摘 要：我國進(jìn)入高質(zhì)量發(fā)展新階段，開放大學(xué)系統(tǒng)需要抓住國家教育數(shù)字化戰(zhàn)略行動機(jī)遇，解決一直以來困擾開放大學(xué)轉(zhuǎn)型發(fā)展的問題。通過對中日兩國開放大學(xué)籌建和運(yùn)營的制度進(jìn)行考察發(fā)現(xiàn)，日本放送大學(xué)遵循《學(xué)校教育法》《放送大學(xué)學(xué)園法》，在籌建和運(yùn)營過程中體現(xiàn)出顯著的合規(guī)性特征；我國開放大學(xué)系統(tǒng)更多地圍繞國家階段性發(fā)展需要，發(fā)揮政策優(yōu)勢在短時期內(nèi)快速發(fā)展并取得顯著成效，但同時也因?yàn)樯鐣募铀侔l(fā)展和相關(guān)政策的調(diào)整，面臨著長期邊緣化的兩難境地和轉(zhuǎn)型發(fā)展的舉步維艱?；诖耍瑥耐七M(jìn)國家層面終身教育立法支持和開放大學(xué)系統(tǒng)自我革新兩個方面，對我國開放大學(xué)系統(tǒng)的轉(zhuǎn)型發(fā)展進(jìn)行反思，或可為數(shù)字化轉(zhuǎn)型背景下我國開放大學(xué)高質(zhì)量發(fā)展提供參考。

關(guān)鍵詞：轉(zhuǎn)型發(fā)展；國家開放大學(xué)；綜合改革方案；日本放送大學(xué)；數(shù)字化轉(zhuǎn)型；高質(zhì)量發(fā)展

中圖分類號：G724.82? ? ? ?文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A? ? ? ? 文章編號：1009-458ｘ（2023）9-0064-08

一、引言

開放大學(xué)系統(tǒng)作為我國終身教育的主要平臺，自1978年籌建以來，解決了數(shù)以千萬計的青年上大學(xué)和各種類人才青黃不接的問題（國家開放大學(xué)， 2012）。近年來，隨著“探索開放大學(xué)建設(shè)模式”國家教育體制改革試點(diǎn)的推進(jìn)和《教育部關(guān)于辦好開放大學(xué)的意見》《國家開放大學(xué)綜合改革方案》等政策文件的出臺，我國開放大學(xué)系統(tǒng)初步形成了“互聯(lián)網(wǎng)+教育”的新模式，各省級開放大學(xué)不斷成為區(qū)域社區(qū)教育指導(dǎo)中心、老年開放大學(xué)和學(xué)分銀行管理中心等，為適應(yīng)教育現(xiàn)代化需要，更好地承擔(dān)全面構(gòu)建服務(wù)全民終身學(xué)習(xí)的教育體系的新使命積累了實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。當(dāng)前，實(shí)施國家教育數(shù)字化戰(zhàn)略行動開啟了教育（信息化）領(lǐng)域新一輪變革，作為信息技術(shù)與教育教學(xué)深度融合并以教育信息化推進(jìn)教育現(xiàn)代化前沿陣地的開放大學(xué)，能否在新一輪綜合改革過程中解決好“新舊利益格局問題”“改革最終的目標(biāo)在哪里、要向哪里去和怎樣去的問題”（徐莉， 2019， p.172），是擺在開放大學(xué)系統(tǒng)面前的一項(xiàng)重要課題。組織理論告訴我們：一個組織的結(jié)構(gòu)形態(tài)總是帶著它所誕生的那個時代的印記，在考察組織多樣性時一定不要忘記時代、地域和文化因素（W. 理查德·斯科特 & 杰拉爾德·F. 戴維斯， 2011， p.17）。從歷史上看，我國開放大學(xué)的創(chuàng)辦和發(fā)展深受英國開放大學(xué)的影響。但艾倫·泰特（Alan Tait）指出，20世紀(jì)70—90年代開放大學(xué)模式的傳播，并沒有將造就其成功的英國社會和文化因素考慮進(jìn)去，主要關(guān)注英國開放大學(xué)也必定會以偏概全（安妮·蓋斯凱爾， 2019）。而日本作為我國一衣帶水的鄰邦，在地域、文化和社會關(guān)系上存在更多相近之處，在終身教育領(lǐng)域也取得了顯著成就（聞志強(qiáng)， 2020; 韓民， 2017）。鑒于此，本文對日本放送大學(xué)從提出、醞釀到正式成立期間的反復(fù)論證和政策支持，及其在后續(xù)發(fā)展過程中努力促進(jìn)相關(guān)政策法規(guī)修改完善以確保在法律法規(guī)框架內(nèi)運(yùn)行的發(fā)展經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行探討，并對我國開放大學(xué)建設(shè)的相關(guān)政策進(jìn)行梳理，通過比較與借鑒，以期為當(dāng)前我國開放大學(xué)轉(zhuǎn)型和高質(zhì)量發(fā)展提供適當(dāng)?shù)膮⒖己蛦⑹尽?/p>

二、我國開放大學(xué)創(chuàng)辦的歷史機(jī)遇、

政策支持和轉(zhuǎn)型探索

組織的許多特點(diǎn)很大程度上取決于組織誕生時的環(huán)境條件。因此，對我國開放大學(xué)創(chuàng)辦的歷史機(jī)遇和發(fā)展過程中的政策支持進(jìn)行追溯和梳理，有助于全面把握我國開放大學(xué)創(chuàng)辦和發(fā)展的歷史和成效。

（一）我國開放大學(xué)創(chuàng)辦歷史機(jī)遇的簡單回顧

我國開放大學(xué)的前身——廣播電視大學(xué)（系統(tǒng)）是應(yīng)鄧小平在1977年召開的科學(xué)和教育工作座談會上提出“高等教育要兩條腿走路”的要求，并受英國舉辦開放大學(xué)的啟發(fā)而建立的（國家開放大學(xué)，2012）。我們國家歷來重視教育，始終將其擺在優(yōu)先發(fā)展的戰(zhàn)略地位。1954年頒布實(shí)施的《中華人民共和國憲法》就明確規(guī)定了公民受教育的權(quán)利和義務(wù)。針對新中國成立后各類人才不足和國民受教育水平低的狀況，中共中央、國務(wù)院先后印發(fā)《關(guān)于開展職工業(yè)余教育的指示》《關(guān)于掃除文盲的決定》等專項(xiàng)政策文件，召開全國職工教育工作會議，在全國自上而下建立起了覆蓋廣泛的職工教育管理體系（吳遵民， 2019）。20世紀(jì)60年代初，北京、上海等中心城市探索創(chuàng)辦的電視大學(xué)（丁興富， 2009， p.399）以“函授自學(xué)為主、電視講授為輔”方式，為國民提供了受教育機(jī)會。1978年2月，教育部會同中央廣播電視局向鄧小平和方毅報送了《關(guān)于籌辦電視大學(xué)的請示報告》并獲得批示。同年11月，全國首屆廣播電視大學(xué)工作會議召開，討論了廣播電視大學(xué)籌辦工作的指導(dǎo)思想，制訂了《中央廣播電視大學(xué)試行方案》，對開辦廣播電視大學(xué)急需解決的編制、經(jīng)費(fèi)、物質(zhì)條件等問題做了初步的安排（雪濤， 1986）。1979年1月，中央廣播電視大學(xué)成立。我國當(dāng)時共有28個?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）建立了省級廣播電視大學(xué)（丁興富， 2009， p.401）。由此可見，適應(yīng)“高等教育要兩條腿走路”和滿足“多快好省發(fā)展教育事業(yè)”之需是我國廣播電視大學(xué)創(chuàng)辦的重要?dú)v史起點(diǎn)。

（二）我國開放大學(xué)建設(shè)的政策支持

我國廣播電視大學(xué)是應(yīng)國家“多快好省發(fā)展教育事業(yè)”之需建立的，因此創(chuàng)辦初期采取了“高舉高打”的政策模式，與廣播電視大學(xué)建設(shè)有關(guān)的各項(xiàng)重大決策和相關(guān)文件基本上都是由國務(wù)院或中央相關(guān)部委聯(lián)合下發(fā)、轉(zhuǎn)發(fā)的，如首次和第二次全國廣播電視大學(xué)工作會議報告都是經(jīng)由國務(wù)院批轉(zhuǎn)的（楊志堅(jiān)， 2019）。此外，由于國家的高度重視，我國廣播電視大學(xué)系統(tǒng)在創(chuàng)辦初期充分享受了傾向性的政策紅利，獲得了飛速發(fā)展，到1985年已經(jīng)成為一個具有相當(dāng)規(guī)模的全國性遠(yuǎn)程教育系統(tǒng)（丁興富， 2009， p.403）。同時，有研究者指出，（我國）開放大學(xué)依國家行政命令創(chuàng)辦，賴國家政策生存與發(fā)展（王艷梅 & 徐明祥， 2022），并且由于廣播電視大學(xué)的體制、機(jī)制、模式等具體制度和辦法都是一邊研究、一邊制定、一邊執(zhí)行的，這種“先上馬后備鞍”的方式一開始就出現(xiàn)了“仍有不少地區(qū)的領(lǐng)導(dǎo)班子尚未配備起來，行政管理機(jī)構(gòu)還很不健全”等問題（楊志堅(jiān)， 2019）?？梢哉f，初創(chuàng)時期的“高舉高打”“先上馬后備鞍”政策模式在使我國開放大學(xué)充分享受到政策紅利的同時也導(dǎo)致了發(fā)展的不均衡，而這種不均衡和不穩(wěn)定在后續(xù)的發(fā)展中持續(xù)存在，并因國家教育政策的調(diào)整導(dǎo)致廣播電視大學(xué)發(fā)展中期的低迷徘徊。

1985年，《中共中央關(guān)于教育體制改革的決定》（以下簡稱“《決定》”）對我國高等教育體制改革產(chǎn)生了重要影響。廣播電視大學(xué)系統(tǒng)也多引用其中的“廣播電視教育是我國教育事業(yè)極為重要的組成部分”來說明自身的重要。但根據(jù)其中的相關(guān)表述，我國廣播電視大學(xué)從一開始就是有別于“學(xué)校教育”和普通“大專院?！钡摹傲硪粭l腿”，這樣的性質(zhì)或定位使我國開放大學(xué)錯失關(guān)鍵的教育體制改革歷史節(jié)點(diǎn)，并為其打下了“職工教育”“業(yè)余大學(xué)”的深深烙印。與中央出臺的《決定》相比，1986年5月中央廣播電視大學(xué)根據(jù)國家教委相關(guān)指示精神研制《廣播電視大學(xué)暫行規(guī)定》（〔88〕教計字036號），其作為部門規(guī)范文件的影響力是明顯不同的。此外，《決定》出臺以來，國家實(shí)施全國成人高等教育統(tǒng)一入學(xué)考試制度，對各級廣播電視大學(xué)招生配額進(jìn)行嚴(yán)格控制和限制，直接導(dǎo)致我國廣播電視大學(xué)進(jìn)入低迷期。在接下來的一段時期內(nèi)，我國廣播電視大學(xué)系統(tǒng)進(jìn)行了多種人才培養(yǎng)服務(wù)模式的探索，包括：合并中國電視師范學(xué)院，組織開展遠(yuǎn)程師范教育，為各級各類教師、校長和教育管理人員提供在職培訓(xùn)；設(shè)立中國燎原廣播電視學(xué)校，面向全國“三農(nóng)”開展實(shí)用技術(shù)培訓(xùn)；舉辦中等職業(yè)技術(shù)教育和培訓(xùn)等（丁興富， 2009， p.403）。直到1993年《中國教育改革和發(fā)展綱要》出臺，國家教委批轉(zhuǎn)了《關(guān)于廣播電視大學(xué)貫徹〈中國教育改革和發(fā)展綱要〉的意見》（教電〔1995〕3號），提出“初步建成有中國特色的遠(yuǎn)程教育的開放大學(xué)”的目標(biāo)，并在1996年4月召開的全國廣播電視大學(xué)教育工作會議上討論了改革和發(fā)展中的若干重要問題，才對廣播電視大學(xué)的性質(zhì)和定位、形式和任務(wù)取得共識，開啟了多層次多途徑的開放辦學(xué)探索。

（三）我國開放大學(xué)建設(shè)和轉(zhuǎn)型的持續(xù)探索

1999年教育部轉(zhuǎn)發(fā)《關(guān)于廣播電視大學(xué)貫徹落實(shí)〈面向21世紀(jì)教育振興行動計劃〉的意見》并批準(zhǔn)中央廣播電視大學(xué)組織實(shí)施“人才培養(yǎng)模式改革和開放教育試點(diǎn)”項(xiàng)目。經(jīng)過8年的實(shí)施，2007年教育部組織了開放教育試點(diǎn)項(xiàng)目總結(jié)性評估，肯定試點(diǎn)項(xiàng)目“形成了現(xiàn)代遠(yuǎn)程開放教育條件下人才培養(yǎng)模式的基本框架，以及相應(yīng)的教學(xué)模式、管理模式和運(yùn)行機(jī)制”。2010年，《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010—2020年）》提出要“辦好開放大學(xué)”。2012年教育部組織開展了“探索開放大學(xué)建設(shè)模式”國家教育體制改革試點(diǎn)項(xiàng)目。更名和轉(zhuǎn)型的“1+5家”開放大學(xué)被看成我國高等教育體系中的一顆新星（徐莉， 2019， p. 145）。隨后，《教育部關(guān)于辦好開放大學(xué)的意見》（2016年）和《國家開放大學(xué)綜合改革方案》（2020年）等專門文件出臺，明確將社區(qū)教育、老年教育和“學(xué)分銀行”建設(shè)作為開放大學(xué)的重要職責(zé)，為我國開放大學(xué)進(jìn)一步轉(zhuǎn)型發(fā)展提供了政策支持。可見，“探索開放大學(xué)建設(shè)模式”國家教育體制改革試點(diǎn)項(xiàng)目和《國家開放大學(xué)綜合改革方案》的實(shí)施為開放大學(xué)發(fā)展帶來新的機(jī)遇。隨著2019年11月中共中央、國務(wù)院印發(fā)《國家積極應(yīng)對人口老齡化中長期規(guī)劃》，提出“發(fā)展老年大學(xué)行動計劃”，以及2021年11月《中共中央國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)新時代老齡工作的意見》明確提出“依托國家開放大學(xué)籌建國家老年大學(xué)”的要求，又為我國開放大學(xué)賦予了服務(wù)國家新時代老齡工作戰(zhàn)略部署的新使命，2022年11月《教育部辦公廳關(guān)于國家開放大學(xué)加掛國家老年大學(xué)牌子的通知》發(fā)布，明確“國家開放大學(xué)加掛國家老年大學(xué)牌子”，使開放大學(xué)建設(shè)的新使命逐步落地。與此同時，全球范圍內(nèi)廣泛興起的“教育數(shù)字化轉(zhuǎn)型”，也在推動我國開放大學(xué)發(fā)展開啟新的篇章。

三、日本放送大學(xué)籌建的歷史

背景和政策調(diào)適

（一）日本放送大學(xué)籌建的歷史背景

日本在明治維新時期就確立了“教育是立國之本”的思想，并以1872年《學(xué)制》頒布為開端拉開了第一次教育改革的序幕。此后，陸續(xù)公布的《帝國大學(xué)令》（1886年）和《大學(xué)令》（1918年）等各種教育法令，以及明治天皇的《教育敕語》（1890年）等，都在日本教育發(fā)展史上起到過積極作用。但由于缺乏相應(yīng)的法律支持，這些政令和敕語也隨著社會的發(fā)展和變遷而失去效力，直到1947年3月《教育基本法》的出臺與實(shí)施，明確了教育的目的和方針，確立了教育機(jī)會均等和教育行政方面的基本理念，也規(guī)定了義務(wù)教育、學(xué)校教育和社會教育的發(fā)展要求?；诖藢?shí)施的延長義務(wù)教育的政策和高等教育大眾化方針，為日本經(jīng)濟(jì)的高速發(fā)展提供了人力資源保障，真正使明治維新以來實(shí)行的追趕型教育和現(xiàn)代化教育得以延續(xù)、完善并付諸實(shí)施（瞿葆奎， 等， 1991， pp.11-12），也使日本真正踏上了教育民主化和法治化的道路。第二次世界大戰(zhàn)后，在美國教育使節(jié)團(tuán)報告書的影響下開啟的日本第二次教育革命，由于是一場在特殊時期進(jìn)行的急劇變革，導(dǎo)致了激烈的入學(xué)考試競爭等“教育荒廢”問題。與此同時，在高等教育領(lǐng)域，教育內(nèi)容和國際化程度等也跟不上時代要求，甚至還出現(xiàn)了遍及全國的“大學(xué)紛爭”事件（呂達(dá)， 等， 2004， p.7; 放送大學(xué)學(xué)園， 2015， p.46），因此，急需對這些由教育制度僵化所派生出來的弊病進(jìn)行改革，構(gòu)建更靈活的教育系統(tǒng)。在此背景下，1967年日本將以廣播電視播放作為主要手段開展高等教育提上議事日程，把創(chuàng)辦開放大學(xué)視為宏觀層面回應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會和終身教育發(fā)展要求、給更多國民提供終身學(xué)習(xí)機(jī)會的強(qiáng)有力舉措。由此可以看出，國際上終身教育思潮的涌現(xiàn)與日本國內(nèi)教育制度的僵化等綜合因素使日本放送大學(xué)的籌建成為時代之需。

（二）日本放送大學(xué)籌建和運(yùn)營的政策調(diào)適

1. 日本放送大學(xué)屬性與地位的確立和《放送大學(xué)學(xué)園法》專門法的出臺

順應(yīng)教育改革和國際經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展要求，日本文部省在1969年10月就將“日本放送大學(xué)的法律性質(zhì)”確定為以《學(xué)校教育法》為基準(zhǔn)的“正規(guī)大學(xué)”，“授予畢業(yè)生學(xué)士學(xué)位”。由于日本放送大學(xué)的運(yùn)營方式主要依靠廣播電視手段傳遞大學(xué)課程，因此最初的調(diào)查都是由文部省社會教育審議會組織開展的。但1971年3月，日本放送大學(xué)籌建的相關(guān)業(yè)務(wù)就由社會教育局（視聽覺教育科）轉(zhuǎn)到了大學(xué)學(xué)術(shù)局（大學(xué)科），這意味著以社會教育和視聽教育為重點(diǎn)設(shè)立日本放送大學(xué)的做法開始向側(cè)重正規(guī)大學(xué)的新型大學(xué)轉(zhuǎn)變（殷雙緒， 等， 2017， p.24）。按照日本《學(xué)校教育法》規(guī)定，只有國家、地方公共團(tuán)體和學(xué)校法人才可以設(shè)置學(xué)校。日本放送大學(xué)主要通過廣播電視教學(xué)面向全社會播送大學(xué)教育課程，“需要擁有自己的電視頻道和廣播頻道”，受此特殊性的影響，日本放送大學(xué)采用“國立大學(xué)的方式”還是采用“具有公立屬性的新型法人的方式”被反復(fù)論證（放送大學(xué)學(xué)園， 2015， p.47）。因受《放送法》制約和其時日本國內(nèi)正在推行的“特殊法人合理化整頓和限制新增”方針影響，日本文部省以同意削減1個所管轄的特殊法人為折中方式，使得新設(shè)置特殊法人放送大學(xué)學(xué)園法案最終于1981年6月11日獲得內(nèi)閣和國會決議后公布實(shí)施（放送大學(xué)學(xué)園， 2015， pp.50-53）?？梢姡斗潘痛髮W(xué)學(xué)園法》實(shí)質(zhì)上是以當(dāng)時《學(xué)校教育法》和《放送法》等相關(guān)法律為依據(jù)、為了確保日本放送大學(xué)的設(shè)置有法可依的產(chǎn)物。為了進(jìn)一步確保日本放送大學(xué)的合法性和合規(guī)性，圍繞《放送大學(xué)學(xué)園法》（昭和56年法律第80號），日本參議院文教委員會于1981年6月出臺《放送大學(xué)學(xué)園法附則》，要求日本放送大學(xué)充分發(fā)揮通信制大學(xué)優(yōu)勢，在改善日本高等教育、擴(kuò)充終身學(xué)習(xí)機(jī)會等方面做出貢獻(xiàn)，同時要確保學(xué)問自由、大學(xué)自治和放送的共同性與公平性。日本政府也就《放送大學(xué)學(xué)園法》的實(shí)施制定了專門的《放送大學(xué)學(xué)園法施行令》（昭和56年6月11日 政令第230號）。相應(yīng)地，日本文部省和郵政省聯(lián)合發(fā)布了《關(guān)于放送大學(xué)學(xué)園的財務(wù)和會計的規(guī)定》（昭和56年7月1日 文部省·郵政省令第1號）（日本放送大學(xué)， 2022a）。這些法律法規(guī)和政策文件既為日本放送大學(xué)的組織與運(yùn)營管理（包括總務(wù)、人事、財務(wù)會計、教學(xué)與學(xué)生規(guī)范，甚至課程播放等）提供了根本性保障，也為日本放送大學(xué)制定相應(yīng)的內(nèi)部治理規(guī)范提供了依據(jù)。一方面以《學(xué)校教育法》為準(zhǔn)繩的“正規(guī)大學(xué)”屬性的確立和《放送大學(xué)學(xué)園法》專門法的出臺，為日本放送大學(xué)的設(shè)立提供了合法性保障；另一方面，與英國開放大學(xué)經(jīng)過6年時間的反復(fù)論證，于1969年6月依據(jù)皇家法令正式成為一所獨(dú)立自治大學(xué)類似，持久的反復(fù)論證使日本放送大學(xué)的設(shè)立經(jīng)過審慎的探討和論證，也正是因?yàn)閺臉?gòu)想階段就確立了以《學(xué)校教育法》為準(zhǔn)繩的“正規(guī)大學(xué)”建設(shè)目標(biāo)，日本放送大學(xué)不僅從成立之日起就擁有了正規(guī)大學(xué)的權(quán)力，更為其后續(xù)能與包括大學(xué)、短期大學(xué)和高等專門學(xué)校等在內(nèi)的近1/4高等學(xué)校平等地實(shí)現(xiàn)“學(xué)分互認(rèn)”鋪平了道路（韓世梅， 等， 2021）。

2.《大學(xué)通信教育設(shè)置基準(zhǔn)》的出臺和相關(guān)政策法規(guī)的調(diào)適性修訂

作為日本放送大學(xué)的專門法，《放送大學(xué)學(xué)園法》為其設(shè)立和運(yùn)營提供了基本保障。但作為日本高等教育體系中的一員，日本放送大學(xué)的運(yùn)營仍然需要協(xié)調(diào)和取得更廣泛的法規(guī)和政策支持。早在1969年10月日本文部省就提出，“為了日本放送大學(xué)的設(shè)立與運(yùn)營，有可能需要對《學(xué)校教育法》和《大學(xué)設(shè)置基準(zhǔn)》等都進(jìn)行必要的修改”。二戰(zhàn)后，為了滿足擴(kuò)大大學(xué)學(xué)歷教育規(guī)模的需要，日本就將“大學(xué)可以開設(shè)通信制課程”正式寫入《學(xué)校教育法》，但一直缺乏相應(yīng)的通信教育設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)。為了維持和提升通信教育辦學(xué)水平并靈活應(yīng)用廣播電視手段，1976年10月日本文部省開始研討并于1981年10月發(fā)布了《大學(xué)通信教育設(shè)置基準(zhǔn)》（文部省令第33號），成為日本放送大學(xué)辦學(xué)的基礎(chǔ)法規(guī)文件之一（殷雙緒， 等， 2017， p.16）。正是在有了《大學(xué)通信教育設(shè)置基準(zhǔn)》這一確定的政策和法規(guī)依據(jù)之后，日本放送大學(xué)才于1983年正式招生?？梢?，《大學(xué)通信教育設(shè)置基準(zhǔn)》的出臺和相關(guān)政策法規(guī)的調(diào)適進(jìn)一步滿足了日本放送大學(xué)合規(guī)運(yùn)營的需要。下面兩個例子較好地呈現(xiàn)了日本放送大學(xué)促成相關(guān)政策法規(guī)修訂做出的努力，具有較高的參考價值。

其一，促成《大學(xué)通信教育設(shè)置基準(zhǔn)》修訂，解決學(xué)生面授課程學(xué)分要求難以達(dá)成的問題。

按照《大學(xué)通信教育設(shè)置基準(zhǔn)》規(guī)定，通信制大學(xué)的學(xué)生需要修滿20學(xué)分以上的面授課程才能畢業(yè)，這對于日本放送大學(xué)分布在全國各地的全科生來說是一大難題。日本放送大學(xué)與相關(guān)部門多次協(xié)調(diào)，促使日本文部省大學(xué)審議會于1997年12月對《大學(xué)通信教育設(shè)置基準(zhǔn)》進(jìn)行修訂：如果其他形式的授課方法能夠取得面授教學(xué)的效果，可以將學(xué)生入學(xué)前作為選科生取得的學(xué)分或與其他大學(xué)互換獲得的學(xué)分作為面授課程學(xué)分。這次修訂也使日本臨時教育審議會（1986）在《關(guān)于教育改革的第二次咨詢報告》中提出的“要從根本上重新評價與修改《大學(xué)設(shè)置基準(zhǔn)》和《短期大學(xué)設(shè)置基準(zhǔn)》等，使之簡明扼要，提綱挈領(lǐng)”的要求得以落地。

其二，促成《學(xué)校教育法》修訂，解決選科生轉(zhuǎn)成全科生的學(xué)分認(rèn)定和在籍時限的問題。

構(gòu)建更靈活的教育系統(tǒng)是日本高等教育制度改革的要求之一。隨著實(shí)際辦學(xué)的發(fā)展，很多問題浮出水面。比如：對于試聽了特定科目并且在相應(yīng)的考試中合格的學(xué)生，是否給予取得學(xué)分的證明？日本《學(xué)校教育法》規(guī)定：選科生想要轉(zhuǎn)成全科生，之前修學(xué)的學(xué)分可被認(rèn)定為畢業(yè)所需的學(xué)分，但不允許把選科生身份的在籍時間作為全科生的在籍時間。因此，已經(jīng)獲得部分學(xué)分的選科生，如果注冊成為全科生，還要繼續(xù)在籍學(xué)習(xí)4年。這對學(xué)生是不利的。于是日本放送大學(xué)努力促成《學(xué)校教育法》修訂，使選科生修得的學(xué)分和在籍期限可以從全科生的第二年或者第三年以插班生的形式進(jìn)行計算。1990年發(fā)布的教育白皮書《日本的文教措施》中就明確把“關(guān)心插班生的問題”作為高等教育滿足“適應(yīng)終身學(xué)習(xí)社會的需要”應(yīng)采取的措施之一（中央教育審議會， 1990; 呂達(dá)， 等， 2004， pp.323-328）。該舉措進(jìn)一步推動了日本臨時教育審議會（1987）提出的“重視個性的原則、向終身學(xué)習(xí)體系過渡和適應(yīng)不斷變化的形勢”三個教育改革基本觀點(diǎn)的落地。

可見，日本放送大學(xué)在運(yùn)行過程中，如果碰到與現(xiàn)行法律法規(guī)不符合的情況，則進(jìn)行充分研究討論，要么爭取修改相應(yīng)的法律法規(guī)，要么探討新的方案，始終使自己在已有政策法規(guī)框架中運(yùn)行。嚴(yán)謹(jǐn)?shù)墓ぷ鞒绦蚝屯陚涞恼叻ㄒ?guī)為日本放送大學(xué)的順利運(yùn)營提供了必要的政策環(huán)境支持。

四、中日開放大學(xué)籌建與運(yùn)營的啟示

伯頓·克拉克（2001， p.6）指出，每個民族都會逐漸形成一個塑造科學(xué)和高等教育之間關(guān)系的拱形結(jié)構(gòu)。這些結(jié)構(gòu)反映著不同民族的傳統(tǒng)、背景和發(fā)展道路。它們是很不相同的，但也不是一切特征都是某一個國家所特有的。某些傾向和趨勢構(gòu)成了許多共同的特征，某些主要特征則跨越了國家的疆界。從某種意義上說，中日兩國開放大學(xué)的建設(shè)和運(yùn)營既體現(xiàn)出了一定的共同特征，也踏出了不同的發(fā)展道路。要洞悉這種現(xiàn)象背后的原因，就應(yīng)探究其歷史與現(xiàn)實(shí)根源。正如埃米爾·涂爾干指出的，某一社會事件的決定性原因應(yīng)從先于這一事件的那些社會事實(shí)中去尋找，因?yàn)檫@些社會因素是指導(dǎo)其行為的制度性規(guī)范（轉(zhuǎn)引自：默頓， 2008， p.174）。

（一）中日開放大學(xué)的籌建具有相似的歷史背景

斯廷施凱姆關(guān)于組織和社會結(jié)構(gòu)的經(jīng)典研究指出，在某個特定歷史時期往往會集中建設(shè)同一類型的組織。而且，因?yàn)橥慌霈F(xiàn)的新生組織必須依賴既有的思想、技術(shù)和社會管理，所以它們往往呈現(xiàn)出某種相似的特征，并體現(xiàn)其產(chǎn)生時的歷史條件和環(huán)境的特征（W. 理查德·斯科特， 2020， p.136）。從全球范圍來看，二戰(zhàn)以后，經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展和科學(xué)技術(shù)的繁榮使得社會對高等教育的需求不斷增長，世界各國教育系統(tǒng)都面臨著人才輸出不足的問題。20世紀(jì)60年代，在聯(lián)合國教科文組織（UNESCO）的倡導(dǎo)和推動下，終身教育理念逐漸發(fā)展成為世界教育的主導(dǎo)潮流。與此同時，英國工黨政府出于社會公平考慮，承諾向所有人打開高等教育大門，提出籌建英國開放大學(xué)的主張，經(jīng)過6年時間的反復(fù)論證，1969年6月英國開放大學(xué)依據(jù)皇家法令正式成為一所獨(dú)立自治大學(xué)，并因其成功的運(yùn)營成為世界上許多國家先后探索建立開放大學(xué)的樣板和標(biāo)桿（安妮·蓋斯凱爾， 2019）。日本也不例外。為了解決戰(zhàn)后經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展對人才的需求與日本國內(nèi)教育制度僵化之間的矛盾，日本將籌建開放大學(xué)作為突破口，并在籌建過程中充分借鑒了英國開放大學(xué)的經(jīng)驗(yàn)，但同時也受到了日本社會整體推進(jìn)的“特殊法人合理化整頓和限制新增”行政改革方針的限制，以及國會期滿和眾議院解散重組等的影響（放送大學(xué)學(xué)園， 2015， p.54）。我國廣播電視大學(xué)則是在改革開放初期對大量人才需求的時點(diǎn)、受英國開放大學(xué)啟發(fā)而快速建立起來的?？梢?，只有當(dāng)外部社會需要強(qiáng)烈到不進(jìn)行必要的教育改革便會影響國家的發(fā)展甚至?xí)l(fā)社會問題時，國家層面的教育改革才會進(jìn)入重要議事日程、制定教育改革計劃、拉開教育改革大幕（吳康寧， 2016）。因此，全球經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展和終身教育理念帶來的教育改革需要為中日兩國開放大學(xué)籌建提供了共同的背景，而教育改革與發(fā)展需要也成為中日開放大學(xué)創(chuàng)建的原動力。

（二）中日開放大學(xué)的不同屬性地位影響其后續(xù)發(fā)展

如前所述，日本放送大學(xué)從誕生之日起就通過立法方式確立了“正規(guī)大學(xué)”的身份地位，使其能夠平等地與其他高等教育機(jī)構(gòu)實(shí)現(xiàn)“學(xué)分互認(rèn)”。而我國開放大學(xué)從一開始就有別于“學(xué)校教育”，雖然在政府文件中明確了“主要面向成人開展遠(yuǎn)程開放教育的新型高等學(xué)?！钡纳矸荻ㄎ唬鄙俅髮W(xué)自治傳統(tǒng)和文化傳承，未能像普通高校那樣擁有自主辦學(xué)權(quán)，學(xué)科建設(shè)長期缺位，科研能力較弱，教育話語權(quán)不足（上海開放大學(xué)開放教育國際研究院課題組， 2014），遭遇強(qiáng)大的社會偏見和各種質(zhì)疑（王一兵， 2017），導(dǎo)致我國開放大學(xué)真正落實(shí)大學(xué)定位、建成服務(wù)終身學(xué)習(xí)的獨(dú)立自治大學(xué)之路舉步維艱。以“學(xué)分銀行建設(shè)”為例。日本雖然沒有明確建立國家學(xué)分銀行制度，但在各級各類學(xué)校之間存在著廣泛的學(xué)分互認(rèn)。從1986年到2021年，日本放送大學(xué)已與遍及全國47個一級行政區(qū)（一都一道二府四十三縣）的433家大學(xué)、短期大學(xué)、高等專門學(xué)校、大學(xué)院（研究生院）簽訂了學(xué)分互換協(xié)定，簽約學(xué)校數(shù)達(dá)到24.15%（日本放送大學(xué)， 2022b）。而在我國，《教育部關(guān)于辦好開放大學(xué)的意見》（2016年）明確將“建設(shè)‘學(xué)分銀行’，實(shí)現(xiàn)學(xué)習(xí)成果積累和轉(zhuǎn)換”作為辦好開放大學(xué)的12項(xiàng)重點(diǎn)任務(wù)之一；《中國教育現(xiàn)代化2035》（2019年）進(jìn)一步提出“建立健全國家學(xué)分銀行制度和學(xué)習(xí)成果認(rèn)證制度”，要求建設(shè)學(xué)分銀行、搭建終身學(xué)習(xí)“立交橋”，探索不同類型學(xué)習(xí)成果的認(rèn)證、積累與轉(zhuǎn)換制度，推動各級各類教育的橫向溝通、縱向銜接，構(gòu)建更加開放暢通的人才成長通道。因此，建設(shè)“學(xué)分銀行”成為我國各級開放大學(xué)的重要職責(zé)之一。但在《教育部關(guān)于深化本科教育教學(xué)改革全面提高人才培養(yǎng)質(zhì)量的意見》（教高〔2019〕6號）中提出支持高校“完善學(xué)分制，擴(kuò)大學(xué)生學(xué)習(xí)自主權(quán)、選擇權(quán)”，“建立與學(xué)分制改革和彈性學(xué)習(xí)相適應(yīng)的管理制度，加強(qiáng)校際學(xué)分互認(rèn)與轉(zhuǎn)化實(shí)踐”的同時，又明確了“高等學(xué)歷繼續(xù)教育不得開展授予雙學(xué)士學(xué)位工作”“不得開展授予聯(lián)合學(xué)士學(xué)位工作”的規(guī)定，使歸屬于“高等學(xué)歷繼續(xù)教育”的開放大學(xué)陷入“兩難”境地。可以看出，政策制定和執(zhí)行環(huán)節(jié)的利益博弈以及制度設(shè)計的不科學(xué)、不合理和部分目標(biāo)的過于理想化，往往導(dǎo)致我國教育改革出現(xiàn)政策目標(biāo)高開低走、制度執(zhí)行阻滯等現(xiàn)象（蔡忠兵 & 葛新斌， 2018）?！半姶蟆弊兩怼伴_放大學(xué)”時承諾的“不限年齡沒有門檻”“隨學(xué)隨考隨畢業(yè)”“學(xué)分獲得高校承認(rèn)”至今仍沒有實(shí)現(xiàn)。

當(dāng)前，我國開放大學(xué)既迎來國家高質(zhì)量發(fā)展帶來的機(jī)遇，要成為“四個主要平臺”（教育部， 2020），但同時又面臨著“新型大學(xué)”身份認(rèn)同的身份困境，以及伴隨身份困境而來的在學(xué)科建設(shè)、專業(yè)建設(shè)和科學(xué)研究等方面的政策不配套和諸多體制機(jī)制性障礙帶來的制度困境，由此也導(dǎo)致行動上的困境。開放大學(xué)只有超越身份、制度和行動困境，真正成為具有辦學(xué)自主權(quán)、平等自治的高等教育主體，才能在高等教育的體制機(jī)制框架下實(shí)現(xiàn)自主、平等、規(guī)范和有序發(fā)展（崔新有， 2020）。

（三）加快立法建設(shè)是新時期我國開放大學(xué)高質(zhì)量發(fā)展的重要保障

在我國高等教育管理領(lǐng)域，政府仍然習(xí)慣于用文件的方式來指導(dǎo)高校的辦學(xué)、教育、教學(xué)等活動（胡建華， 2015）。我國開放大學(xué)創(chuàng)建時的特殊歷史背景和前期運(yùn)營過程中對于政策的過度依賴，使得其發(fā)展主要基于臨時性、非連續(xù)性、非長遠(yuǎn)性政策文件精神（聞志強(qiáng)， 2020），理論自覺與定力不足，隨著國家政策走，開展即時性服務(wù)實(shí)踐（徐莉， 2019， p.16）。此外，由于國家層面尚未建立長效穩(wěn)定的全口徑跨部門協(xié)調(diào)工作機(jī)制，繼續(xù)教育管理存在部門分割、資源分散、重復(fù)建設(shè)、法治化不均衡等現(xiàn)象，導(dǎo)致繼續(xù)教育常常處于“邊緣化”境地（中國教育科學(xué)研究院， 2021， pp.330-331）。黨的十九大把“法治社會基本建成”確立為2035年基本實(shí)現(xiàn)社會主義現(xiàn)代化的重要目標(biāo)之一，并且隨著《法治社會建設(shè)實(shí)施綱要（2020—2025年）》的印發(fā)，法治社會建設(shè)已深入人心，黨的二十大報告更進(jìn)一步指出，“到二〇三五年，我國發(fā)展的總體目標(biāo)是：……基本實(shí)現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，全過程人民民主制度更加健全，基本建成法治國家、法治政府、法治社會”。目前，我國已形成了由《中華人民共和國教育法》作為教育基本法和《義務(wù)教育法》《職業(yè)教育法》《高等教育法》《家庭教育法》等教育單行法構(gòu)成的教育法律體系基本框架（靳瀾濤， 2021），終身教育立法也引起了持續(xù)關(guān)注（吳遵民， 2019; 蘭嵐， 2019; 湛中樂 & 靳瀾濤， 2019）。由此可見，終身教育法治化是發(fā)展終身教育的核心和關(guān)鍵所在，必須加快推動終身教育從政策化向立法化發(fā)展，進(jìn)一步建立健全終身教育法治體系，做到有法可依、有法必依，保障和落實(shí)終身教育始終在法治的軌道上發(fā)展（聞志強(qiáng)， 2020）。但由于終身教育立法牽涉教育領(lǐng)域的方方面面，在一些基本理念與內(nèi)涵的界定方面仍然存在分歧，導(dǎo)致國家層面終身教育立法滯后，過程漫長曲折，從而導(dǎo)致相關(guān)教育管理體制不夠暢通（中國教育科學(xué)研究院， 2021， p.330）。因此，需要通過實(shí)體立法、程序立法和行政問責(zé)確定教育行政權(quán)力的邊界，約束教育行政權(quán)力（褚宏啟， 2021），通過法治克服長期以來形成的觀念和制度的巨大歷史慣性（胡建華， 2015），為我國開放大學(xué)建設(shè)和轉(zhuǎn)型發(fā)展提供強(qiáng)有力的法治保障。

（四）在自我革新中求發(fā)展是我國開放大學(xué)高質(zhì)量發(fā)展的必由之路

如果說日本放送大學(xué)的成立是以審慎的論證與籌備和完備的政策法規(guī)作為外部保障的，那么通過自身的努力促成相關(guān)政策法規(guī)的修訂，則為其成功發(fā)展提供了良好的內(nèi)部條件。雖然我國國家層面終身教育立法的缺失一定程度上阻礙了開放大學(xué)的轉(zhuǎn)型發(fā)展，但開放大學(xué)自身的努力和發(fā)展尚有很大的提升空間。我們應(yīng)該清醒地認(rèn)識到，開放大學(xué)是在電大基礎(chǔ)上建立起來的，“轉(zhuǎn)型”必須以電大為出發(fā)點(diǎn)，要客觀深刻地總結(jié)與反思電大40多年，特別是“探索開放大學(xué)建設(shè)模式”國家教育體制改革試點(diǎn)項(xiàng)目實(shí)施十多年來的經(jīng)驗(yàn)與教訓(xùn)，全面深入剖析其體制、機(jī)制、運(yùn)行等方面“沉疴積弊”的原因，才能真正繼承與發(fā)展，明確“從什么轉(zhuǎn)向什么”。當(dāng)前，我國開放大學(xué)的高質(zhì)量發(fā)展確實(shí)缺少政策的強(qiáng)有力支撐和保障，希望我們能在學(xué)術(shù)研究基礎(chǔ)上對影響終身教育的決策起一點(diǎn)作用，在推動政策的產(chǎn)生、改變和優(yōu)化方面能有所作為，從而對終身教育實(shí)踐起到更多推動作用（吳康寧， 2021）。默頓（2008， p.566）指出，只是一味地說它存在的不合理和無價值是無濟(jì)于事的，只有消除我們社會中某些制度給予它的支持，才會有助于跨過偏見的門檻。因此，我國開放大學(xué)應(yīng)深刻反思長期處于邊緣地位的歷史與探索歷程，在深入推進(jìn)綜合改革的今天，也應(yīng)像日本放送大學(xué)那樣，通過自身努力爭取相關(guān)法律法規(guī)的修訂，實(shí)現(xiàn)諸如選科生轉(zhuǎn)為全科生的學(xué)籍年限等的突破，創(chuàng)造條件解決“注冊入學(xué)”“靈活學(xué)制”“先前學(xué)習(xí)成果轉(zhuǎn)化為部分學(xué)分”等曾被視為在改革創(chuàng)新過程中碰到的依靠自身無法解決的問題（徐輝富 等， 2017）。要充分認(rèn)識教育改革的社會制約，積極尋求并設(shè)法增強(qiáng)教育改革的社會支持因素，合理地選擇教育改革的恰當(dāng)時機(jī)與有效方式，提出有建設(shè)意義的可實(shí)施方案，并推動落地以改變這種局面，為落實(shí)黨的二十大報告提出的“推進(jìn)教育數(shù)字化，建設(shè)全民終身學(xué)習(xí)的學(xué)習(xí)型社會、學(xué)習(xí)型大國”目標(biāo)要求做出積極貢獻(xiàn)。

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Institutional Support for the Construction of Open Universities in China and Japan： Historical Review and Comparative Reflection

Shimei Han

Abstract： China has entered a new stage of high-quality development. The open university system needs to seize the opportunity of national education digitalization strategic action to solve the problems that have plagued the transformation and development of open universities. Through the investigation of the establishment and operation of the open universities in China and Japan， it is found that the Open University in Japan is subject to the School Education Act and Act on the Open University of Japan and in significant compliance in the process of establishment and operation; however， the open university system in China has developed rapidly and achieved remarkable results in a short period of time by focusing more on the needs of the country’s phased development and giving full play to the policy advantages. However， due to the accelerated development of society and the adjustment of relevant policies， it is faced with the dilemma of long-term marginalization and the difficulty of transformation and development. Based on this， this paper reflects on the transformation and development of open university system in China from the two aspects of promoting the legislative support for lifelong education at the national level and the self-renovation of the open university system， in order to provide reference for the high-quality development of open universities in China under the background of digital transformation.

Keywords： transformation and development; the Open University of China;Comprehensive Reform Plan; the Open University of Japan; digital transformation; high-quality development

責(zé)任編輯 郝 丹

基金項(xiàng)目：本文系北京市教育科學(xué)“十四五”規(guī)劃2021年度優(yōu)先關(guān)注課題“在線教育的效果評價與未來趨勢研究”（課題編號：CGEA21016）的研究成果。

作者簡介：韓世梅，北京開放大學(xué)首都終身教育研究基地副主任、副研究員。