節(jié)中吸收了規(guī)制一致性的理念。CETA 就是典型的例子。例如,其規(guī)制合作章的目標之一即為“改進規(guī)制提案的規(guī)劃和制定,提高規(guī)制規(guī)則制定和完善過程的透明度和可預見性,加強規(guī)制效力,尋求替代方案,承認規(guī)制規(guī)則的相關影響……”,一些說明性的規(guī)制合作活動本質(zhì)上是良好規(guī)制實踐?！?2〕See Article 21.3 (b) and Article 21.4 of CETA.

與規(guī)制合作側重于程序性規(guī)則相對照,規(guī)制紀律關注的是針對國內(nèi)規(guī)制政策和措施的實體規(guī)則,根據(jù)參與國家的多少,又可分為雙邊或區(qū)域規(guī)制紀律和多邊規(guī)制紀律,對包含規(guī)制紀律的協(xié)定的成員國或參加方具有法律上的拘束力。

(三) 狹義規(guī)制合作抑或規(guī)制紀律?

國家之間展開規(guī)制合作背后的基本經(jīng)濟學原理是,通過減少不必要的不同規(guī)制并削減必要的不同規(guī)制規(guī)則增加的成本,降低出口成本、增加經(jīng)濟規(guī)模、提高出口市場規(guī)則透明度和可預見性,從而促進貿(mào)易發(fā)展?！?3〕參見同前注〔2〕,第3-5 頁。這是全球貿(mào)易治理中規(guī)制合作增長的原因之一。除此之外很難找到可行的替代方案來減弱非歧視性法規(guī)可能對國際貿(mào)易施加的限制。與關稅不同,由于非關稅措施背后往往存在諸如促進公共健康和安全、保護環(huán)境、確保市場合理運作這樣的重要的社會規(guī)制目的,因此其不能被徹底取消。這也是非關稅措施與關稅的不同之處?！?4〕See Thomas J.Bollyky &Petros C.Mavroidis,Trade,Social Preferences and Regulatory Cooperation: The New WHO-Think,20 Journal of International Economic Law 1,12 (2017).此外,盡管各國存在歷史、文化、政治、法律的差異,但它們在規(guī)制方面經(jīng)常面臨著類似的挑戰(zhàn)。因此,它們相互之間可以從別國的規(guī)制中吸取經(jīng)驗,更加了解其國內(nèi)規(guī)制對域外各方可能產(chǎn)生的影響,并針對同類型風險制定通用標準和框架,最終實現(xiàn)國內(nèi)規(guī)制流程的完善。〔25〕See Marianna B.Karttunen,Transparency in the WTO SPS and TBT Agreements: The Real Jewel in the Crown,Cambridge University Press,2020,p.101.

規(guī)制合作覆蓋的合作機制范圍非常廣泛,既可以包括同意就新的或擬議中的規(guī)制措施進行對話和相互通知此等措施或就其進行磋商的協(xié)議、采用國際標準或承認別國法規(guī)或與其協(xié)調(diào)一致的義務,〔26〕參見同前注〔14〕,第22-25 頁。也可以包括制定新的有約束力的規(guī)制紀律。前者是狹義上的規(guī)制合作,后者可稱為設置規(guī)制紀律,從廣義上講,同屬于國家間的規(guī)制合作。簡而言之,狹義的規(guī)制合作關注國家間圍繞規(guī)制展開合作的程序,〔27〕See Gabriel Gari,Recent Preferential Trade Agreements' Disciplines for Tackling Regulatory Divergence in Services: How Far Beyond GATs,19 World Trade Review 1,23 (2020).廣義上的規(guī)制合作既包括國家間圍繞規(guī)制展開合作的過程,又包括國家間圍繞規(guī)制制定相互間有拘束力的紀律和規(guī)則。

下文將以設置規(guī)制紀律(以制定統(tǒng)一的標準為例) 和互認這兩個規(guī)制合作中的關鍵機制為例說明其帶來的經(jīng)濟利益及這種利益的局限性。

制定統(tǒng)一標準涉及兩個或多個法域的標準?！?8〕See Bernard Hoekman,Trade Agreements and International Regulatory Cooperation in a Supply Chain World,EUI Robert Schuman Centre for Advanced Studies,2015,p.4.隨著不同產(chǎn)品標準的興起及相關經(jīng)濟損失的大量涌現(xiàn),通過國際標準進行協(xié)調(diào)作為貿(mào)易自由化的必由之路也在實踐中愈發(fā)常見。相同的標準使得不同國家生產(chǎn)的產(chǎn)品逐漸趨同,讓生產(chǎn)者和消費者都有了更多的選擇,也增強了消費者對進口商品質(zhì)量的信心。同時,相同的標準也將提高進口產(chǎn)品和國產(chǎn)產(chǎn)品的兼容性,為網(wǎng)絡效應提供更適宜的國際環(huán)境,還避免了公司由于需要適應不同標準導致的成本的增加?！?9〕參見汪斌、廖園園: 《國際標準競爭中產(chǎn)品兼容激勵和政府行為研究》,載《技術經(jīng)濟》 2009 年第10期,第23-28 頁。此外,由于不同標準在過往人為地割裂了國內(nèi)市場與國外市場,制定統(tǒng)一標準使競爭更為激烈?！?0〕See World Trade Report,Exploring the Links between Trade,Standards and the WTO,2015,p.54.

事實證明,設置統(tǒng)一的規(guī)制紀律確實對國際貿(mào)易的流動性產(chǎn)生了積極影響。通過分析12 個歐洲國家471 個行業(yè)的數(shù)據(jù),莫伊紐斯(Moenius) 發(fā)現(xiàn)相同的標準對雙邊貿(mào)易具有顯著的積極影響。他預計相同標準每增加10%就會帶來3%雙邊貿(mào)易額的增長?！?1〕See Johannes Moenius,Information versus Product Adaptation: The Role of Standards in Trade (Feb.,2004),pp.15-17,https://ssrn.com/abstraact=608022.雷伊斯(Reys) 的研究則聚焦于電子領域,關注美國公司對歐盟標準和國際電工委員會制定國際標準的反應。該研究發(fā)現(xiàn),隨著各類產(chǎn)品的統(tǒng)一標準的不斷出現(xiàn),美國對歐盟出口的電子產(chǎn)品數(shù)量隨之增加,尤其是吸引了更多年輕的美國中小企業(yè)進軍歐盟市場,這也是美國相關出口數(shù)量增長的成因之一?！?2〕See José-Daniel Reyes,International Harmonisation of Product Standards and Firm Heterogeneity in International Trade,The World Bank Policy Research Working Paper 5677,2011,pp.18-19.還有證據(jù)表明,發(fā)展中國家也是國際貿(mào)易中產(chǎn)品標準協(xié)調(diào)的受益者?！?3〕See Ben Shepherd,Product Standards,Harmonisation,and Trade: Evidence from the Extensive Margin,World Bank Policy Research Working Paper 4390,2007,p.23.

盡管設置規(guī)制紀律有如上所述的諸多好處,但并不始終都是解決規(guī)制沖突問題的良好政策選擇?！?4〕參見趙澤宇: 《數(shù)字平臺國際反壟斷監(jiān)管沖突下區(qū)域貿(mào)易協(xié)定競爭政策條款之困》,載《武大國際法評論》 2022 年第1 期,第120-140 頁。各國的特色常常是其社會生產(chǎn)的特色所在,這些特色的差異也反映了各國在風險承受能力、發(fā)展水平、地理、文化和價值觀上的不同,應當被尊重?！?5〕See Alan O.Sykes,The (limited) Role of Harmonisation in International Goods and Services Market,2 Journal of International Economic Law 49,66-67 (1999).另外,由于資源限制、各方對統(tǒng)一規(guī)制紀律的必要性與就結果達成一致之間存在時滯,且所涉多方難以就統(tǒng)一的紀律達成共識,因此在國際層面制定規(guī)制紀律也并非無往不利?！?6〕See Richard E.Baldwin,Regulatory Protectionism,Developing Nations,and a Two-Tier World Trade System,Brookings Trade Forum 237,264-265 (2000).此外,由于各國參與國際標準制定活動的專業(yè)知識和談判能力不盡相同,因此制定統(tǒng)一標準帶來的收益在各國之間也不盡然能夠被均勻分配,各國因設置規(guī)制紀律產(chǎn)生的合規(guī)成本也并不完全對等。〔37〕參見同前注〔26〕,第54 頁。

在參與方不愿意設置規(guī)制紀律或設置規(guī)制紀律不可行的情況下,對等和相互承認協(xié)議為狹義規(guī)制合作實現(xiàn)貿(mào)易促進提供了另一種途徑。對等是對出口成員法規(guī)的單方面承認,相互承認協(xié)議則是兩個或多個成員承認彼此法規(guī)對等的協(xié)議。相互承認協(xié)議和對等通過取消目的地國額外審批帶來的超額費用和延遲等方式提高行政效率從而促進貿(mào)易,因此被認為是國際貿(mào)易中非常理想的政策工具。交易成本降低使得最終產(chǎn)品的價格下降?！?8〕See Anabela Correia de Brito,Céline Kauffmann &Jacques Pelkmans,The Contribution of Mutual Recognition to International Regulatory Co-operation,OECD Regulatory Policy Working Papers No.2,OECD Publishing,2016,pp.54-56.對于尋求拓展出口市場的發(fā)展中國家而言,互認協(xié)議的效果尤為顯著。威爾遜(Wilson) 表示,如果發(fā)展中國家實施互認協(xié)議,其出口可能會增加52.3%,且給農(nóng)業(yè)領域帶來的積極影響尤為明顯?！?9〕See Humberto Zuniga Schroder,Harmonization,Equivalence and Mutual Recognition of Standards in WTO Law,Wolters Kluwer,2011,p.135.此外,盡管學界普遍認為整體而言協(xié)調(diào)比相互承認對貿(mào)易的促進效果更好,但一些經(jīng)濟學家認為,相互承認賦予了國家就標準進行選擇并將符合該標準的產(chǎn)品出售給貿(mào)易伙伴的權利,因此可以避免協(xié)調(diào)對貿(mào)易帶來的負面影響?！?0〕參見劉明亮: 《區(qū)域貿(mào)易協(xié)定框架下的標準一致化合作研究》,載《國際商務研究》 2011 年第1 期,第32-40 頁、第66 頁。各國公司可以自由地進入其貿(mào)易伙伴的市場而無需負擔協(xié)調(diào)產(chǎn)生的額外成本。因此,當產(chǎn)品多樣性在貿(mào)易中扮演著重要角色或適應新的協(xié)調(diào)技術成本很高時,與協(xié)調(diào)相比,相互承認促進貿(mào)易的效果可能更好?！?1〕See WTO Trade Report,Trade and Public Policy: A Closer Look at Non-Tariff Measures in the 21stCentury,2012,p.150.

盡管相互承認協(xié)議和對等擁有如上所述的種種優(yōu)勢,但要在國際貿(mào)易中充分將其付諸實踐仍然面臨著一些困難。首先,對法規(guī)對等的評估通常會涉及立法目的和可比指標的識別,這是個復雜的過程。〔42〕See Frode Veggeland,Trade Facilitation through Equivalence and Mutual Recognition: The EU Model,Norwegian Agricultural Economics Research Institute Report 2006-3,p.31.由于法規(guī)主題多樣且范圍廣泛,對等評估單位必須細化至領域,甚至是產(chǎn)品。協(xié)議一方相關規(guī)定發(fā)生的任何變化都可能導致對等評估需要重新展開。因此在實踐中,相互承認協(xié)議的談判成本非常高?！?3〕See Communication from the European Union,A Policy Framework for the Facilitation of Trade in the Fields of Standardisation and Conformity Assessment: A Toolbox of Instruments,WTO Doc.G/TBT/W/173/Add.1,19 April 2002,para 51.此外,由于互認協(xié)議的預設為法規(guī)在實現(xiàn)某些立法目標上是對等的,對成員國之間就充分檢視海外檢測的效力事宜的相互信任也提出了要求,因此若不考慮發(fā)展中國家的協(xié)議簽署情況,則發(fā)達國家間締結的區(qū)域協(xié)定中存在互認協(xié)議的概率高于多邊協(xié)議?！?4〕參見同前注〔30〕,第55 頁。因此迄今為止,互認協(xié)議和對等發(fā)揮的實際作用仍然有限?！?5〕See Ministry of Business,Innovation & Employment of New Zealand,Evaluation of Conformity Assessment Mutual Recognition Agreements and Arrangement,2018,p.11.截至2022 年,技術性貿(mào)易壁壘委員會僅收到了165 個互認協(xié)議,且發(fā)起國大多為OECD 成員?！?6〕See Note by the Secretariat,Twenty-Sixth Annual Review of the Implementation and Operation of the TBT Agreement,G/TBT/45,18 February 2021,p.26.

三、對WTO 法律框架中規(guī)制紀律和規(guī)制合作的審視

(一) 有限的規(guī)制紀律

如前所述,WTO 對成員方的國內(nèi)規(guī)制措施也進行了約束,然而,不難發(fā)現(xiàn),前述WTO 協(xié)定主要約束的是成員方的貿(mào)易保護性國內(nèi)規(guī)制措施,對國內(nèi)規(guī)制約束的范圍有限,如GATT 中唯一對非關稅措施的規(guī)制規(guī)定是第3 條中的非歧視要求,最初旨在防止進口國利用其他國內(nèi)政策工具破壞關稅的降低。在GATT 的語境下,只要成員方不歧視進口的同類產(chǎn)品,其就可以無限制地單方面實施法律來實現(xiàn)立法目標。非歧視義務并未觸及規(guī)制干預的特征。相關法規(guī)完全可能并不違反非歧視義務,但卻可能非常嚴格、特異、無用,而恰恰是這些不受WTO 紀律約束的國內(nèi)規(guī)制壁壘對全球價值鏈時代的國際貿(mào)易帶來了沉重的合規(guī)負擔?！?8〕See Ming Du,Domestic Regulatory Autonomy under the TBT Agreement: From Non-discrimination to Harmonization,6 Chinese Journal of International Law 269,281-282 (2007).因此,前述WTO 協(xié)定無力解決普遍存在的低效、重復規(guī)制或非歧視性規(guī)制壁壘。國際貿(mào)易協(xié)定對國內(nèi)規(guī)制監(jiān)管的難點在于如何區(qū)分必要的規(guī)制,在成員的規(guī)制主權以及自由貿(mào)易之間實現(xiàn)平衡。

(二) 隱含的規(guī)制合作義務

TBT 協(xié)定和SPS 協(xié)定的主要目的之一是在承認成員有權按照自己的標準合理追求正當規(guī)制目標的基礎上消除不必要的貿(mào)易壁壘。雖然他們未強調(diào)規(guī)制合作本身,但許多條款都試圖通過多種方法促進WTO 成員間的國際規(guī)制合作。〔49〕See WTO &OECD,Facilitating Trade through Regulatory Cooperation: The Case of the WTO' s TBT and SPS Agreements and Committees,2019,pp.4-5.一些學者由此認為WTO 已從消極一體化(禁止歧視性的非關稅貿(mào)易壁壘) 進入了積極一體化(用共同的政策打造市場) 的階段?！?0〕See Robert Basedow,The WTO and the Rise of Plurilateralism-What Lessons can We Learn from European Union' s Experience with Differentiated Integration?,21 Journal of International Economic Law 411,414 (2018).

第一,顧名思義,國際標準是多邊合作的結果。TBT 協(xié)定的序言部分強調(diào)了國際標準在促進國際貿(mào)易方面的重要作用。該協(xié)定的第2.4 條和第5.4 條規(guī)定,WTO 成員有義務將相關國際標準作為其技術法規(guī)和合格評定程序的基礎,除非這些標準在其規(guī)制目標下無效或并不恰當。此外,第2.6 條要求會員參與國際標準制定活動。協(xié)議附件3 的G 段落還特別要求標準化機構在其資源能力范圍內(nèi)參與國際標準制定活動。

第二,對技術法規(guī)與合格評定程序的相互承認和對等的相關規(guī)定有助于保障貿(mào)易者在面對不同市場的法規(guī)差異時無需面臨重復的要求或程序,因此也促進了WTO 成員間的合作。協(xié)定第2.7 條規(guī)定,即使他國法規(guī)與本國不同,WTO 成員也有義務在他國法規(guī)能夠充分實現(xiàn)本國法規(guī)立法目的的情況下“積極考慮” 接受其他成員的對等技術法規(guī)。

第三,有關透明度的規(guī)定有利于觸發(fā)成員之間的有益規(guī)制合作。透明度是WTO 貿(mào)易體系的基本準則之一,被認為是WTO 最重要的工作,其重要程度甚至高于進行正式談判和解決貿(mào)易爭端?！?1〕See Petros C.Mavroidis &Robert Wolfe,From Sunshine to a Common Agent: The Evolving Understanding of Transparency in the WTO,21 Brown Journal of World Affairs 117,117-118 (2015).TBT 協(xié)定第2.9 條和5.6 條為WTO 成員方制定了多邊框架來保障公開透明,措施包括通知的公開發(fā)布、通知、提供副本,以及無論他們在何時計劃采取可能對貿(mào)易產(chǎn)生重大影響的措施都應在通知和實施之間留出合理的時間進行意見征求和公布。提前通知賦予了WTO 成員在早期階段就擬議法規(guī)發(fā)表意見并在規(guī)制過程中考慮其意見的權利?！?2〕See Henrik Horn,Petros C.Mavroidis &Erik N.Wijkstrom,In the Shadow of the DSU: Addressing Specific Trade Concerns in the WTO SPS and TBT Committees,47 Journal of World Trade 729,733 (2013).該協(xié)定生效以來,各方提交的通知數(shù)量已超過31531 份?！?3〕See Technical Barriers to Trade Information Management System,http://tbtims.wto.org/ (accessed on 9 September 2022).要求對采取的貿(mào)易性技術壁壘措施及時公布這一規(guī)定大大降低了成員從貿(mào)易伙伴處獲取信息的成本和難度。在公布措施生效前提供合理期間的規(guī)定則為出口商爭取到了適應新要求的時間?！?4〕See Appellate Body Report,United States -Measures Affecting the Production and Sale of Clove Cigarettes,WT/DS406/AB/R,24 April 2012,para 272.提供正當理由的義務使成員能夠獲取到技術法規(guī)存在和內(nèi)容之外的信息,諸如立法目標和提交提案的成員偏離國際標準的原因,與其他的透明度義務條款互為補充。〔55〕See Denise Prevost,Transparency Obligations under the TBT Agreement,in Tracey Epps and Michael Trebilcock,Research Handbook on the WTO and Technical Barriers to Trade,Edward Elgar,2015,p.162.此外,TBT 協(xié)定第10.1 條規(guī)定,成員應提供能夠回答其他成員和利害關系方的所有合理詢問的咨詢點。這些規(guī)定推動了國內(nèi)公眾意見征詢的發(fā)展進程,讓其他成員,特別是發(fā)展中國家能夠適應新標準,有利于避免沖突、預防爭端。

第四,技術性貿(mào)易壁壘委員會和衛(wèi)生與植物衛(wèi)生措施委員會的成立為WTO 成員提供了規(guī)制合作的平臺,促進了他們對彼此規(guī)制體系的了解和對影響國際貿(mào)易的法規(guī)草案的探討。〔56〕See Art 13.1 of the TBT Agreement and Art 12.2 of the SPS Agreement.其中一個尤為引人注目的平臺允許WTO 成員提出“特定貿(mào)易關切”,就委員會收到的擬議措施草案或可能造成了不必要的貿(mào)易障礙的現(xiàn)存法規(guī)進行反饋。自TBT 協(xié)定生效以來,委員會已就700余個“特定貿(mào)易關切” 進行了討論?！?7〕參見同前注〔53〕。這些討論讓WTO 成員對規(guī)制體系有了更多的共識,推動了他們互相學習,明顯緩解了技術性貿(mào)易壁壘和衛(wèi)生與植物衛(wèi)生措施領域貿(mào)易的緊張局勢。〔58〕參見同前注〔52〕,Henrik Horn 等文,第730 頁;Robert Wolfe,Reforming WTO Conflict Management:Why and How to Improve the Use of Specific Trade Concerns,23 Journal of International Economic Law 817,822 (2020)。此外,技術性貿(mào)易壁壘委員會和衛(wèi)生與植物衛(wèi)生措施委員會還定期通過決定和建議,幫助成員更高效地實施協(xié)議的具體條款。〔59〕See Erik N.Wijkstrom,The Third Pillar,Behind the Scenes,WTO Committee Work Delivers,E15 Task Force on Regulatory Systems Coherence Think Piece,2015,pp.2-5.

以上所有的規(guī)制合作機制都鼓勵各方減少不同的規(guī)制措施,降低相關的貿(mào)易成本。然而,隨著國際貿(mào)易中非關稅措施扮演的角色愈發(fā)重要,這些機制對變化的應對也逐漸變得吃力。〔60〕參見韓劍、張倩洪、馮帆: 《超越WTO 時代自貿(mào)協(xié)定的貿(mào)易創(chuàng)造效應: 對關稅與非關稅措施貿(mào)易影響的考察》,載《世界經(jīng)濟研究》 2018 年第11 期,第51-64 頁、第136 頁。統(tǒng)計數(shù)據(jù)表明,大多數(shù)WTO 成員仍保留著不歧視的基準線,呈現(xiàn)出消極一體化的模式。面對如此境況,我們需要改善規(guī)制合作。例如,盡管WTO 條款為成員提供了國際規(guī)制合作的跳板,但就現(xiàn)狀而言,WTO 成員并沒有嚴格遵循約定,而是仍舊保留了重復的、不必要的、低效的單邊規(guī)制措施。〔61〕See Robert W.Stiger &Alan O.Sykes,International Trade,National Treatment and Domestic Regulation,40 Journal of Legal Studies 149,150 (2011).例如,由于對這些冗余措施導致的貿(mào)易成本缺乏認識或關切、對國外平行機構監(jiān)督的有效性和規(guī)則的執(zhí)行缺乏信心,亦或是為了通過尋租行為為監(jiān)管機構創(chuàng)造收入,監(jiān)管機構可能會實施重復的規(guī)則和合格評定程序。社會偏好、對風險的態(tài)度、特定的制度結構和規(guī)則制定程序、能力限制都有可能導致監(jiān)管機構實施不同的嚴格程度各異的規(guī)制。值得注意的是,每種情況下的規(guī)制不一致并不一定意味著違反TBT 協(xié)定和SPS 協(xié)定?！?2〕參見同前注〔24〕,Thomas J.Bollyky &Petros C.Mavroidis 文,第12-13 頁。但從貿(mào)易和國際規(guī)制監(jiān)督的角度而言,目前的效果并不理想。再如,現(xiàn)有的WTO 規(guī)制合作義務也是有限的。例如,TBT 協(xié)定和SPS 協(xié)定中的條款鼓勵各方采用相互承認協(xié)議和對等來解決問題,但僅限于各方應當盡力而為,并未提供監(jiān)管機構參與規(guī)制合作安排所需的框架。第2.7 條似乎僅對WTO 成員“盡力而為” 的義務進行了規(guī)定,但該義務的本質(zhì)僅限于“積極考慮” 對等承認請求。即使是對這一義務的判斷也僅取決于主觀標準,即該WTO 成員對外國技術法規(guī)的效力并無異議。〔63〕See Ludivines Tamiotti,Article 2 TBT,in Rüdiger Wolfrum,Peter-Tobias Stoll &Anja Seibert-Fohr eds.,WTO -Technical Barriers to Trade and SPS Measures,Martinus Nijhoff,2007,p.226.此外,第2.7 條并未就其應當如何付諸實踐提供任何指導。即使第2.7 條僅提及單方承認對等,但實踐中只有在雙邊層面、逐國(country by country) 的情況下,對等制度才在技術層面可行、在政治上能被認可?！?4〕See A.Beviglia Zampetti,Mutual Recognition in the Transatlantic Context: Some Reflections on Future Negotiations,in Thomas Cottier &Petros C.Mavroidis eds,Regulatory Barriers and the Principle of Non-Discrimination in World Trade Law,University of Michigan Press,2000,p.318.目前,盡管此種相互承認協(xié)議在國情相似的成員之間簽署的協(xié)定中非常普遍(通常在自由貿(mào)易協(xié)定中),但很少有國家對其他所有國家采用協(xié)調(diào)的標準。

3.1.1 BCRD小鼠快感缺乏的檢測結果 與對照組比較，造模前和造模第1周各組小鼠糖水消耗無統(tǒng)計學差異；造模第2周抑郁癥組和BCRD組糖水消耗明顯降低，差異具有統(tǒng)計學意義（P＜0.05），且BCRD組下降程度更大；第3周抑郁癥組、乳腺癌組和 BCRD 組糖水消耗明顯下降（P＜0.05、0.01），BCRD組下降程度最大；與乳腺癌組比較，第3周BCRD組糖水消耗明顯下降，差異具有統(tǒng)計學意義（P＜0.05）。結果提示，BCRD小鼠存在快感缺乏癥狀。結果見表1。

更糟糕的是,WTO 上訴機構對相關規(guī)則的解釋也未能促進規(guī)制合作。以TBT 協(xié)定第2.4 條為例,它要求成員將相關國際標準作為其技術法規(guī)的基礎,且僅在這些標準不能實現(xiàn)其規(guī)制目的或與之不符時才允許例外。上訴機構裁定,第2.4 條第一、二部分并非“一般規(guī)則—例外” 的關系。因此在相關方指控WTO 成員的技術法規(guī)不符合第2.4 條時,被指控的成員無需承擔舉證責任。相反,指控方應當證明,相關國際標準未被作為技術法規(guī)的“基礎” 進行使用,且相關國際標準可“有效” 且“適當” 地實現(xiàn)成員通過采取該等技術法規(guī)所追求的合法目標?！?5〕See WTO Appellate Body Report,European Communities -Trade Description of Sardines (EC -Sardines),WT/DS231/AB/R,23 October 2002,para 275.上訴機構對第2.4 條的解釋使得證明國際標準可有效且適當?shù)靥娲嬖跔幾h的技術性貿(mào)易壁壘相關規(guī)則的義務被施加給了指控方?！?6〕See Erich Vranes,Trade and the Environment: Fundamental Issues in International Law,WTO Law,and Legal Theory,Oxford University Press,2009,p.313.這充分體現(xiàn)了上訴機構對政策選擇主權的尊重。但也有觀點認為上訴機構錯失了通過國際標準促進規(guī)制合作的良機。從文本上看,立法委任權明確規(guī)定國際標準優(yōu)先,除非國際標準無效或不適合成為立法基礎?！袄狻?一詞只能理解為“例外”。如此看來,似乎讓被指控方承擔舉證責任更為合理,這也符合TBT 協(xié)定的關鍵目標之一,即促進協(xié)調(diào)?！?7〕See Petros C.Mavroidis,Last Mile for Tuna (to a Safe Harbour): What is the TBT Agreement All About?,30 European Journal of International Law 279,294-295 (2019).

除此之外,有的WTO 成員已將良好規(guī)制實踐這一概念正式提上技術性貿(mào)易壁壘委員會的議程,鼓勵各方加強信息和實踐經(jīng)驗的交流?！?8〕參見同前注〔10〕,第2-8 頁。技術性貿(mào)易壁壘委員會制訂了一套詳細的自愿良好實踐標準,對法規(guī)的制定和應用進行了指導?！?9〕TBT Committee,Good Regulatory Practice: Voluntary Mechanisms and Related Principles,Proposal by the Chairman,27 October 2014,JOB/TBT/119.然而,在缺乏后續(xù)授權和制度支持的情況下,這些努力似乎更有違背委員會希望建立WTO 成員間合作的意圖,而成為成員采取單方措施的指導方針?！?0〕參見同前注〔24〕,Thomas J.Bollyky &Petros C.Mavroidis 文,第15 頁。

綜上,現(xiàn)行WTO 規(guī)則已不敷全面解決國內(nèi)貿(mào)易壁壘的需要,迫切需要WTO 現(xiàn)有規(guī)則之外的其他工具、機制和制度支持?！?1〕See Alexia Brunet Marks,The Right to Regulate (Cooperatively),38 University of Pennsylvania Journal of International Law 1,50-51 (2016).遺憾的是,由于WTO 多哈回合談判長期陷入困境,對國內(nèi)規(guī)制設置紀律的改革步履維艱。

(三) 服務貿(mào)易國內(nèi)規(guī)制參考文件

由于服務貿(mào)易只是在烏拉圭回合才納入多邊貿(mào)易體制,有關國內(nèi)規(guī)制的許多具體規(guī)則取決于有關GATS 的談判。在此方面,GATS 第6 條第4 款的規(guī)定尤其規(guī)定,為確保資格要求和程序、技術標準和許可要求不構成對服務貿(mào)易的不必要的障礙,服務貿(mào)易理事會應制定必要的紀律。2017 年12 月若干WTO 成員啟動了“服務貿(mào)易國內(nèi)規(guī)制聯(lián)合聲明倡議” (Joint Statement Initiative of Services Domestic Regulation) 談判,旨在設置促進服務貿(mào)易的紀律,并減輕與許可證要求和程序、資格要求和程序以及技術標準有關的措施對貿(mào)易的不利的限制影響。服務貿(mào)易國內(nèi)規(guī)制談判巧妙利用GATS 通過服務減讓表規(guī)定各成員承諾的獨特優(yōu)勢,將此項參考文件的相關承諾采取由參與成員方自行納入其減讓表的方式,未選擇以單獨新協(xié)議的方式納入WTO 法律框架,從而避免了印度、南非等強烈反對任何諸邊談判的發(fā)展中成員利用“一致同意” 原則予以否決。2021 年12 月2 日,談判各方終于在日內(nèi)瓦正式簽署《服務貿(mào)易國內(nèi)規(guī)制參考文件》 (以下簡稱為《參考文件》),這是自WTO 成立以來在國內(nèi)規(guī)制方面設置紀律的努力的首個成果。

在適用范圍上,共有67 個成員(其中歐盟按27 個成員統(tǒng)計),包括了中國、美國和歐盟成員國在內(nèi)的服務貿(mào)易出口和進口排名的前9 位(只有出口排名第8、進口排名第10 的印度未參加) 簽署了《參考文件》,涵蓋了全球服務貿(mào)易的90%。2022 年12 月16 日,中國、美國和歐盟成員國在內(nèi)的55 個成員方已經(jīng)完成國內(nèi)的批準手續(xù)。事實上,《參考文件》 將在這些成員方之間在“最惠國待遇” (MFN) 的基礎上適用。此外,該協(xié)議將對其他感興趣的成員方持續(xù)開放,可能會進一步擴大參與方數(shù)量和全球服務貿(mào)易涵蓋比例。

《參考文件》 包括3 個部分,第一部分是總則。該部分規(guī)定規(guī)則適用范圍,明確其適用于各成員方在GATS 項下服務減讓表作出開放承諾的服務部門。總則保持了較大的靈活性,既明確發(fā)展中成員將享受最長達7 年的規(guī)則實施過渡期,又明確成員方有權對其境內(nèi)的服務提供進行管理和制定新法規(guī),確保了其監(jiān)管政策空間。從《參考文件》 的第二部分來看,服務貿(mào)易國內(nèi)規(guī)制相關規(guī)則旨在優(yōu)化服務貿(mào)易有關許可審批流程,加強政府監(jiān)管的透明度和便利性,降低企業(yè)經(jīng)營成本,改善全球服務貿(mào)易營商環(huán)境。在透明度方面,《參考文件》 要求公布所有的許可要求及授權程序,建立服務提供方可進行咨詢的適當機制,在公布相關法規(guī)時征詢有關利益方的意見并予以考慮等。在可預見性方面,要求就申請?zhí)幚斫⒅甘拘缘臅r間表,提供有關申請審理的進展,允許申請方改正申請材料中的微小錯誤或提供進一步信息,對拒絕的申請應說明理由并允許重新申請,申請一旦批準即應立即生效等。在便利性方面,要求申請只需經(jīng)過一個主管機關,允許申請方隨時提交申請,接受電子方式申請以及復件材料,申請費用應合理和透明,以公開透明方式制定相關技術標準,確保相關程序公正和充分并且不在男女之間形成歧視等。

《參考文件》 的第三部分是專門適用于金融部門的規(guī)制。此部分規(guī)則與第二部分基本一致,不同之處在于該部分不包括“單一窗口” 審批、技術標準制定和開展行業(yè)資格互認等規(guī)定。

需要指出的是,從名稱上看,《參考文件》 似乎僅僅為參加的成員方的國內(nèi)規(guī)制提供了供參考的標準,仍不脫離國內(nèi)規(guī)制合作的形式,充其量構成規(guī)制合作的最高形式;但實際上,國內(nèi)規(guī)制參考文件作為開放式諸邊協(xié)定,對所有批準其的WTO 成員方具有拘束力,是為成員方國內(nèi)規(guī)制設置紀律的成果。因此,可以說,《參考文件》 是建立在規(guī)制合作基礎上的規(guī)制紀律,它朝解決國內(nèi)規(guī)制壁壘的方向走出了正確的一步。預計,下一步將是在TBT 協(xié)定和SPS 協(xié)定語境下設置國內(nèi)規(guī)制紀律。

四、區(qū)域貿(mào)易協(xié)定中的規(guī)制合作

在多哈回合談判失敗且目前WTO 談判又停滯不前的情況下,各方已降低對WTO 的關注,轉(zhuǎn)而將減少不必要、重復和繁瑣的非關稅措施的希望投向自由貿(mào)易協(xié)定?！?2〕參見譚觀福: 《論數(shù)字貿(mào)易的自由化義務》,載《國際經(jīng)濟法學刊》 2021 年第2 期,第27-47 頁。2012 年,美國通過了13609 號行政命令,明確提出推進國際規(guī)制合作,并尋求在區(qū)域貿(mào)易協(xié)定中推進國際規(guī)制合作,引入以“良好規(guī)制實踐” 為核心的規(guī)制合作,致力于國家內(nèi)部規(guī)制的一致性、國內(nèi)規(guī)制的透明與高效。美國相繼在《跨太平洋伙伴關系協(xié)定》 (TPP)、USMCA 等區(qū)域貿(mào)易協(xié)定談判中引入“規(guī)制一致性” 或“規(guī)制合作” 議題。隨后,歐洲和加拿大的CETA 談判納入了這一新型規(guī)制合作。新近超大型區(qū)域貿(mào)易協(xié)定在規(guī)制合作的目標、模式、規(guī)則以及保障等方面形成了規(guī)制合作機制,成為了近期自由貿(mào)易協(xié)定的特征。〔73〕See Bernard Hoekman &Petros C.Mavroidis,Regulatory Spillovers and the Trading System: From Coherence to Cooperation,E15 Task Force on Regulatory Systems Coherence Overview Paper,2015.

(一) 歐盟-加拿大綜合性經(jīng)濟貿(mào)易協(xié)定

CETA 是歐盟和加拿大簽署的一項貿(mào)易協(xié)定,于2017 年9 月21 日暫時生效。與過往的區(qū)域貿(mào)易協(xié)定不同,該協(xié)定在規(guī)制合作章為自由貿(mào)易協(xié)定開辟了新天地?！?4〕See Rodrigo Polanco Lazo &Pierre Sauve,The Treatment of Regulatory Convergence in Preferential Trade Agreements,17 World Trade Review 575,590 (2018).這并非兩方在通過規(guī)制合作來消除過度的制度分歧方面所作的首次努力。早在1976 年,兩方就已成立聯(lián)合合作委員會,旨在提高不同部門規(guī)制實踐的效率,迄今為止已推動了多項相互承認協(xié)議和對等協(xié)議的締結。但在CETA 談判前,兩方仍未能成功將更強有力的規(guī)制合作納入綜合貿(mào)易協(xié)定,二者之間的合作也被定性為“非正式的、以執(zhí)行為導向的磋商、在信息和良好實踐方面的交流”?！?5〕See Stanko S.Krstic,Regulatory Cooperation to Remove Non-tariff Barriers to Trade in Products: Key Challenges and Opportunities for the Canada-EU Comprehensive Trade Agreement,39 Legal Issues of Economic Integration 3,4-5 (2012).而新簽署的CETA中的規(guī)制合作章則適用于廣泛規(guī)制措施的制定、審查和方法論,不僅包括了TBT 協(xié)定和SPS 協(xié)定,還涵蓋了商品、服務、貿(mào)易和可持續(xù)發(fā)展、貿(mào)易與勞工、貿(mào)易與環(huán)境等方面的貿(mào)易規(guī)則。〔76〕See Article 21.1 of CETA.

CETA 規(guī)制合作章的首要目標是解決規(guī)制貿(mào)易壁壘問題,包括規(guī)制保護主義(不必要的貿(mào)易壁壘),規(guī)制分歧(規(guī)制兼容性、對等的承認、趨同) 和規(guī)制有效性(良好規(guī)制實踐)?！?7〕See Article 21.2 and 21.3 of CETA.第21.4 條為各方提供了19 項建議采取的規(guī)制合作活動,從規(guī)制治理和信息交換的雙邊討論、共享擬議法規(guī)文本、對法規(guī)進行實施后審查到通過相互承認實現(xiàn)更大程度的趨同、在約定領域使用國際標準均有涉及。此外,該協(xié)定鼓勵合作,呼吁各方考慮他方就類似問題采取的規(guī)制措施,使利害關系人有機會參與規(guī)制合作活動。〔78〕See Article 21.5 and 21.8 of CETA.這些規(guī)定清晰地描述了規(guī)制合作中預期的具體活動,強調(diào)監(jiān)管機構之間持續(xù)互動、從源頭上防止不必要的障礙,同時尋求機會彌合先前的規(guī)制分歧。

CETA 還成立了規(guī)制合作論壇,意在促進各方之間的規(guī)制合作。這是一個由雙方高級代表主持的專門委員會暨新的機構論壇,其職能包括舉辦論壇討論規(guī)制政策問題、協(xié)助個別監(jiān)管機構確定活動的潛在伙伴合作、審查規(guī)制提案、促進雙邊合作活動的開展。〔79〕See Article 21.6 of CETA.但該論壇無權通過具有法律約束力的決定,各方的規(guī)制工作也沒有監(jiān)督者甚至審查員。話雖如此,但由于該論壇可以向CETA 聯(lián)合委員會提交規(guī)劃的決議草案且此類草案通常具有很強的專業(yè)性,因此論壇上的討論可能對聯(lián)合委員會的決策產(chǎn)生決定性影響,并在一定程度上決定當事方規(guī)制議程的形成?！?0〕See Nils Meyer-Ohlendorf,Christiane Gerstetter &Inga Bach,Regulatory Cooperation under CETA: Implications for Environmental Policies,The Ecologic Institute,1 November 2016,p.18.論壇的職能在許多方面與2011 年成立的規(guī)制合作委員會的職能相似,后者的任務是為美國和加拿大尋求和推薦雙方加強規(guī)制合作的機會?！?1〕See Simon Lester &Inu Barbee,The Challenge of Cooperation: Regulatory Trade Barriers in the TTIP,16 Journal of International Economic Law 847,860-863 (2013).

CETA 設定了宏大的義務版圖,并為規(guī)制合作、減少當事方規(guī)制分歧構建了新的制度框架。然而,規(guī)制合作活動自愿性、程序性和開放性的特質(zhì)也需要強調(diào)。許多條款都未對特定形式的規(guī)制合作或結果提出要求?！?2〕See Article 21.4,Article 21.5 and 21.7 of CETA.由于協(xié)定并未設定詳細的“硬性” 義務,所以締約方對是否以及如何進行規(guī)制合作保留了廣泛的自由裁量權。為強調(diào)協(xié)定的自愿性,第21.2.6 條規(guī)定“任何事項的規(guī)制合作都是自愿的。各方無參與任何特定規(guī)制合作活動的義務,只有在不愿參與新提案或退出現(xiàn)行規(guī)制合作提案時提供理由的義務”。協(xié)定中的規(guī)定似乎不夠明確,因此加拿大和歐盟又于2016 年10 月簽署了一份《聯(lián)合解釋規(guī)范》,重申監(jiān)管機構并無參與合作或采用其合作結果的義務。因此,一些評論員認為,該協(xié)定下的規(guī)制合作在某種程度上是“一場目的地不明的旅程”?！?3〕同前注〔80〕,Nils Meyer-Ohlendorf 等文,第4 頁。也有觀點認為,成功的規(guī)制合作需要具體的規(guī)則和明確執(zhí)行這些規(guī)則的聯(lián)合機構?！?4〕參見同前注〔5〕,Debra P.Steger 文,第124 頁。在CETA 談判開始之前,歐盟和加拿大委托進行的一項聯(lián)合研究已經(jīng)認識到了額外制定具有約束力的規(guī)則來實現(xiàn)有效規(guī)制合作的重要性?！?5〕See Global Affairs Canada,Canada -European Union Joint Report: Towards a Comprehensive Economic Agreement,5 March 2009,para 3.9.然而,與最初的雄心壯志相比,該協(xié)定最終的規(guī)制合作章似乎仍有些不盡人意。

(二) 全面與進步跨太平洋伙伴關系協(xié)定

《跨太平洋伙伴關系協(xié)定》 的前身是《跨太平洋戰(zhàn)略經(jīng)濟伙伴關系協(xié)定》,由新西蘭、新加坡、智利和文萊四國發(fā)起。彼時其規(guī)模尚小,但自美國于2008 年加入談判后,該協(xié)議迅速進入了各方視野?！?6〕參見吳澗生、曲鳳杰、關秀麗、張哲人、李大偉、杜瓊、季劍軍: 《跨太平洋伙伴關系協(xié)定(TPP):趨勢、影響及戰(zhàn)略對策》,載《國際經(jīng)濟評論》 2014 年第1 期,第65-76 頁。奧巴馬執(zhí)政期間,美國政府繼續(xù)參與談判,并將其作為美國在亞太地區(qū)戰(zhàn)略部署的核心?！?7〕See Ming Du,Explaining China' s Tripartite Strategy towards the TPP,18 Journal of International Economic Law 407,411-414 (2015).經(jīng)過19 輪談判,12 個成員國(美國、加拿大、日本、墨西哥、智利、秘魯、澳大利亞、新西蘭、越南、新加坡、馬來西亞和文萊) 于2016 年初簽署了該協(xié)定,但該協(xié)定始終未被美國國會批準。2017 年1 月,特朗普總統(tǒng)在上任的第一天就正式宣布美國退出《跨太平洋伙伴關系協(xié)定》。簽署該協(xié)定的其他國家在保留大部分原先規(guī)定的基礎上進一步提出了新方案,即CPTPP。〔88〕See James McBride &Andrew Chatzky,What is the Trans-Pacific Partnership (TPP)?,Council on Foreign Relations Backgrounder,2019.

關于規(guī)制一致性的章節(jié)是CPTPP 中最具創(chuàng)新性的部分之一。它標志著締約方在各國應建立規(guī)制的中央層面的協(xié)調(diào)和審查機制、遵循良好規(guī)制實踐尤其是規(guī)制影響評估從而助力實現(xiàn)國內(nèi)政策目標、促進規(guī)制合作的全球規(guī)范方面邁出了開創(chuàng)性的一步。〔89〕See Jeff Weiss,The Regulatory Coherence Chapter of the Trans-Pacific Partnership Agreement: Making the Link between Adherence to Good Regulatory Practice Principles and Promoting International Trade and Regulatory Cooperation,Yale Journal on Regulation Feb.11,2016,https://www.yalejreg.com/nc/the-regulatory-coherence-chapter-of-thetrans-pacific-partnership-agreement-making-the-link-between/.在“每一締約方應以達到涵蓋范圍廣泛為目標” 的前提下,協(xié)定各方均保留靈活決定受規(guī)制一致性義務約束的措施范圍的權利?！?0〕See Article 25.3 of CPTPP.

規(guī)制一致性章有五個關鍵要素:

第一,它鼓勵成員成立中央?yún)f(xié)調(diào)機構,促進有效的機構間協(xié)調(diào)并審查該章涵蓋范圍內(nèi)的擬議規(guī)制措施。該機構負責審查擬議規(guī)制措施,以確保制定過程使用良好規(guī)制實踐,加強國內(nèi)機構間的協(xié)商和協(xié)調(diào),避免發(fā)生重疊、重復和不一致,并就規(guī)制的改進提出系統(tǒng)性的建議?！?1〕See Article 25.4 of CPTPP.

第二,它敦促締約成員在制定該章涵蓋的擬議規(guī)制措施時實施良好規(guī)制實踐。這些良好規(guī)制實踐主要側重于規(guī)制影響評估程序的實施,包括評估規(guī)制提案的必要性、審查可行的替代措施、說明所選替代措施可以有效實現(xiàn)政策目標的理由,以及依賴最佳可合理獲得的現(xiàn)有信息,包括相關科學、技術、經(jīng)濟或其他信息?！?2〕See Article 25.5 (2) of CPTTP.在規(guī)制影響評估方法方面,該協(xié)定強調(diào)了成本效益分析在審查可行的替代規(guī)制措施、說明其有效性時的相關性。盡管該協(xié)定也認識到某些成本和收益難以量化和貨幣化,但其仍要求成員“在可行的限度內(nèi)” 審查替代措施的成本和收益。這與經(jīng)合組織和亞太經(jīng)合組織的指南中成本效益分析是規(guī)制影響評估中用于評估現(xiàn)行規(guī)定及其替代方案的首選工具的表述相符?！?3〕參見同前注〔20〕,Elizabeth Sheregold &Andrew D.Mitchell 文,第599 頁。良好規(guī)制實踐還包括保證新的涵蓋規(guī)制措施文字簡明、考慮擬議法規(guī)對中小企業(yè)的潛在影響、向公眾提供獲取關于新涵蓋規(guī)制措施信息的渠道,以及定期審查,確定是否應修改或廢除這些措施?！?4〕See Article 25.5 (3) (4) (5) (6) of CPTPP.

第三,規(guī)制一致性章設立了一個由每一締約方的政府代表組成的規(guī)制一致性委員會。該委員會負責審議與該章實施和運用有關的問題,并負責確定未來優(yōu)先事項,包括可能的部門倡議和合作活動。委員會應自該協(xié)定生效之日起一年內(nèi)召開會議,并在此后必要時召開會議;且應在該協(xié)定生效之日后至少每5 年審議良好規(guī)制實踐領域的進展情況以及締約方在實施本章方面的經(jīng)驗,以期考慮是否提出建議以改進該章條款?！?5〕See Article 25.6 of CPTPP.

第四,規(guī)制一致性章包含了各方協(xié)調(diào)規(guī)制活動的若干合作機制,包括與其他締約方和利害關系人的信息交流、培訓計劃以及加強監(jiān)管機構之間的合作和信息交流?！?6〕See Article 25.7 of CPTPP.CPTPP 中展望的規(guī)制合作活動遠沒有CETA 那么宏大。

第五,基于對成員間在制度、社會、文化、法律和發(fā)展情況方面存在差異并可能因此產(chǎn)生特定規(guī)制方法的認識,CPTPP 迅速確認了每一締約方在其認為適當?shù)膶蛹壌_定規(guī)制優(yōu)先事項并制定和實施處理這些優(yōu)先事項措施的主權權利?！?7〕See Article 25.2 (2) of CPTTP.這公開承認了一些規(guī)制沖突不可避免且不一定并不適當。協(xié)定中并未要求成員使用他國的規(guī)制措施作為其自身規(guī)制的基礎?！?8〕See Thomas J.Bollyky,Regulatory Coherence in the TPP Talks,in Chin L.Lim,Deborah Kay Elms &Patrick Low eds.,The Trans-Pacific Partnership: A Quest for a Twenty-first Century Trade Agreement,Cambridge University Press,2013,182.為了進一步緩解成員對于規(guī)制一致性章可能向規(guī)制自主權施加不必要限制的擔憂,該協(xié)定明確規(guī)定該章不受爭端解決機制的約束?！?9〕See Article 25.11 of CPTTP.理論上,考慮到締約方發(fā)展水平參差不齊且該章涵蓋了廣泛的國內(nèi)規(guī)制措施,為鼓勵各國更加積極地參與其中,此處對爭端解決機制的排除確有必要?！?00〕參見同前注〔20〕,Elizabeth Sheregold &Andrew D.Mitchell 文,第600 頁。

(三) 美墨加協(xié)定

美國、墨西哥和加拿大于2018 年11 月簽署了一項新的貿(mào)易協(xié)定——USMCA,作為1994 年北美自由貿(mào)易協(xié)定的現(xiàn)代替代品?！?01〕參見張生: 《從〈北美自由貿(mào)易協(xié)定〉 到〈美墨加協(xié)定〉: 國際投資法制的新發(fā)展與中國的因應》,載《中南大學學報(社會科學版)》 2019 年第4 期,第51-61 頁。該協(xié)定是特朗普政府談判達成的第一個重大貿(mào)易協(xié)定,被各界視為美國后續(xù)參與國際貿(mào)易談判的風向標?！?02〕See M.Angeles Villarreal &Ian F.Fergusson,NAFTA Renegotiation and the Proposed United States-Mexico-Canada Agreement (USMCA),Congressional Research Service T44981,26 February 2019,pp.1-2.

USMCA 和CPTPP 有很多相似之處。首先,USMCA 第28 章打算“制定良好規(guī)制實踐相關的具體義務,包括與各方規(guī)定的規(guī)劃、設計、發(fā)布、實施和審查有關的實踐”,其目的似乎與CPTPP 中的規(guī)制一致性章非常相似?！?03〕See Article 28.2 (2) of USMCA.其次,USMCA 強調(diào)中央規(guī)制協(xié)調(diào)機構在推動良好規(guī)制實踐、提供關鍵咨詢、協(xié)調(diào)和審查職能以提高規(guī)制質(zhì)量以及改進國內(nèi)規(guī)制體系方面的作用,這一點也與CPTPP 相似。〔104〕See Article 28.3 of USMCA.此外,USMCA 還強調(diào)了在制定法規(guī)時遵循內(nèi)部程序進行磋商、協(xié)調(diào)和審查,在制定擬議法規(guī)時使用規(guī)制影響評估、確保法規(guī)清晰、簡潔、易于理解的重要性?！?05〕See Article 28.4,28.8 and 28.11 of USMCA.

盡管二者存在諸多相似之處,但USMCA 的規(guī)定更加詳細、規(guī)范,將規(guī)制一致性議程提升到了一個新的水平?！?06〕See Ronald Labonte et al.,USMCA (NAFTA 2. 0): Tightening the Constraints on the Right to Regulate for Public Health,15 Global Health 1,7 (2019).首先,與CPTPP 允許締約方自行決定相關條款涵蓋規(guī)制措施的范圍不同,USMCA 幾乎將所有規(guī)制措施都置于其規(guī)定范圍內(nèi)。〔107〕Art 28.1 of USMCA.其次,USMCA 比之CPTPP 對透明度的規(guī)定更為詳細。例如,USMCA 中設定了“早期規(guī)劃” 條款,可將其理解為針對新法規(guī)的早期預警系統(tǒng),保障利害關系人有足夠的時間就擬議措施進行反饋。〔108〕Article 28.9 of USMCA.各方應每年公布一份其合理預期在接下來的12 個月內(nèi)采用的法規(guī)清單。其中每項法規(guī)都應附對擬議法規(guī)、時間表、聯(lián)絡點、受影響部門的說明及對貿(mào)易的影響的描述。〔109〕Article 28.6 of USMCA.規(guī)制透明化的規(guī)定進一步對規(guī)制草案的公布和意見的征求提出了具體要求?！?10〕Article 28.9 and 28.15 of USMCA.當然,良好規(guī)制實踐的核心組成部分——規(guī)制透明度在CPTPP的其他章節(jié)中得到了廣泛討論,包括透明度和反腐敗(第26 章)、技術性貿(mào)易壁壘(第8 章)、衛(wèi)生和植物衛(wèi)生措施(第7 章)。這也是規(guī)制一致性章中未對其提供具體解決方案的原因。第三,USMCA 在制定和實施法規(guī)時進一步延展了良好規(guī)制實踐的內(nèi)容,例如在使用可靠和高質(zhì)量信息和專家建議方面的良好實踐、建立回頭看的審查程序?！?11〕See Article 28.5 and 28.13 of USMCA.

USMCA 還在良好規(guī)制實踐章中對規(guī)制合作的未來進行了展望。與CPTPP 中對應的第25.7 條相比,USMCA 第28.17 條提供了更為詳盡的可能的規(guī)制合作活動清單,包括: ①早期正式或非正式的信息交流,包括研究議程的協(xié)調(diào);②探索評估和降低風險或減輕危害的可能的通用方法;③在相關國際論壇上尋求合作;④共同資助對符合共同利益的法規(guī)和實施工具的研究;⑤促進法規(guī)標準更大程度上吸納相關國際標準;⑥協(xié)調(diào)法規(guī)的實施、共享合規(guī)信息;⑦定期交換與計劃或正在進行的就對貿(mào)易或投資的影響的任何實施后審查或評估相關的信息。與CETA 和CPTPP 相似,USMCA 第28.17 條中展望的規(guī)制合作活動并不具有強制性。因此,規(guī)制合作義務在該協(xié)定下仍然是盡力而為的軟義務,締約方只承諾在其意愿范圍內(nèi)履行該義務。〔112〕See Federico Ortino &Emily Lydgate,Addressing Domestic Regulation Affecting Trade in Services in CETA,CPTPP and USMCA: Revolution or Timid Steps?,20 Journal of World Investment and Trade 680,702 (2019).

USMCA 中的良好規(guī)制實踐章在存在“與本章規(guī)定不一致的持續(xù)且反復出現(xiàn)的作為或不作為過程” 的情況下將受到爭端解決程序的約束,這與CPTPP 中的規(guī)定有所不同?！?13〕See Article 28.20 of USMCA.這反映了該協(xié)定的締約方由于經(jīng)濟一體化程度不斷加深以及從北美自由貿(mào)易協(xié)定時代學習到的經(jīng)驗,能夠更好地適應良好規(guī)制實踐?！?14〕參見萬軍: 《〈美墨加協(xié)定〉 對北美三國投資的影響》,載《拉丁美洲研究》 2019 年第2 期,第1-24頁、第154 頁。相比之下,CPTPP 締約方中仍存在數(shù)量較多的規(guī)制制度相對不完善的發(fā)展中國家,因此如將該章置于爭端解決程序中將加深其對良好規(guī)制實踐侵蝕其規(guī)制自主權并導致規(guī)制趨同的擔憂。〔115〕See Stuart Trew,International Regulation and the Public Good,Canadian Centre for Policy Alternative,2019,pp.32-34.

(四) 小結

各超大型區(qū)域貿(mào)易協(xié)定的規(guī)制合作均包含了一個可以早期發(fā)現(xiàn)潛在規(guī)制沖突的前瞻性過程。這個過程可以避免可能的不必要的規(guī)制沖突在國家立法中扎根并成為影響貿(mào)易的具體措施?！?16〕參見同前注〔2〕,第3 頁。當然,這三份區(qū)域貿(mào)易協(xié)定間仍存在重大差異。例如,有觀點認為,CETA 中規(guī)定的歐盟規(guī)制合作方法總體而言比USMCA 中體現(xiàn)的美國方法更為溫和,也更缺乏制度性。〔117〕參見同前注〔5〕,Debra P.Steger 文,第118 頁。然而,這三大協(xié)定中的規(guī)制合作仍呈現(xiàn)出幾個重要的趨勢。對這些趨勢的審視將幫助我們了解新一代區(qū)域貿(mào)易協(xié)定如何應對非關稅措施和不必要的規(guī)制沖突。

首先,新一代區(qū)域貿(mào)易協(xié)定對過量的國內(nèi)法規(guī)施加了規(guī)制合作義務,其中一些法規(guī)與貿(mào)易并無直接關聯(lián),這與WTO 僅在有限的國內(nèi)法律和政策(如技術性貿(mào)易壁壘、衛(wèi)生和植物衛(wèi)生措施) 范圍內(nèi)進行合作不同。例如,CETA 的規(guī)制合作章適用于涵蓋貨物、服務、貿(mào)易與可持續(xù)發(fā)展、貿(mào)易與勞工、貿(mào)易與環(huán)境的所有貿(mào)易法規(guī)?！?18〕See Article 21.1 of CETA.與之類似,USMCA 的良好規(guī)制實踐章適用于強制遵守的所有規(guī)制措施,附件28-A 中規(guī)定的除外?！?19〕See Art 28.1 of USMCA.盡管CPTPP 中的相關規(guī)定更加靈活,允許成員自行決定規(guī)制一致性章涵蓋規(guī)制措施的范圍,但各方仍“應以達到涵蓋范圍廣泛為目標”?！?20〕Art 25.3 of CPTPP.

其次,三大協(xié)定中有二(CPTPP 和USMCA) 要求締約國在制定國內(nèi)法規(guī)時遵循某些良好規(guī)制實踐,例如通知和評論、征求公眾意見、國內(nèi)監(jiān)管機構和規(guī)制影響評估之間的協(xié)調(diào)。在區(qū)域貿(mào)易協(xié)定中引入良好規(guī)制實踐的明確目的是提高締約方國內(nèi)規(guī)制的質(zhì)量。〔121〕參見張磊、徐琳: 《對國際貿(mào)易的“良好監(jiān)管實踐”: 基于國內(nèi)和國際雙層治理的比較研究》,載《國際貿(mào)易》 2021 年第11 期,第80-88 頁。良好規(guī)制實踐的實施同時也將促進國際貿(mào)易、投資和經(jīng)濟增長,并增強各方實現(xiàn)其公共政策目標的能力?！?22〕Art 25.2.1 of CPTPP;Art 28.2.1 of USMCA.將良好規(guī)制實踐納入規(guī)定反映了區(qū)域貿(mào)易協(xié)定的規(guī)制范圍已擴大至國內(nèi)規(guī)則制定過程中的規(guī)制投入,這與WTO 中傳統(tǒng)的對規(guī)制內(nèi)容的關注形成了鮮明的對比?！?23〕《技術性貿(mào)易壁壘協(xié)定》 和《實施衛(wèi)生與植物衛(wèi)生措施協(xié)定》 等WTO 協(xié)議包含了一些程序要求,諸如通知和評論、公開和透明度,但其局限性遠強于區(qū)域自由貿(mào)易協(xié)定中的良好監(jiān)管實踐。正是因為國內(nèi)規(guī)則制定過程本身現(xiàn)在已落入?yún)^(qū)域貿(mào)易協(xié)定的規(guī)制范圍內(nèi),所以政府才會對嚴格執(zhí)行良好規(guī)制實踐可能會削弱政府的政策空間產(chǎn)生合理擔憂。〔124〕See Alberto Alemanno,The Regulatory Cooperation Chapter of the Transatlantic Trade and Investment Partnership: Institutional Structures and Democratic Consequences,18 Journal of International Economic Law 625,625(2015).也因此,CPTPP 才將有關未能遵守良好規(guī)制實踐的爭議排除在爭端解決機制之外,USMCA 中也對此類爭議僅設定了有限的管轄權?！?25〕See Inu Manak,Regulatory Issues in the New NAFTA,International Economic Law and Policy Blog,10 October 2018.

再次,規(guī)制一致性章與其他的實體章節(jié)(例如技術性貿(mào)易壁壘、衛(wèi)生和植物衛(wèi)生措施章)存在著緊密的聯(lián)系,應當作為整體進行理解。與WTO 相關協(xié)定相比,這三份區(qū)域貿(mào)易協(xié)定在國際標準、相互承認與對等、透明度、公眾參與等方面的內(nèi)容更為詳盡,并規(guī)定了更為具體的義務。以透明度為例,USMCA 良好規(guī)制實踐章第28.6 條為預計在未來12 個月內(nèi)通過的新法規(guī)提供了“早期規(guī)劃系統(tǒng)”,以便締約方有足夠的時間就擬議措施進行反饋。通知應包括對擬議法規(guī)、聯(lián)絡點、受影響部門的說明,對貿(mào)易的影響以及包括公眾意見征求機會在內(nèi)的后續(xù)措施的時間表的描述。盡管WTO 相關規(guī)定中也涵蓋了通知要求,但在時間和內(nèi)容方面要寬松很多。例如,成員國不必詳細介紹受擬議措施影響的部門,也無需提供對預期貿(mào)易影響的分析。這些問題通常由受技術性貿(mào)易壁壘委員會與衛(wèi)生和植物衛(wèi)生措施委員會擬議措施影響的國家隨后提出。〔126〕參見同上注。CPTPP 的技術性貿(mào)易壁壘章第8.6 條引入了締約方合格評定機構互認的具體規(guī)則,明確要求締約方對各方的合格評定機構給予國民待遇,確保出口產(chǎn)品在進入其他締約方市場前僅需進行檢測和認證。

又次,這三大區(qū)域貿(mào)易協(xié)定都采取了新的戰(zhàn)略,重點鼓勵締約方進行從非正式的信息交換、協(xié)調(diào)規(guī)制方法和法規(guī)的實施到簽訂相互承認協(xié)議、制定共同標準的多種形式的規(guī)制合作。聯(lián)合機構也紛紛成立以監(jiān)督規(guī)則的實施,CETA 下的規(guī)制合作論壇、CPTPP 下的規(guī)制一致性委員會和USMCA 下的良好規(guī)制實踐委員會均為典型的例子。

這三大協(xié)定在規(guī)制合作或規(guī)制一致性方面的最后一個共同點是,他們在規(guī)劃、通過和實施國內(nèi)法規(guī)時都側重于改進程序而并未將焦點落在國內(nèi)法規(guī)實體內(nèi)容的協(xié)調(diào)。〔127〕參見同前注〔112〕,Federico Ortino &Emily Lydgate 文,第694 頁。這些關鍵程序包括: ①通過影響規(guī)制評估機制確保經(jīng)濟合理性;②透明度和相關利害關系人的合法參與,特別是通過公開、及時的通知和磋商機制,以及公正的公眾審查和上訴程序;③通過監(jiān)測擬議條例與條約規(guī)定的一致性的聯(lián)合機構進行政府間協(xié)調(diào)?！?28〕參見同前注〔74〕,Rodrigo Polanco Lazo &Pierre Sauve 文,第600 頁。盡管如此,但與更關注國內(nèi)規(guī)制程序的CPTPP 和USMCA 相比,CETA 更傾向于通過展示對同期或聯(lián)合風險評估和規(guī)制影響評估的偏好,達成協(xié)調(diào)、對等或兼容的解決方案,在特定情況下進行相互承認的方式強調(diào)規(guī)制方法的實體趨同?！?29〕參見同上注,第595 頁。鑒于各國在文化、法律傳統(tǒng)和經(jīng)濟發(fā)展水平方面存在巨大差異,不同規(guī)制體系間很難產(chǎn)生足夠的信任和相互理解,談判方?jīng)Q定不推動實體內(nèi)容的協(xié)調(diào)也就不足為奇了。

五、結束語

全球價值鏈時代的貿(mào)易摩擦很大程度上是由規(guī)制沖突造成的。新冠病毒大流行和隨之而來的全球經(jīng)濟和社會危機提醒我們應當關注世界的互聯(lián)性,并警示我們,國內(nèi)解決方案雖然必要,但并不足以有效地應對全球性的威脅?！?30〕See OECD,No Policy Maker is an Island: The International Regulatory Cooperation Response to the Covid-19 Crisis,June 8,2020,p.6;Joost Pauwelyn,Export Restrictions in Times of Pandemic: Options and Limits under International Trade Agreements,54 Journal of World Trade 727,727-747 (2020).

近年來的區(qū)域貿(mào)易協(xié)定超越了WTO 的規(guī)定,提出了新的、宏大的良好規(guī)制實踐和規(guī)制合作方法。盡管新的規(guī)制合作機制并未對特定規(guī)制主體施加任何開創(chuàng)性的實體性義務,但它已經(jīng)搭建了一個可用于提供更高質(zhì)量規(guī)制的堅實的程序網(wǎng)絡。規(guī)制合作在區(qū)域貿(mào)易協(xié)定成員國范圍內(nèi)將緩解國際貿(mào)易規(guī)制沖突帶來的負面影響,對非區(qū)域貿(mào)易協(xié)定成員國也可以產(chǎn)生一定的溢出效應,甚至可以為加強WTO 框架內(nèi)各成員方的國內(nèi)規(guī)制合作提供參考。雖然為國內(nèi)規(guī)制設置多邊紀律才是全面解決國內(nèi)規(guī)制壁壘的終極之道,但在主要貿(mào)易國愿意在國內(nèi)規(guī)制方面作出自我約束之前,國內(nèi)規(guī)制合作不啻為可選擇之方法。

中國既需要在WTO 框架內(nèi)積極推動參與國際規(guī)制的立法,又需要主動進行國內(nèi)經(jīng)濟和政府管理制度的改革,形成中國制度優(yōu)勢和“良好規(guī)制實踐”,實現(xiàn)國際和國內(nèi)法治格局的良性互動,提高中國在國內(nèi)規(guī)制領域上的全球治理的話語權。

在服務貿(mào)易領域,《參考文件》 的制定朝正確的方向走出了第一步,具有未來WTO 繼續(xù)前行方向和成果預判的樣本意義。在《參考文件》 的談判過程中,中國發(fā)揮了建設性作用,也表明中國在國內(nèi)規(guī)制領域接受了新的高標準。在這個背景下,中國在未來自由貿(mào)易協(xié)定的談判以及現(xiàn)有自由貿(mào)易協(xié)定升級談判中,完全可以也應該考慮參考《參考文件》 的做法,引入國內(nèi)規(guī)制紀律,至少可以退而求其次,引入合適的規(guī)制合作機制。與此同時,需要注意到中國國內(nèi)規(guī)制措施與《參考文件》 尚存在一定差距,主要表現(xiàn)為國內(nèi)規(guī)制的規(guī)則披露未達到《參考文件》的標準以及若干規(guī)則的缺失。中國需要對照《參考文件》 修改并優(yōu)化有關法律規(guī)范。