尹虹潘,宋晶晶

(西南大學(xué) 經(jīng)濟管理學(xué)院,重慶 400715)

一、引言

中心城市對區(qū)域發(fā)展具有重要的引領(lǐng)和帶動作用,如何協(xié)調(diào)中心城市與其他城市之間的關(guān)系也是區(qū)域發(fā)展政策博弈的重點[1]。在我國各省(區(qū)、市)(以下統(tǒng)稱為省)中省會(含自治區(qū)首府,以下統(tǒng)稱為省會)的地位尤其突出,大多是本省重要的中心城市之一[2],甚至較多省份呈現(xiàn)出省會“一家獨大”的現(xiàn)象[3],這種區(qū)域經(jīng)濟空間格局是否合理,不同學(xué)者的觀點存在差異?？傮w來看,隨著我國經(jīng)濟進(jìn)入新發(fā)展階段,區(qū)域發(fā)展方式已經(jīng)從“遍地開花”式的分散發(fā)展,逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)橐灾行某鞘泻统鞘腥鹤鳛橹匾d體的集聚發(fā)展,陸銘等認(rèn)為我國應(yīng)當(dāng)通過集聚走向人均意義上的更平衡發(fā)展[4-5]。同時,江艇等也指出有效率的集聚是好的,但無效率的膨脹則會導(dǎo)致資源錯配[6],兩者在表象上有相似性,但從動力來看前者主要基于市場力量推動,后者則在很大程度上是行政力量加持的結(jié)果。

迄今為止,通過市場和政府作用如何形成合理的城市規(guī)模體系一直是學(xué)界關(guān)注的焦點,許多學(xué)者認(rèn)為中心城市發(fā)展有其自然規(guī)律,同時也與政府干預(yù)有很大關(guān)聯(lián)[7]。事實上,很多省都或明或暗地舉全省之力支持省會城市做大做強,如總體發(fā)展水平并不高的西部內(nèi)陸省份四川省,卻擁有一個競爭力較強的新一線城市成都,這常被認(rèn)為是四川省數(shù)十年如一日傾力支持省會成都的結(jié)果。2011年8月自安徽省“三分巢湖”強勢推動合肥的“強省會”建設(shè),此后更多省公開表明將實施“強省會”戰(zhàn)略,如江蘇省著力增強南京省會功能并提升其首位度,山東省加大對濟南發(fā)展的支持力度。根據(jù)對各省“十四五”規(guī)劃綱要的不完全統(tǒng)計,還有湖南、河北、福建、貴州、山西、江西、廣西等地區(qū)都實施了“強省會”戰(zhàn)略。當(dāng)然,在此背景下部分省為平衡省內(nèi)發(fā)展差距也提出建設(shè)省域副中心城市,如廣西柳州、河南洛陽等[8],但各省對省會城市的支持力度相較其他副中心城市仍然更大。

然而,省政府對省會發(fā)展的行政干預(yù)往往涵蓋各種顯性和隱性手段,為此,選擇一個綜合指標(biāo)對省政府所能掌握的資源進(jìn)行衡量,并借此探究省會城市集聚發(fā)展中行政干預(yù)的影響效果,對判斷我國以省會為代表的中心城市發(fā)展到底是有效率的集聚,還是無效率的膨脹具有較大意義。由此,本文將探尋行政力量在省會城市集聚發(fā)展中的作用及其機制,為更好地推動中心城市高效率集聚發(fā)展提供參考思路。

本文的創(chuàng)新點主要包括3方面:第一,以新的理論邏輯指導(dǎo)研究。由于行政區(qū)邊界決定了行政干預(yù)的空間界限,省政府只能動員省內(nèi)資源支持省會發(fā)展,那么當(dāng)省會聚焦發(fā)展水平與省內(nèi)資源規(guī)模(以省份經(jīng)濟規(guī)模體現(xiàn))正相關(guān)時,可以識別省會發(fā)展中的行政介入情況。與單純分析財稅、土地、投資等顯性資源支持相比,本文的做法還可以將更多隱性行政支持涵蓋進(jìn)來。第二,多維度刻畫省會集聚程度?，F(xiàn)研究通常用省會首位度來測度其集聚水平,但相比部分文獻(xiàn)的單一首位度指標(biāo),本文同時基于集中首位度(省會占全省比重)和位序首位度(省會與最大非省會城市之比)來測度省會集聚水平,使結(jié)論更加穩(wěn)健。第三,更加注重省份異質(zhì)性。我國是典型的“大國經(jīng)濟”,全國各省差異較大,特別是單核省和雙核省的省會首位度具有較大差異,本文將對此分別進(jìn)行探討。

二、文獻(xiàn)綜述與理論邏輯

(一)相關(guān)文獻(xiàn)綜述

經(jīng)濟差異在區(qū)域內(nèi)部和區(qū)域之間普遍存在,這一直是區(qū)域經(jīng)濟學(xué)研究的核心問題之一。區(qū)域差異并不一定總是不好的,往往大部分地區(qū)最初都是依靠少數(shù)(甚至個別)“中心地”或“增長極”的高速發(fā)展來帶動整體繁榮。在區(qū)域非均衡發(fā)展理論中,諸多學(xué)者都論證了中心城市對區(qū)域整體發(fā)展的強大帶動力,非均衡發(fā)展理論為發(fā)展中國家和地區(qū)實現(xiàn)經(jīng)濟發(fā)展目標(biāo)提供了一種路徑選擇,即從發(fā)展相對優(yōu)勢地區(qū)開始,逐步實現(xiàn)經(jīng)濟的整體提升,這表明中心城市在區(qū)域內(nèi)扮演著不可或缺的角色,為各省實施“強省會”戰(zhàn)略提供了理論支撐。而WILLIAMSON J G將收入分配理論與區(qū)域經(jīng)濟相結(jié)合,提出城市的集聚效應(yīng)從長期看會促進(jìn)區(qū)域均衡發(fā)展[9],這說明“強省會”戰(zhàn)略在長期也能縮小區(qū)域差距。

省會城市集聚水平常通過人口集中程度體現(xiàn)出來,現(xiàn)有大量文獻(xiàn)基于城市人口規(guī)模分布規(guī)律對此進(jìn)行測度,主要包括首位度指數(shù)、位序-規(guī)模法則、城市基尼系數(shù)、城市金字塔圖等[10]。其中,城市首位度指標(biāo)應(yīng)用最為廣泛,地理學(xué)家JEFFERSON M較早提出這一指標(biāo),他認(rèn)為首位城市是一個國家或地區(qū)人口規(guī)模最大的城市,且該首位城市與第二位城市之間的差距很大,兩城市的人口規(guī)模之比即為首位度,即二城市首位度(也就是本文所說的位序首位度)[11]。此后學(xué)者對首位度指標(biāo)的測算進(jìn)行了改進(jìn),提出四城市首位度、十一城市首位度等,但THOMAS I對81個國家城市首位度進(jìn)行對比后發(fā)現(xiàn),二城市首位度的測度效果更好[12]。后來逐漸從人口規(guī)模擴展到經(jīng)濟規(guī)模(如GDP)來計算首位城市與次位城市之比,將此定義為經(jīng)濟首位度[13],類似的還有旅游規(guī)模首位度、創(chuàng)新首位度等[14-15]。HENDERSON V及DAVIS J C等也發(fā)現(xiàn)城市人口首位度與經(jīng)濟發(fā)展之間呈現(xiàn)出非線性關(guān)系,并據(jù)此提出城市“最優(yōu)”首位度[16-17]。

關(guān)于城市首位度的影響因素,魏守華和方聰波研究發(fā)現(xiàn),城市首位度與政治中心分布集中度正相關(guān),此外,還受表征區(qū)域特征的城鎮(zhèn)總?cè)丝?、國土面積和對外開放度的影響[18]。張亮靚和孫斌棟利用聯(lián)合國公布的2014年150個國家人口數(shù)據(jù)研究發(fā)現(xiàn),國土面積越大,城鎮(zhèn)體系越趨向于均衡分布,城市首位度就會降低[19]。俞勇軍和陸玉麒指出,省會城市中心性的發(fā)揮不僅與省會城市的綜合實力相關(guān),還與各省的形狀、面積大小、省會城市位置、省內(nèi)交通網(wǎng)結(jié)構(gòu)、省內(nèi)地級城市實力等諸多因素存在密切聯(lián)系[20]。付婷婷和張同斌運用合成控制法與雙重差分法研究了省會城市邊界擴張的經(jīng)濟效應(yīng),發(fā)現(xiàn)邊界擴張能夠提升省會城市的首位度,但是總體而言對省會城市的長期經(jīng)濟增長具有顯著的抑制作用[21]。此外,部分研究認(rèn)為行政力量對首位度的影響不可忽視。SOO K T使用73個國家的城市人口數(shù)據(jù)研究表明,政治和經(jīng)濟是影響城市規(guī)模分布的主要因素,政治因素在影響城市規(guī)模分布差異上比經(jīng)濟因素作用大[22]。ERMIAS A等對埃塞俄比亞城鎮(zhèn)化進(jìn)程的分析發(fā)現(xiàn),城市規(guī)模分布、首位城市發(fā)展都極大程度受到政治體制與政策引導(dǎo)的作用[23];HARMS E對越南的研究也發(fā)現(xiàn),以胡志明市為重點的大量規(guī)劃政策在其周邊形成了典型的衛(wèi)星城市結(jié)構(gòu)[24];曾冰等發(fā)現(xiàn)廣泛存在的地方保護(hù)主義對省會經(jīng)濟首位度和人口首位度均有顯著正向影響[25]。這些現(xiàn)象的原因是地方政府將更多資源(如土地、財稅和優(yōu)惠政策等)配置在行政中心城市,導(dǎo)致“一城獨大”格局,許多發(fā)展中國家都存在類似現(xiàn)象[26]。特別是政府主導(dǎo)的“強省會”戰(zhàn)略,將大大削弱市場的作用,使某些經(jīng)濟活動不符合市場運行規(guī)律[27]。

(二)理論邏輯

可以看出,以上文獻(xiàn)研究的行政支持更多是財稅、土地、投資等顯性資源支持,但現(xiàn)實中省政府對省會的支持遠(yuǎn)不限于此。比如省政府圍繞省會城市來構(gòu)建全省交通體系,也許顯性的固定資產(chǎn)投資(及與之對應(yīng)的公鐵路里程等)更多還“落地”在省會以外的其他城市,而整個交通體系卻是以省會為樞紐的,這仍會潛移默化地引導(dǎo)人口向省會集中,此類隱性行政支持的影響往往并不明晰甚至不可量化,但對省會城市集聚發(fā)展的長期效應(yīng)卻未必比顯性資源小。綜上,單純分析各種具體的顯性資源支持并不全面,考慮到省政府可用于支持省會發(fā)展的更多是省內(nèi)資源,而該資源主要由本省的經(jīng)濟發(fā)展成果轉(zhuǎn)化而來,那么省份經(jīng)濟規(guī)模便可以反映出可供省政府調(diào)配的潛在資源總體規(guī)模。雖然這種反映是“模糊”的,不如財稅、土地、投資等那么具體,但可以更加全面地涵蓋省政府能夠調(diào)配的各種顯性和隱性資源。

我國的省會城市大多同時具有經(jīng)濟中心、行政中心“雙重身份”,經(jīng)濟中心的地位使其可以憑借自身規(guī)模能級和競爭力進(jìn)行市場化資源配置,行政中心的地位則使其在資源獲取上得到行政力量加持[28]。通過推理可以得到兩方面的經(jīng)濟邏輯:一是如果省會城市得到了省政府的資源支持(包括顯性和隱性的),那么這些資源應(yīng)該是來自本省的,因為行政區(qū)邊界限定了政府發(fā)揮作用的空間范圍。當(dāng)其他條件給定時,省份經(jīng)濟規(guī)模越大則可供省政府用于支持省會的潛在資源就越多,而得到更多資源支持的省會必然對人口的吸引力越強,故此時省份經(jīng)濟規(guī)模與省會集聚水平正相關(guān)。二是如果省會發(fā)展對資源的獲取完全是市場化的,那么當(dāng)省會自身實力較強時其獲得的資源既可能來自本省,也可能來自其他省的資源凈流入,而省會實力較弱時,即使本省的資源再多也未必會流向省會城市(甚至可能流向其他省的發(fā)達(dá)城市)。總體來說,如果省會發(fā)展中存在行政力量干預(yù),那么省份經(jīng)濟規(guī)模與省會集聚水平之間應(yīng)當(dāng)有相關(guān)關(guān)系,反之則無關(guān)。

綜上,如果采用省會首位度指標(biāo)來量化省會城市的集聚程度,則可以通過觀察省份經(jīng)濟規(guī)模對省會首位度是否存在顯著影響來判斷行政力量是否介入了省會發(fā)展,并根據(jù)系數(shù)正負(fù)判斷行政力量的作用方向?；谇笆龅倪壿嫹治?本文將通過計量模型來檢驗省份經(jīng)濟規(guī)模與省會首位度之間的內(nèi)在關(guān)系,以此探討我國省會集聚發(fā)展中的行政力量參與情況。

三、實證研究設(shè)計

(一)省會首位度測度方法

本文從城鎮(zhèn)常住人口角度出發(fā),選擇集中首位度(省會占全省比重)和位序首位度(省會與最大非省會城市之比)對省會集聚水平進(jìn)行測度。

省會的集中首位度P1/P,即省會常住城鎮(zhèn)人口(P1)占全省常住城鎮(zhèn)人口(P)的比重,可以體現(xiàn)省會在全省城市體系中所占的份額。

省會的位序首位度P1/P2,即省會城鎮(zhèn)人口(P1)與本省最大非省會城市的城鎮(zhèn)人口(P2)之比,也稱為二城市首位度指數(shù)。通過前述兩個城市的人口規(guī)模差距來反映省會集聚程度高低[20]。需要特別指出的是,首位度原本是針對城市體系中最大城市而言的,現(xiàn)實中我國各省規(guī)模最大的城市并不一定是省會城市,但由于本文重點關(guān)注省會城市的集聚發(fā)展,在此處借鑒STEFANOS I和 DARIUSZ W以及楊博旭等的處理方法[29-30],無論省會是否是最大城市,都采用首位度的測度方法來計算省會城市的集聚水平。

(二)模型設(shè)定與變量選擇

1.模型設(shè)定

本文設(shè)定如下的面板數(shù)據(jù)模型進(jìn)行實證分析:

primacyit=α+β1ln sgdpit+β3controlit+μi+

λt+εit。

(1)

式(1)中,i、t分別表示省份和年份;primacy為省會首位度,ln sgdp為省份經(jīng)濟規(guī)模,control為一系列控制變量,λt、μi、εit分別為時間固定效應(yīng)、個體固定效應(yīng)和隨機誤差,其余符號為等估參數(shù)。

基于本文的經(jīng)濟邏輯,省份經(jīng)濟規(guī)模(變量ln sgdp)的系數(shù)是本文的關(guān)注重點,其顯著性可以顯示出省會集聚是否受行政力量影響,而系數(shù)正負(fù)則體現(xiàn)行政干預(yù)方向。

2.變量選擇與數(shù)據(jù)來源

被解釋變量為省會首位度(primacy),在基準(zhǔn)模型中將使用位序首位度進(jìn)行測度,穩(wěn)健性檢驗中則替換為集中首位度來進(jìn)一步印證基準(zhǔn)模型的結(jié)果。

核心解釋變量為省份經(jīng)濟規(guī)模,采用以1999年為基期的省級實際地區(qū)生產(chǎn)總值(實際GDP)并對其取自然對數(shù)(ln sgdp)來刻畫省份經(jīng)濟規(guī)模[31],以此體現(xiàn)省政府可能通過行政力量來動員的資源總量,從而分析行政干預(yù)對省會城市首位度的影響效應(yīng)。

控制變量主要參考現(xiàn)有文獻(xiàn)從資源要素(如人口、土地、財力)、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)(第二三產(chǎn)業(yè)發(fā)展水平及城鎮(zhèn)化與工業(yè)化偏差)、公共服務(wù)供給(財政支出及城市道路)、居民生活(城鄉(xiāng)消費的恩格爾系數(shù))、對外開放(有無海港及貿(mào)易額)、地理區(qū)位與環(huán)境等方面進(jìn)行選擇[32-33],從而控制住影響被解釋變量的其他各種因素。

上述主要變量及其測度方式見表1。計算省會首位度所需的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)中,各省城鎮(zhèn)常住人口由歷年《中國統(tǒng)計年鑒》或國家數(shù)據(jù)庫中各省年末常住人口與城鎮(zhèn)化率相乘得到;對省會城市、非省會最大城市的城鎮(zhèn)人口參考魏守華和方聰波的做法,使用聯(lián)合國人口司經(jīng)濟與社會事務(wù)部公布的城市人口數(shù)據(jù),該數(shù)據(jù)具有樣本量多、時間跨度大以及接近人口普查數(shù)據(jù)的特點,解決了現(xiàn)有各類年鑒城鎮(zhèn)常住人口數(shù)據(jù)存在缺失的問題[18]。其余數(shù)據(jù)主要來自歷年《中國統(tǒng)計年鑒》(或國家數(shù)據(jù)庫)、《中國城市統(tǒng)計年鑒》、各地級市統(tǒng)計年鑒等。其中,《中國統(tǒng)計年鑒》中缺少2018年耕地面積數(shù)據(jù),而各省統(tǒng)計年鑒與《中國統(tǒng)計年鑒》在統(tǒng)計口徑上存在一定差異,因此通過取前后兩年平均值的方式進(jìn)行插補。

表1 主要變量及其測度方式

四、實證結(jié)果及分析

(一)省會首位度變化趨勢

受數(shù)據(jù)可得性限制以及本文分析口徑設(shè)定,在研究中不討論我國港澳臺地區(qū)及4個直轄市,西藏和青海因城市偏少也未納入研究范圍,其他25個省2000—2019年的省會首位度見表2。由于2020—2022年受新冠肺炎疫情影響較大,故未采用這幾年的數(shù)據(jù)。同時,根據(jù)省域增長極數(shù)量與社會經(jīng)濟發(fā)展情況,可以將全國各省域空間發(fā)展格局分為單核、雙核兩種類型[28],其中廣東、遼寧、山東、浙江、福建5個省內(nèi)除省會外分別有深圳、大連、青島、寧波、廈門等計劃單列市(副省級),江蘇省內(nèi)的蘇州雖不是副省級城市但經(jīng)濟實力也不弱于省會南京,因此將前述6個省份視為雙核省,其余19個省份視為單核省。

表2 2000—2019年我國主要省會城市的人口首位度

1.省會集中首位度(P1/P)

2019年,全國(25個省會)的省會集中首位度均值為0.197,即省會平均集聚了所在省近1/5的城鎮(zhèn)常住人口。其中,單核省均值(0.210)高于全國平均水平,但各省分布較為分散,河北、河南等處于較低水平,寧夏、陜西、新疆、黑龍江、海南、吉林的省會集中首位度均在0.3以上,人口集聚程度較高。而雙核省的省會集中首位度均值僅為0.152,除遼寧外其他幾個雙核省的集中首位度都相對較低。

2.省會位序首位度(P1/P2)

按照“位序—規(guī)?！狈▌t,位序首位度為2時城市體系規(guī)模分布較為合理,而2019年我國25個省會的位序首位度平均值為2.906,表明各省總體存在較為明顯的省會“一城獨大”現(xiàn)象,但這主要發(fā)生在單核省(省會位序首位度高達(dá)3.432)[34]。如四川、陜西、新疆、湖北的省會位序首位度都大于5,特別是四川高達(dá)7.166,而內(nèi)蒙古的位序首位度僅為0.973,是單核省中唯一小于1的,這可能與該區(qū)域內(nèi)城市小而分散有關(guān)[18]。單核省中的河南、山西、安徽的省會位序首位度較為接近理想值。而雙核省的“雙子星”特征帶來較低的省會位序首位度,甚至山東、福建等省最大非省會城市還超過了省會城市的規(guī)模。

3.省會首位度長期變化趨勢

圖1顯示,2000—2019年全國省會集中首位度均值總體呈下降趨勢,但并非線性變化,而是表現(xiàn)為近似“W”的形態(tài),2009年前后是“W”中兩個“V(或U)”的分界點。其中,單核省的省會集中首位度明顯高于雙核省,但近年來都處于上升趨勢,是否會回到早期的較高水平尚需進(jìn)一步觀察。圖2中全國省會位序首位度均值呈長期下降趨勢,單核省的位序首位度仍明顯高于雙核省,但兩者變化趨勢總體一致,這表明很多省的最大非省會城市正在以快于省會的速度發(fā)展起來,但分省來看仍有一些省會城市的位序首位度在進(jìn)一步提高。

圖1 2000—2019年省會人口集中首位度均值變化趨勢

圖2 2000—2019年省會人口位序首位度均值變化趨勢

(二)省會首位度的影響因素及差異

1.基準(zhǔn)回歸

考慮到省份經(jīng)濟規(guī)模與省會首位度之間可能存在雙向影響,即在其他條件給定的情況下,省會的集聚發(fā)展水平越高,通常也越有助于全省經(jīng)濟發(fā)展總體水平的提高,因而可能存在省會首位度對省份經(jīng)濟規(guī)模的反向因果關(guān)系,并由此帶來內(nèi)生性問題。工具變量(IV)是處理內(nèi)生性的常用方法,本文也將選擇IV回歸作為因果識別策略。按照相關(guān)性和外生性兩方面要求,借鑒DAVIS J C和HENDERSON J V的做法[17],將內(nèi)生解釋變量的一階滯后項作為工具變量。首先,工具變量的相關(guān)性可以得到滿足,因為前期經(jīng)濟總量與現(xiàn)期經(jīng)濟總量是高度相關(guān)的。而在外生性方面,前期省份經(jīng)濟總量并不直接影響當(dāng)期省會首位度(即被解釋變量),但經(jīng)濟和人口常常相互影響,為了避免工具變量通過影響當(dāng)期省份常住人口(模型中重要的控制變量)進(jìn)而間接影響到被解釋變量[18],在IV回歸中同時也將省份常住人口作為內(nèi)生變量進(jìn)行處理(工具變量為其自身的一階滯后項)。

綜上,本文采用雙向固定效應(yīng)下的廣義矩(GMM)工具變量回歸(IV)方法來更好識別省份經(jīng)濟規(guī)模對省會首位度的影響效應(yīng),基于逐步回歸法的基準(zhǔn)估計結(jié)果見表3。其中,模型1只包含核心解釋變量,模型2中加入了各種控制變量。

表3 省份經(jīng)濟規(guī)模對省會首位度影響的基準(zhǔn)回歸結(jié)果

表3各模型中省份經(jīng)濟規(guī)模系數(shù)始終顯著為正,這意味著當(dāng)前我國各省會集聚發(fā)展中存在省政府的行政性支持,而并非完全是市場化的,這反映了“行政區(qū)經(jīng)濟”現(xiàn)象。具體而言,當(dāng)省份經(jīng)濟規(guī)模越大時,省政府可以通過行政性方式動員的各種顯性或隱性資源就越多,而省政府把動員起來的資源大量配置在有利于省會發(fā)展的方向(領(lǐng)域),使省會對人口的吸引力增強,其集聚程度(以省會首位度體現(xiàn))自然就會更高。

表3模型2加入了全部控制變量?？傮w來看,各主要控制變量的影響符合預(yù)期。由于單個城市的集聚能力有限[17,35],因此全省總?cè)丝谠蕉鄤t越可能超過省會的承載能力,必然就有更多人口進(jìn)入非省會城市。

耕地面積代表全省土地規(guī)模(而且是適宜開發(fā)的),該指標(biāo)越大意味著省內(nèi)很多地方的開發(fā)條件都不錯,省會之外會有其他城市具備集聚人口的可能。地方一般預(yù)算收入既體現(xiàn)財力,也反映稅負(fù)水平,較高的稅負(fù)不利于中心城市集聚發(fā)展。省會財政支出占全省的比重體現(xiàn)了省會的相對公共服務(wù)供給水平,越高則越有利于吸引人口。城鎮(zhèn)居民恩格爾系數(shù)高表明全省總體發(fā)展水平低,通常會因非省會城市與省會的差距大而顯得省會首位度高,但此時省會未必很發(fā)達(dá)。對外開放水平高的省往往各個城市發(fā)展水平普遍不低,所以省會首位度更低。全省地形起伏度越大時省會首位度越高,因為省會更可能占據(jù)著崎嶇地形中相對更平坦的區(qū)位;而省會環(huán)境污染問題也會成為阻礙人口向省會城市集中的因素。

2.穩(wěn)健性檢驗

為使分析結(jié)果更加可靠,本文更換被解釋變量、工具變量等,對基準(zhǔn)模型的結(jié)果進(jìn)行穩(wěn)健性檢驗,仍采用GMM方法下的IV回歸。使用省會集中首位度替代位序首位度作為被解釋變量的估計結(jié)果見表4中的模型1。參考DAVIS J C等[17]、陸銘等[36]的做法,使用夜間燈光數(shù)據(jù)(按省計算總和)、高等學(xué)校畢業(yè)生人數(shù)分別作為省份經(jīng)濟規(guī)模、省份常住人口的工具變量(均通過了過度識別約束檢驗),結(jié)果見表4中的模型2。最終結(jié)果顯示出省份經(jīng)濟規(guī)模與省會首位度顯著正相關(guān),因此結(jié)論是穩(wěn)健的。

表4 省份經(jīng)濟規(guī)模對省會首位度影響的穩(wěn)健性檢驗結(jié)果

3.異質(zhì)性分析:雙核省和單核省差異

將25個省分為雙核省和單核省兩種類型進(jìn)行分析,結(jié)果如表5所示。模型1和模型3表明,無論是單核省還是雙核省,省份經(jīng)濟規(guī)模增大都有助于提高省會的位序首位度。模型2和模型4則顯示出單核省經(jīng)濟規(guī)模增大會促進(jìn)省會集中首位度提高,而在雙核省卻出現(xiàn)了相反的結(jié)果。這些結(jié)果較為全面地顯示出單核省和雙核省的省政府在行政性資源配置中的思維差異。

表5 省份經(jīng)濟規(guī)模對省會首位度的異質(zhì)性分析

第一,單核省的省會是省內(nèi)唯一的中心城市,省政府對行政性資源的集中配置突出地表現(xiàn)為取之于非省會(包括最大的非省會城市),用之于省會,因此省份經(jīng)濟規(guī)模更大時對省會的位序首位度和集中首位度提高都有顯著促進(jìn)作用,這正是表5模型1和模型2揭示的結(jié)果。同時,這也在一定程度上解釋了為什么單核省的省會首位度總體處于較高水平。

第二,我國的雙核省基本都在沿海地區(qū),較高的開放程度和市場化水平本身就可能減弱省政府的行政性干預(yù),省份經(jīng)濟規(guī)模越大則行政方式調(diào)配的資源占全省資源總量的比例越低,這將對省會的集中首位度帶來負(fù)向影響。除此之外,雙核省內(nèi)另一核心城市大多還是高行政級別城市或超強地級城市(如蘇州),使得省政府行政性調(diào)配的資源不可能被省會獨享,而會在兩個核心城市之間做出一定程度的平衡性分配,這會對省會形成較大“分流”,也不利于其集中首位度的提高,模型4體現(xiàn)了這一點。但省政府仍把省會放在相對更優(yōu)先的位置,即給予省會的資源支持始終會多于另一個核心城市,這有助于提高省會城市位序首位度(見模型3的結(jié)果)。

五、進(jìn)一步討論

給定其他條件,省份經(jīng)濟規(guī)模代表可供省政府動員(汲取)的潛在資源總量,而此時政府的動員能力強弱則會影響對資源的實際掌握程度,該能力與地方行政體系等級密切相關(guān)。我國地方分為省、縣、鄉(xiāng)3個行政層級(“市管縣”體制下實際存在省、地、縣、鄉(xiāng)4級),其中縣級是我國自古以來最穩(wěn)定的一個行政層級,在地方治理中聯(lián)結(jié)城鄉(xiāng)、承上啟下的地位不可替代。一方面,省政府通過以縣級為代表的基層行政區(qū)政府將“看得見的手”延伸到全省,在給定全省資源總量下,縣級行政區(qū)越多則對全省潛在資源的行政性動員能力越強,省會也將可以借助省政府之手從中獲得更多資源。另一方面,縣級政府在按照省政府意圖動員資源(并交由省政府集中配置)的同時,也必然會千方百計將資源盡可能多地用于本縣的發(fā)展,產(chǎn)生資源截留,這會減少可供省政府集中調(diào)配的資源規(guī)模,進(jìn)而不利于省會發(fā)展。可見,龐大的行政體系對省政府調(diào)動資源能力既有有利的一面,也存在不利的一面,總體效應(yīng)需要進(jìn)行合理的評估,最終表現(xiàn)出的結(jié)果將是前述兩種作用的“凈效應(yīng)”,方向具有不確定性。

此處使用層次回歸法,并選擇省內(nèi)縣級行政區(qū)劃數(shù)來代表基層行政體系規(guī)模(對變量取對數(shù),可表示為ln cont),以此分析基層行政體系規(guī)模的調(diào)節(jié)作用,結(jié)果見表6。模型1和模型3中省份經(jīng)濟規(guī)模、基層行政體系規(guī)模的系數(shù)顯著為正,模型2和模型4中兩者的交乘項(ln sgdp×ln cont)系數(shù)均顯著為負(fù),即基層行政體系規(guī)模增大會削弱省份經(jīng)濟規(guī)模對省會首位度(包括位序首位度和集中首位度)的提升效應(yīng)。因此,上述第二種效應(yīng)占據(jù)了上風(fēng),決定了“凈效應(yīng)”的方向。

表6 全樣本的地方行政體系規(guī)模調(diào)節(jié)效應(yīng)

但單核省和雙核省存在較大差異,所以本文仍對兩種類型的省份分別進(jìn)行了分析,結(jié)果如表7所示。其中,單核省的表現(xiàn)與全樣本類似,或者說由于單核省的數(shù)量遠(yuǎn)多于雙核省,所以全樣本的平均效應(yīng)更多受單核省特征的影響。單核省中,行政體系規(guī)模增大的結(jié)果是基層“截留”了更多資源,這導(dǎo)致可供省政府集中調(diào)配的資源更少,省會從中獲得的資源會減少,因而表現(xiàn)為不利于省會的首位度(包括位序和集中兩個首位度)提高,模型2和模型4揭示了單核省中基層行政體系規(guī)模對主效應(yīng)的反向調(diào)節(jié)作用。

表7 區(qū)分單核省與雙核省的地方行政體系規(guī)模調(diào)節(jié)效應(yīng)

而雙核省表現(xiàn)出與單核省不同的特點,其原因仍在于本文提到的省政府對兩個核心城市的態(tài)度。當(dāng)基層行政體系規(guī)模增大由此引致“截留”資源增加時,兩個核心城市都受損,但省政府對省會的偏愛使其將相對多的資源用于支持省會,這讓另一個核心城市為省會分擔(dān)了更大的損失。省會比另一核心城市受損更小,這有利于省會的位序首位度提高,對應(yīng)模型6中基層行政體系規(guī)模的正向調(diào)節(jié)效應(yīng)。而另一核心城市分擔(dān)了省會的資源受損,對省會集中首位度的降低產(chǎn)生了抑制作用,即模型8反映出的負(fù)向調(diào)節(jié)效應(yīng)。

六、結(jié)論與政策啟示

當(dāng)前我國多個省先后實施“強省會”政策,希望借助省會城市的集聚發(fā)展增強區(qū)域競爭力并帶動全省更好發(fā)展,但新發(fā)展階段下省會城市應(yīng)該走高效率集聚發(fā)展之路,而不應(yīng)該過度使用行政力量推動無效率的膨脹。為了檢驗我國省會集聚發(fā)展中的行政干預(yù)情況,本文基于2000—2019年25個省份的面板數(shù)據(jù),采用雙向固定效應(yīng)下的GMM估計方法探討了省份經(jīng)濟規(guī)模對省會首位度的影響效應(yīng),并檢驗了基層行政體系規(guī)模的調(diào)節(jié)機制,主要結(jié)論如下。

第一,行政干預(yù)在我國省會集聚發(fā)展中發(fā)揮了重要作用。由于省政府可調(diào)配的資源主要來自本省內(nèi),而市場化資源配置不會受到省界的影響,因此觀察省會的集聚發(fā)展水平(以省會首位度體現(xiàn))是否與省界內(nèi)的資源規(guī)模(以省份經(jīng)濟規(guī)模體現(xiàn))顯著相關(guān),就可以判斷其中是否存在行政干預(yù),實證分析結(jié)果表明,后者對前者存在顯著的正向影響,即我國的省會集聚發(fā)展得到了行政力量的加持,表現(xiàn)為行政力量動員全省資源來支持省會發(fā)展,并且全省資源越豐富(省份經(jīng)濟規(guī)模越大)則省會獲利越多,相關(guān)穩(wěn)健性檢驗表明結(jié)論是可靠的。

第二,單核省和雙核省的省政府促進(jìn)省會發(fā)展的行為選擇存在差異。單核省內(nèi)省會是唯一核心城市,省政府將舉全省之力支持省會發(fā)展。在雙核省的行政性資源配置中,省政府將會在優(yōu)先支持省會的同時對另一核心城市做出一定平衡性安排,但省會獲利相對更多?；鶎有姓w系規(guī)模(以縣級行政區(qū)劃數(shù)體現(xiàn))增大時,基層將“截留”更多資源,這會減少可供省政府集中調(diào)配的資源,單核省的省會將因此受益減少,但雙核省內(nèi)另一個核心城市將承擔(dān)更多“損失”,從而部分減輕省會受到的不利影響。

我國各省政府仍致力于提升省會城市首位度,但行政干預(yù)應(yīng)當(dāng)從自身省情出發(fā),正確引導(dǎo)省會城市的發(fā)展方向?；诖?本文提出:一是實施“強省會”戰(zhàn)略應(yīng)尊重經(jīng)濟規(guī)律和省情現(xiàn)實,尊重地區(qū)特性。對具有發(fā)展優(yōu)勢的省會城市,省政府可以在掃清省會集聚障礙等方面更好地發(fā)揮作用,使有效市場和有為政府更好結(jié)合,用政策吸引,用市場培育,不僅要讓人口流進(jìn)來,還要讓人口待下去。對發(fā)展優(yōu)勢不明顯的省會則不宜過度依靠行政力量揠苗助長,應(yīng)掌握好政策力度,合理批復(fù)項目。二是在同樣實施“強省會”戰(zhàn)略的省份中,通常大省的政策效果更好,小省并不具備充足的資源支持省會在區(qū)域競爭中取勝,因此省會之間不應(yīng)盲目比較。同時建設(shè)影響力大、集聚性強、輻射面廣的“強省會”,需要優(yōu)化行政區(qū)劃設(shè)置確保省會城市擁有充足的人力資源與地域空間,持續(xù)鞏固和加強省會城市在經(jīng)濟社會發(fā)展和區(qū)域城市體系中的優(yōu)勢地位。三是單核省和雙核省應(yīng)該有不同的省會發(fā)展思路。單核省應(yīng)重點推動省會與其他外圍城市的協(xié)調(diào)發(fā)展,特別是涉及省政府與基層各級政府關(guān)系的處理,省會“一城獨大”未必可取,人為設(shè)置優(yōu)勢不明顯的副中心城市也不一定有好的效果,按照要素市場化配置的原則積極探索推動縱向城市層級體系轉(zhuǎn)變?yōu)闄M向城市網(wǎng)絡(luò)體系可以作為一個選項。雙核省既要協(xié)調(diào)好核心城市與外圍城市的關(guān)系,還要規(guī)避“瑜亮情結(jié)”下的雙核惡性競爭,使兩個核心城市充分發(fā)揮各自優(yōu)勢,實現(xiàn)強強聯(lián)動發(fā)展,發(fā)揮“雙核心”輻射功能,實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)的梯度轉(zhuǎn)移,逐步構(gòu)建更優(yōu)的城市發(fā)展集群網(wǎng)絡(luò)。