梁海燕

(甘肅省社會(huì)科學(xué)院 決策咨詢(xún)研究所,蘭州 730070)

一、引言

黃河是中華民族的母親河。黃河發(fā)源于青藏高原的巴顏喀拉山,流經(jīng)青海、四川、甘肅、寧夏、內(nèi)蒙古、陜西、山西、河南、山東9省(區(qū)),流域(包括黃河內(nèi)流區(qū))總面積79.50平方千米[1]。2019年9月18日,習(xí)近平總書(shū)記在黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展座談會(huì)上強(qiáng)調(diào),“讓黃河成為造福人民的幸福河”[2]。甘肅地處黃河上游,黃河干流甘肅段長(zhǎng)913千米,占干流總長(zhǎng)度的16.70%[3],其中,上游433千米,下游480千米;黃河干流流經(jīng)甘肅省甘南、臨夏、白銀、蘭州4個(gè)市(州),支流流經(jīng)定西、天水、平?jīng)?、慶陽(yáng)、武威5市;黃河流域甘肅段總面積14.27萬(wàn)平方千米[4],占甘肅省面積的31.44%。甘肅在推動(dòng)黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展中擔(dān)負(fù)著重大責(zé)任和歷史使命。2019年8月,習(xí)近平總書(shū)記在甘肅考察期間指出,“甘肅是黃河流域重要的水源涵養(yǎng)區(qū)和補(bǔ)給區(qū),要首先擔(dān)負(fù)起黃河上游生態(tài)修復(fù)、水土保持和污染防治的重任”。黨的二十大報(bào)告提出的推動(dòng)綠色發(fā)展、著力推動(dòng)高質(zhì)量發(fā)展亦對(duì)黃河流域甘肅段的生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展提出了要求。在當(dāng)前黃河流域生態(tài)環(huán)境脆弱、經(jīng)濟(jì)發(fā)展和生態(tài)保護(hù)矛盾突出的背景下,探討黃河流域甘肅段的生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展的實(shí)現(xiàn)路徑,對(duì)破解發(fā)展矛盾、推動(dòng)黃河流域生態(tài)文明建設(shè)和高質(zhì)量發(fā)展至關(guān)重要。

二、研究回顧

一直以來(lái),黃河流域在我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和生態(tài)安全方面發(fā)揮著十分重要的作用,是我國(guó)“兩屏三帶”國(guó)家生態(tài)安全戰(zhàn)略格局的重要組成部分。目前,伴隨中國(guó)特色社會(huì)主義進(jìn)入新時(shí)代,中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展由高速增長(zhǎng)階段轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展階段,如何實(shí)現(xiàn)黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展成為學(xué)術(shù)界較為關(guān)注的熱點(diǎn)問(wèn)題,并形成一系列研究成果。這些成果主要包括:(1)黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展的內(nèi)涵和重要意義。徐輝、師諾、武玲玲等認(rèn)為黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展涵蓋經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和生態(tài)安全,其內(nèi)涵表現(xiàn)在經(jīng)濟(jì)發(fā)展、創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)、民生改善、環(huán)境狀況和生態(tài)狀況[5]。陳耀等認(rèn)為黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展戰(zhàn)略對(duì)當(dāng)前推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)、培育經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的新動(dòng)能、完善我國(guó)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略意義重大[6]。蘇武江、祁曉霞認(rèn)為黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展在生態(tài)、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、政治、文化方面具有戰(zhàn)略意義[7]。(2)黃河流域高質(zhì)量發(fā)展。黃河流域的高質(zhì)量發(fā)展是生態(tài)治理前提下經(jīng)濟(jì)社會(huì)的一體化發(fā)展。安樹(shù)偉、李瑞鵬認(rèn)為黃河流域高質(zhì)量發(fā)展主要表現(xiàn)在生態(tài)優(yōu)先、市場(chǎng)有效、動(dòng)能轉(zhuǎn)換、區(qū)域協(xié)調(diào)、產(chǎn)業(yè)支撐、以人為本等方面[8]。張貢生認(rèn)為高質(zhì)量發(fā)展不僅包括私人產(chǎn)品和服務(wù),也包括教育、就業(yè)、醫(yī)療、衛(wèi)生、社保等基本公共服務(wù)[9]。一些學(xué)者論述了黃河經(jīng)濟(jì)帶可持續(xù)發(fā)展的戰(zhàn)略構(gòu)想和技術(shù)支撐,如張貢生提出成立黃河經(jīng)濟(jì)帶管委會(huì),統(tǒng)籌區(qū)域人口、資源環(huán)境和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展戰(zhàn)略,建設(shè)綠色經(jīng)濟(jì)帶,設(shè)立黃河經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展基金,促進(jìn)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的高質(zhì)量發(fā)展[10]。(3)黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展面臨的問(wèn)題與挑戰(zhàn)。陳耀、張可等云認(rèn)為,黃河流域發(fā)展存在的整體性問(wèn)題主要有黃河流域生態(tài)環(huán)境脆弱,區(qū)域差距內(nèi)部趨穩(wěn)、外部拉大,黃河流域面臨多方利益矛盾與利益沖突[6]。張紅武認(rèn)為水資源短缺、中上游發(fā)展基礎(chǔ)差是協(xié)調(diào)黃河流域生態(tài)、經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展關(guān)系的“軟肋”[11]。也有不少學(xué)者認(rèn)為現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)發(fā)展滯后、發(fā)展方式粗放是主要制約因素。(4)黃河流域甘肅段生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展的實(shí)證研究。汪曉文等提出了黃河流域經(jīng)濟(jì)帶高質(zhì)量發(fā)展評(píng)價(jià)的指標(biāo)體系[12];陳克恭提出“引黃河水打造隴中河套平原”[13];王璠、張瑞宇認(rèn)為甘肅要抓好水源涵養(yǎng)工作和水土保持工作,并充分論證黃河水資源甘肅段開(kāi)發(fā)利用的途徑以解決水資源短缺問(wèn)題[14]。余侃柱、李蕓提出將甘肅劃分為甘南高寒濕潤(rùn)區(qū)、隴中黃土高原溫帶半干旱區(qū)、隴西黃土高原半干旱區(qū)-干旱區(qū)、隴東黃土高原半干旱區(qū)、隴中黃土高原與隴南山地過(guò)渡帶,分類(lèi)治理保護(hù)[15]。劉成林從政策措施、工程措施、管理措施方面提出了黃河流域甘肅段水資源節(jié)約集約利用的解決方案,包括要落實(shí)水資源剛性約束制度、推進(jìn)全域水網(wǎng)建設(shè)、加強(qiáng)農(nóng)業(yè)節(jié)水增效、提升水資源智慧化管理水平等措施[16]。(5)黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展的具體對(duì)策。學(xué)者們從宏觀和微觀層面探討了黃河流域水資源的開(kāi)發(fā)與利用、經(jīng)濟(jì)空間結(jié)構(gòu)、城市群發(fā)展、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、黃河文化、中心城市服務(wù)功能完善等問(wèn)題,普遍認(rèn)為黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展要突出全域性、統(tǒng)籌性與協(xié)調(diào)性,堅(jiān)持共同保護(hù)和協(xié)同治理。陳耀、張可云等指出,黃河流域9省(區(qū))要有效建立流域整體聯(lián)動(dòng)利益共享機(jī)制,加強(qiáng)黃河流域內(nèi)外部區(qū)域合作,優(yōu)化黃河流域產(chǎn)業(yè)空間布局[6],并發(fā)揮中心城市的核心引擎作用。金鳳君將黃河流域劃分為禁止開(kāi)發(fā)區(qū)、限制開(kāi)發(fā)區(qū)、重點(diǎn)開(kāi)發(fā)區(qū)和優(yōu)化開(kāi)發(fā)區(qū)并提出相應(yīng)治理建議[17]。王曉冬、董超建議實(shí)施黃河數(shù)據(jù)帶戰(zhàn)略,打造以創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)、要素傾斜、內(nèi)生發(fā)展為核心的新型區(qū)域戰(zhàn)略[18]。于善甫以河南為例,提出以鄭州—開(kāi)封—新鄉(xiāng)—焦作四地主城區(qū)為核心建設(shè)黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展的核心示范區(qū)[19]。也有不少學(xué)者從制度創(chuàng)新層面提出解決黃河流域水資源短缺、生態(tài)環(huán)境脆弱、管理體制不順等問(wèn)題的建議。

綜上,學(xué)者們對(duì)黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展的研究成果涉及廣泛,但結(jié)合高質(zhì)量發(fā)展內(nèi)涵對(duì)黃河流域生態(tài)環(huán)境治理進(jìn)行實(shí)證研究的成果不多。為此,本文立足甘肅實(shí)際,結(jié)合經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、生態(tài)、文化等方面要素,探討黃河流域甘肅段生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展的推進(jìn)路徑。

三、黃河流域甘肅段生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展的重要地位

甘肅省位于黃河上游,是我國(guó)“兩屏三帶”生態(tài)安全戰(zhàn)略格局中青藏高原生態(tài)屏障、黃土高原-川滇生態(tài)屏障和北方防沙帶的重要組成部分,黃河流域甘肅段地理位置特殊、生態(tài)功能獨(dú)特,在黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展國(guó)家戰(zhàn)略中具有極為重要的地位。

(一)黃河上游重要的水源涵養(yǎng)區(qū)和補(bǔ)給區(qū)

黃河流域甘肅段生態(tài)環(huán)境涉及青藏高原、黃土高原、秦巴山脈、祁連山-河西走廊國(guó)家重點(diǎn)生態(tài)治理區(qū)域,具有涵養(yǎng)水源、調(diào)節(jié)洪峰、防風(fēng)固沙、水土保持、生物多樣性保護(hù)等功能,是黃河乃至國(guó)家生態(tài)安全的重要屏障。其中,60%以上的水來(lái)自蘭州以上的河段,甘南藏族自治州是黃河流域重要的水源涵養(yǎng)和補(bǔ)給區(qū),有著“黃河蓄水池”“中華水塔”之美稱(chēng)。據(jù)統(tǒng)計(jì),黃河流域甘肅段多年平均自產(chǎn)地表水資源量125.20億立方米,超過(guò)黃河流域總水量的1/5,其中甘南水源涵養(yǎng)區(qū)年均向黃河補(bǔ)水64.40億立方米[20]。僅2021年,黃河流域甘肅段自產(chǎn)地表水資源109.81億立方米,地下水資源量42.01億立方米,扣除重復(fù)計(jì)算,黃河流域水資源總量114.32億立方米,自用水量36.60億立方米[4],向黃河補(bǔ)水77.72億立方米,對(duì)維護(hù)黃河流域生態(tài)平衡、用水安全及生物多樣性起到了積極作用。近年來(lái),甘肅省堅(jiān)定不移地走生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展之路,對(duì)濕地、草地和森林等自然生態(tài)系統(tǒng)開(kāi)展嚴(yán)格保護(hù)和退化修復(fù),推進(jìn)山水林田湖草綜合治理,實(shí)施了甘南黃河上游水源涵養(yǎng)區(qū)、黃河流域生態(tài)修復(fù)、隴中隴東黃土高原區(qū)水土流失治理、中部沿黃生態(tài)環(huán)境綜合治理等生態(tài)工程,水土流失治理面積逐年上升,2015至2022年,甘肅省治理水土流失面積分別為770.22萬(wàn)公頃、786.47萬(wàn)公頃、858.05萬(wàn)公頃、909.06萬(wàn)公頃、957.47萬(wàn)公頃、1 010.00萬(wàn)公頃、1 082.95萬(wàn)公頃[4],呈逐年上升態(tài)勢(shì),水土流失得到一定程度遏制。同時(shí),甘肅強(qiáng)化黃河流域污染防治,將沿黃流域劃定513個(gè)環(huán)境管控單元,構(gòu)建了生態(tài)環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測(cè)“一張網(wǎng)”[21],在全國(guó)率先啟動(dòng)黃河流域生態(tài)環(huán)境及污染現(xiàn)狀調(diào)查,建設(shè)集中式污水處理設(shè)施及污水處理管網(wǎng),城市、縣城污水處理率和地級(jí)城市污泥無(wú)害化處理處置率分別達(dá)到97%、93%和97%以上[21];2022年,黃河流域41個(gè)國(guó)考斷面水質(zhì)優(yōu)良比例達(dá)到92.68%,干流出境斷面水質(zhì)連續(xù)7年達(dá)到Ⅱ類(lèi)[22],流域水生態(tài)環(huán)境持續(xù)改善,水源涵養(yǎng)功能持續(xù)提升。

(二)水資源利用的標(biāo)桿區(qū)

黃河流域水資源狀況關(guān)系著國(guó)家生態(tài)安全。渭河、洮河、涇河、大夏河等河流是黃河重要的補(bǔ)給水源,保障了流域上中游徑流穩(wěn)定。黃河干流彎曲多,落差大,水力資源極為豐富,黃河流域甘肅段水資源利用以引水和提水工程為主,建成了景電工程、引大工程、引洮工程、引黃濟(jì)臨等水利工程,支撐了流域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展。但受多樣的地形地貌和特殊的氣候條件影響,甘肅缺水嚴(yán)重,資源型、水質(zhì)型、指標(biāo)型、工程型缺水問(wèn)題并存,全省七成以上的土地面積屬于干旱、半干旱區(qū),且水資源時(shí)空分布不均,黃河流域年降水量分布不均,河川徑流量年內(nèi)不均。2021年,黃河流域甘肅段取水量40.02億立方米,耗水量32.37億立方米[1],人均用水量為206立方米,低于全省人均442立方米的用水量水平[4],集約節(jié)約利用水資源十分迫切。近年來(lái),面對(duì)黃河流域水資源利用矛盾突出的現(xiàn)狀,甘肅深度挖掘節(jié)水潛力,在全國(guó)率先提出了“深度節(jié)水、極限節(jié)水”的工作思路,建立最嚴(yán)格的水資源管理制度,制定實(shí)施《甘肅省節(jié)約用水條例》,印發(fā)《甘肅省“十四五”水資源管理與保護(hù)規(guī)劃》《甘肅省“十四五”節(jié)水規(guī)劃》等,將用水總量控制和用水效率控制作為水利發(fā)展的主要約束性指標(biāo),建立流域節(jié)水評(píng)價(jià)機(jī)制,發(fā)展高效節(jié)水產(chǎn)業(yè)體系,特別是推進(jìn)農(nóng)業(yè)深度節(jié)水控水,2021年全省通過(guò)微灌溉、噴灌、滴灌實(shí)現(xiàn)高效節(jié)水灌溉面積1 040.58萬(wàn)畝,其中黃河流域145.45萬(wàn)畝[4],推進(jìn)縣域節(jié)水型社會(huì)建設(shè),用水效益和效率得到提升,走出了黃河流域水資源節(jié)約集約利用的甘肅實(shí)踐,亦為黃河流域其他缺水區(qū)域高效用水提供了經(jīng)驗(yàn)啟示。

(三)鄉(xiāng)村振興的樣板區(qū)

由于自然條件和歷史等方面原因,黃河流域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展相對(duì)滯后,特別是黃河流域上中游地區(qū)和下游灘區(qū),地區(qū)生產(chǎn)總值、人均GDP、人均收入較低。黃河流域甘肅段多是生態(tài)脆弱區(qū)、民族地區(qū)、農(nóng)村地區(qū)、革命老區(qū)和“一帶一路”的疊加交織區(qū)域,也是多民族聚居區(qū)域,人口和水土資源極不匹配,生態(tài)和貧困問(wèn)題交織,鞏固拓展脫貧攻堅(jiān)成果和提升發(fā)展能力的難度較大。2021年,黃河流域甘肅段人均GDP為3.99萬(wàn)元,居黃河流域9省(區(qū))末位。面對(duì)新時(shí)代人民群眾日益增長(zhǎng)的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾,黃河流域甘肅段鄉(xiāng)村振興的任務(wù)十分艱巨。近年來(lái),甘肅省統(tǒng)籌推進(jìn)鄉(xiāng)村振興和新型城鎮(zhèn)化,發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)和推進(jìn)鄉(xiāng)村建設(shè)、鄉(xiāng)村治理,加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共服務(wù)供給,穩(wěn)步增加民生支出,促進(jìn)了流域經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展。當(dāng)前,在全面實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略新征程中,黃河流域甘肅段生態(tài)環(huán)境狀況和人民群眾的生產(chǎn)生活水平影響著社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)的質(zhì)量,該區(qū)域推進(jìn)鄉(xiāng)村振興和共同富裕的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)對(duì)黃河流域高質(zhì)量發(fā)展有著重要的現(xiàn)實(shí)意義。

(四)保護(hù)弘揚(yáng)黃河文化的新高地

甘肅是華夏文明發(fā)源地之一,是農(nóng)耕經(jīng)濟(jì)與游牧經(jīng)濟(jì)的過(guò)渡地帶,是農(nóng)牧文明與工業(yè)文明交雜、東西文化交流融合的區(qū)域,黃河文化歷史悠久,積淀深厚,大地灣文化、馬家窯文化、齊家文化等都發(fā)源于黃河一級(jí)或二級(jí)支流上[23]。蘭州、白銀、臨夏等地所在的河湟文化圈,慶陽(yáng)、平?jīng)?、定西、天水所在的關(guān)中文化圈外延區(qū),都屬于黃河文化單元;甘南的安多藏文化圈,是藏文化在黃河流域的核心區(qū)域[24]。新時(shí)代,甘肅立足黃河流域文化遺產(chǎn)資源豐富的優(yōu)勢(shì),深入挖掘黃河文化蘊(yùn)含的時(shí)代價(jià)值,推進(jìn)歷史名城、名鎮(zhèn)、名村和黃河文化的保護(hù)、傳承與創(chuàng)新,打造甘肅黃河文化保護(hù)弘揚(yáng)的“五個(gè)新高地”,即黃河上游文明發(fā)祥保護(hù)展示高地、中華民族共同體建構(gòu)示范高地、黃河文化交流互鑒創(chuàng)新示范高地、新時(shí)代紅色文化傳承弘揚(yáng)高地、西部生態(tài)文明建設(shè)示范高地[25],并帶動(dòng)文化旅游市場(chǎng)升溫,既展現(xiàn)了黃河文化的魅力,堅(jiān)定了文化自信,又能為黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展提供發(fā)展動(dòng)力,推動(dòng)文化資源轉(zhuǎn)化為產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢(shì)和治理效能,提升黃河流域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展內(nèi)涵和發(fā)展質(zhì)量,為國(guó)家治理現(xiàn)代化提供啟示。

(五)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的實(shí)驗(yàn)區(qū)

黃河流域是我國(guó)重要的經(jīng)濟(jì)帶。黃河流域土地、水能、煤炭、石油、天然氣、礦產(chǎn)等資源豐富,是我國(guó)重要的能源原材料和重化工基地,也是航空軍工生產(chǎn)和發(fā)射地,有較大的發(fā)展?jié)摿Α?021年,黃河流域9省(區(qū))總?cè)丝?2 068萬(wàn)人,占全國(guó)總?cè)丝诘?9.78%;地區(qū)生產(chǎn)總值286 851.7億元,占全國(guó)生產(chǎn)總值的25.08%[26],對(duì)全國(guó)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)貢獻(xiàn)率顯著。推動(dòng)黃河流域經(jīng)濟(jì)帶高質(zhì)量發(fā)展,構(gòu)建以流域?yàn)閱卧纳鷳B(tài)環(huán)境建設(shè)空間布局體系、產(chǎn)業(yè)體系和制度體系,推進(jìn)全方位、全過(guò)程的生態(tài)環(huán)境保護(hù),實(shí)現(xiàn)生態(tài)產(chǎn)業(yè)化、產(chǎn)業(yè)生態(tài)化,對(duì)黃河流域經(jīng)濟(jì)社會(huì)高質(zhì)量發(fā)展乃至中國(guó)式現(xiàn)代化的實(shí)現(xiàn)具有重大現(xiàn)實(shí)意義。黃河流域甘肅段是重要的經(jīng)濟(jì)發(fā)展承載區(qū)和實(shí)驗(yàn)區(qū),2021年,流域耕地面積為5 120.17萬(wàn)畝,人口1 774.91萬(wàn)人,地區(qū)生產(chǎn)總值7 074.58億元,工業(yè)增加值1 832.64億元,糧食總產(chǎn)量739.17萬(wàn)噸[4]。近年來(lái),甘肅省發(fā)揮區(qū)域優(yōu)勢(shì),高標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)生態(tài)經(jīng)濟(jì)帶,構(gòu)建現(xiàn)代化產(chǎn)業(yè)體系,培育壯大新能源、新材料、先進(jìn)裝備、大數(shù)據(jù)、生物醫(yī)藥等新興產(chǎn)業(yè),夯實(shí)了黃河上游高質(zhì)量發(fā)展的物質(zhì)基礎(chǔ),對(duì)促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展、“一帶一路”建設(shè)具有重要意義,對(duì)推動(dòng)經(jīng)濟(jì)綠色低碳發(fā)展具有實(shí)驗(yàn)價(jià)值。

四、黃河流域甘肅段生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展面臨的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題

由于生態(tài)環(huán)境、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、空間結(jié)構(gòu)的影響,黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展較為復(fù)雜。近年來(lái),隨著西部大開(kāi)發(fā)、鄉(xiāng)村振興等戰(zhàn)略的實(shí)施以及經(jīng)濟(jì)社會(huì)快速發(fā)展,黃河流域甘肅段水環(huán)境治理、生態(tài)用水保障、水土流失治理、草原保護(hù)等面臨嚴(yán)峻形勢(shì),黃河流域甘肅段水源涵養(yǎng)能力減弱,制約整個(gè)黃河流域生態(tài)保護(hù)與高質(zhì)量發(fā)展。

(一)水資源短缺,供需矛盾緊張

黃河是典型的季節(jié)性河流。人多水少,水資源時(shí)空分布不均,加之流域水資源過(guò)度開(kāi)發(fā),水污染和泥沙多等因素影響,黃河流域水資源供需矛盾突出,是黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展的最大挑戰(zhàn)。黃河流域多年平均降水量446毫米,為長(zhǎng)江流域的40%;多年平均水資源總量647億立方米,不到長(zhǎng)江流域的7%[4]。黃河流域甘肅段以全省40%的水資源支撐著全省70%的人口發(fā)展,2021年黃河供水量為36.60億立方米,需水量為39.20億立方米,缺水2.60億立方米,缺水程度為6.6%[4],屬于中度缺水區(qū)。根據(jù)《中國(guó)水資源公報(bào)》、國(guó)家統(tǒng)計(jì)局網(wǎng)站公布數(shù)據(jù)測(cè)算,2022年甘肅人均水資源量為927立方米,在全國(guó)排名第20位。近年來(lái),甘肅按照“河西控水、南部保水、隴東調(diào)水、隴中優(yōu)水”水安全保障總體格局推進(jìn)水資源節(jié)約集約利用,但在實(shí)踐中仍然存在用水結(jié)構(gòu)不優(yōu)、效率不高、用水粗放和浪費(fèi)、節(jié)水意識(shí)不強(qiáng)等問(wèn)題,特別是農(nóng)業(yè)用水比重偏高,效率總體不高。2021年,甘肅省農(nóng)業(yè)用水占黃河流域用水量的61.9%,農(nóng)業(yè)耗水占黃河流域耗水量的68.3%[4]。此外,黃河水利工程網(wǎng)絡(luò)體系不完善,流域、區(qū)域間水系連通程度低,現(xiàn)代骨干水網(wǎng)體系尚未形成;農(nóng)村供排水系統(tǒng)不健全,居民生活和牲畜用水耗水量大。隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展,人口和產(chǎn)業(yè)將進(jìn)一步向城市和重要經(jīng)濟(jì)區(qū)集聚,水資源區(qū)域平衡的任務(wù)更加艱巨。

(二)水土流失嚴(yán)重,水源涵養(yǎng)功能下降

黃河流域是我國(guó)水土流失最嚴(yán)重的區(qū)域。黃河流域甘肅段橫跨甘南高原、隴東黃土高原和隴中黃土高原丘陵溝壑區(qū),地貌復(fù)雜,氣候干燥,獨(dú)特的地形地貌以及水土空間布局的失衡決定了黃河水少、沙多,水土流失嚴(yán)重,威脅生態(tài)安全、防洪安全和飲水安全。2021年,甘肅省水土流失面積18.31萬(wàn)平方千米,占土地總面積的39.99%(見(jiàn)圖1)。近年來(lái),甘肅開(kāi)展了坡耕地水土流失綜合治理、小流域綜合治理、黃土高原塬面保護(hù)、退化林修復(fù)等工程治理水土流失, 2021年黃河干流水系主要水文控制站年輸沙量低于多年平均和近10年平均年輸沙量(見(jiàn)表1)。但治理中仍存在防控體系不健全、對(duì)草原植被管控不到位、坡耕地面積大、比例高、新修梯田不足等問(wèn)題,如甘南天然草原退化沙化嚴(yán)重,流域水源涵養(yǎng)功能減弱,草原生態(tài)治理任務(wù)艱巨等。據(jù)監(jiān)測(cè),目前甘南藏族自治州中度以上退化草原面積為13 696平方千米,占天然草原總面積的50.29%;沙化土地面積約為437平方千米。甘肅省第六次荒漠化和沙化監(jiān)測(cè)結(jié)果顯示,截至2019年年底,全省仍有荒漠化土地19.24萬(wàn)平方千米,占全省總面積的45.18%;沙化土地12.07萬(wàn)平方千米,占全省總面積的28.34%[27],一定程度對(duì)黃河流域甘肅段生態(tài)環(huán)境和水源涵養(yǎng)功能造成影響。

表1 2021年黃河干支流主要水文控制站實(shí)測(cè)年輸沙量情況

圖1 2021年黃河流域甘肅段各市(州)水土流失情況

(三)水污染形勢(shì)嚴(yán)峻,威脅水環(huán)境安全

黃河流域甘肅段工業(yè)企業(yè)、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、居民生活大多分布在河流沿岸,對(duì)土地和水資源造成了不同程度的污染,流域內(nèi)存在工業(yè)發(fā)展、城鎮(zhèn)生活、農(nóng)業(yè)面源以及尾礦庫(kù)4類(lèi)污染源,有色金屬礦區(qū)周邊農(nóng)田污染問(wèn)題突出,農(nóng)業(yè)退水污染加重,新增主要水污染物持續(xù)增大,如船舶開(kāi)采、運(yùn)輸、旅游觀光造成的船舶污染,水環(huán)境、水生態(tài)復(fù)合性問(wèn)題突顯。2021年,黃河流域甘肅段廢污水排放量4.87億噸,其中生活廢污水占89.32%[4]。流域常年干旱少雨,河流徑流量小,自?xún)裟芰Σ?生態(tài)環(huán)境依然脆弱,突發(fā)環(huán)境事件風(fēng)險(xiǎn)相對(duì)較高?？h(市、區(qū))污水處理能力偏弱,處理設(shè)備陳舊,在線(xiàn)監(jiān)測(cè)設(shè)備簡(jiǎn)陋,風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管能力不足,臨近黃河的工業(yè)企業(yè)污水收集管網(wǎng)覆蓋率低,個(gè)別河流河段生態(tài)環(huán)境狀況堪憂(yōu)。

(四)體制機(jī)制不健全,制約水資源高效利用

從水資源開(kāi)發(fā)的行業(yè)監(jiān)管看,水資源良性運(yùn)行機(jī)制尚不健全。節(jié)水管理、生態(tài)流量管控、水資源開(kāi)發(fā)利用強(qiáng)度等標(biāo)準(zhǔn)仍不健全,缺乏節(jié)水服務(wù)企業(yè)信用等級(jí)和評(píng)價(jià)制度,與最嚴(yán)格的水資源管理要求還有一定差距,不利于深度節(jié)水。中小型水利工程點(diǎn)多面廣,運(yùn)行管理專(zhuān)業(yè)化程度低,監(jiān)管難度大,管護(hù)責(zé)任落實(shí)不到位,重建輕管現(xiàn)象依然存在。水利行業(yè)信息化建設(shè)總體滯后,水文資源、水土流失、水工程監(jiān)測(cè)等信息共享機(jī)制還不完善。生態(tài)補(bǔ)償主體單一,補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)依據(jù)不統(tǒng)一,實(shí)踐中缺乏多元化的補(bǔ)償方式。

(五)區(qū)域發(fā)展不平衡,發(fā)展基礎(chǔ)薄弱

黃河流域生態(tài)環(huán)境脆弱,經(jīng)濟(jì)發(fā)展緩慢、不平衡的現(xiàn)象突出。以甘肅省為例,各市(州)發(fā)展基礎(chǔ)、發(fā)展能力和發(fā)展?jié)摿Υ嬖诿黠@差異,2022年蘭州市地區(qū)生產(chǎn)總值遠(yuǎn)超其他市(州),甘南藏族自治州的地區(qū)生產(chǎn)總值僅占蘭州市的7.3%,占全省的2.2%(見(jiàn)圖2),經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不平衡挑戰(zhàn)黃河流域高質(zhì)量發(fā)展,表現(xiàn)在:第一,產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)與經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量聯(lián)動(dòng)發(fā)展不足。近年來(lái),甘肅省加快構(gòu)建現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)體系,產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不斷優(yōu)化,但沿黃流域產(chǎn)業(yè)仍以傳統(tǒng)密集型產(chǎn)業(yè)為主,如裝備制造業(yè)、能源化工產(chǎn)業(yè),產(chǎn)業(yè)層次偏低,增長(zhǎng)方式粗放,特別是各市(州)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)變遷差異較大,產(chǎn)業(yè)同質(zhì)化問(wèn)題突出,轉(zhuǎn)型升級(jí)滯后,產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)未能與經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量聯(lián)動(dòng)發(fā)展。如2022年,甘肅省規(guī)模以上工業(yè)分行業(yè)增加值中,煤炭、電力、冶金、石化等能源工業(yè)增加值比重占規(guī)模以上工業(yè)增加值的比重為75.9%[28],加劇水資源緊張,并容易引發(fā)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)。第二,科技創(chuàng)新水平低,對(duì)高質(zhì)量發(fā)展的支撐力不夠。黃河流域甘肅段經(jīng)濟(jì)發(fā)展創(chuàng)新要素不豐富,創(chuàng)新生態(tài)不健全,企業(yè)自主創(chuàng)新能力不強(qiáng),缺少有較強(qiáng)競(jìng)爭(zhēng)力的新興產(chǎn)業(yè)集群,高新技術(shù)、戰(zhàn)略新興產(chǎn)業(yè)的發(fā)展比較滯后,綜合科技創(chuàng)新水平在全國(guó)排名靠后。如2022年甘肅省綜合科技創(chuàng)新水平在全國(guó)仍維持在第23位、西部地區(qū)第5位,位于全國(guó)第二梯隊(duì)[29],創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的水平較低。第三,公共服務(wù)和社會(huì)治理短板凸顯。城鄉(xiāng)之間公共事業(yè)投入、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、公共服務(wù)體系建設(shè)失衡,醫(yī)療衛(wèi)生、教育、公共服務(wù)等差異較大,亟須補(bǔ)齊民生短板。

(六)文化保護(hù)利用不足,產(chǎn)業(yè)集聚效應(yīng)不強(qiáng)

甘肅黃河文化資源豐富,但在黃河文化的傳承、保護(hù)與利用方面還存在一些問(wèn)題,未能有效發(fā)揮文化賦能經(jīng)濟(jì)社會(huì)高質(zhì)量發(fā)展的作用,主要表現(xiàn)為黃河文化傳播方式單一,運(yùn)用數(shù)字化手段展示、傳播不夠;保護(hù)重硬輕軟,重視文物古跡物理形態(tài)的保護(hù),缺乏對(duì)黃河文化時(shí)代價(jià)值的深入挖掘、傳承和展現(xiàn),保護(hù)傳承與發(fā)展合作機(jī)制不健全,文化保護(hù)傳承存在碎片化現(xiàn)象;黃河文化的開(kāi)發(fā)利用程度不高,關(guān)注點(diǎn)更多是在旅游開(kāi)發(fā)的現(xiàn)實(shí)效用層面,偏重沿黃城市的水面游覽和古城古鎮(zhèn)、博物館、紀(jì)念館的游覽參觀,深度體驗(yàn)不夠,對(duì)黃河文化產(chǎn)業(yè)帶的定位不清晰,產(chǎn)業(yè)發(fā)展層次低,未形成龍頭企業(yè)和產(chǎn)業(yè)集聚效應(yīng),區(qū)域之間聯(lián)動(dòng)不足,黃河文化知名度不高。

五、黃河流域甘肅段生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展的路徑

當(dāng)前,我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展由以數(shù)量和規(guī)模為特征的高速增長(zhǎng)轉(zhuǎn)向重視質(zhì)量的內(nèi)涵式增長(zhǎng),黃河流域甘肅段生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展的推進(jìn),應(yīng)適應(yīng)高質(zhì)量發(fā)展的要求,著眼甘肅生態(tài)功能定位,堅(jiān)持保護(hù)和發(fā)展協(xié)同,持續(xù)改善流域生態(tài)環(huán)境和水源涵養(yǎng)能力,在確保生態(tài)安全屏障功能的前提下,通過(guò)發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)、強(qiáng)化科技創(chuàng)新、推進(jìn)城鄉(xiāng)融合,促進(jìn)文化傳承,提高可持續(xù)發(fā)展能力。

(一)堅(jiān)持生態(tài)優(yōu)先,強(qiáng)化水資源的保護(hù)和利用

1.提升水源涵養(yǎng)能力

生態(tài)保護(hù)是黃河流域甘肅段高質(zhì)量發(fā)展的前提?；谔厥舛匾纳鷳B(tài)地位,甘肅應(yīng)堅(jiān)持系統(tǒng)思維,統(tǒng)籌推進(jìn)山水林田湖草沙綜合治理,深入開(kāi)展國(guó)土綠化行動(dòng),加強(qiáng)天然林保護(hù)、濕地生態(tài)保護(hù)和修復(fù)、沙化土地植被修復(fù)等,提高黃河流域上游水源涵養(yǎng)能力。打造國(guó)家級(jí)水源涵養(yǎng)示范區(qū),創(chuàng)新草原沙化、退化的治理模式,推進(jìn)草原禁牧、休牧、輪牧,通過(guò)以草定畜、以草定牧,促進(jìn)草原生態(tài)環(huán)境修復(fù)和改善,提高水源涵養(yǎng)生態(tài)功能。全面保護(hù)祁連山河西走廊森林、草原、河湖、濕地、冰川、戈壁等生態(tài)系統(tǒng),對(duì)生態(tài)核心區(qū)采取自然休養(yǎng)、減畜禁牧等方式加強(qiáng)河西走廊綠洲和濕地保護(hù)修復(fù),筑牢國(guó)家生態(tài)安全屏障。同時(shí),加強(qiáng)對(duì)黃河支流的水生態(tài)環(huán)境保護(hù),開(kāi)展農(nóng)村水系綜合整治,構(gòu)建水污染防治、水生態(tài)保護(hù)與修復(fù)網(wǎng)絡(luò)。

2.推進(jìn)流域綜合治理

第一,健全防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)體制機(jī)制。實(shí)施重大災(zāi)害防治工程,圍繞生態(tài)環(huán)境保護(hù)與修復(fù)目標(biāo),健全流域生態(tài)治理投入機(jī)制,加快建設(shè)黃河生態(tài)長(zhǎng)廊、產(chǎn)業(yè)長(zhǎng)廊、文化長(zhǎng)廊,完善水旱災(zāi)害防御信息化能力體系,推進(jìn)黃河流域防災(zāi)減災(zāi)能力和治理能力現(xiàn)代化。第二,推進(jìn)黃河流域多污染物綜合防治。加強(qiáng)流域水污染防治,推進(jìn)黃河干流河道綜合治理,提升減污降碳協(xié)同治理能力。建設(shè)黃河流域生態(tài)廊道,加大礦山生態(tài)環(huán)境恢復(fù)治理和修復(fù),防治農(nóng)業(yè)面源污染,加強(qiáng)城鄉(xiāng)環(huán)境綜合整治。推進(jìn)城鎮(zhèn)污水處理設(shè)施及配套管網(wǎng)建設(shè),加大對(duì)農(nóng)村環(huán)境的整治,改善農(nóng)村生態(tài)環(huán)境質(zhì)量,減少居民生活污染。第三,健全跨區(qū)域管理協(xié)調(diào)機(jī)制,加強(qiáng)流域內(nèi)水生態(tài)環(huán)境保護(hù)修復(fù)共同防治、聯(lián)合執(zhí)法,并做好流域科學(xué)規(guī)劃、規(guī)劃環(huán)評(píng)與跟蹤評(píng)價(jià),以及重大建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響后評(píng)價(jià)。第四,推進(jìn)河湖管護(hù)智慧化,加強(qiáng)黃河岸線(xiàn)保護(hù)和流域生態(tài)環(huán)境的統(tǒng)一監(jiān)管,建設(shè)現(xiàn)代化的水環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測(cè)網(wǎng)絡(luò),提升監(jiān)測(cè)能力,定期對(duì)重點(diǎn)行業(yè)企業(yè)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行評(píng)估。

3.加強(qiáng)水土流失綜合治理

針對(duì)不同區(qū)域水土流失情況開(kāi)展分類(lèi)治理。對(duì)甘南黃河上游水源涵養(yǎng)區(qū)應(yīng)加大林草植被保護(hù)建設(shè)力度,開(kāi)展封山禁牧、輪封輪牧和封育保護(hù),促進(jìn)自然恢復(fù),推進(jìn)黃河、洮河、大夏河等流域水土流失治理;對(duì)隴中黃土丘陵溝壑區(qū)主要是推進(jìn)梯田建設(shè)和小流域治理,根據(jù)水土流失特點(diǎn)建立山水田林湖草綜合治理體系。建議將隴中、隴東黃土高原的治理保護(hù)納入國(guó)家重點(diǎn)工程,由國(guó)家進(jìn)行統(tǒng)籌規(guī)劃實(shí)施。加大水土流失重點(diǎn)預(yù)防區(qū)管護(hù)力度,利用遙感影像解譯、無(wú)人機(jī)等信息化技術(shù)手段,開(kāi)展重點(diǎn)工程、生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目“天地一體化”監(jiān)管和以縣(市、區(qū))為單元的水土流失動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè),以智慧化助力提升治理能力。

4.推進(jìn)水資源集約節(jié)約利用

針對(duì)黃河流域甘肅段水資源短缺和水沙關(guān)系不協(xié)調(diào)等問(wèn)題,一是提高水資源利用效率。合理規(guī)劃人口、城市和產(chǎn)業(yè)發(fā)展,大幅降低能源、水、土地消耗強(qiáng)度,以可再生能源和新能源為主發(fā)展綠色低碳產(chǎn)業(yè),加大節(jié)水型社會(huì)建設(shè)。加快對(duì)老舊管網(wǎng)的改造,拓寬再生水綜合利用渠道,推動(dòng)污水再生利用和苦咸水、礦井水、雨洪資源綜合利用,一水多用、串聯(lián)使用,如將污水用于工業(yè)利用、市政雜用、生態(tài)環(huán)境等方面,不斷提高工業(yè)廢水的利用率。二是研發(fā)推廣節(jié)水技術(shù)。產(chǎn)學(xué)研結(jié)合加強(qiáng)農(nóng)業(yè)技術(shù)研發(fā),在農(nóng)業(yè)領(lǐng)域推廣地埋管道、噴灌和微灌技術(shù),提高農(nóng)業(yè)灌溉水有效利用系數(shù)和單方水糧食產(chǎn)量[30];在石油、化工、鋼鐵、煤炭等領(lǐng)域推進(jìn)節(jié)水改造促進(jìn)節(jié)水、保水,推廣智慧供水模式,提升數(shù)字化管理水平。三是深化體制機(jī)制改革。總結(jié)甘肅省外及本省河西地區(qū)水權(quán)試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn),推進(jìn)水權(quán)改革,建立市場(chǎng)主導(dǎo)、政府調(diào)控的節(jié)水用水體制機(jī)制,健全水資源交易制度,規(guī)范交易平臺(tái)建設(shè)和運(yùn)營(yíng),強(qiáng)化水資源有償使用。建立反映供水成本、提高用水效率、促進(jìn)水資源可持續(xù)利用的水價(jià)形成和動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制,推廣“一提一補(bǔ)”“超用加價(jià)”“終端水價(jià)”等水價(jià)改革模式,形成多層次供水價(jià)格體系,鼓勵(lì)發(fā)展節(jié)水產(chǎn)業(yè)。拓寬節(jié)水投資渠道,鼓勵(lì)金融機(jī)構(gòu)對(duì)節(jié)水項(xiàng)目?jī)?yōu)先給予支持,引導(dǎo)社會(huì)資本投入節(jié)水灌溉、污水處理、中小型水電工程等。

(二)強(qiáng)化科技創(chuàng)新,構(gòu)建現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)體系

1.推動(dòng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)

黃河流域甘肅段產(chǎn)業(yè)發(fā)展應(yīng)按照資源稟賦、環(huán)境承載力和區(qū)域功能進(jìn)行產(chǎn)業(yè)布局,優(yōu)化資源配置,構(gòu)建現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)體系,帶動(dòng)沿黃流域經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展。一是推進(jìn)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)。應(yīng)用先進(jìn)技術(shù)促進(jìn)能源、化工、原材料生產(chǎn)等基地的轉(zhuǎn)型升級(jí)和綠色低碳發(fā)展,加速淘汰落后產(chǎn)能,構(gòu)建循環(huán)經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)鏈,深入推進(jìn)綠色低碳經(jīng)濟(jì)發(fā)展,培育生態(tài)產(chǎn)業(yè),打造具有流域特色的競(jìng)爭(zhēng)力和節(jié)能環(huán)保的現(xiàn)代綠色產(chǎn)業(yè)體系,擺脫經(jīng)濟(jì)發(fā)展對(duì)能源經(jīng)濟(jì)、重化工業(yè)等的路徑依賴(lài)。二是大力發(fā)展戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)。以綠色、創(chuàng)新為導(dǎo)向,因地制宜發(fā)展智能制造、新一代信息技術(shù)、新材料、新能源、生物醫(yī)藥等產(chǎn)業(yè),推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展從要素驅(qū)動(dòng)向創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)轉(zhuǎn)換,形成黃河流域甘肅段新的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)點(diǎn)。三是大力發(fā)展生態(tài)經(jīng)濟(jì)。甘肅省各市(州)應(yīng)發(fā)揮比較優(yōu)勢(shì),因地制宜發(fā)展特色產(chǎn)業(yè),創(chuàng)新黃土高原生態(tài)脆弱地區(qū)生態(tài)文明建設(shè)模式。以甘南黃河重要水源補(bǔ)給生態(tài)功能區(qū)為重點(diǎn),建設(shè)黃河上游生態(tài)保護(hù)帶和功能區(qū)、示范區(qū),筑牢黃河上游生態(tài)安全屏障。利用沿黃灌區(qū)農(nóng)業(yè)特色資源優(yōu)勢(shì),發(fā)展現(xiàn)代絲路寒旱農(nóng)業(yè),建設(shè)以高原夏菜、瓜果、養(yǎng)殖業(yè)及奶產(chǎn)品為主的特色農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)帶。打造以蘭州白銀國(guó)家自主創(chuàng)新示范區(qū)為核心的中部綠色生態(tài)產(chǎn)業(yè)示范區(qū),以及河西走廊和隴東南綠色生態(tài)產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)帶。

2.培育創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)載體

創(chuàng)新是推動(dòng)產(chǎn)業(yè)升級(jí)的重要支撐。甘肅應(yīng)全面實(shí)施創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)戰(zhàn)略,結(jié)合“強(qiáng)科技”行動(dòng),加強(qiáng)科技創(chuàng)新,發(fā)揮創(chuàng)新對(duì)高質(zhì)量發(fā)展的引領(lǐng)作用。一是創(chuàng)新制度、政策體系,從財(cái)稅、土地、就業(yè)等方面促進(jìn)企業(yè)科技創(chuàng)新和進(jìn)步。建設(shè)科技創(chuàng)新走廊,培育各類(lèi)創(chuàng)新平臺(tái),加快攻關(guān)核心關(guān)鍵技術(shù),打造更多“專(zhuān)精特新”企業(yè),注重發(fā)揮企業(yè)主體作用,強(qiáng)化政策支持,促進(jìn)科技成果轉(zhuǎn)化。二是打造高質(zhì)量的科技創(chuàng)新試驗(yàn)區(qū)和示范區(qū)。以創(chuàng)新為驅(qū)動(dòng)推進(jìn)蘭州白銀國(guó)家自主創(chuàng)新示范區(qū)建設(shè),推動(dòng)技術(shù)、人才、資本等創(chuàng)新要素集聚,在發(fā)展模式、創(chuàng)新要素匯集、高端產(chǎn)業(yè)化示范等方面取得突破性進(jìn)展,提高科技創(chuàng)新能力。三是深化科技體制改革。健全企業(yè)、科研院所與各類(lèi)創(chuàng)新平臺(tái)對(duì)接機(jī)制,探索有效的“政產(chǎn)學(xué)研用”協(xié)同合作機(jī)制和科技成果轉(zhuǎn)化措施,健全鼓勵(lì)創(chuàng)新的制度體系,營(yíng)造良好的創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)環(huán)境。

3.優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境

深化“放管服”改革,推進(jìn)數(shù)字政府建設(shè),在市場(chǎng)準(zhǔn)入、生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)成本、稅收減免、融資渠道、基礎(chǔ)設(shè)施、產(chǎn)業(yè)配套、產(chǎn)權(quán)保護(hù)、人力資源、公共服務(wù)、社會(huì)治理等方面出臺(tái)優(yōu)惠政策和便民利企措施,實(shí)行監(jiān)督管理“負(fù)面清單”制度,堅(jiān)決破除制約發(fā)展活力的體制機(jī)制頑疾和各種隱性壁壘,構(gòu)建優(yōu)質(zhì)的營(yíng)商環(huán)境特別是法治化營(yíng)商環(huán)境,提供高質(zhì)量的司法服務(wù),增強(qiáng)市場(chǎng)主體創(chuàng)新活力,為黃河流域甘肅段高質(zhì)量發(fā)展賦能增效。

(三)促進(jìn)城鄉(xiāng)融合,推進(jìn)黃河流域鄉(xiāng)村振興

1.推進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展

立足中國(guó)式現(xiàn)代化的現(xiàn)實(shí)需要,著力推進(jìn)甘肅城鄉(xiāng)融合發(fā)展,構(gòu)建城鄉(xiāng)融合發(fā)展的體制機(jī)制和政策體系,統(tǒng)籌規(guī)劃城鎮(zhèn)和鄉(xiāng)村布局,以城鄉(xiāng)融合促進(jìn)鄉(xiāng)村振興和高質(zhì)量發(fā)展。加強(qiáng)農(nóng)村公共文化設(shè)施的規(guī)劃、建設(shè),推動(dòng)城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施互聯(lián)互通,形成覆蓋城鄉(xiāng)、功能完備、支撐有力的基礎(chǔ)設(shè)施體系,著力破解城鄉(xiāng)發(fā)展的不平衡問(wèn)題,讓群眾共享發(fā)展成果。深化農(nóng)業(yè)農(nóng)村改革,建設(shè)城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng),創(chuàng)新農(nóng)村集體用地改革,盤(pán)活農(nóng)村土地資源,激活農(nóng)村社會(huì)生產(chǎn)力。

2.加快新型城鎮(zhèn)化建設(shè)

推進(jìn)以縣城為載體的城鎮(zhèn)化建設(shè),特別是特色小鎮(zhèn)、特色小城鎮(zhèn)建設(shè),加快改造市政道路、排水防澇、老化管網(wǎng)、老舊小區(qū),補(bǔ)齊基礎(chǔ)設(shè)施和公共設(shè)施短板,完善城市功能,提升公共服務(wù)水平。發(fā)揮中心城市、蘭西城市群帶動(dòng)作用,培育發(fā)展帶動(dòng)作用強(qiáng)的現(xiàn)代中小城鎮(zhèn),優(yōu)化甘肅省城鎮(zhèn)布局,提高承載與引領(lǐng)帶動(dòng)能力,推進(jìn)大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展,協(xié)同開(kāi)展環(huán)境保護(hù)、污染治理、產(chǎn)業(yè)聯(lián)動(dòng)發(fā)展,提升城鎮(zhèn)化發(fā)展的內(nèi)在動(dòng)力。

(四)保護(hù)傳承文化,發(fā)展新型文化業(yè)態(tài)

1.加強(qiáng)黃河文化的保護(hù)利用

加強(qiáng)黃河文化古籍整理、文物調(diào)查、分類(lèi)、評(píng)估和定級(jí)、研究工作。加強(qiáng)對(duì)蘭州太平鼓、苦水高高蹺、環(huán)縣道情皮影、臨夏花兒、甘南格薩爾歌唱等的保護(hù),完善黃河文化遺產(chǎn)建檔制度,分類(lèi)編制黃河文化遺產(chǎn)資源檔案和保護(hù)開(kāi)發(fā)目錄,建設(shè)黃河文化遺產(chǎn)大數(shù)據(jù)庫(kù)。加強(qiáng)對(duì)黃河流域文物的日常養(yǎng)護(hù),重點(diǎn)保護(hù)和修復(fù)古遺址、古建筑、古街區(qū),及時(shí)搶修具有較大影響和歷史價(jià)值、年久失修面臨威脅的重點(diǎn)文物。推進(jìn)黃河國(guó)家文化公園甘肅段的建設(shè),以及黃河文化專(zhuān)題博物館、科技館、檔案館、文獻(xiàn)館的建設(shè),搭建黃河文化場(chǎng)館群,構(gòu)建黃河文化標(biāo)識(shí)體系,多角度、多形式、深層次地展示黃河地理文化。

2.講好甘肅黃河故事

甘肅是中華文明的重要發(fā)祥地之一,在保護(hù)傳承黃河文化中具有獨(dú)特優(yōu)勢(shì),保護(hù)傳承黃河文化,應(yīng)深入梳理和挖掘黃河文化的內(nèi)涵、黃河文化的當(dāng)代價(jià)值和時(shí)代精神,發(fā)揮甘肅黃河文化在延續(xù)歷史文脈、提升文化影響力方面的重要價(jià)值。通過(guò)傳統(tǒng)媒體和新媒體聯(lián)動(dòng),以及“黃河文化節(jié)”“環(huán)西部火車(chē)游”“暢游交響絲路·啟航如意甘肅”等活動(dòng),多渠道宣傳文物資源和黃河文化,打造黃河文化品牌,建立黃河文化保護(hù)傳承弘揚(yáng)示范區(qū),并建立激勵(lì)機(jī)制,鼓勵(lì)創(chuàng)作更多黃河題材的優(yōu)秀文藝作品,加強(qiáng)國(guó)際、國(guó)內(nèi)交流,推動(dòng)黃河文化“走出去”。

3.發(fā)展新型文化業(yè)態(tài)

充分運(yùn)用現(xiàn)代高科技手段,對(duì)黃河文化資源進(jìn)行情景再現(xiàn)、虛擬成像,開(kāi)發(fā)黃河文化方面的視聽(tīng)娛樂(lè)、演藝觀賞、競(jìng)技游藝等文化產(chǎn)品和文化服務(wù),形成具有地域特色的文化創(chuàng)意體系,讓黃河這一國(guó)家文化地標(biāo)和精神標(biāo)識(shí)更加燦爛輝煌。創(chuàng)新文化旅游宣介方式,通過(guò)“互聯(lián)網(wǎng)+”等新模式,開(kāi)發(fā)精品旅游線(xiàn)路和打造文化品牌,發(fā)展以自然景觀、人文歷史、文旅康養(yǎng)、鄉(xiāng)村體驗(yàn)為核心要素的文旅產(chǎn)業(yè)形態(tài),推進(jìn)黃河文化旅游高質(zhì)量發(fā)展。

(五)健全制度機(jī)制,保障高質(zhì)量發(fā)展

1.建立省際橫向生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制

近年來(lái),沿黃省(區(qū))積極開(kāi)展流域生態(tài)補(bǔ)償?shù)膶?shí)踐探索。2021年,山東省與河南省簽署了《黃河流域(豫魯段)橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償協(xié)議》,通過(guò)協(xié)議率先建立黃河流域省際橫向生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制。甘肅省制定《關(guān)于加快建立和完善省內(nèi)流域橫向生態(tài)補(bǔ)償?shù)囊庖?jiàn)》,推進(jìn)市(州)以及縣(市、區(qū))之間在“十四五”國(guó)控和省控?cái)嗝娼M向生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制,對(duì)水質(zhì)達(dá)標(biāo)的市、縣每年給予300萬(wàn)至1 000萬(wàn)元不等的資金,連續(xù)獎(jiǎng)勵(lì)3年,用于水源涵養(yǎng)、生態(tài)環(huán)境修復(fù)、水資源集約利用、水土保持和污染治理等。2023年7月,甘肅與寧夏簽署的黃河流域甘寧段橫向生態(tài)補(bǔ)償協(xié)議,規(guī)定了以?xún)墒?區(qū))跨界的五佛寺斷面作為水質(zhì)考核監(jiān)測(cè)斷面,根據(jù)該斷面水質(zhì)達(dá)標(biāo)情況決定雙方之間的生態(tài)補(bǔ)償。黃河流域甘肅段生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展,在完善省內(nèi)生態(tài)補(bǔ)償制度的基礎(chǔ)上,應(yīng)積極探索建立省際橫向生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制。一方面,在國(guó)家層面建立跨省域水環(huán)境和水資源生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制,以及生態(tài)用水激勵(lì)和用水指標(biāo)的動(dòng)態(tài)調(diào)劑機(jī)制,鼓勵(lì)下游發(fā)達(dá)省份為上游省份進(jìn)行人才培養(yǎng)、技術(shù)指導(dǎo)、對(duì)口支援。通過(guò)中央轉(zhuǎn)移、補(bǔ)償、優(yōu)惠等支持性資金,在甘肅建立黃河流域橫向生態(tài)補(bǔ)償專(zhuān)項(xiàng)資金,用于黃河水源補(bǔ)給區(qū)山水林田湖草沙生態(tài)修復(fù)、黃河重要支流生態(tài)保護(hù)修復(fù)、黃土高原水土流失治理、沿黃城市群綜合整治與生態(tài)修復(fù)等。甘肅可設(shè)立“甘肅綠色發(fā)展銀行”“甘肅黃河生態(tài)銀行”等,強(qiáng)化對(duì)流域生態(tài)補(bǔ)償?shù)馁Y金支持,并制定碳匯交易的支持政策,推進(jìn)黃河流域甘肅段生態(tài)的保護(hù)。另一方面,借鑒山東、河南等省的做法,總結(jié)黃河流域甘寧段橫向生態(tài)補(bǔ)償實(shí)施的經(jīng)驗(yàn),建立橫向生態(tài)補(bǔ)償溝通協(xié)商機(jī)制,由受益的下游省份向上游省份支付生態(tài)補(bǔ)償資金,形成區(qū)域間綠色發(fā)展、合作共享的聯(lián)動(dòng)機(jī)制,并加快建設(shè)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制管理平臺(tái),加強(qiáng)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)和監(jiān)督評(píng)價(jià)。

2.健全區(qū)域協(xié)調(diào)機(jī)制

建立健全跨區(qū)域協(xié)同機(jī)制,建立區(qū)域行政首長(zhǎng)聯(lián)席會(huì)議、重大項(xiàng)目部門(mén)會(huì)商、專(zhuān)家咨詢(xún)委員會(huì)等制度,統(tǒng)籌治理黃河上下游、左右岸、干支流,強(qiáng)化多部門(mén)參與的黃河流域綜合治理與管控、協(xié)調(diào)工作聯(lián)動(dòng)機(jī)制,統(tǒng)籌協(xié)調(diào)解決流域發(fā)展的重大問(wèn)題,如生態(tài)修復(fù)、生態(tài)補(bǔ)償、跨區(qū)域調(diào)水、黃河文化保護(hù)等問(wèn)題,處理好上下游、區(qū)域間、生產(chǎn)與生活的關(guān)系,協(xié)調(diào)環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和生態(tài)環(huán)境保護(hù)工程,整合區(qū)域間重大資源開(kāi)發(fā)和建設(shè)項(xiàng)目,構(gòu)建黃河流域產(chǎn)業(yè)發(fā)展區(qū)域統(tǒng)籌的整體框架[17]。甘肅應(yīng)不斷健全和完善政府協(xié)商、黃河流域環(huán)境治理和生態(tài)保護(hù)、經(jīng)濟(jì)合作機(jī)制以及協(xié)同評(píng)價(jià)機(jī)制,利用“一帶一路”“西部大開(kāi)發(fā)”等機(jī)遇擴(kuò)大對(duì)外開(kāi)放,在體制機(jī)制構(gòu)建中增強(qiáng)區(qū)域合作,如跨省(區(qū))的經(jīng)濟(jì)園區(qū)、“飛地經(jīng)濟(jì)”、重大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等,形成黃河流域保護(hù)治理和高質(zhì)量發(fā)展的整體合力。

3.加強(qiáng)法治建設(shè)

法治是黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展的有力保障。2022年10月30日出臺(tái)的《中華人民共和國(guó)黃河保護(hù)法》,對(duì)黃河流域的規(guī)劃與管控、生態(tài)保護(hù)與修復(fù)、水資源節(jié)約集約利用、水沙調(diào)控與防洪安全、污染防治等做了明確規(guī)定,為黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展提供了專(zhuān)門(mén)的法治保障。為持續(xù)有效地保護(hù)黃河流域生態(tài)環(huán)境,促進(jìn)流域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展,甘肅省不斷強(qiáng)化黃河流域法治建設(shè)。2021年3月31日,甘肅省第十三屆人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第二十二次會(huì)議批準(zhǔn)《蘭州市黃河風(fēng)情線(xiàn)大景區(qū)保護(hù)管理?xiàng)l例》。2023年7月27日,甘肅省第十四屆人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第四次會(huì)議審議通過(guò)《甘肅省黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展條例》,并于2023年10月1日施行。該條例從規(guī)劃與管控、生態(tài)保護(hù)與修復(fù)、水資源集約節(jié)約利用、污染防治、高質(zhì)量發(fā)展、黃河文化保護(hù)傳承與弘揚(yáng)等方面對(duì)黃河流域甘肅段生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展做出了法律制度設(shè)計(jì),提出了系統(tǒng)性、前瞻性的法律措施。強(qiáng)化黃河流域甘肅段生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展,還需要在立法的基礎(chǔ)上進(jìn)一步完善配套地方性法規(guī)和行政規(guī)章,建立體現(xiàn)生態(tài)文明要求的制度體系,將資源消耗、環(huán)境損害、生態(tài)文明納入經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展評(píng)價(jià)體系,確保法律制度的系統(tǒng)性、協(xié)同性和整體性。同時(shí),甘肅應(yīng)積極加強(qiáng)與周邊寧夏、青海、陜西、內(nèi)蒙古等省(區(qū))的立法協(xié)作,就黃河流域污染防治、水資源開(kāi)發(fā)保護(hù)、生態(tài)修復(fù)等事項(xiàng)協(xié)同立法,提高聯(lián)防聯(lián)控執(zhí)法成效,統(tǒng)籌推進(jìn)黃河流域水生態(tài)環(huán)境保護(hù)、經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和文化保護(hù)傳承。

六、結(jié)語(yǔ)

黃河流域甘肅段具有特殊而重要的地位,是黃河流域乃至我國(guó)重要的生態(tài)安全屏障和高質(zhì)量發(fā)展的主戰(zhàn)場(chǎng)。當(dāng)前,這一區(qū)域在黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展中面臨著生態(tài)環(huán)境保護(hù)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的矛盾,生態(tài)環(huán)境脆弱、資源剛性約束、發(fā)展不平衡不充分、創(chuàng)新支撐不足等問(wèn)題突出。站在新的歷史起點(diǎn)上,甘肅須繼續(xù)秉持正確的生態(tài)發(fā)展觀,堅(jiān)持“重在保護(hù)、要在治理”,正確處理好“綠水青山”與“金山銀山”的關(guān)系,切實(shí)擔(dān)負(fù)起水源涵養(yǎng)、生態(tài)修復(fù)、水土保持和污染防治的重任,加強(qiáng)生態(tài)文明建設(shè),協(xié)同推進(jìn)環(huán)境保護(hù)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展和民生改善,創(chuàng)新社會(huì)治理路徑,推動(dòng)黃河流域甘肅段治理體系和治理能力現(xiàn)代化。