張俊婷

川北幼兒師范高等專(zhuān)科學(xué)校，四川 廣元 628017

《中華人民共和國(guó)教育法》（以下簡(jiǎn)稱《教育法》）《中華人民共和國(guó)高等教育法》（以下簡(jiǎn)稱《高等教育法》）等一些法律中已經(jīng)對(duì)完善現(xiàn)代大學(xué)章程作了詳細(xì)規(guī)定。在《國(guó)家中長(zhǎng)期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010－2020 年）》中指出“學(xué)校要建立完善符合法律規(guī)定、體現(xiàn)自身特色的學(xué)校章程和制度”。其后，2011 年7 月教育部發(fā)布《高等學(xué)校章程制定暫行辦法》，并陸續(xù)核準(zhǔn)了多所高校章程。大學(xué)章程與時(shí)俱進(jìn)，長(zhǎng)足發(fā)展，為了完善大學(xué)章程建設(shè)，使其更加與社會(huì)發(fā)展相匹配，這就需要我們對(duì)大學(xué)章程的演變發(fā)展歷史進(jìn)行深入分析與研究，探尋演變發(fā)展的特征。本文基于制度變遷理論，對(duì)大學(xué)章程建設(shè)的歷史軌跡梳理分析，歸納出其演變特征，并根據(jù)當(dāng)下環(huán)境得出思考，希望能夠?yàn)橄嚓P(guān)領(lǐng)域的發(fā)展提供一定助益。

一、概念界定

（一）制度變遷理論

道格拉斯· C· 諾斯是制度變遷理論代表性人物，也是新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)家之一，他認(rèn)為，“制度是創(chuàng)立、變更及隨著時(shí)間變化而被打破的方式”。［1］在制度變遷與變化的過(guò)程中，舊制度為新制度提供了前提和基礎(chǔ)，舊制度也不會(huì)突然消滅，它會(huì)影響新制度的建立健全。［2］這啟示我們：大學(xué)章程是不斷變化發(fā)展的，其發(fā)展歷史依賴于當(dāng)時(shí)特定的社會(huì)政治、經(jīng)濟(jì)、文化等方面的環(huán)境條件；從整體上來(lái)說(shuō)，我國(guó)大學(xué)章程屬于強(qiáng)制性制度變遷的范疇，但從歷史角度看，其屬于強(qiáng)制性制度變遷與誘惑性制度變遷相互交叉的范疇。

（二）大學(xué)章程

由于不同歷史時(shí)期、各個(gè)大學(xué)發(fā)展的差異性，各個(gè)學(xué)者對(duì)大學(xué)章程的認(rèn)識(shí)均有不同。我們需要深入理解大學(xué)章程的歷史發(fā)展內(nèi)涵和現(xiàn)實(shí)意義，才能根據(jù)當(dāng)下環(huán)境需要制定出行之有效的章程。通過(guò)對(duì)眾多學(xué)者關(guān)于大學(xué)章程概念內(nèi)涵的理解，發(fā)現(xiàn)大學(xué)章程彰顯的是現(xiàn)代大學(xué)的使命、理念、職能等方面的內(nèi)容，在其中規(guī)定了大學(xué)內(nèi)部的組織機(jī)構(gòu)和各種利益群體的運(yùn)行條件，也是保障大學(xué)依法治校和自我管理的文本。

二、大學(xué)章程變遷的歷史演變

“以史為鑒，可以知興替”。［3］要想深入透徹地理解大學(xué)章程，就需要對(duì)大學(xué)章程發(fā)展歷史軌跡進(jìn)行梳理。

（一）我國(guó)大學(xué)章程變遷的歷程

本文亦將清末學(xué)堂章程作為我國(guó)大學(xué)章程建設(shè)的起點(diǎn)。并根據(jù)時(shí)間順序，可以把大學(xué)章程的歷程分為四個(gè)時(shí)期：

1．晚清時(shí)期的大學(xué)章程

當(dāng)時(shí)清政府設(shè)置京師大學(xué)堂，隨之停辦其他教學(xué)機(jī)構(gòu)，并吸收借鑒了其他新式辦學(xué)思想，使得這所學(xué)校建立的章程就成為我國(guó)現(xiàn)代意義上的第一個(gè)大學(xué)章程。京師大學(xué)堂共頒行了三版章程，即《奏擬京師大學(xué)堂章程》《欽定京師大學(xué)堂章程》《奏定京師大學(xué)堂章程》，并從不同角度規(guī)定了學(xué)校的設(shè)置，取而代之了當(dāng)時(shí)傳統(tǒng)的官學(xué)、私學(xué)及書(shū)院，當(dāng)時(shí)的章程在現(xiàn)代大學(xué)中影響意義深遠(yuǎn)。

2．民國(guó)時(shí)期的大學(xué)章程

民國(guó)剛剛成立，蔡元培結(jié)合自己教育教學(xué)經(jīng)歷設(shè)立了當(dāng)時(shí)高等教育制度——《大學(xué)令》，1917年當(dāng)時(shí)的教育部修正《大學(xué)令》［4］，這個(gè)制度對(duì)當(dāng)時(shí)高等教育的改革有著深遠(yuǎn)的影響和重大的意義。在當(dāng)時(shí)受到社會(huì)環(huán)境的影響還產(chǎn)生了一些獨(dú)具特色的大學(xué)章程，如《北京大學(xué)章程》《國(guó)立清華大學(xué)條例》《廈門(mén)大學(xué)大綱》等等。

3．新中國(guó)成立后的大學(xué)章程

這一時(shí)期，國(guó)家百?gòu)U待興。雖然《高等學(xué)校暫行規(guī)程》《關(guān)于修訂高等學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系的決定》都對(duì)大學(xué)的各方面制度作出了相關(guān)規(guī)定，而且要求各高校必須嚴(yán)格執(zhí)行，這在一定程度上約束了高校的自主與自由。在1961 年，政府總結(jié)教育經(jīng)驗(yàn)，并對(duì)高等教育進(jìn)行整頓，在此基礎(chǔ)上制定《教育部直屬高等學(xué)校暫行工作條例草案》。此草案是由政府制定，而當(dāng)時(shí)高等學(xué)校的主辦方是國(guó)家，因此它在一定程度上也屬于大學(xué)章程。

4．改革開(kāi)放至今的大學(xué)章程

改革開(kāi)放后，我國(guó)教育體制改革和建設(shè)的開(kāi)始是1985 年中共中央頒布的《關(guān)于教育體制改革的決定》，［5］其中明確闡述了要擴(kuò)大高校辦學(xué)自主權(quán)。1998 年出臺(tái)的《高等教育法》要求建立大學(xué)就必須制定相應(yīng)的大學(xué)章程。并且，教育界在研究“雙一流”建設(shè)中，也發(fā)現(xiàn)了世界一流大學(xué)不僅有章程而且擁有嚴(yán)肅與權(quán)威的特點(diǎn)。2006 年開(kāi)始，教育部多次核準(zhǔn)了全國(guó)多所大學(xué)的章程，到2015 年各大高?；居辛俗约旱恼鲁?，這時(shí)章程建設(shè)有了重要的階段性進(jìn)展。

（二）北京X 大學(xué)章程的文本分析

章程是學(xué)校制度體系的總綱。北京X 大學(xué)歷史上曾有過(guò)《奏擬京師大學(xué)堂章程》《欽定京師大學(xué)堂章程》《奏定京師大學(xué)堂章程》《國(guó)立北京大學(xué)現(xiàn)行章程》《國(guó)立北京大學(xué)組織大綱》《國(guó)立北京大學(xué)組織大綱》6 部章程文獻(xiàn)。這一輪章程制定工作正式啟動(dòng)于2007 年，大體經(jīng)過(guò)三個(gè)階段。下文將從制定本質(zhì)、制定內(nèi)容、制定主體維度進(jìn)行分析。

1．制定本質(zhì)

大學(xué)章程的制定是為了更好地體現(xiàn)大學(xué)的辦學(xué)宗旨，不同時(shí)期會(huì)根據(jù)當(dāng)時(shí)的政治、經(jīng)濟(jì)、文化等多方面因素影響而有所不同。北京X 大學(xué)章程制定的本質(zhì)就受到當(dāng)時(shí)社會(huì)環(huán)境影響而有所不同，也有相通之處，但并不完全相同。清末的《欽定京師大學(xué)堂章程》是培養(yǎng)通用型人才。而后的《奏定京師大學(xué)堂章程》，在前面的基礎(chǔ)上增加了“大學(xué)堂以各項(xiàng)學(xué)術(shù)藝能之人才足供任用為成效”。［6］這說(shuō)明此時(shí)期的章程注重培養(yǎng)實(shí)用性人才。隨后的章程性文件對(duì)制定本質(zhì)沒(méi)有明顯的變化?，F(xiàn)如今施行的章程對(duì)這方面內(nèi)容是繼承的基礎(chǔ)上創(chuàng)新，更加注重育人、創(chuàng)新。

2．制定內(nèi)容

章程制定的內(nèi)容不同的時(shí)期會(huì)有不同的變化，在《高等教育法》《高校章程制定暫行辦法》未出臺(tái)時(shí)，人們只是根據(jù)需要和借鑒別國(guó)制定章程內(nèi)容。通過(guò)對(duì)北京X 大學(xué)章程內(nèi)容的梳理發(fā)現(xiàn)，章程最重要的部分就是制定的程序和內(nèi)部管理結(jié)構(gòu)。一是在制定程序方面：都要求章程的制定要報(bào)上級(jí)政府部門(mén)批準(zhǔn)，在制定程序上雖然有所規(guī)定，但具體內(nèi)容含糊不清，沒(méi)有明確起草過(guò)程中的民主參與、進(jìn)行公示等程序?！稓J定京師大學(xué)堂章程》《奏擬京師大學(xué)堂章程》《奏定京師大學(xué)堂章程》和《國(guó)立北京大學(xué)現(xiàn)行章程》都提到章程的制定可以隨時(shí)增添，但需報(bào)上級(jí)批準(zhǔn)備案。1920 年和1932 年的《國(guó)立北京大學(xué)現(xiàn)行章程》對(duì)章程的制定程序進(jìn)行了簡(jiǎn)答說(shuō)明，但沒(méi)有具體說(shuō)明在制定過(guò)程中如何實(shí)施?，F(xiàn)行章程較詳細(xì)地說(shuō)明了制定程序的步驟，但還是未能具體地提到起草過(guò)程中的民主參與、公開(kāi)等程序；二是在內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)方面：主要涉及權(quán)力分配與和制度體系的安排。在《高等教育法》中要求“國(guó)家舉辦的高等學(xué)校實(shí)行中國(guó)共產(chǎn)黨高等學(xué)校基層委員會(huì)領(lǐng)導(dǎo)下的校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制”［7］，這就為大學(xué)相關(guān)諸多利益群體參與大學(xué)治理奠定了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)，同時(shí)大學(xué)治理的核心架構(gòu)都是圍繞這一核心而展開(kāi)的。而在此法案頒布以前，大學(xué)治理的核心架構(gòu)不同時(shí)期也有一些變化。在權(quán)力橫向配置層面，大學(xué)治理與體制涉及學(xué)校黨委、行政、學(xué)術(shù)機(jī)構(gòu)、教師和群團(tuán)組織之間的利益關(guān)系。根據(jù)對(duì)北京X 大學(xué)章程管理體制梳理發(fā)現(xiàn)，在清末民初時(shí)期的章程文件都沒(méi)有明確規(guī)定這方面的內(nèi)容。1920 年《國(guó)立北京大學(xué)現(xiàn)行章程》開(kāi)始出現(xiàn)了一些組織，現(xiàn)如今的章程治理結(jié)構(gòu)是在以前版本的基礎(chǔ)上進(jìn)行繼承和創(chuàng)新。

3．制定主體

從法律層面來(lái)看，由法律規(guī)定的特定人群才能夠有權(quán)制定大學(xué)章程，在其中包括學(xué)校、教師、學(xué)生、政府等人群。根據(jù)《教育法》《高等教育法》，章程的制定主體應(yīng)該是學(xué)校自身。但通過(guò)梳理我國(guó)北京X 大學(xué)章程的制定過(guò)程，該章程是由學(xué)校內(nèi)部人員起草，沒(méi)有其他人員的參與，而且這些內(nèi)部人員的選擇也沒(méi)有相應(yīng)的標(biāo)準(zhǔn)。制定后都需要報(bào)上級(jí)部門(mén)的批準(zhǔn)和備案，限制了大學(xué)辦學(xué)的自主權(quán)，也導(dǎo)致大學(xué)章程制定主體有些模糊、不明確。

三、大學(xué)章程演變的特征

縱觀大學(xué)章程的演變，不管是大學(xué)章程的價(jià)值取向、制定主體、變遷方式，還是涉及的內(nèi)容范圍都有明顯的特征。

（一）價(jià)值取向：由社會(huì)本位走向社會(huì)本位和以人為本相結(jié)合

傳統(tǒng)章程的制定由于受到當(dāng)時(shí)歷史文化、社會(huì)環(huán)境、政治經(jīng)濟(jì)的影響，其各方面都側(cè)重于從社會(huì)性視角出發(fā)，明末清初時(shí)期的價(jià)值取向是培養(yǎng)人才、為社會(huì)和實(shí)業(yè)救國(guó)服務(wù)。而后觀念走向“以人為中心”，注重學(xué)生的道德培養(yǎng)，并讓學(xué)生參與到管理之中，努力做到民主管理與服務(wù)。這表現(xiàn)了大學(xué)章程的價(jià)值取向是由注重社會(huì)本位到社會(huì)本位和以人為本的相結(jié)合，有利于體現(xiàn)大學(xué)的第一使命是培養(yǎng)人才，其次才是科學(xué)研究和社會(huì)服務(wù)。

（二）制定主體：由政府主導(dǎo)走向政府和學(xué)校等多元主體相結(jié)合

章程制定主體即為擁有章程制定權(quán)的主體，而章程制定權(quán)又是大學(xué)自治權(quán)的核心。［8］在我們國(guó)家，大學(xué)章程不是隨便什么人、什么組織都可以制定的。［9］由于我國(guó)的歷史、體制和社會(huì)文化等多種原因影響，制定章程的主體基本都是政府，大學(xué)雖然可以根據(jù)自身學(xué)校實(shí)際情況建立章程，但都需要報(bào)上級(jí)部門(mén)的備案批準(zhǔn)才能生效。在《高等學(xué)校章程制定暫行辦法》中明確說(shuō)明了章程制定程序，這就有利于章程制定的主體不僅僅是學(xué)校內(nèi)的師生，還可以是社會(huì)人士，增加了章程制定主體的多元性。

（三）變遷方式：由行政性強(qiáng)制變遷走向行政性變遷與誘導(dǎo)性變遷相結(jié)合

改革開(kāi)放前，大學(xué)作為政府的一部分，政府對(duì)大學(xué)需要開(kāi)展的一系列活動(dòng)都做了相應(yīng)的規(guī)定，基本上沒(méi)有自己獨(dú)立開(kāi)展學(xué)術(shù)活動(dòng)的空間，這就限制了大學(xué)自由發(fā)展的能力。隨著我國(guó)不斷深入改革高等教育體制，建立健全具有中國(guó)特色的現(xiàn)代大學(xué)制度成為時(shí)代需要和必然選擇。而現(xiàn)代大學(xué)制度最基本的組成元素是大學(xué)章程，因此制定大學(xué)章程就逐漸成為高等教育體制機(jī)制改革的關(guān)鍵內(nèi)容，也就變成大學(xué)在法律范圍內(nèi)自由發(fā)展的重要內(nèi)容。使得我國(guó)大學(xué)章程的制定由自上而下的行政性強(qiáng)制變遷走向行政性變遷與誘導(dǎo)性變遷相結(jié)合的過(guò)程。

（四）涉及范圍：內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)由單一趨向多元

章程的內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)是章程的核心，［10］體現(xiàn)了權(quán)力的分配和制度的安排。通過(guò)對(duì)北京X 大學(xué)章程內(nèi)部結(jié)構(gòu)的梳理，章程內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)從原來(lái)的沒(méi)有到現(xiàn)如今的比較完善，涉及的范圍也是單一到多個(gè)?，F(xiàn)如今的章程是依據(jù)《高等教育法》《高等學(xué)校章程制定暫行辦法》制定的，其中不僅涵蓋了法律規(guī)定的內(nèi)容，還根據(jù)自身的實(shí)際情況添加了學(xué)校特色內(nèi)容。這有利于權(quán)力的分散，并保證更多人的利益，內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)也趨向了多元化。

四、基于大學(xué)章程演變特征的思考

每一時(shí)期的大學(xué)章程都是繼承和發(fā)展了之前的章程，并對(duì)未來(lái)章程的建設(shè)有很重要的借鑒意義。

（一）落實(shí)辦學(xué)自主權(quán)力，恪守大學(xué)使命職責(zé)

在我國(guó)的一些法律中對(duì)落實(shí)高校自主權(quán)都有了比較明確的規(guī)定，在實(shí)際的操作過(guò)程中真正落實(shí)大學(xué)自主權(quán)卻是并不簡(jiǎn)單的，是受我國(guó)的社會(huì)、政治、經(jīng)濟(jì)等多方面因素影響的。政府一直是大學(xué)主要的資金來(lái)源者和社會(huì)監(jiān)督者，這就會(huì)影響到政府無(wú)時(shí)無(wú)刻地對(duì)大學(xué)進(jìn)行管理和監(jiān)督，甚至在某些方面進(jìn)行強(qiáng)制性干預(yù)。但從另一方面來(lái)看，大學(xué)與政府的關(guān)系是相互依賴的，大學(xué)的前進(jìn)與發(fā)展離不開(kāi)政府資金和政策的支持，大學(xué)培養(yǎng)出來(lái)的各類(lèi)人才為政府管理服務(wù)，但政府對(duì)大學(xué)的管理要有一定的合理范圍，大學(xué)與政府之間應(yīng)形成一種相對(duì)平衡的合作伙伴關(guān)系。目前來(lái)看，各大高校都在《高等教育法》的要求下制定了自己的章程，有的還根據(jù)新形勢(shì)修改了幾次章程，章程建設(shè)也趨于完善。此時(shí)我們國(guó)的各級(jí)政府就要適當(dāng)減少對(duì)大學(xué)的管理，落實(shí)大學(xué)自主辦學(xué)權(quán)力，讓大學(xué)章程充分發(fā)揮應(yīng)有的功能價(jià)值，使得章程的制定更加有效，不會(huì)受到政府過(guò)多行政命令的影響。落實(shí)辦學(xué)自主權(quán)力，恪守大學(xué)使命職責(zé)，給予大學(xué)應(yīng)有的自由空間，充分調(diào)動(dòng)大學(xué)發(fā)展的活力，更好地為學(xué)生、為人民、為社會(huì)服務(wù)。

（二）保障教師的參與權(quán)益，發(fā)揮大學(xué)主體作用

教師作為學(xué)校群體中重要組成部分，關(guān)乎學(xué)校的發(fā)展方向和教學(xué)質(zhì)量的關(guān)鍵。在大學(xué)的運(yùn)行管理中保障教師的參與權(quán)，會(huì)更好地發(fā)揮大學(xué)自主辦學(xué)的積極性、主動(dòng)性和影響性，也可以讓教師花費(fèi)更多的精力投入到學(xué)校的建設(shè)中，并利用各種方式充分發(fā)揮教師的主人翁意識(shí)，真正體現(xiàn)應(yīng)有的教授治學(xué)和教授治校。這就要求在接下來(lái)各大高校章程的完善中充分發(fā)揮教師的權(quán)利，適當(dāng)制定實(shí)實(shí)在在的標(biāo)準(zhǔn)，而不是對(duì)教師的權(quán)利進(jìn)行簡(jiǎn)單的說(shuō)明與規(guī)定，真真切切地保障教師的權(quán)利落到實(shí)處才是實(shí)然選擇。

（三）明晰學(xué)校內(nèi)部管理職權(quán)，完善權(quán)力制約機(jī)制

為進(jìn)一步提高大學(xué)運(yùn)行效率，保證學(xué)校的內(nèi)部正常有序運(yùn)行，大學(xué)章程應(yīng)對(duì)高等學(xué)校內(nèi)部管理職責(zé)做出詳細(xì)的界定，使各管理機(jī)構(gòu)的職責(zé)與權(quán)力有了法理依據(jù)。并注重機(jī)構(gòu)內(nèi)部權(quán)力的制約與平衡，以免出現(xiàn)權(quán)力越位與缺位的壞現(xiàn)象。還應(yīng)該在制定章程的過(guò)程中防止個(gè)別機(jī)構(gòu)或領(lǐng)導(dǎo)出現(xiàn)以權(quán)謀私、權(quán)權(quán)交易、權(quán)錢(qián)交易等腐敗現(xiàn)象，保障學(xué)校權(quán)力有效運(yùn)行，這在一定程度上有利于促進(jìn)學(xué)校內(nèi)部運(yùn)行實(shí)現(xiàn)公開(kāi)透明化，構(gòu)建和諧校園文化環(huán)境。

五、結(jié)語(yǔ)

制度要具有動(dòng)態(tài)性，大學(xué)章程也是如此，必須隨著新形勢(shì)下環(huán)境的改變而改變，才能更加符合時(shí)代潮流，更好地促進(jìn)高等學(xué)校的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展。