周志偉

隨著拉美左翼政黨重新在多數(shù)國(guó)家執(zhí)政，拉美一體化呈現(xiàn)積極勢(shì)頭。圖為2023年1月1日，巴西左翼勞工黨領(lǐng)袖盧拉就職總統(tǒng)當(dāng)天，其支持者聚集在總統(tǒng)府外慶祝。

過(guò)去近十年間，拉美政治生態(tài)呈現(xiàn)頻繁鐘擺態(tài)勢(shì)，左右勢(shì)力輪替執(zhí)政。這一局面給拉美區(qū)域合作造成了巨大干擾。拉美一體化不僅呈現(xiàn)出碎片化表征，而且更體現(xiàn)出左右兩種一體化模式的對(duì)立。拉美面臨嚴(yán)峻的“去區(qū)域化”問(wèn)題。

在經(jīng)歷了2021～2022年的“超級(jí)選舉周期”之后，拉美地區(qū)再次回歸左翼集體執(zhí)政的政治生態(tài)。從左翼主政的國(guó)家數(shù)量來(lái)看，規(guī)模甚至較新世紀(jì)初的“粉紅浪潮”更大，因此也被廣泛稱作拉美的“新粉紅浪潮”。隨著拉美多數(shù)國(guó)家的集體“左轉(zhuǎn)”，地區(qū)關(guān)系呈現(xiàn)出顯著回暖態(tài)勢(shì)，區(qū)域團(tuán)結(jié)與合作重新成為域內(nèi)國(guó)家間互動(dòng)的核心議題。今年1月在阿根廷舉行的拉共體第七屆峰會(huì)通過(guò)了《布宜諾斯艾利斯宣言》，強(qiáng)調(diào)要加速推進(jìn)拉美一體化進(jìn)程；5月舉行的南美洲國(guó)家首腦峰會(huì)簽署了《巴西利亞共識(shí)》，明確了深化南美一體化的必要性和迫切性。

階段性機(jī)遇

拉美一體化重回正軌，一方面體現(xiàn)了該地區(qū)國(guó)家對(duì)上一執(zhí)政周期域內(nèi)陣營(yíng)政治對(duì)立的反思與糾正，另一方面也是對(duì)地區(qū)與全球變局的應(yīng)對(duì)?？傮w來(lái)看，目前拉美一體化面臨三個(gè)重要階段性機(jī)遇。

第一，左翼集體主政直接促成了地區(qū)團(tuán)結(jié)。總體來(lái)看，上一階段拉美一體化之所以陷入困境，根本原因在于政治周期的不一致。加之政治極化在國(guó)家和地區(qū)層面均有所強(qiáng)化，必然形成左右兩種一體化模式的相互排斥，這一在巴西極右翼博索納羅政府的政策調(diào)整上體現(xiàn)得尤為充分。博索納羅政府基本全盤否定了左翼勞工黨執(zhí)政時(shí)期確定的地區(qū)一體化議程，另起爐灶，推動(dòng)南美進(jìn)步論壇。在經(jīng)歷短暫的右翼執(zhí)政相對(duì)占優(yōu)的階段后，拉美國(guó)家集體左轉(zhuǎn)大幅改善了地區(qū)關(guān)系，地區(qū)團(tuán)結(jié)氛圍重新回歸。與此同時(shí)，拉美一體化重新回歸到以南方共同市場(chǎng)（南共市）、南美洲國(guó)家聯(lián)盟、拉共體為三大支柱的基本架構(gòu)，即21世紀(jì)初“粉紅浪潮”周期已明確的拉美一體化路線圖。

第二，盧拉在巴西的“東山再起”為拉美一體化提供重要引領(lǐng)。盧拉是當(dāng)代拉美一體化進(jìn)程中至關(guān)重要的倡議者和實(shí)踐者。21世紀(jì)初，拉美（尤其是南美洲）一體化的諸多突破與盧拉創(chuàng)新性戰(zhàn)略思維密切相關(guān)。2023年盧拉重新執(zhí)政，對(duì)拉美一體化帶來(lái)了兩個(gè)積極效應(yīng)。其一，扭轉(zhuǎn)了博索納羅時(shí)期的意識(shí)形態(tài)外交路線，周邊外交重新成為巴西外交的優(yōu)先方向。盧拉執(zhí)政半年多以來(lái)，巴西與墨西哥、阿根廷、委內(nèi)瑞拉、玻利維亞、古巴等左翼執(zhí)政國(guó)家的關(guān)系有了根本改善，南共市建設(shè)、南美一體化、拉美一體化成為巴西周邊外交的重要目標(biāo)。其二，有利于凝聚拉美地區(qū)的政治共識(shí)。盧拉是近半個(gè)世紀(jì)拉美左翼最具代表性的人物之一，是巴西最大左翼政黨勞工黨的重要?jiǎng)?chuàng)始人。在2003～ 2010年盧拉執(zhí)政期間，巴西的影響力、地區(qū)的一體化均取得了巨大突破。與此同時(shí)，盧拉還創(chuàng)建了圣保羅論壇、世界社會(huì)論壇等地區(qū)性和全球性左翼力量對(duì)話機(jī)制，使得他在拉美左翼中享有較高威望，屬于拉美“新粉紅浪潮”下團(tuán)結(jié)大多數(shù)的不二人選。而且，盧拉代表溫和務(wù)實(shí)的左翼，在巴西國(guó)內(nèi)建立了包含中右翼政黨在內(nèi)的廣泛執(zhí)政聯(lián)盟，這一特性便于巴西政府與拉美中右翼政府開展對(duì)話，有效地化解地區(qū)國(guó)家之間尚未完全消退的意識(shí)形態(tài)分歧。

第三，全球區(qū)域化、多極化態(tài)勢(shì)強(qiáng)化了拉美區(qū)域共同體建設(shè)的政治訴求。隨著大國(guó)競(jìng)爭(zhēng)烈度加劇，全球政治經(jīng)濟(jì)格局呈現(xiàn)出區(qū)域化、陣營(yíng)化、多極化等顯著特征。在這種局面下，各個(gè)地區(qū)（尤其是發(fā)展中地區(qū)）都在推進(jìn)靈活多變的全球合作網(wǎng)絡(luò)，以求在大國(guó)競(jìng)爭(zhēng)加劇的局面下謀得戰(zhàn)略自主、獲得利益最大化。區(qū)域機(jī)制建設(shè)得到更優(yōu)先的重視，體現(xiàn)了外圍國(guó)家對(duì)全球權(quán)力結(jié)構(gòu)極化趨勢(shì)的主動(dòng)應(yīng)變。在拉美地區(qū)，除巴西、墨西哥、阿根廷三個(gè)地區(qū)大國(guó)，絕大多數(shù)均為中小型經(jīng)濟(jì)體，在全球事務(wù)中的影響力非常有限。因此，在大國(guó)競(jìng)爭(zhēng)加劇和多邊主義受限的局面下，強(qiáng)化區(qū)域共同體建設(shè)成為拉美國(guó)家維護(hù)自身利益、爭(zhēng)取戰(zhàn)略自主的迫切需求。

長(zhǎng)期性挑戰(zhàn)

從客觀現(xiàn)實(shí)來(lái)看，拉美地區(qū)是全球范圍內(nèi)一體化程度較低地區(qū)，并且一體化程度呈現(xiàn)顯著弱化趨勢(shì)，區(qū)內(nèi)出口占拉美總出口的比重從2008年的21%降至2021年的13%。近十年來(lái)，拉美地區(qū)一體化之所以出現(xiàn)弱化，除了政治周期不同步這一因素以外，還因?yàn)槔赖貐^(qū)一體化面臨著一系列重要挑戰(zhàn)。

第一個(gè)挑戰(zhàn)是如何避免左右政治鐘擺對(duì)地區(qū)一體化的干擾。自冷戰(zhàn)結(jié)束以來(lái)，左右政治鐘擺問(wèn)題是拉美一體化最重要的內(nèi)部影響因素。受殖民地歷史、國(guó)家層面的固化利益結(jié)構(gòu)、特殊的地緣政治環(huán)境等因素影響，拉美政黨的意識(shí)形態(tài)光譜差異較為顯著，左右政治鐘擺對(duì)國(guó)家對(duì)外政策、地區(qū)關(guān)系造成顯著影響，拉美一體化在最近五年所呈現(xiàn)的起伏便充分體現(xiàn)了這一問(wèn)題。總體來(lái)看，拉美左翼主推的是多維度一體化模式，體現(xiàn)出政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、金融、環(huán)境、安全等多維整合的思路，南美洲國(guó)家聯(lián)盟便是該模式的典型代表。拉美右翼則更強(qiáng)調(diào)自由主義的經(jīng)濟(jì)一體化思路，其主要代表是太平洋聯(lián)盟。毋庸置疑，拉美一體化進(jìn)程一直受到政治因素的干擾。

第二個(gè)挑戰(zhàn)是如何凝聚強(qiáng)勁的域內(nèi)經(jīng)濟(jì)合作動(dòng)力。根據(jù)聯(lián)合國(guó)拉委會(huì)的統(tǒng)計(jì)，拉美區(qū)內(nèi)貿(mào)易占比在全球范圍內(nèi)僅高于東歐地區(qū)；絕大多數(shù)國(guó)家投資能力嚴(yán)重不足，區(qū)內(nèi)投資非常有限。因此，拉美國(guó)家之間的經(jīng)濟(jì)關(guān)聯(lián)度較為薄弱，進(jìn)而造成拉美多數(shù)國(guó)家在貿(mào)易、投資兩個(gè)層面均依賴域外大國(guó)，本地區(qū)各次區(qū)域之間的經(jīng)濟(jì)往來(lái)更是有限，墨西哥、巴西等地區(qū)大國(guó)沒(méi)能扮演整個(gè)地區(qū)經(jīng)濟(jì)樞紐的角色。以巴西為例，除南共市之外的拉美國(guó)家占巴西出口的比重在1991年約為8.8%，而到2022年仍停留在10.6%的規(guī)模。受此影響，拉美國(guó)家“向外看”的意愿顯著上升，與域外國(guó)家推進(jìn)貿(mào)易和投資便利化制度安排的節(jié)奏相對(duì)更快。比如環(huán)太平洋地區(qū)的秘魯、厄瓜多爾、智利、墨西哥與亞太地區(qū)的經(jīng)貿(mào)互動(dòng)更為頻繁，而烏拉圭和巴拉圭也對(duì)南共市的“集團(tuán)談判”原則表示強(qiáng)烈不滿，希望采取更靈活的方式強(qiáng)化與域外大國(guó)的經(jīng)貿(mào)合作。因此，在拉美一體化回暖之時(shí)，該地區(qū)同樣存在逐漸上升的“去區(qū)域化”政策傾向。

第三個(gè)挑戰(zhàn)是如何進(jìn)一步體現(xiàn)地區(qū)大國(guó)的核心驅(qū)動(dòng)角色。從全球各區(qū)域一體化的發(fā)展來(lái)看，地區(qū)大國(guó)的核心驅(qū)動(dòng)至關(guān)重要。巴西和墨西哥分別是拉美地區(qū)第一、第二大經(jīng)濟(jì)體，但自1994年墨西哥簽署《北美自由貿(mào)易協(xié)定》以來(lái)，兩國(guó)在區(qū)域合作方面各有側(cè)重。墨西哥更重視中美洲和加勒比地區(qū)，巴西則強(qiáng)調(diào)南美洲的優(yōu)先性，從而更強(qiáng)化了北美洲、加勒比地區(qū)、南美洲三個(gè)次區(qū)域的差異性。換句話說(shuō)，拉美所蘊(yùn)含的地區(qū)共性呈減弱趨勢(shì)，這是拉美一體化所需面對(duì)的現(xiàn)實(shí)。即便在次區(qū)域一體化層面，巴西和墨西哥也并未充分體現(xiàn)出引領(lǐng)角色。以巴西為例，從經(jīng)濟(jì)開放度來(lái)看，巴西是拉美地區(qū)保護(hù)主義色彩最濃的國(guó)家之一，與地區(qū)鄰國(guó)的經(jīng)濟(jì)融合度較低；從國(guó)際戰(zhàn)略層面來(lái)看，巴西更強(qiáng)調(diào)自身是“南方世界的代言人”，在拉美地區(qū)體現(xiàn)出一定的“例外性”，這使其很難履行地區(qū)領(lǐng)導(dǎo)角色。由于地區(qū)大國(guó)缺乏足夠的政治意愿和執(zhí)行能力，拉美一體化長(zhǎng)期存在動(dòng)力不足的問(wèn)題。

需要探索路徑創(chuàng)新

基于上述階段性機(jī)遇和長(zhǎng)期性挑戰(zhàn)，拉美一體化的發(fā)展需要探索路徑創(chuàng)新。事實(shí)上，在5月底召開的南美洲國(guó)家首腦峰會(huì)上，盧拉呼吁“建立超越意識(shí)形態(tài)分歧的地區(qū)團(tuán)結(jié)”，峰會(huì)簽署的《巴西利亞共識(shí)》也更加強(qiáng)調(diào)地區(qū)共性、合作領(lǐng)域、共同體身份等內(nèi)容，這些思路將會(huì)成為下階段拉美一體化建設(shè)的指導(dǎo)。

為推進(jìn)拉美一體化，拉美國(guó)家需要做好以下三個(gè)方面工作。第一，推進(jìn)區(qū)內(nèi)貿(mào)易和投資便利化，提升基礎(chǔ)設(shè)施互聯(lián)互通水平以及邊境通關(guān)效率。其中，南美國(guó)家貿(mào)易政策改革是問(wèn)題的關(guān)鍵。第二，對(duì)拉共體、南共市、南美洲國(guó)家聯(lián)盟、太平洋聯(lián)盟、中美洲一體化體系、加勒比共同體等多個(gè)區(qū)域性組織進(jìn)行功能區(qū)分，在探索次區(qū)域一體化發(fā)展的同時(shí)，找準(zhǔn)拉共體的定位和建設(shè)思路。對(duì)此，地區(qū)大國(guó)的考量和部署尤其重要。第三，強(qiáng)化區(qū)域治理合作。拉美國(guó)家在應(yīng)對(duì)新冠疫情時(shí)暴露出嚴(yán)重的治理赤字，加之本地區(qū)處在政經(jīng)社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)上升時(shí)期，因而區(qū)域治理合作或?qū)⒊蔀槔酪惑w化的突破口。事實(shí)上，停滯多年的亞馬孫合作條約組織重啟便體現(xiàn)出環(huán)境治理已成為南美地區(qū)合作的優(yōu)先領(lǐng)域。此外，有組織跨國(guó)犯罪、非法移民、災(zāi)害防治、衛(wèi)生、減貧、安全防務(wù)等議題也可成為區(qū)域治理合作的發(fā)力點(diǎn)。