楊慧瓊　呂磊蕾

摘 要：古樹名木作為珍貴遺產(chǎn)，具有豐富的歷史、文化與生態(tài)價(jià)值。近年來，人們對(duì)古樹名木這一“綠色古董”的保護(hù)愈發(fā)重視，但仍存在古樹名木遭受損害、有關(guān)部門履職不到位、群眾保護(hù)意識(shí)弱等問題。檢察機(jī)關(guān)積極能動(dòng)履職，通過行政公益訴訟訴前程序，督促行政機(jī)關(guān)依法履職，推動(dòng)構(gòu)建古樹名木保護(hù)長(zhǎng)效機(jī)制；積極創(chuàng)建協(xié)力監(jiān)督模式，主動(dòng)向當(dāng)?shù)厝舜髨?bào)告古樹名木保護(hù)檢察履職情況，并提議開展古樹名木保護(hù)專題調(diào)研被人大采納；完善立法保護(hù)，探索補(bǔ)償制度，加大宣傳力度，倡導(dǎo)公眾參與，推動(dòng)形成全社會(huì)保護(hù)合力，共撐古樹名木保護(hù)傘。

關(guān)鍵詞：古樹名木 能動(dòng)履職 檢察實(shí)踐 保護(hù)合力

2021年6月1日《福建省古樹名木保護(hù)管理辦法》（以下簡(jiǎn)稱《辦法》）施行，根據(jù)該《辦法》第2條，古樹是指樹齡在100年以上的樹木；名木是指具有重要?dú)v史、文化、觀賞、科學(xué)價(jià)值和重要紀(jì)念意義的樹木。本文通過分析古樹名木保護(hù)現(xiàn)狀，提出古樹名木保護(hù)的實(shí)踐舉措，思索進(jìn)一步提升古樹名木保護(hù)質(zhì)效的路徑與方式，力求對(duì)古樹名木的保護(hù)更加高效、規(guī)范、可持續(xù)。

一、基本案情及辦理過程

為更好地保護(hù)古樹名木，將《辦法》落實(shí)落地，福建省南平市延平區(qū)人民檢察院（以下簡(jiǎn)稱“延平區(qū)院”）于2021年6月在轄區(qū)內(nèi)開展了古樹名木保護(hù)公益訴訟專項(xiàng)監(jiān)督行動(dòng)。經(jīng)摸排了解，全區(qū)登記在冊(cè)的古樹名木總株數(shù)5091株，主要分布在16個(gè)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、街道，均已全部錄入數(shù)據(jù)庫(kù)并掛牌保護(hù)。

2021年7月，檢察干警協(xié)同鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、街道和林業(yè)站工作人員實(shí)地走訪1000余株古樹名木，發(fā)現(xiàn)多處古樹名木存在樹根土壤流失、釘子固定雜物于樹身、古樹名木保護(hù)范圍內(nèi)存在違建物等情形，損害社會(huì)公共利益。延平區(qū)院對(duì)古樹名木保護(hù)存在的隱患問題依法立案調(diào)查，在充分掌握事實(shí)和證據(jù)后，經(jīng)認(rèn)真研判，向部分鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府、延平區(qū)城市管理局（以下簡(jiǎn)稱“區(qū)城管局”）和延平區(qū)林業(yè)局（以下簡(jiǎn)稱“區(qū)林業(yè)局”）制發(fā)訴前檢察建議，督促其對(duì)負(fù)有管理職責(zé)的古樹名木進(jìn)行清查，消除隱患，并嚴(yán)格落實(shí)古樹名木管護(hù)制度。為保證檢察建議落實(shí)見效，延平區(qū)院先后4次召集鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府、區(qū)城管局和區(qū)林業(yè)局召開圓桌會(huì)議。上述單位采納檢察建議并及時(shí)回復(fù)整改，采取回填古樹名木樹根周邊流失的土壤、摘除樹身釘掛的異物、拆除古樹名木保護(hù)范圍內(nèi)違建物等方式，消除隱患140余處。為提升監(jiān)督效果，延平區(qū)院對(duì)古樹名木整改成效采取“回頭看”，經(jīng)綜合評(píng)價(jià)，認(rèn)為行政機(jī)關(guān)在收到檢察建議后，全面履行管護(hù)職責(zé)，嚴(yán)格按照檢察建議內(nèi)容進(jìn)行整改，轄區(qū)古樹名木保護(hù)取得良好成效，對(duì)本案作出終結(jié)案件決定。

二、古樹名木保護(hù)存在的問題

在辦案過程中，筆者發(fā)現(xiàn)當(dāng)前古樹名木保護(hù)主要存在以下問題：

（一）古樹名木易受自然因素和人為因素影響

古樹名木樹體易受到包括自然因素和人為因素影響而衰敗。自然因素方面：古樹作為生物界里的“老者”，其抵抗力和免疫力相對(duì)較弱，易受病蟲害的影響。同時(shí)，福建依山傍海，此處的古樹名木在面對(duì)臺(tái)風(fēng)雷雨極端天氣時(shí)，容易遇風(fēng)倒伏和遭受雷擊，雨水的沖刷又導(dǎo)致古樹名木根部土壤流失。人為因素方面：對(duì)于位于城市化擴(kuò)張范圍內(nèi)的古樹名木，存在電線交織于樹冠、釘子固定雜物于樹身、根部土壤過度硬化等問題，最終導(dǎo)致古樹名木衰敗、枯死。

（二）古樹名木法律法規(guī)亟待完善

1.缺少古樹名木專門性法律法規(guī)。當(dāng)前與古樹名木相關(guān)法律法規(guī)有《中華人民共和國(guó)森林法》《中華人民共和國(guó)野生動(dòng)植物保護(hù)法》等，但未制定古樹名木專門性法律法規(guī)?；诖?，全國(guó)多數(shù)省份結(jié)合本地實(shí)際制定了地方性古樹名木保護(hù)條例，這種“本土化”的規(guī)定易導(dǎo)致各地司法尺度不統(tǒng)一、制度銜接不暢等問題。此外，部分古樹名木存在權(quán)屬不清問題，法律對(duì)此亦未予以明確。

2.古樹名木管理體制不明晰。根據(jù)《辦法》規(guī)定，政府、林業(yè)、城管、財(cái)政、住建等部門按照各自職責(zé)，負(fù)責(zé)古樹名木相關(guān)保護(hù)管理工作。正因古樹名木分布廣泛、管護(hù)職能部門繁多，既會(huì)導(dǎo)致“九龍治水”現(xiàn)象，更易出現(xiàn)管護(hù)“真空”，如何進(jìn)一步完善古樹名木保護(hù)管理體制，推動(dòng)法律細(xì)化是當(dāng)前該領(lǐng)域的難點(diǎn)。

3.未列入財(cái)政專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)保障。《辦法》僅規(guī)定縣級(jí)以上人民政府給予養(yǎng)護(hù)人適當(dāng)?shù)酿B(yǎng)護(hù)經(jīng)費(fèi)補(bǔ)助，而未將古樹名木管護(hù)經(jīng)費(fèi)納入財(cái)政預(yù)算或設(shè)立專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)。古樹名木的日常養(yǎng)護(hù)、搶救復(fù)壯需要大量經(jīng)費(fèi)支出，實(shí)踐中，古樹名木保護(hù)資金投入不足，沒有專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)予以保障，難以支撐救護(hù)復(fù)壯工作。

（三）管護(hù)工作有待加強(qiáng)

1.底子不清。根據(jù)《辦法》規(guī)定，古樹名木每10年至少普查一次，但自2006年開始第一次普查后，未再開展普查，影響進(jìn)階古樹、滅失古樹的登記造冊(cè)。

2.專業(yè)管理人才不足。古樹名木保護(hù)是一項(xiàng)綜合性學(xué)科工作，當(dāng)前古樹名木保護(hù)人才短缺，培養(yǎng)不及時(shí)，特別是鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）古樹名木保護(hù)技術(shù)落后，“二次傷害”時(shí)有發(fā)生，加速古樹名木的衰敗。

（四）對(duì)古樹名木保護(hù)重要性認(rèn)識(shí)不足

筆者經(jīng)走訪調(diào)研發(fā)現(xiàn)，當(dāng)前人們古樹名木保護(hù)意識(shí)不強(qiáng)，社會(huì)公眾甚至個(gè)別政府部門干部對(duì)古樹名木的價(jià)值、意義認(rèn)識(shí)不到位，古樹名木保護(hù)知曉度和參與度不高，人為損害古樹名木現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。例如，個(gè)別村莊將古樹敬奉為“神樹”“風(fēng)水樹”，村民在樹冠下搭建小棚祭祀燒香，面對(duì)此種情形時(shí)，部分干部存在不敢冒犯村民“信仰”心理。如何提升公眾護(hù)樹意識(shí)，調(diào)動(dòng)更多社會(huì)力量參與保護(hù)，是當(dāng)前該領(lǐng)域亟需解決的問題。

三、古樹名木檢察保護(hù)實(shí)踐舉措

（一）用好公益訴訟訴前程序，壓實(shí)行政機(jī)關(guān)管護(hù)職責(zé)

在本案中，檢察機(jī)關(guān)通過行政公益訴訟訴前程序，以訴前檢察建議的方式督促行政機(jī)關(guān)積極履職或糾正違法行為。一是注重調(diào)查取證。聯(lián)合政府、林業(yè)站等人員實(shí)地走訪現(xiàn)場(chǎng)，快速鎖定受損古樹，有針對(duì)性地開展勘驗(yàn)取證。二是規(guī)范精準(zhǔn)制作文書。古樹名木保護(hù)專業(yè)性強(qiáng)且涉及政府、林業(yè)等多個(gè)管理部門，如何精準(zhǔn)有效制發(fā)檢察建議是案件辦理的重點(diǎn)、難點(diǎn)。對(duì)此，檢察建議發(fā)出前，檢察機(jī)關(guān)通過細(xì)致調(diào)查，組織相關(guān)部門召開圓桌會(huì)議，與有關(guān)專家探討古樹名木保護(hù)專業(yè)問題，確保訴前檢察建議內(nèi)容精準(zhǔn)、規(guī)范。三是跟進(jìn)調(diào)查，督促整改。全面掌握檢察建議的采納、落實(shí)情況，對(duì)整改單位遇到的整改問題給予幫助，如針對(duì)樹冠電線交織涉及移改電力線路難題，召集行政機(jī)關(guān)、電力等單位協(xié)商解決方案。目前，檢察建議中指出的相關(guān)問題均已整改到位，檢察建議內(nèi)容被全部采納。

（二）主動(dòng)報(bào)告尋路，形成共管合力

檢察機(jī)關(guān)延伸保護(hù)觸角，積極尋求黨委、人大的支持，在本案辦結(jié)后，主動(dòng)向延平區(qū)人民代表大會(huì)（以下簡(jiǎn)稱“區(qū)人大”）報(bào)告古樹名木保護(hù)公益訴訟開展情況，并向其建議開展專項(xiàng)調(diào)研，區(qū)人大采納建議，牽頭組成了由檢察、林業(yè)、城管等多家單位參與的古樹名木調(diào)研組，形成《關(guān)于延平區(qū)古樹名木管理工作情況報(bào)告的審議意見》。延平區(qū)人民政府（以下簡(jiǎn)稱“區(qū)政府”）作出《關(guān)于落實(shí)區(qū)人大對(duì)區(qū)古樹名木管理工作審議意見情況的報(bào)告》，推動(dòng)區(qū)林業(yè)局于2023年6月開展古樹名木資源補(bǔ)充調(diào)查工作，區(qū)政府組織開展古樹名木管理人員和日常養(yǎng)護(hù)人業(yè)務(wù)培訓(xùn)，并下發(fā)古樹名木專項(xiàng)保護(hù)資金，促成林業(yè)、城管、財(cái)政等部門形成各司其職、相互配合、齊抓共管的工作格局。

（三）加大宣傳力度，提高社會(huì)公眾參與水平

延平區(qū)院將強(qiáng)化古樹名木保護(hù)作為打造“依法嚴(yán)懲、恢復(fù)司法、公益訴訟、綜合治理”“四位一體”生態(tài)檢察樣本的重要一環(huán)，形成“檢察+行政+認(rèn)養(yǎng)”保護(hù)機(jī)制，聯(lián)合南平市人民檢察院、區(qū)林業(yè)局共同認(rèn)養(yǎng)延平區(qū)塔前鎮(zhèn)虎山村“水龍樹下古樹群”的古樹名木，帶動(dòng)該村全體黨員及部分群眾參與古樹認(rèn)養(yǎng)，并推動(dòng)該古樹群被評(píng)為“福建省最美古樹群”。為進(jìn)一步提高古樹名木社會(huì)關(guān)注度，積極參與“福建省第三批最美古樹群”“全國(guó)‘雙百’古樹推選活動(dòng)”，切實(shí)營(yíng)造人人自覺保護(hù)古樹名木的良好社會(huì)氛圍。

四、提升古樹名木檢察保護(hù)質(zhì)效的路徑與方式

（一）加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)，完善古樹名木保護(hù)立法規(guī)定

古樹名木保護(hù)工作具有極強(qiáng)的專業(yè)性、特殊性，加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)、制定國(guó)家層面立法尤為必要，通過系統(tǒng)性、全局性的頂層設(shè)計(jì)，高位統(tǒng)籌、多管齊下，使古樹名木保護(hù)在相對(duì)確定的法律框架內(nèi)進(jìn)行。如由國(guó)務(wù)院出臺(tái)古樹名木保護(hù)專門性行政法規(guī)，一方面，針對(duì)前文所提及的古樹名木管理體制有待完善問題，進(jìn)一步明確“綜合協(xié)調(diào)、屬地管理、政府主導(dǎo)、社會(huì)參與”的古樹名木保護(hù)管理體制，落實(shí)政府、古樹名木主管部門等單位按照各自職責(zé)，做好古樹名木網(wǎng)格化管護(hù)工作［1］；另一方面，將古樹名木及其后備資源保護(hù)經(jīng)費(fèi)納入同級(jí)財(cái)政預(yù)算，增加古樹名木確權(quán)登記程序，讓古樹名木的專項(xiàng)資金、權(quán)屬確認(rèn)有章可循。

（二）積極充分履職，提升公益訴訟案件辦理質(zhì)效

1.完善機(jī)制助推古樹名木保護(hù)。一是充分運(yùn)用“檢察一體化”優(yōu)勢(shì)。在辦理古樹名木公益訴訟案件中，積極發(fā)揮檢察機(jī)關(guān)之間的“上下聯(lián)動(dòng)、綜合履職”，如延平區(qū)院與上級(jí)檢察院積極溝通，請(qǐng)示協(xié)調(diào)，共同認(rèn)養(yǎng)古樹。二是通過會(huì)簽機(jī)制構(gòu)建保護(hù)新格局。本案中，檢察機(jī)關(guān)以辦理古樹名木公益訴訟案件為契機(jī)，與區(qū)林長(zhǎng)辦公室會(huì)簽《關(guān)于建立“林長(zhǎng)+檢察長(zhǎng)”協(xié)作機(jī)制的工作意見》，依托駐林長(zhǎng)辦檢察聯(lián)絡(luò)室，推動(dòng)區(qū)政府出臺(tái)《延平區(qū)古樹名木救治保險(xiǎn)試點(diǎn)方案》，林業(yè)局為全區(qū)5091株古樹名木投保林木綜合險(xiǎn)。

2.科技賦能公益訴訟案件辦理。延平區(qū)院在全省率先建立公益訴訟快速檢測(cè)實(shí)驗(yàn)室，并建立全市首個(gè)公益訴訟專家?guī)?，在辦理古樹名木公益訴訟案件中，運(yùn)用衛(wèi)星遙感平臺(tái)、無人機(jī)和快速檢測(cè)設(shè)備，將科技充分運(yùn)用到案件線索研判和證據(jù)固定中，并為古樹名木制作電子身份證，“建立一樹一碼”。

（三）提高管護(hù)水平，探索古樹名木生態(tài)效益補(bǔ)償制度

生態(tài)效益補(bǔ)償制度是調(diào)動(dòng)各方參與生態(tài)保護(hù)積極性、落實(shí)生態(tài)保護(hù)權(quán)責(zé)的重要手段，對(duì)此，要借鑒水域、耕地、森林等生態(tài)效益補(bǔ)償制度的內(nèi)涵，探索建立古樹名木生態(tài)效益補(bǔ)償制度。一方面，探索建立古樹名木保護(hù)生態(tài)補(bǔ)償專項(xiàng)資金。管護(hù)古樹名木造成的資金投入以及機(jī)會(huì)成本損失，應(yīng)由政府或市場(chǎng)予以補(bǔ)償。積極發(fā)揮“受益者付費(fèi)，保護(hù)者受償”的市場(chǎng)機(jī)制作用，結(jié)合古樹名木的價(jià)值、保護(hù)投入等因素科學(xué)確定補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)于個(gè)人所有者喪失管護(hù)能力的，可以轉(zhuǎn)讓古樹名木所有權(quán)給政府或集體，并對(duì)其給予一定的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償。［2］另一方面，創(chuàng)新多元化補(bǔ)償方式。結(jié)合屬地財(cái)政狀況，創(chuàng)新產(chǎn)業(yè)扶持、技術(shù)援助、人才支持等補(bǔ)償手段，鼓勵(lì)地方以“生態(tài)+”形式探索生態(tài)旅游、生態(tài)農(nóng)業(yè)等發(fā)展模式。如延平區(qū)依托古樹名木保護(hù)專項(xiàng)行動(dòng)，推動(dòng)“樹茶文旅”融合發(fā)展，目前部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)已穩(wěn)定吸引年游客量50余萬人次。人樹相長(zhǎng)，人們呵護(hù)古樹名木成長(zhǎng)，古樹名木也報(bào)以回饋。政府可出臺(tái)政策鼓勵(lì)捐款保護(hù)古樹名木，成立古樹名木保護(hù)基金會(huì)，讓古樹名木鋪就鄉(xiāng)村振興路，更讓振興的鄉(xiāng)村守護(hù)好“綠色古董”這一絕佳的生態(tài)名片。

* 福建省南平市延平區(qū)人民檢察院黨組成員、檢察委員會(huì)專職委員，福建省檢察業(yè)務(wù)專家［353000］

** 福建省南平市人民檢察院第六檢察部五級(jí)檢察官助理［353000］

［1］ 參見王楓、秦仲、陳幸良：《古樹名木保護(hù)地方立法評(píng)析與建議》，《資源開發(fā)與市場(chǎng)》2021年第1期。

［2］ 參見馮璐：《關(guān)于加強(qiáng)古樹名木及古樹后備資源的保護(hù)管理，完善其權(quán)屬和補(bǔ)償制度的建議》，綠會(huì)黨建微信公眾號(hào)https：//mp.weixin.qq.com/s/YoxL3oIIRjBqDuz4ySgz_g，最后訪問日期：2023年7月25日。