李 寧

（華東政法大學(xué) 政府管理學(xué)院，上海 201620）

一、問題提出與文獻綜述

（一）問題提出

黨的二十大報告指出：“全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家，最艱巨最繁重任務(wù)仍然在農(nóng)村。”“推進以人為核心的新型城鎮(zhèn)化，加快農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化?！保?］這一指向表明，鄉(xiāng)村的發(fā)展道路必須立足于農(nóng)民的主體地位，而農(nóng)村的人居環(huán)境整治則成為實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興的前置性場域。2021年中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《農(nóng)村人居環(huán)境整治提升五年行動方案（2021—2025 年）》提出，改善農(nóng)村人居環(huán)境是實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重點任務(wù)［2］。黨的二十大報告提出，全面推進鄉(xiāng)村振興，需要統(tǒng)籌鄉(xiāng)村基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)布局，建設(shè)宜居宜業(yè)和美鄉(xiāng)村。農(nóng)村人居環(huán)境整治是要變革農(nóng)民生活樣態(tài)，構(gòu)成了農(nóng)民美好生活需要的重要內(nèi)容，如何有效推進農(nóng)村人居環(huán)境整治成為基層政府的重要議題。農(nóng)村人居環(huán)境整治是推動村容村貌整體提升的行動，主要內(nèi)容包括農(nóng)村生活垃圾治理、廁所革命、農(nóng)村生活污水治理、加強村莊規(guī)劃管理［3］。

學(xué)界有關(guān)農(nóng)村人居環(huán)境整治的研究，主要從政策執(zhí)行的影響因素、政策執(zhí)行的對策分析等角度出發(fā)。于法穩(wěn)、侯效敏（2018）指出，人居環(huán)境整治存在執(zhí)行不到位、資金投入嚴(yán)重不足、技術(shù)空間適應(yīng)性差等突出問題［4］；趙霞（2016）指出，政府對農(nóng)村人居環(huán)境公共服務(wù)供給不足及基層政府管理不到位是人居環(huán)境問題形成的關(guān)鍵原因［5］；紀(jì)志耿（2017）則指出，農(nóng)戶對人居環(huán)境保護與建設(shè)的意識淡薄是導(dǎo)致農(nóng)村人居環(huán)境整治中諸多問題的原因［6］；王賓和于法穩(wěn)（2021）、李裕瑞等（2022）針對農(nóng)村人居環(huán)境存在的突出問題，從不同角度探討系統(tǒng)性解決對策［7-8］；湛禮珠等（2023）從居民視角指出，推進人居環(huán)境整治需要最大程度地發(fā)揮農(nóng)民的主體性建設(shè)［9］；朱琳等（2014）基于鄉(xiāng)村地域功能和人居環(huán)境學(xué)理論，設(shè)計了不同村莊人居環(huán)境的整治模式與改善途徑［10］。不難看出，國內(nèi)現(xiàn)有研究大多將人居環(huán)境整治與基層治理的宏觀視角掛鉤，集中于農(nóng)村人居環(huán)境整治的問題分析與政策優(yōu)化，忽略了政策行動者的立場和行動過程。近年來的人居環(huán)境整治雖有成效，但也存在政策落實有效性不足的問題。在黃宗智（2008）的研究中，鄉(xiāng)村治理是一種簡約治理，是指通過基層準(zhǔn)官員進行細事管理的“半正式行政”模式。主要是依靠無體制身份的準(zhǔn)官員，包括鄉(xiāng)紳、地保等，憑借自身智識、威望與地方慣習(xí)等進行治理［11］。鄉(xiāng)村振興專干作為農(nóng)村人居環(huán)境整治的政策行動者，兼具“國家代理人”和“社會代理人”雙重角色，雖然在屬性上不屬于編制內(nèi)正式干部，但直接與村民產(chǎn)生行為互動，有執(zhí)行鄉(xiāng)村政策的權(quán)力空間。因此，鄉(xiāng)村振興專干可以看作是準(zhǔn)官員的類型補充?！吧厦媲l線，下面一根針”的基層管理情景下，鄉(xiāng)村振興專干的政策執(zhí)行受執(zhí)行資源和執(zhí)行者自身素質(zhì)等因素影響，在政策執(zhí)行過程中發(fā)生再決策過程，表現(xiàn)出規(guī)則依賴、選擇行為和一線棄權(quán)等政策執(zhí)行偏差現(xiàn)象［12］。本研究從鄉(xiāng)村振興專干的微觀層面探究政策執(zhí)行變通現(xiàn)象的內(nèi)在機理，具有一定的創(chuàng)新性和啟發(fā)意義。

（二）文獻綜述

國家治理體系中，基層素來處于“位卑權(quán)輕責(zé)重”的地位［13］。位于行政體系底端的基層，其執(zhí)行政策的行為不可避免會受到行政體系的影響［14］?；鶎诱挥诳茖芋w系的“神經(jīng)末梢”，是連接政府與社會的關(guān)鍵節(jié)點。自上而下來看，基層政府并不擁有政策制定的權(quán)力，只能執(zhí)行和落實來自上級部門的政策［11］。自下而上來看，基層政府是國家代理人［15］，應(yīng)當(dāng)充分感知社會意志，滿足公民合理訴求。從基層政府自身來看，“上面千把錘、下面一根釘”“權(quán)小、責(zé)大、言輕”是基層工作的真實寫照［13］?；鶎诱亩嘀亟巧豢?，形塑出準(zhǔn)官員處于“上下為難”的擠壓型情境［16］。

在中國的治理場景下，準(zhǔn)官員承擔(dān)著“保護型經(jīng)紀(jì)人”和“營利型經(jīng)紀(jì)人”雙重角色［17］。鄉(xiāng)村依賴準(zhǔn)官員的半正式簡約行政方法成就了集權(quán)下的基層“簡約治理”。在中國傳統(tǒng)社會，鄉(xiāng)村治理主要是依靠準(zhǔn)官員的慣習(xí)、倫理與關(guān)系等非正式制度［18］。在有限的自主空間中，不同性質(zhì)的準(zhǔn)官員會根據(jù)自身所處的資源稟賦［19］、利益考量［20］、制度結(jié)構(gòu)［21］、組織情景［22］等因素，采取相應(yīng)的行動來應(yīng)對來自上級的壓力與下級的阻力。這些行為策略包括規(guī)則依賴、一線逃避［23］、政策變通［24］等。一方面，面對政策執(zhí)行困境，準(zhǔn)官員會采取運動型治理來調(diào)動資源與破解難題［25］。當(dāng)準(zhǔn)官員政策執(zhí)行壓力較大時，可能會不惜冒一定風(fēng)險去推進政策落實［26］。準(zhǔn)官員在原則性策略無法實現(xiàn)時會基于治理需要選擇合適的執(zhí)行策略，例如適應(yīng)性執(zhí)行［27］、選擇性執(zhí)行［28］等行為策略，以期推動政策任務(wù)的順利完成。這些行為策略背后，實質(zhì)上是一種“局限下的取利”與“約束性選擇”［29］。另一方面，出于規(guī)避政策不確定性的潛在風(fēng)險考量，準(zhǔn)官員會演繹出野蠻執(zhí)法、暴力沖突、濫用職權(quán)等違規(guī)行為不斷污名化“簡約治理”［30］。準(zhǔn)官員將半正式行政的復(fù)雜化、灰色化使簡約治理可能會引發(fā)村莊結(jié)構(gòu)混亂、村莊秩序灰色化及村莊治理內(nèi)卷化［31］，甚至?xí)钢Ш喖s治理賴以維系的社會性資源［32］。

綜上所述，我國目前對于準(zhǔn)官員的行為策略研究主要為靜態(tài)研究，缺乏對鄉(xiāng)村內(nèi)部準(zhǔn)官員動態(tài)政策執(zhí)行過程的追蹤研究。本文通過動態(tài)追蹤D 村鄉(xiāng)村振興專干在擠壓型情景下的多重行為策略，進一步拓展準(zhǔn)官員在鄉(xiāng)村治理中的研究視角。

二、“調(diào)適循環(huán)”：擠壓型情境下準(zhǔn)官員行為的解釋框架

本文將基層行動者放置在“上下擠壓”的政策執(zhí)行場域下，以麥克拉夫林的政策執(zhí)行互動模型為基礎(chǔ)建構(gòu)分析框架［33］，根據(jù)準(zhǔn)官員的相關(guān)概念，將不同階段的政策屬性與執(zhí)行策略相匹配，呈現(xiàn)出準(zhǔn)官員的“調(diào)適循環(huán)”行為策略。

（一）“調(diào)適循環(huán)”的執(zhí)行場域

基層執(zhí)行者在政策執(zhí)行過程中，面對必須執(zhí)行的壓力與難以執(zhí)行的阻力時，會形成一種上下擠壓的政策執(zhí)行情景。擠壓型情景以一線的基層執(zhí)行者為分析中心，在一定程度上可以為正式政策的非正式執(zhí)行提供較為充分的解釋。鄉(xiāng)村振興專干在鄉(xiāng)村治理中是直接與村民互動的村內(nèi)組織權(quán)力擁有者，其身份介于科層化的行政系統(tǒng)與情理化的自治系統(tǒng)之間，扮演著執(zhí)行上級行政任務(wù)的“代理人”與維護村民利益的“維護人”雙重角色［34］。一方面，準(zhǔn)官員作為最基層治理單元的實踐主體，行為受到上級政治壓力的驅(qū)動，上下級組織間的壓力傳導(dǎo)使其成為壓力終端；另一方面，作為公民代理人的準(zhǔn)官員必須在相互博弈的公眾需求之間達成妥協(xié)，不斷回應(yīng)民眾的利益需求，推動執(zhí)行主體與對象間的良性互動。政策執(zhí)行的策略損害了村民的利益，有可能威脅鄉(xiāng)村治理的有序性，導(dǎo)致基層政策執(zhí)行陷入合法性危機。因此，擠壓型的政策執(zhí)行場域中，準(zhǔn)官員目標(biāo)設(shè)置與實際需求之間的偏差，形塑了準(zhǔn)官員的行為策略邏輯。

（二）“調(diào)適循環(huán)”的行為策略

從政策制定端看，政策執(zhí)行差異被歸因于政策屬性和類別［35］。一方面，政策屬性的差異影響著準(zhǔn)官員政策執(zhí)行策略的選擇，查德·馬特蘭德（1995）曾根據(jù)政策目標(biāo)的模糊程度和主體間的沖突程度，將政策執(zhí)行分為行政性執(zhí)行、政治性執(zhí)行、試驗性執(zhí)行和象征性執(zhí)行［36］；另一方面，實踐表明，準(zhǔn)官員政策執(zhí)行結(jié)果的反饋導(dǎo)致政策屬性的轉(zhuǎn)變，不同的政策屬性搭配相適應(yīng)的政策執(zhí)行策略，以此推動政策任務(wù)的順利完成。

1.政策模糊——規(guī)則遵從策略執(zhí)行

在面對模糊性特征較強的政策或任務(wù)時，準(zhǔn)官員的政策執(zhí)行策略偏好于對原有規(guī)則的遵從。標(biāo)準(zhǔn)化的規(guī)章制度可以作為指導(dǎo)鄉(xiāng)村振興專干的行動準(zhǔn)則，減少準(zhǔn)官員被問責(zé)的風(fēng)險。然而，這一行為導(dǎo)致公共政策與現(xiàn)實之間存在著模糊關(guān)系，政策執(zhí)行對象對于模式化的執(zhí)行策略產(chǎn)生抵抗心理，其精確化治理常常有賴于實際執(zhí)行者在特定條件下的解釋［37］。因此，組織目標(biāo)及其行動邊界的模糊性導(dǎo)致準(zhǔn)官員為了推進任務(wù)的完成，會在原有的規(guī)則基礎(chǔ)上進行政策的“執(zhí)行再決策”。

2.政策沖突——科層利益策略執(zhí)行

在壓力型體制下，基層政府為主導(dǎo)的力量以強制干預(yù)的姿態(tài)介入政策執(zhí)行，通過利益支配與資源控制實現(xiàn)村民參與。準(zhǔn)官員通過滿足目標(biāo)群體的利益訴求以實現(xiàn)政策動員，緩解執(zhí)行主體與執(zhí)行對象間的沖突。各主體的利益相互交織，共同組成推進政策執(zhí)行的利益場域。然而，權(quán)力結(jié)構(gòu)視角下的科層利益策略依舊是一種自上而下的壓力機制，凸顯了政策執(zhí)行的強制性，未能下沉到村民的視角去看待問題，政策的沖突屬性需要多元主體的嵌入來打通政策執(zhí)行的末梢。

3.政策細化——人情動員策略執(zhí)行

基層體制剛性化趨勢下，利益誘導(dǎo)性激勵策略的空間受到擠壓。當(dāng)正式權(quán)力支配行動的能力減弱時，則會出現(xiàn)以人情、道德為介質(zhì)的策略行為。準(zhǔn)官員能夠借助人情機制與熟人關(guān)系等鄉(xiāng)土資源對村民進行政策動員，例如將鄉(xiāng)賢、退休村干部、大學(xué)生等納入政策執(zhí)行過程，自下而上的執(zhí)行策略呈現(xiàn)出對政策沖突問題的精準(zhǔn)回應(yīng)與政策方案的細化補充。然而，人情式動員的“同僚共謀”刻板形象導(dǎo)致其作用的發(fā)揮也受到了限制。

4.政策適配——雙向驅(qū)動策略執(zhí)行

準(zhǔn)官員從路徑依賴策略到雙向驅(qū)動策略的轉(zhuǎn)變，是其積極行使自由裁量權(quán)的體現(xiàn)。政策執(zhí)行策略調(diào)適循環(huán)的過程也是一個“政策再制定”的過程。鄉(xiāng)鎮(zhèn)作為國家的基層行政區(qū)，可以分為兩個治理世界：一個是作為政權(quán)附屬的“經(jīng)紀(jì)人”世界，一個是以社會自我運轉(zhuǎn)為導(dǎo)向的“情理世界”。準(zhǔn)官員在基層治理中需要調(diào)節(jié)自身的雙重矛盾身份，將自上而下的科層化權(quán)威與自下而上的情理治理相銜接，運用“科層化+情理化”的雙向行為策略，打破單一式政策執(zhí)行的被動局面，推動政策執(zhí)行屬性與執(zhí)行策略相適配。

（三）“調(diào)適循環(huán)”的執(zhí)行結(jié)果

從擠壓型的執(zhí)行場域與執(zhí)行策略轉(zhuǎn)變過程看，準(zhǔn)官員的政策執(zhí)行具有動態(tài)調(diào)適性特征。一方面，準(zhǔn)官員利用層級優(yōu)勢結(jié)合公眾實際狀況調(diào)整策略進行“再決策”；另一方面，準(zhǔn)官員通過及時的政策反饋，在調(diào)適決策合理性的同時實現(xiàn)“政策優(yōu)化”與“政策拓展”［38］。準(zhǔn)官員這種調(diào)適策略追求的是一種動態(tài)平衡，政策執(zhí)行策略是否有效取決于政策屬性與政策執(zhí)行類型間的適配程度。因此，想要改變“調(diào)適循環(huán)”執(zhí)行結(jié)果的方式主要有兩種：一是通過調(diào)節(jié)政策屬性為政策執(zhí)行策略提供積極的執(zhí)行場景，進而縮小政策執(zhí)行應(yīng)然和當(dāng)然之間的差距；二是通過調(diào)適行為策略的類型，更好地適配政策執(zhí)行場景。政策執(zhí)行者的目標(biāo)和手段可隨著環(huán)境因素、受影響者的需求和觀點的改變而改變，準(zhǔn)官員的行為策略在總體上呈現(xiàn)出一種“沖突—調(diào)適—反饋”的互適模式。

三、案例分析：D 村鄉(xiāng)村振興專干人居環(huán)境整治中的行為策略

（一）案例簡介

D 村地處安徽省壽縣壽春鎮(zhèn)的城鄉(xiāng)結(jié)合部，距離縣城3 公里。全村現(xiàn)有人口7 263人，共轄31個村民組。勞動力就業(yè)方面，村內(nèi)年輕人大多選擇外出打工，不愿外出的中年人和老人選擇前往鄰近的鄉(xiāng)鎮(zhèn)打工或者在家務(wù)農(nóng)。社會關(guān)系方面，村內(nèi)以同姓為主，小家族內(nèi)部關(guān)系較為密切，不屬于同一姓氏的小家族之間關(guān)系較為疏遠。2021 年第6 批次壽縣城鎮(zhèn)建設(shè)用地擬征地主要位于壽春鎮(zhèn)D 村。截止到2022 年8月，D 村已經(jīng)搬遷村小組10 組，計劃2023年再搬遷6 組。大規(guī)模的搬遷導(dǎo)致D 村治理面臨著多重困境，環(huán)境整治壓力增力。

D村作為壽春鎮(zhèn)重點拆遷村，村內(nèi)房前屋后存在大量雞鴨棚舍，受到村莊拆遷的影響，村民參與人居環(huán)境整治的意愿較低。因此，D村在此次人居環(huán)境整治中備受上級領(lǐng)導(dǎo)的重視與關(guān)注。

研究資料來源于2022 年7-8 月的田野調(diào)查和訪談，研究者當(dāng)時掛職于鄉(xiāng)鎮(zhèn)鄉(xiāng)村振興工作站，先后與鄉(xiāng)村振興工作站工作人員累計前往D村6次，與D村鄉(xiāng)村振興專干共同檢查村戶120余戶，確保了研究材料的真實性與可靠性。

（二）調(diào)適循環(huán)：擠壓型情景下準(zhǔn)官員的執(zhí)行策略

鄉(xiāng)村振興專干在人居環(huán)境整治工作的執(zhí)行過程中，面臨著上級硬性壓力與村民難以執(zhí)行的阻力。一方面，鄉(xiāng)村振興專干整合上級權(quán)威，以政府代理人的身份執(zhí)行人居環(huán)境整治任務(wù)。由于鄉(xiāng)村資源的有限性與治理情景的高度不確定性，導(dǎo)致鄉(xiāng)村振興專干工作囿于完成上級任務(wù)與資源匱乏的博弈困境之中。在制度約束下，鄉(xiāng)村振興專干缺乏積極干預(yù)的動機與能力。另一方面，鄉(xiāng)村振興專干作為村民意愿的代理人，村民自身的利益訴求與潛在的人情壓力讓鄉(xiāng)村振興專干不斷地經(jīng)歷“決策-再決策”的行為調(diào)適過程。本研究根據(jù)理論框架與田野調(diào)查將D 村鄉(xiāng)村振興專干在整個人居環(huán)境中的行為策略劃為“按規(guī)矩辦”“給點甜頭”“打人情牌”“恩威并施”四個階段，以此呈現(xiàn)出擠壓型情景下準(zhǔn)官員的“調(diào)適循環(huán)”行為策略。

1.“按規(guī)矩辦”：政策模糊下的規(guī)則遵從型行為策略

上級模糊化的政策目標(biāo)，為鄉(xiāng)村振興專干解決基層問題預(yù)留了一定的自主空間，有效規(guī)則設(shè)置能夠使組織按照設(shè)定好的程序運行，減少組織運行的不確定性。因此，基于自身晉升考核的現(xiàn)實壓力，鄉(xiāng)村振興專干在照章辦事的官僚主義邏輯中不斷地尋求著免責(zé)的“安心劑”，躲在既有的模糊規(guī)則夾縫當(dāng)中避免錯誤，規(guī)則遵從型行為策略可以推動其快速完成上級的“規(guī)定動作”。

“縣里沒有給具體清晰的政策完成指標(biāo)，鎮(zhèn)里根據(jù)情況制定一個差不多的標(biāo)準(zhǔn)，村里一般都按照往年的辦法執(zhí)行，一般不會錯。”（訪談記錄：20220727-D村鄉(xiāng)村振興專干-ZCY）（1）

然而，準(zhǔn)官員對政策機械地照搬照抄行為導(dǎo)致政策執(zhí)行漂浮在表面，與D村實際情況脫節(jié)。規(guī)則依賴實際上成為束縛準(zhǔn)官員手腳的“鏡銬”，過度制定行政規(guī)則導(dǎo)致行政規(guī)則過量。村民對待人居環(huán)境整治工作時出現(xiàn)不配合和抵觸的情緒，主要矛盾集中在村民認(rèn)為這項整治工作只是鄉(xiāng)村振興專干和上級干部晉升的渠道，對于拆遷村的村民本身無法產(chǎn)生實質(zhì)利益。

“啥都按照規(guī)則執(zhí)行，我們這是拆遷村，具體情況他又不是不知道。”（訪談記錄：20220729-D村村民-MC）

“按規(guī)矩辦”的規(guī)則遵從策略導(dǎo)致人居環(huán)境整治過程中出現(xiàn)價值理性與工具理性的張力，強約束下的政策變通再一次成為鄉(xiāng)村振興專干在擠壓型情景中策略。

2.“給點甜頭”：政策沖突下的科層驅(qū)動型行為策略

為減少人居環(huán)境整治工作的不確定性與阻礙，鄉(xiāng)村振興專干會通過建構(gòu)特定的互動環(huán)境，試圖與村民達成某種程度上的利益合作，以此增強政策執(zhí)行的可操作性。在D村的實踐中，鄉(xiāng)村振興專干與村干部協(xié)商后決定給予整治效果較好的村戶物質(zhì)獎勵，從而提升村民參與整治活動的積極性，緩解政策執(zhí)行主體與對象間的沖突。

“對待村子里的人，不能直接趕鴨子上架。大家先把宣傳車開過去，讓村民聽聽道理，然后再說說這樣做的好處?！保ㄔL談記錄：20220729-現(xiàn)任D村村主任-GZH）

然而，準(zhǔn)官員在激勵機制的構(gòu)建過程中，制度變遷與微觀行動并不總是同頻，這就不可避免產(chǎn)生制度與行動的摩擦。政策沖突下的利益驅(qū)動策略減輕了部分村民對人居環(huán)境整治活動的排斥，尚未搬離的村戶同意村里采用物質(zhì)獎勵的方式推動人居環(huán)境的整治工作。然而，這項利益驅(qū)動策略無法有效激勵正在搬遷的村戶，激勵資金來源于D村的集體資金，因此這項舉動又引發(fā)了已經(jīng)搬遷村民對鄉(xiāng)村振興專干的不滿。

“我去跟領(lǐng)導(dǎo)說讓村里拿出資金用以獎勵村戶，但是我們村是拆遷村，有些村戶已經(jīng)搬遷到鄉(xiāng)鎮(zhèn)的安置房內(nèi)，現(xiàn)在要動用村集體資金的話，怕是會引起他們的不滿，到時候真的是兩面夾擊，不好辦?！保ㄔL談記錄：20220729-D村鄉(xiāng)村振興專干-ZCY）

在一系列沖突性策略預(yù)判與政策反饋后，鄉(xiāng)村振興專干認(rèn)識到這種單向度的政策執(zhí)行策略造成專干與村民之間地位的不對等，村民依舊處于主體缺失的狀態(tài)。因此，鄉(xiāng)村振興專干嘗試采取不同于以權(quán)力為執(zhí)行核心的實施模式，借助鄉(xiāng)村獨有的“關(guān)系—利益”人情式動員策略，在正式開展環(huán)境整治時提前聯(lián)系現(xiàn)任村委成員與各村組組長共同前往，由此推動采用人情動員型行為策略。

3.“打人情牌”：政策細化下的人情動員型行為策略

在缺乏正式物資資源的情況下，準(zhǔn)官員嘗試?yán)们楦匈Y本達到政策預(yù)期。鄉(xiāng)村的日常生活治理場景中，村民出于對國家公權(quán)力的尊崇及血緣、地緣等鄉(xiāng)土人情的認(rèn)同，愿意接受鄉(xiāng)賢的規(guī)勸性指令。一方面，鄉(xiāng)賢等主體擁有鄉(xiāng)村社會賦予的合理性權(quán)威，村民更多時候?qū)ζ溆蟹暮驼J(rèn)可的情感；另一方面，村民習(xí)慣上將鄉(xiāng)賢等主體視為“施惠”之人，認(rèn)為其在政策中為他們爭取了各種福利。因此，準(zhǔn)官員在吸納利益驅(qū)動策略的基礎(chǔ)上，進一步細化政策的各項指標(biāo)，打算對反抗較為激烈的村戶采取“一戶一策”的人情式動員策略。

“M 家原先歸屬于D 的村組，讓他去勸勸。Z家跟村干部是親戚，讓他去勸勸……”（訪談記錄：20220801-D 村鄉(xiāng)村振興專干-ZCY）

人情式動員一定程度上改善了準(zhǔn)官員行政動員較弱的困境，一部分村戶同意開展整治工作。然而，準(zhǔn)官員在政策執(zhí)行過程中發(fā)現(xiàn)，鄉(xiāng)村社會的不斷轉(zhuǎn)型與市場經(jīng)濟的發(fā)展，導(dǎo)致原先村民的社會關(guān)系網(wǎng)絡(luò)不斷弱化，取而代之的是不斷增強的經(jīng)濟理性。鄉(xiāng)村振興專干的人情動員策略缺乏有效的經(jīng)濟行為激勵，因此少數(shù)村民在人情勸說后依舊保持消極的狀態(tài)。

“快到村戶家，農(nóng)戶聽到動靜后外面門沒關(guān)，里面門早就關(guān)了。”（訪談記錄：20220803-D村人居環(huán)境監(jiān)督員-LN）

人情式政策動員的本質(zhì)是作為國家治理代理人的準(zhǔn)官員充分調(diào)動鄉(xiāng)村社會的非正式資源，在面對現(xiàn)有鄉(xiāng)村內(nèi)生資源無法推動政策執(zhí)行時，準(zhǔn)官員再一次進入政策的調(diào)適循環(huán)環(huán)節(jié)。同時，準(zhǔn)官員在不斷調(diào)適循環(huán)的再決策過程中認(rèn)識到單一式行為策略難以有效面對復(fù)雜多變的鄉(xiāng)村治理需求，鄉(xiāng)村治理呼吁更為適配的復(fù)合型行為策略來推動政策落地。

4.“恩威并施”：政策適配下的雙向驅(qū)動型行為策略

在利益驅(qū)動方面，準(zhǔn)官員通過標(biāo)準(zhǔn)化的制度情景嵌入，保障國家在人居環(huán)境整治場域的控制權(quán)。在人居環(huán)境整治考核體系的要素構(gòu)成中，一方面，考核組降低了對農(nóng)戶庭院、門前是否干凈平整以及生產(chǎn)生活用具擺放是否規(guī)范兩項考核內(nèi)容的比重，有效規(guī)避因外部拆遷要素所導(dǎo)致的整治困境。另一方面，在前居委會成員M 的建議下，加強了對家庭成員是否穿著干凈、是否主動參與村莊環(huán)境整治兩項考核的比重，提升農(nóng)民在人居環(huán)境整治中的主體性意識。鄉(xiāng)村振興專干將政策激勵措施細化為具體的物品獎勵，例如暖水壺、電熱毯等日常生活用品，使得利益驅(qū)動策略更加符合村民的現(xiàn)實需求。與此同時，人居環(huán)境整治結(jié)果與村莊內(nèi)的小額獎補、小額貸款等其他政策福利掛鉤，對村民日常行為構(gòu)成正負(fù)雙重激勵。在人情式動員方面，動員策略也根據(jù)鄉(xiāng)村治理的實際場域進行不斷反饋調(diào)適，準(zhǔn)官員牽頭吸納前居委會成員M 加入監(jiān)督人員的行列，成立由“鄉(xiāng)村振興專干+縣鄉(xiāng)村振興工作站干部+村民利益代表”的全新工作小組，進一步將政策執(zhí)行壓力切割細化到每個成員身上，有針對性地去勸服環(huán)境整治“困難戶”（2）。

“老村長的話還是要聽的，干得好還能拿暖壺，得個美麗庭院的門匾，聽說還是縣里發(fā)下來的，村書記專門送到家門口，多有面子啊?！保ㄔL談記錄：20220802-D 村村民-ZCZ）

具體的行為策略框架如圖1所示。

圖1 準(zhǔn)官員行為策略框架

由此可見，在政策適配場景下的村民與準(zhǔn)官員形成了利益共同體，“情”與“利”的雙向融合策略才能真正地推動鄉(xiāng)村振興專干Z 工作的完成。最終，在S鎮(zhèn)的檢查中D村獲得了高分通過，鄉(xiāng)村振興專干Z得到了鄉(xiāng)村振興局的口頭表揚。

四、結(jié) 語

準(zhǔn)官員作為開展農(nóng)村人居環(huán)境整治工作的執(zhí)行主體，其政策執(zhí)行邏輯與策略影響著整治效果，也為多元主體參與治理提供了渠道與機會。基層執(zhí)行者在政策執(zhí)行過程中涉及不同主體之間的互動規(guī)則、資源分配以及利益博弈過程，構(gòu)成了解釋準(zhǔn)官員行為策略的重要視角。

從某種意義上來說，鄉(xiāng)村振興專干在人居環(huán)境整治工作中的“調(diào)適循環(huán)”過程，再一次打開了擠壓型情景下準(zhǔn)官員研究中解決問題的自主性“黑箱”，揭示了準(zhǔn)官員在上下擠壓情景中激活自主性的驅(qū)動策略?；谥袊卫韴鼍?，“調(diào)適循環(huán)”的行為策略，豐富了麥克拉夫林模型的使用范疇。鄉(xiāng)村振興專干在D 村的基層治理經(jīng)驗，為今后鄉(xiāng)村振興中的準(zhǔn)官員組織主動作為提供了充足的彈性空間和制度激勵，也為激發(fā)準(zhǔn)官員在鄉(xiāng)村治理中的活力提供了參考。

需要明確的是，國家目標(biāo)與公眾目標(biāo)在一定程度上出現(xiàn)理解和實施的偏差與錯位，準(zhǔn)官員的政策執(zhí)行也不是一蹴而就的，需要不斷地調(diào)適循環(huán)來推動政策的落地。因此，準(zhǔn)官員在政策執(zhí)行時應(yīng)將國家任務(wù)與公眾需求有機結(jié)合起來，使得雙方成為政策落實的助推者而不是沖突者，從而有效發(fā)揮準(zhǔn)官員在政策執(zhí)行中的積極作用。

注釋：

（1）訪談記錄編碼規(guī)則：訪談日期（8 位數(shù)字）-被訪者身份信息-被訪者姓名漢語拼音首字母。

（2）前居委會成員M 是村子的退休干部，在任時村莊還未搬遷，在鄉(xiāng)村內(nèi)部影響力較大。