雷墨

與中美關(guān)系出現(xiàn)越來越多緩和跡象同時發(fā)生的，是美國對中國科技打壓越來越頻密。在可預(yù)見的未來，這很可能是中美關(guān)系的某種“新常態(tài)”。10月17日，美國商務(wù)部下屬的產(chǎn)業(yè)和安全局發(fā)布了幾項規(guī)則，核心目的是限制中國獲得先進半導(dǎo)體及其制造設(shè)備的能力。根據(jù)美國媒體的報道，這些規(guī)則將在公布之日一個月后（11月16日）生效。

還是熟悉的配方。利用行政手段在高科技領(lǐng)域公然打壓中國，特朗普政府時期就開了先例，拜登政府正在做升級。另一個尚未生效但更具戰(zhàn)略性的政策，是拜登8月9日簽署的旨在限制投資中國高科技領(lǐng)域的總統(tǒng)行政令。用《經(jīng)濟學(xué)人》的話說，這是世界上最強大的資本主義國家，利用資本手段打壓競爭對手。如果這項政策進入實操階段，其對中美雙邊關(guān)系的影響，是某項出口管制措施所不能比擬的。

9月28日是這項行政令征求公眾意見的截止日期。在此之后，拜登政府的投資限令進入臺下運作階段，主要是與相關(guān)行業(yè)和部門協(xié)商最終執(zhí)行版本。從目前的情況來看，這樣政策幾乎沒有逆轉(zhuǎn)的可能。也就是說，無論接下來中美關(guān)系呈現(xiàn)何種狀態(tài)，對華投資限制的落地只是時間問題。而且，這個時間點很可能在明年美國大選前。

攻勢心態(tài)

雖然布林肯6月18至19日訪華以來，中美之間的高層互動更加密集，討論的問題也更加深入，但拜登政府對華政策的“攻勢”特點沒有絲毫改變。從政策布局上看，投資限令的登場就是這種特點的體現(xiàn)。《華盛頓郵報》8月9日的分析稱，這項行政令是涵蓋范圍窄、初始的一步，但它向中國發(fā)出一個信號：盡管外交關(guān)系最近在緩和，華盛頓還是打算繼續(xù)對北京進入關(guān)鍵技術(shù)領(lǐng)域施加限制。

事實上，美國在技術(shù)領(lǐng)域?qū)χ袊南拗埔恢倍即嬖?，而且限制的幅度與雙邊關(guān)系的溫度密切相關(guān)。特朗普政府時期，中美戰(zhàn)略競爭凸顯，美國對華技術(shù)限制發(fā)生質(zhì)變。比如，2018年8月生效的《出口管制改革法案》，以及同月特朗普簽署的《2019財年國防授權(quán)法案》，其中都有非常明顯的針對中國的技術(shù)出口限制。當(dāng)然，媒體曝光度更高的，是美國商務(wù)部、財政部公布的一波接一波直接針對中國企業(yè)的實體清單。

拜登入主白宮后，除了延續(xù)前任的做法、持續(xù)拉長實體清單，更加重視政策設(shè)計。在這項投資限令出臺前，拜登政府最大的手筆，是2022年10月7日發(fā)布的“對中國先進計算和半導(dǎo)體制造的出口管制新規(guī)”。這項“新規(guī)”瞄準(zhǔn)的是高端芯片，限制的是終端產(chǎn)品。但投資限令把范圍擴展到了“能夠生產(chǎn)和提升先進集成電路的技術(shù)”。也就是說，有助于中國制造高端科技產(chǎn)品的技術(shù)也在限制之列。而且，拜登政府相關(guān)政策文件甚至給人這樣的感覺：任何有利于中國發(fā)展高科技的“外部條件”，都有可能進入限制的視野。

“在美國長期以來以國家安全為由審查外國對美投資的情況下，對外投資審查機制將意味著外交政策的重大轉(zhuǎn)變。”美國外交關(guān)系協(xié)會學(xué)者伊努·馬納克這樣評價拜登政府的投資限令。雖然特朗普執(zhí)政期內(nèi)顯性地加大了對華科技限制力度，但從政策演變角度來看，他的主要著力點還是“對內(nèi)”，即限制中國企業(yè)通過對美投資獲得美國的先進技術(shù)。在這個問題上，特朗普留下的“政績”，是2018年8月生效的《外國投資風(fēng)險評估現(xiàn)代化法案》。

拜登入主白宮后，除了延續(xù)前任的做法、持續(xù)拉長實體清單，更加重視政策設(shè)計。

彭博社今年3月報道稱，雖然美國政府能拒絕對國家安全構(gòu)成威脅的外來投資，但并沒有類似的對外投資審查機制。也就是說，把錢投向哪個海外實體，傳統(tǒng)上美國投資者是比較自由的，但“這會引發(fā)這樣的擔(dān)憂，美國投資者可能無意中幫助中國企業(yè)發(fā)展能用于軍事和民用的技術(shù)”。根據(jù)美國彼得森國際經(jīng)濟研究所的資料，在經(jīng)合組織36個成員國中，在此之前只有韓國和日本有成型的對外投資評估或限制機制。但這兩個國家限定的范圍都非常小，比如韓國涉及技術(shù)的對外投資審查，僅限“獲得政府研發(fā)資助的國家核心技術(shù)”。

拜登政府在彌補“政策短板”。美國戰(zhàn)略與國際研究中心在題為《新的國家安全工具：對外投資行政令》的文章種寫道，“雖然出口管制覆蓋了輸出商品、技術(shù)和軟件，對內(nèi)投資審查允許基于國家安全原因的交易評估，但這引發(fā)了一個明顯的問題，為何美國缺乏評估構(gòu)成國家安全威脅的對外投資的權(quán)力?！薄皳Q句話說，美國政府能力中有一塊明顯的缺失，即確保美國資本（包括資金和專業(yè)知識）不能用于提升外國軍事能力。8月9日的行政令，就是在為彌補缺失、構(gòu)建體系搭框架?！?/p>

《經(jīng)濟學(xué)人》的文章把美國人的邏輯摸得很清楚：“這項政策的支持者們認(rèn)為，對外投資規(guī)則是美國貿(mào)易限制政策拼縫的必要延伸，如果出口管制阻止中國企業(yè)購買某些軍民兩用技術(shù)，對內(nèi)投資審查防止它們從美國企業(yè)獲得那些技術(shù)，那么美國資本就不應(yīng)該被允許資助中國的技術(shù)發(fā)展。”根據(jù)這個邏輯，在對華科技競爭中，美國的資本也被要求為政府出把力。

冷戰(zhàn)思維

對于資本在中美戰(zhàn)略競爭中所扮演的角色，華盛頓是有某種焦慮感的。今年7月26日，美國企業(yè)研究所學(xué)者史劍道（Derek Scissors），在美國眾議院的聽證會上做了題為《確保美國在21世紀(jì)關(guān)鍵和新興技術(shù)的領(lǐng)導(dǎo)》的發(fā)言。他的發(fā)言主要是評估美國資本對中國投資的情況。史劍道提到的某些“事實”，為華盛頓的焦慮感做了注解。比如，截至2021年，在中國市場的美國資金有1.18萬億美元，但這筆龐大的資金流向哪里，美國政府相關(guān)部門只是知道個大概，并不了解詳情。

在史劍道看來，不掌握中國哪些行業(yè)里有美國資金的信息，“這很難不讓人吃驚”。他在聽證會上明確表達了對拜登政府遲遲不公布投資限令的不滿，并開出了“推進立法”的藥方，敦促國會在這個問題上發(fā)揮作用。事實上，早在2021年7月一次“人工智能與全球新興技術(shù)峰會”上，美國總統(tǒng)國家安全顧問沙利文就做了表態(tài)，稱拜登政府正在評估美國對外投資可能繞過出口管制規(guī)則，或者以威脅美國國家安全的方式提升我們競爭對手技術(shù)能力所造成的影響。那時，拜登入主白宮僅半年。

不難看出，白宮在投資限令上是醞釀已久，而且?guī)缀蹩隙〞泻罄m(xù)動作。美國硅谷風(fēng)險投資公司銀盾資本（Shield Capital）合伙人邁克爾·布朗在接受媒體采訪時表示，拜登的行政令，可能是美國為了確保針對中國的技術(shù)優(yōu)勢而采取的一系列步驟中的第一步?！拌b于（中美）關(guān)系的復(fù)雜性，接下來（美國）還會有更多的動作?！眳⒆h院多數(shù)黨領(lǐng)袖查克·舒默在一份聲明中，稱拜登的行政令是“戰(zhàn)略性的一步”，承諾將帶領(lǐng)參議院進一步采取措施，將其（投資限制）轉(zhuǎn)變?yōu)榉?，以改進這項關(guān)鍵的國家安全工具。

無論是攻勢心態(tài)還是焦慮感，背后的驅(qū)動因素都是冷戰(zhàn)思維。在拜登簽署關(guān)于對外投資的總統(tǒng)行政令后不久，作為該項政策主要執(zhí)行機構(gòu)的財政部，發(fā)布了長達48頁的《擬議規(guī)則制定的預(yù)先通知》。這份帶有政策說明意味的“通知”稱，拜登簽署的投資限令，依據(jù)的是《國際緊急狀態(tài)經(jīng)濟權(quán)力法案》（IEEPA）。這項1977年12月美國國會通過的法案，“授權(quán)總統(tǒng)可以在宣布國家緊急狀態(tài)后管控、規(guī)范各項經(jīng)濟與商務(wù)事宜，以應(yīng)對來自美國境外的異常狀態(tài)或特殊威脅”。

從拜登政府投資限令援引的法案的誕生日期，就不難嗅到冷戰(zhàn)的氣息。冷戰(zhàn)期間美蘇戰(zhàn)略競爭，除了顯性的外交行為較量，更為隱秘的是美國國會通過的一系列相關(guān)法案。正是這些法案，把美蘇關(guān)系鎖定在競爭的軌道上，使得外交政策不因白宮易主而發(fā)生根本性改變。拜登政府醞釀對外投資限制的同時，國會也在同步推進相關(guān)法案。其中最有代表性的，就是民主黨參議員鮑勃·凱西和共和黨參議員約翰·科寧，于2021年共同提出的《國家關(guān)鍵能力防御法》。這項法案建議美國組建跨部門的國家關(guān)鍵能力委員會，強化對外投資審查。

投資是個經(jīng)濟話題，限制則是出于政治動機。目前這個階段，美國對華投資限制的冷戰(zhàn)思維，主要體現(xiàn)在模糊經(jīng)濟與國家安全的界限，并以所謂“全政府”的形式運作。《經(jīng)濟學(xué)人》曾在一篇相關(guān)文章中寫道，“在拜登先生執(zhí)政下，經(jīng)濟政策與國家安全政策已經(jīng)變得越來越無法分辨?！钡撐闹赋?，“基于寬泛的國家利益的對外投資審查，可能會變得運轉(zhuǎn)不靈?！?h3>反噬效果

攻勢很凌厲，但這項政策本身的效果，沒有所謂的立竿見影。諸多媒體在分析原因時都提到了這一點，即美國企業(yè)對中國的半導(dǎo)體、量子信息技術(shù)、人工智能領(lǐng)域的投資，數(shù)額和占比絕對不是決定性的。資本的嗅覺敏銳度是毋庸置疑的，2018年中美貿(mào)易戰(zhàn)后就在為可能的政策異動布局。根據(jù)美國金融數(shù)據(jù)公司PitchBook的數(shù)據(jù)，今年第二季度，美國投資者投向中國初創(chuàng)企業(yè)的數(shù)額僅為2億美元，去年同期則是24億美元，2018年全年是197億美元。

即便從長遠看，美國投資限令的政策意愿與政策效果之間的關(guān)系，不太可能呈線性狀態(tài)。根據(jù)彼得森國際經(jīng)濟研究所的數(shù)據(jù)，截至2019年底，中國的風(fēng)投資金約2800億美元，低于美國的4030億美元。但如果考慮到中國市場對美國以外國家風(fēng)投的吸引力，那么在風(fēng)投資金上，中美并沒有量級上的差距。但目前的情況是，中美科技脫鉤已在發(fā)生，資本脫鉤也有了可能。如果朝著脫鉤的方向走，結(jié)果很可能是雙輸。

需要指出的是，美國凌厲的政策攻勢是否會造成反噬的效果，可能性絕對不能排除。目前分析人士提及較多的，是可能有損美國作為全球金融中心的地位。盡管目前的投資限制僅限于三個領(lǐng)域，但這不可避免會產(chǎn)生寒蟬效應(yīng)，因為投資者捕捉到的信息是，限制清單的拉長是可預(yù)期的。

投資是個經(jīng)濟話題，限制則是出于政治動機。目前這個階段，美國對華投資限制的冷戰(zhàn)思維，主要體現(xiàn)在模糊經(jīng)濟與國家安全的界限，并以所謂“全政府”的形式運作。

在這樣的政策趨勢下，哪些領(lǐng)域不能投資，卻是很難精準(zhǔn)預(yù)判的。彼得森國際經(jīng)濟研究所今年5月的分析文章就指出了這一點：雖然新的投資限制機制涉及的范圍不大，但未來可預(yù)期的擴展可能損害美國金融中心的地位。如果投資中國需要規(guī)避政策風(fēng)險和繁瑣程序，投資者就可能選擇逃離美國。

另一個“立竿見影”的負(fù)面效果，是給美國科技企業(yè)造成損失。美國商會中國中心在《美中經(jīng)濟脫鉤的代價：半導(dǎo)體篇》中做了測算，如果美國半導(dǎo)體對中國的銷量將為零，那么這個行業(yè)的收入每年將減少830億美元，關(guān)聯(lián)行業(yè)的損失是1240億美元，研發(fā)投入將每年減少120億美元。彭博社今年7月的一篇報道提到，中國是世界上最大的半導(dǎo)體消費市場，英偉達全球收入的20%來自中國市場。正是因為人工智能對高端芯片的旺盛需求，以及能持續(xù)進入中國市場，使英偉達今年的股票價暴漲了220%。

此外，這樣的投資限制也不利于美國確保科技優(yōu)勢。通過限制對手來確保自身的競爭優(yōu)勢，邏輯上看似沒什么問題，而且也不一定沒有效果。但“問題”會出現(xiàn)在其他維度—全球科技領(lǐng)域不只美國和中國兩個選手。新美國安全中心學(xué)者艾米麗·基爾克雷斯指出了這樣一個問題：美國投資限制里的長臂管轄對非美國公司的限制，會讓外國公司產(chǎn)生設(shè)計出不帶美國零部件的動機，從而規(guī)避美國的規(guī)則進入中國市場。不難想象，這樣的“設(shè)計”越多，美國的科技優(yōu)勢就越弱。

雖然新的投資限制機制涉及的范圍不大，但未來可預(yù)期的擴展可能損害美國金融中心的地位。如果投資中國需要規(guī)避政策風(fēng)險和繁瑣程序，投資者就可能選擇逃離美國。

彭博社的一篇文章還指出了美國面臨的另一個問題，即同行步調(diào)不一致造成的“威脅”。該文分析稱，國際上的其他競爭者，可能利用美國留下的空缺增加在中國的市場份額，然后利用在中國市場的成功更大力度地投入下一代先進半導(dǎo)體，從而弱化美國在關(guān)鍵創(chuàng)新領(lǐng)域的領(lǐng)導(dǎo)地位。榮鼎咨詢的研究報告也提到，歐盟成員國尤其是德國，還指望通過進入中國市場，來確保包括人工智能軟件平臺在內(nèi)的新興科技行業(yè)的優(yōu)勢。