文晶

政府投資作為引導和帶動社會資本、擴大有效投資的重要抓手備受各界關注，也是財政重點保障的一大支出方向。本文通過分析政府投資領域存在的決策機制亟須優(yōu)化等相關問題，提出加快推進政府投資項目一體化審批、探索以項目群形式一體規(guī)劃、同步建設等建議，從而優(yōu)化政府投資項目決策和審批流程，更好地發(fā)揮政府投資項目在助力城市高質(zhì)量發(fā)展方面的重要作用，也希望能為相關部門的工作提供參考。

一、引言

政府投資作為一項重要的政府職能，對實施國家發(fā)展戰(zhàn)略、撬動社會投資、落實宏觀調(diào)控政策發(fā)揮著重要作用。近年來，隨著《政府投資條例》《深圳經(jīng)濟特區(qū)政府投資項目管理條例》等文件頒布和修訂，明確了政府投資的邊界，規(guī)范了決策審批程序和實施要求等。同時，財政靠前發(fā)力是當前促進政府投資項目增長的主要積極因素，財力空間也是適度超前開展基礎設施投資面臨的最大約束。所以，如何進一步健全和完善政府投資項目決策機制，提高財政資金使用效益，助力城市高質(zhì)量發(fā)展成為新的重要課題。

二、政府投資項目領域存在的相關問題

（一）簡化流程、深化“放管服”要求仍需進一步落地落實

以2021年10月30日修訂的《深圳經(jīng)濟特區(qū)政府投資項目管理條例》為例。首先，政府投資項目需經(jīng)歷如下流程：①編制項目建議書，報各單位征求意見，報投資主管部門審批；②編制可行性研究報告，報各單位征求意見，報投資主管部門審批；③依次審批或者審查完項目建議書、可行性研究報告、初步設計和項目總概算，納入政府投資年度計劃。至此，政府投資項目前期階段相關工作已完成。其次，政府投資項目進入項目實施階段，涉及項目設計變更、調(diào)整概算等事項。最后，政府投資項目完成工程驗收后，編制工程結(jié)算報告報財政部門評審，編制竣工決算報告報財政部門評審，向財政部門申請竣工決算批復。從上述流程看，政府投資項目流程較長，故仍存在進一步優(yōu)化的空間。

（二）關聯(lián)項目建設急需加強銜接和協(xié)同

以醫(yī)院建設的政府投資項目為例，分為新建和改擴建兩類。一是新建的醫(yī)院前期需確定運營方，根據(jù)運營方的相關設計需求、服務理念開展政府投資項目前期相關工作。若運營方中途變化，相關需求將發(fā)生較大變化。二是醫(yī)院建設和醫(yī)療設備購置通常屬于不同的政府投資項目，難以保證同步實施，無縫銜接投入使用。一旦醫(yī)院建設滯后，相關設備將面臨無處驗收、安裝，造成設備閑置、財政資金浪費等風險。三是醫(yī)院開辦費通常由部門預算安排，需報財政部門審批。而醫(yī)院建設工程為政府投資項目，通常報發(fā)改部門審批。四是信息化項目為新的政府投資項目，如引入智慧醫(yī)療系統(tǒng)等，需確保醫(yī)院投入使用時信息化部分順利銜接。五是改擴建醫(yī)院涉及部分開辦費的申請、信息化項目擴容、改擴建部分的基建等，也存在類似問題。因此，政府投資關聯(lián)項目需加強協(xié)同，各部分有效銜接。

（三）為了盡早形成實物工作量而不科學地發(fā)行專項債

政府及財政部門在緩解政府投資項目資金壓力上，采取發(fā)行專項債的措施。專項債資金必須用于有一定收益的公益性項目，且符合專項債發(fā)行方向和領域，若資金平衡方案達預期且通過審核，即可作為發(fā)債儲備項目。

以醫(yī)療設備購置項目為例，醫(yī)院通?？梢砸栽\療費收入作為專項債還本付息資金來源，若還符合專項債發(fā)行其他相關條件，可作為發(fā)債項目。但目前，各級政府及財政部門對專項債的支出進度要求較高，主要是為了盡早形成實物工作量。個別單位為提高支出進度，存在將專項債資金撥入醫(yī)院、供應商、銀行的三方共管賬戶，或者通過履約保函的形式，以確保專項債資金盡早形成支出。而一旦醫(yī)院建設滯后，設備在臨時場地積壓堆放，無法按原計劃收貨、驗收，一系列的問題也接踵而來，如保函延期的費用供應商不愿意額外再負擔，三方共管賬戶資金閑置，等等。這些問題成為近年來各級審計部門關注的重點問題，但其整改通常進展緩慢。

（四）為反映政府投資項目全貌急需統(tǒng)籌考慮

以新建醫(yī)院為例，首先需進行場地平整，場平工程通常單獨立項，而后是醫(yī)院建設立項，信息化項目立項。為了新建醫(yī)院便捷性，還需要進行周邊配套工程，如配套道路建設等，也需單獨立項。以上項目的建設周期不同，難以作為全面反映新建醫(yī)院總體的資金投入。而傳統(tǒng)項目的建設成本通常為狹義的建設成本，難以反映政府投資項目的全貌。

三、進一步優(yōu)化政府投資項目決策和審批流程

（一）探索開展政府投資項目并聯(lián)審批、合并審批，適應高質(zhì)量發(fā)展要求

嚴格落實“放管服”工作要求，在厘清項目管理流程的基礎上，適當簡化政府投資項目的審批流程。例如，深圳市提出的教育醫(yī)療衛(wèi)生等領域項目“三合一”審批，即在保證前期工作深度的前提下，探索項目建議書、可行性研究報告、初步設計及投資概算等工作成果文件按照基建、設備、信息化“三合一”要求進行編制。此外，還提出項目建設和開辦費一體化審批等措施。盡管相關標準仍需進一步制定，但已明確政府投資項目審批的大方向即是向并聯(lián)審批、合并審批邁進。

（二）探索以項目群形式一體規(guī)劃、同步建設，確保項目整體建設提效

推動多部門聯(lián)合成立工作專班，針對片區(qū)重點開發(fā)和實施的項目，由牽頭單位制定項目群總體推進方案，明確各參與主體的職責和分工。例如，醫(yī)院建設、開辦費、后期運營部分由衛(wèi)生健康部門負責；信息化部分由政務信息部門負責；配套工程和道路部分由建筑工務部門負責；等等。各部門之間做好銜接，由牽頭單位開展項目群總體規(guī)劃、總體設計，以及一體化報審報批。同時，相關部門注意厘清各投資項目的建設邊界和建設時序，確保項目總體一體化推進，總體提質(zhì)增效。

以深圳市為例，深圳市探索引入IPMT（Integrated Project Management Team，一體化項目管理團隊）管理模式，即在重大項目策劃階段，行業(yè)主管部門牽頭組織建設單位、城市更新部門、政務信息部門及街道屬地部門成立工作專班IPMT，專門負責項目前期論證研究工作。針對項目前期研究階段的重大問題，各相關審批部門主動靠前，適時跟進協(xié)調(diào)，確保項目依規(guī)快速推進。目前，市級已有成功案例，各區(qū)也在抓緊試點推進。這是落實《深圳市現(xiàn)代建筑業(yè)高質(zhì)量發(fā)展“十四五”規(guī)劃》關于“創(chuàng)新工程組織模式，提升現(xiàn)代建筑業(yè)管理水平，積極采取“IPMT+EPC+監(jiān)理”的工程建設管理模式，也是確保項目整體建設提效的重要舉措。

（三）科學加快專項債支出，提高財政資金使用效率，防止資金沉淀

隨著財政收支壓力的凸顯，專項債資金對政府投資項目形成了較好的財力補充。但是，專項債使用過程中“借、用、管、還”各方面需進一步加強管理。

“借”的方面，應充分考慮政府投資項目建設規(guī)律，如項目開工后由于各種原因滯后、停工，以及項目規(guī)模變化、設計變更等。而專項債支出要求是一貫的，一旦項目進展不順利，專項債支出督進將面臨較大壓力。因此，政府及財政部門應嚴格按照財政部、國家發(fā)改委關于“雙通過”的項目要求加強項目庫建設，加強儲備項目動態(tài)更新，優(yōu)先將專項債資金用于在建的成熟項目，才能減少項目建設過程中各種風險，盡快形成實物工作量。同時，政府及財政部門應警惕隱性債的變種變形，確?！敖琛钡沫h(huán)節(jié)合法合規(guī)。

“用”的方面，政府及財政部門可適度超前地開展項目建設，運用好借墊庫款的方式，確保專項債一經(jīng)發(fā)行即可形成支出，避免出現(xiàn)“錢等項目”的情況。政府及財政部門綜合考慮項目建設的規(guī)律和變化，形成可落地、可實施的整改措施，加強成果共享，跟蹤審計，重點是從如何完善制度、如何確保整改可落地角度提出整改要求，共同提高財政資金使用效率，加快專項債支出，防止資金沉淀。

“管”的方面，由于專項債政策變化快，急需加強隊伍建設，政府及財政部門可引入會計師事務所、律師事務所專業(yè)力量，重點加強對各項政策的科學把握。同時，政府及財政部門對于一些探索性的政策需盡快出臺配套措施，確保專項債制度體系逐步健全。此外，政府及財政部門應加強債務風險預警，采取信息披露等措施倒逼健全管理制度。

“還”的方面，隨著高質(zhì)量發(fā)展及部分建設提標擴圍的要求，以及可利用的國土收入逐年減少，償債壓力凸顯。政府及財政部門應加強對專項債風險的評估和應對，在項目謀劃階段，科學做好資金平衡和收支測算，確保項目本身的收益足以覆蓋專項債的還本付息支出，同時注意平滑支出壓力，避免出現(xiàn)個別年度支出壓力巨大，對當年財力造成不良影響等情況。

（四）堅持全面預算管理的原則，全面測算政府投資項目的總投入

相關部門用好政府投資年度計劃這個重要抓手，通過計劃下達情況、計劃結(jié)轉(zhuǎn)情況來科學分析項目進展情況。通過計劃的預安排、下達、調(diào)整等情況，科學匹配財政資金，做好政府投資年度計劃與政府投資年度預算的銜接。同時，相關部門也要強化項目概算對投資控制的約束作用，深刻認識“超概算”“超投資”背后反映出來的各種不規(guī)范的投資行為，對項目單位擅自擴大建設規(guī)模、增加建設內(nèi)容、提高建設標準的行為“零容忍”，嚴格按照概算控制預算、預算控制決算的原則開展項目建設，把政府投資項目的概算作為控制項目總投資的“牛鼻子”以及納入政府投資年度計劃和安排政府投資資金的重要依據(jù)。例如，《深圳經(jīng)濟特區(qū)政府投資項目管理條例》第三十七條也明確規(guī)定項目建設投資原則上不得超過經(jīng)核定的項目總概算，明確概算調(diào)整的特殊情形和決策程序。只有項目實施過程中，因政策調(diào)整、價格上漲、地質(zhì)條件發(fā)生重大變化等因素確需增加項目總概算的，建設單位才可提出調(diào)整方案，并會同項目單位報市投資主管部門審批，市投資主管部門還應當抄送概算調(diào)整結(jié)果于市人民代表大會有關專門委員會。此外，在政府投資項目的決策階段也有對項目概算的嚴格控制，如第十八條規(guī)定項目總概算超過經(jīng)批準的可行性研究報告估算百分之十的，項目單位應當向市投資主管部門報告，市投資主管部門可以要求項目單位重新報送可行性研究報告，即投資主管部門可根據(jù)超投資的具體情況和原因確定相關項目是否需要重新申報以及接收項目單位重新報送的審批項目可行性研究報告。總體上，政府投資項目要堅持科學決策、適度平衡的原則，應與當?shù)氐慕?jīng)濟和社會發(fā)展水平、財政收支狀況相適應。

（五）健全年度投資計劃與預算銜接機制

相關部門應堅持“資金跟著項目走”的原則，而不是“項目跟著資金走”，對政府投資項目資金和項目要通盤考慮、統(tǒng)籌規(guī)劃，重點投向民生服務、城市基礎設施、數(shù)字政府建設、科技產(chǎn)業(yè)配套、生態(tài)文明建設等領域，兼顧傳統(tǒng)基礎設施及新型基礎設施行業(yè)領域的投入，充分發(fā)揮政府投資對固定資產(chǎn)投資的帶動作用，同時統(tǒng)籌兼顧好經(jīng)濟社會發(fā)展水平和財政承受能力。

結(jié)語：

目前，深圳各區(qū)主要依據(jù)《深圳經(jīng)濟特區(qū)政府投資項目管理條例》及結(jié)合各區(qū)實際情況制定的區(qū)級政府投資管理辦法加強對政府投資項目進行管理，對規(guī)范基層政府投資行為，加強政府投資項目的管理和監(jiān)督發(fā)揮了重要作用，但政府投資決策機制的改革和創(chuàng)新永遠在路上，加快推進政府投資項目一體化審批、并聯(lián)審批、合并審批，以及以項目群形式一體規(guī)劃、同步建設等相關措施便是提高科學決策水平的重要探索。各級部門應結(jié)合自身職責，進一步提高政府投資決策效率，堅持問題導向、目標導向、結(jié)果導向，加快破解制約固定資產(chǎn)投資高質(zhì)量增長的體制機制障礙，不斷激發(fā)固定資產(chǎn)投資、政府投資的活力、潛力。