王樂(lè)

一、國(guó)有土地上房屋征收補(bǔ)償制度存在的不足

《國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《征補(bǔ)條例》）規(guī)定征收國(guó)有土地上單位、個(gè)人的房屋應(yīng)滿足“公共利益的需要”這一條件。確需征收房屋的，由市、縣級(jí)人民政府作出房屋征收決定，市、縣人民政府可以規(guī)范性文件或者征地公告方案等方式，要求土地管理部門(mén)具體組織實(shí)施本行政區(qū)域的土地房屋征收補(bǔ)償工作，或者委托鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府、區(qū)（縣）征地事務(wù)機(jī)構(gòu)等主體參與征收與補(bǔ)償?shù)膮f(xié)商，與被征收入簽訂補(bǔ)償安置協(xié)議。市、縣級(jí)人民政府亦應(yīng)依照《征補(bǔ)條例》的規(guī)定，按照征收補(bǔ)償方案作出補(bǔ)償決定，并在房屋征收范圍內(nèi)予以公告。

國(guó)有土地上房屋征收補(bǔ)償制度目前存在一些不足。第一，征收補(bǔ)償范圍較窄?！墩餮a(bǔ)條例》規(guī)定：征收補(bǔ)償范圍僅包括被征收房屋價(jià)值的補(bǔ)償、因征收房屋造成的搬遷而臨時(shí)安置的補(bǔ)償以及因征收房屋造成的停產(chǎn)停業(yè)損失的補(bǔ)償，未涉及實(shí)際生活中其他比較重要的權(quán)益。第二，征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)設(shè)置不合理?！墩餮a(bǔ)條例》規(guī)定補(bǔ)償不得低于房屋征收決定公告之日起被征收房屋類(lèi)似房地產(chǎn)的市場(chǎng)價(jià)格，而被征收房屋的價(jià)值由具有相應(yīng)資質(zhì)的房地產(chǎn)價(jià)格評(píng)估機(jī)構(gòu)按照房屋征收評(píng)估辦法評(píng)估。該標(biāo)準(zhǔn)在實(shí)踐中由于較為模糊，對(duì)被征收入并不合理。第三，征收補(bǔ)償方式單一。目前，我國(guó)的征收補(bǔ)償方式僅有貨幣補(bǔ)償和房屋產(chǎn)權(quán)調(diào)換兩種方式，在實(shí)務(wù)中無(wú)法滿足被征收入的需求。第四，征收補(bǔ)償主體單一。房屋不僅存在居住這一用途，往往還用于出租等經(jīng)營(yíng)用途，但現(xiàn)行國(guó)有土地上房屋征收補(bǔ)償制度遺漏了承租人的權(quán)利。

二、經(jīng)營(yíng)性房屋承租人享有的拆遷補(bǔ)償權(quán)益范圍

（一）承租人是否享有征收補(bǔ)償權(quán)益《征補(bǔ)條例》第二條將被征收入明確定義為房屋所有權(quán)人，即在立法上未將承租人作為征收補(bǔ)償主體，故司法實(shí)踐中一般認(rèn)為承租人不具有直接向征收部門(mén)主張拆遷補(bǔ)償?shù)闹黧w資格。經(jīng)營(yíng)性房屋征收不僅影響房屋所有權(quán)人享有的房屋權(quán)益，還將導(dǎo)致原房屋租賃合同無(wú)法繼續(xù)履行，影響承租人繼續(xù)經(jīng)營(yíng)使用房屋的權(quán)益。有觀點(diǎn)認(rèn)為，經(jīng)營(yíng)性房屋的承租人雖非房屋征收補(bǔ)償決定的相對(duì)人，但承租人作為被征收房屋的使用權(quán)人，征收房屋帶來(lái)的搬遷、臨時(shí)安置等問(wèn)題及停產(chǎn)停業(yè)損失將由承租人實(shí)際承受。因此，承租人作為房屋征收行為的利害關(guān)系人，就拆遷補(bǔ)償中涉及承租人的補(bǔ)償項(xiàng)目應(yīng)具有主體資格，其可向征收部門(mén)主張拆遷補(bǔ)償。（2020）最高法行申7667號(hào)行政裁定書(shū)中指出，承租人在租賃的房屋上有重大添附或者依托承租的房屋依法享有生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)權(quán)，征收行為將會(huì)直接造成其在房屋上的重大添附損失或者存在停產(chǎn)停業(yè)損失，此時(shí)承租人依法享有原告資格和復(fù)議申請(qǐng)人資格。在（2020）最高法行申3739號(hào)行政裁定書(shū)中，最高院則直接指出征收人“在征收補(bǔ)償過(guò)程中對(duì)涉及涉案房屋的裝飾裝修部分遺漏了行政相對(duì)人”未充分保障承租人的合法權(quán)益，征收程序違法。

司法實(shí)踐中有觀點(diǎn)認(rèn)為，出于民法的公平原則考慮，應(yīng)當(dāng)由承租人針對(duì)裝飾裝修方面的損失向出租入主張權(quán)利。其依據(jù)是《中華人民共和國(guó)民法典》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《民法典》）和《最高人民法院關(guān)于審理城鎮(zhèn)房屋租賃合同糾紛案件具體應(yīng)用法律若干問(wèn)題的解釋》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《租賃合同解釋》）第七條和第九條的規(guī)定。（2018）最高法民終107號(hào)民事判決書(shū)即持這種觀點(diǎn)，認(rèn)定剩余租賃期內(nèi)的裝飾裝修殘值損失，由雙方按照公平原則分擔(dān)。另檢索《租賃合同解釋》第六條至第十一條以及《民法典》第七百一十條至第七百一十四條的規(guī)定，租賃期間經(jīng)過(guò)出租人同意進(jìn)行的裝飾裝修，出租人又同意利用的，可折價(jià)歸出租人所有、由出租人給予一定補(bǔ)償或者共同分擔(dān)損失；租賃期間承租人私自加建擴(kuò)建的部分不能出租入主張權(quán)利，但自行維修的部分要求出租人予以補(bǔ)償；租賃期間承租人經(jīng)過(guò)出租人同意加建擴(kuò)建部分產(chǎn)生的造價(jià)，可由出租人予以補(bǔ)償或者分擔(dān)。（2018）最高法民申2547號(hào)民事裁定書(shū)認(rèn)為，由于征收行為發(fā)生在征收人與被征收人之間，跟承租人無(wú)法律上的利害關(guān)系，承租人只能在租賃合同范圍內(nèi)向出租入主張權(quán)利。但該觀點(diǎn)忽視了案件事實(shí)中出租人與承租人已經(jīng)對(duì)安置費(fèi)用和補(bǔ)償費(fèi)用作出了先行約定，上述裁定書(shū)僅針對(duì)承租人另外主張的歇業(yè)費(fèi)和侵權(quán)責(zé)任的承擔(dān)進(jìn)行說(shuō)理。

（二）經(jīng)營(yíng)性房屋承租人涉及的征收補(bǔ)償權(quán)益范圍

1．因征收房屋造成的搬遷、臨時(shí)安置補(bǔ)償

承租人因征收房屋致使不能在被征收房屋內(nèi)繼續(xù)從事辦公或生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的，其將辦公用品或生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)所需設(shè)備從被征收房屋搬離產(chǎn)生的費(fèi)用；或承租人與被征收入未解除租賃合同，由承租人自行負(fù)擔(dān)臨時(shí)用房以繼續(xù)履行租賃合同的，承租人負(fù)擔(dān)的臨時(shí)用房租賃費(fèi)用，屬于搬遷、臨時(shí)安置補(bǔ)償?shù)馁M(fèi)用范圍。在被征收入末實(shí)際使用被征收房屋的情況下，因房屋征收而搬離、騰空被征收房屋產(chǎn)生的損失實(shí)際由承租人負(fù)擔(dān)。承租人可依其與被征收入之間房屋租賃合同或依據(jù)承租人與被征收人就因房屋征收時(shí)雙方權(quán)利義務(wù)的具體約定向被征收入主張民事權(quán)利，但為避免被征收入侵害承租人合法權(quán)益，應(yīng)認(rèn)可承租人與房屋征收補(bǔ)償決定之間存在利害關(guān)系。

根據(jù)《民法典》第二百四十條“所有權(quán)人對(duì)自己的不動(dòng)產(chǎn)或者動(dòng)產(chǎn)，依法享有占有、使用、收益和處分的權(quán)利”的規(guī)定，在房屋所有權(quán)人將房屋出租給他人特別是出租用于商業(yè)經(jīng)營(yíng)時(shí)，房屋所有權(quán)中的占有、使用和收益三項(xiàng)權(quán)能則由承租人行使，出租期間因占有、使用而產(chǎn)生的直接經(jīng)濟(jì)價(jià)值利益通常歸屬于承租人。如租賃期間內(nèi)該房屋面臨征收等情形，勢(shì)必會(huì)對(duì)實(shí)際占有使用房屋的承租人的直接權(quán)益產(chǎn)生影響。如在租賃期內(nèi)因遇到征收等情形導(dǎo)致不能繼續(xù)履行租賃合同，在雙方對(duì)于補(bǔ)償權(quán)益分配沒(méi)有約定或約定不明的情形下，司法實(shí)踐中多數(shù)裁判觀點(diǎn)認(rèn)為承租人應(yīng)有權(quán)享有在拆遷權(quán)益范圍內(nèi)的公平合理的補(bǔ)償。承租人與被征收入未能就因征收房屋產(chǎn)生的搬遷及臨時(shí)安置費(fèi)用負(fù)擔(dān)達(dá)成一致意見(jiàn)的，可就依房屋征收補(bǔ)償決定確定的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)計(jì)算的搬遷、臨時(shí)安置補(bǔ)償數(shù)額申請(qǐng)保留，待其與被征收入之間民事權(quán)利義務(wù)明確后由實(shí)際權(quán)利人領(lǐng)取。

2．因征收房屋造成的停產(chǎn)停業(yè)損失補(bǔ)償

停產(chǎn)停業(yè)損失又稱(chēng)營(yíng)業(yè)損失、營(yíng)業(yè)中斷損失或者營(yíng)業(yè)利潤(rùn)損失，是指營(yíng)業(yè)主體因他人行為或意外事件在一段時(shí)間內(nèi)停產(chǎn)或營(yíng)業(yè)受影響的經(jīng)濟(jì)損失。具體到房屋征收，主要體現(xiàn)為承租人因生產(chǎn)不能進(jìn)行導(dǎo)致的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)利潤(rùn)減少和因不能繼續(xù)使用被征收房屋而導(dǎo)致的生產(chǎn)設(shè)備等生產(chǎn)資料搬遷運(yùn)輸?shù)南嚓P(guān)費(fèi)用、停產(chǎn)停業(yè)期間職工待遇或安置費(fèi)用及其他經(jīng)營(yíng)性支出。如前文所述，停產(chǎn)停業(yè)損失對(duì)應(yīng)承租人行使房屋的權(quán)能部分中收益這一項(xiàng)，司法實(shí)踐中亦有觀點(diǎn)支持這一項(xiàng)請(qǐng)求。承租人如不能按照合法的租賃合同主張相應(yīng)權(quán)利，未能達(dá)成一致意見(jiàn)的，可依房屋征收補(bǔ)償決定的范圍，例如期限等因素獲得公平合理補(bǔ)償。

3．提前搬遷獎(jiǎng)勵(lì)費(fèi)

關(guān)于提前搬遷獎(jiǎng)勵(lì)費(fèi)，因其性質(zhì)上是對(duì)實(shí)際經(jīng)營(yíng)人的一種補(bǔ)助或獎(jiǎng)勵(lì)，《征補(bǔ)條例》第十七條第二款規(guī)定，市、縣級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)制定補(bǔ)助和獎(jiǎng)勵(lì)辦法，對(duì)被征收人給予補(bǔ)助和獎(jiǎng)勵(lì)。所以，司法實(shí)踐中也存在人民法院結(jié)合拆遷補(bǔ)償政策支持承租人請(qǐng)求該費(fèi)用的情況，人民法院有可能會(huì)在承租人享有該等補(bǔ)助或獎(jiǎng)勵(lì)的獲益范圍內(nèi)判賠一定比例。例如，在（2020）京民申4206號(hào)楊?lèi)?ài)君等與北京住總置地有限公司等房屋租賃合同糾紛案中，關(guān)于提前搬遷獎(jiǎng)勵(lì)費(fèi)，北京高院認(rèn)為，提前搬遷獎(jiǎng)勵(lì)費(fèi)在性質(zhì)上是對(duì)實(shí)際經(jīng)營(yíng)人的一種補(bǔ)助或獎(jiǎng)勵(lì)，同時(shí)結(jié)合拆遷補(bǔ)償政策，提前搬遷獎(jiǎng)勵(lì)費(fèi)應(yīng)在承租入、出租人之間合理分配，結(jié)合案情，最終判決由承租人分得提前搬遷獎(jiǎng)勵(lì)費(fèi)的70%。

三、經(jīng)營(yíng)性房屋承租人的拆遷補(bǔ)償權(quán)益救濟(jì)途徑

從救濟(jì)途徑來(lái)看，房屋征收依法具有嚴(yán)格的制度程序要求，如需擬定征收補(bǔ)償方案，對(duì)方案論證、公布、征求意見(jiàn)，確定征收方案并發(fā)布征收決定公告等。其中部分內(nèi)容也與承租人息息相關(guān)。但以上相關(guān)行為從性質(zhì)上講，均屬于程序性行政行為，并不會(huì)對(duì)承租人的權(quán)益造成直接影響，承租人若對(duì)以上程序性行政行為不服，以征收人為被告向人民法院起訴，由于不具有直接利害關(guān)系，不具有原告資格，法院一般將不予立案。然而在承租人作為被征收房屋的使用權(quán)人，征收房屋帶來(lái)的搬遷、臨時(shí)安置等問(wèn)題及停產(chǎn)停業(yè)損失將由承租人實(shí)際承受時(shí)，按司法實(shí)踐可向征收部門(mén)主張拆遷補(bǔ)償。

經(jīng)營(yíng)性房屋征遷行為同時(shí)涉及行政法律關(guān)系和民事法律關(guān)系，盡管承租人一般不具有向征收部門(mén)主張拆遷補(bǔ)償?shù)闹黧w資格，但根據(jù)法律的規(guī)定，承租人可基于租賃合同直接向房屋所有權(quán)入主張拆遷補(bǔ)償權(quán)益。第一，在房屋租賃合同中，對(duì)房屋拆遷補(bǔ)償權(quán)益進(jìn)行明確約定。房屋租賃合同關(guān)系是要求拆遷補(bǔ)償?shù)幕A(chǔ)法律關(guān)系，是承租人取得拆遷補(bǔ)償?shù)恼?qǐng)求權(quán)基礎(chǔ)。因此，承租人在簽訂房屋租賃合同時(shí)，應(yīng)對(duì)房屋遇到征收時(shí)的各項(xiàng)補(bǔ)償進(jìn)行明確約定，確認(rèn)涉及承租人的停產(chǎn)停業(yè)損失、裝飾裝修補(bǔ)償、搬遷安置補(bǔ)償?shù)葰w承租人所有，按時(shí)搬遷獎(jiǎng)勵(lì)由承租人享有一定比例。第二，與房屋所有權(quán)人、房屋征收部門(mén)積極溝通，協(xié)商拆遷補(bǔ)償事宜。承租人應(yīng)主動(dòng)關(guān)注征遷進(jìn)展，配合房屋征收部門(mén)和評(píng)估機(jī)構(gòu)對(duì)補(bǔ)償項(xiàng)目進(jìn)行評(píng)估，提交拆遷補(bǔ)償認(rèn)定所需要的材料，與房屋所有權(quán)人協(xié)商拆遷補(bǔ)償款項(xiàng)的分配，在得知拆遷補(bǔ)償發(fā)放后，與房屋所有權(quán)人溝通款項(xiàng)支付事宜。第三，在無(wú)法與房屋所有權(quán)人就拆遷補(bǔ)償協(xié)商一致時(shí)，應(yīng)及時(shí)通過(guò)訴訟途徑向房屋所有權(quán)入主張權(quán)利。在房屋所有權(quán)人已經(jīng)獲得拆遷補(bǔ)償款之后，承租人可基于租賃合同向房屋所有權(quán)人提起民事訴訟，即便房屋租賃合同未對(duì)房屋拆遷補(bǔ)償?shù)姆峙溥M(jìn)行明確約定，承租人仍可依據(jù)《民法典》《租賃合同解釋》等有關(guān)規(guī)定，并結(jié)合公平原則和損失填平原則，要求房屋所有權(quán)人支付相應(yīng)的拆遷補(bǔ)償款。

經(jīng)營(yíng)性房屋征收中獨(dú)立補(bǔ)償請(qǐng)求權(quán)從法理上來(lái)講有著較為清晰的基礎(chǔ)，但在立法上并未對(duì)其權(quán)利進(jìn)行明確規(guī)定，從而導(dǎo)致合法承租人作為相關(guān)征收補(bǔ)償權(quán)利人缺乏權(quán)利行使和救濟(jì)的法律依據(jù)。在征收拆遷法律規(guī)范體系下賦予承租人以當(dāng)事人的法律地位，對(duì)城市更新工作中征收的效率以及相關(guān)主體的保護(hù)均具有重要的意義。