程皓楠

作為依法律行政原理(Gesetzma?igkeit der Verwaltung)的積極面向,法律保留原則向來(lái)是行政法研究的重點(diǎn),這種研究無(wú)法繞開(kāi)德國(guó)法上的理論成果。一般認(rèn)為,法律保留原則在德國(guó)法上的變遷主要體現(xiàn)為從侵害保留說(shuō)向重要性理論(Wesentlichkeitstheorie)的轉(zhuǎn)變,即由于現(xiàn)代國(guó)家任務(wù)的改變,法律保留的范圍需要由侵害行政向服務(wù)行政擴(kuò)張,(1)參見(jiàn)陳新民: 《中國(guó)行政法學(xué)原理》,中國(guó)政法大學(xué)出版社2005年版,第36—38頁(yè)。但為了避免行政僵化或者概括授權(quán),法律保留的范圍擴(kuò)張到全部行政活動(dòng)又?jǐn)嗖豢尚?(2)參見(jiàn)翁岳生主編: 《行政法》(上冊(cè)),中國(guó)法制出版社2000年版,第180—181頁(yè)。因此重要性理論作為一種調(diào)和就應(yīng)運(yùn)而生,其不再依賴抽象的標(biāo)準(zhǔn),而是對(duì)涉案法關(guān)系的“重要性”進(jìn)行具體分析以確定法律保留的范圍。而全面保留(Totalvorbehalt)要求事無(wú)巨細(xì)的法律保留,過(guò)于激進(jìn),并不足取。(3)參見(jiàn)張慰: 《“重要性理論”之梳理與批判——基于德國(guó)公法學(xué)理論的檢視》,載《行政法學(xué)研究》2011年第2期,第113—114頁(yè)。這種對(duì)法律保留理論在德國(guó)法上形態(tài)與脈絡(luò)的理解未臻細(xì)密,淡化了法律保留范圍變化背后更具決定性意義的憲法結(jié)構(gòu)變遷,也消弭了全面保留理論在這一轉(zhuǎn)折中的承繼地位。

實(shí)際上,影響法律保留范圍的核心因素絕不僅僅是現(xiàn)代行政事務(wù)的擴(kuò)張,更是憲法構(gòu)造的變遷。在德國(guó),侵害保留是君主立憲時(shí)期二元制憲法構(gòu)造的產(chǎn)物。而二戰(zhàn)后頒布的《德意志聯(lián)邦共和國(guó)基本法》(Grundgesetz für die Bundesrepublik Deutschland)(以下簡(jiǎn)稱為“德國(guó)基本法”)高揚(yáng)國(guó)民主權(quán)理念,重構(gòu)了議會(huì)與政府的關(guān)系,行政活動(dòng)的正當(dāng)性以民主立法為最終旨?xì)w,即使重要性理論或功能適當(dāng)理論等觀點(diǎn)對(duì)法律保留的具體范圍有不同劃分,但相較于侵害保留終究是奠基于截然不同的憲法基礎(chǔ)。全面保留理論首先揭示了這一變遷對(duì)法律保留理論的影響,強(qiáng)調(diào)了法律保留的民主性要素,以人民主權(quán)為起點(diǎn)重新界定了法律保留的含義、范圍與規(guī)范強(qiáng)度。該理論在20世紀(jì)中葉曾產(chǎn)生相當(dāng)大的影響力,對(duì)于依法律行政原理的嬗變發(fā)揮了承前啟后的作用,其精髓也被重要性理論繼承,影響了聯(lián)邦憲法法院在若干重要案件中的立場(chǎng)。迪特里?！ひ?Dietrich Jesch)是全面保留理論的旗手,本文擬以耶施的主張為核心,從憲法背景、基本界定、核心主張三個(gè)方面對(duì)全面保留理論進(jìn)行梳理,再結(jié)合學(xué)說(shuō)與判例介紹德國(guó)法對(duì)該理論的反思與繼受。

一、 全面保留理論的憲法背景

全面保留理論提出的契機(jī)是德國(guó)基本法的頒行。以下分別討論德國(guó)立憲君主制時(shí)期與基本法時(shí)期的憲法構(gòu)造,借此理解促使法律保留原則轉(zhuǎn)變的憲法動(dòng)因。

(一) 立憲君主制憲法下的侵害保留說(shuō)

立憲君主制憲法的特點(diǎn)在于二元制構(gòu)造,君主與人民、行政與議會(huì)、國(guó)家與社會(huì)都是對(duì)立的概念,彼此的內(nèi)部領(lǐng)域免于對(duì)方干涉。(4)Vgl. Dietrich Jesch, Gesetz und Verwaltung, 2.Aufl, 1968, S.91.法律的功能就在于厘清這三對(duì)范疇各自統(tǒng)率的范圍。

1. 立憲君主制的憲法構(gòu)造

二元制的構(gòu)造指憲法同時(shí)包含了君主制原則與人民主權(quán)原則,這一構(gòu)造可歸因于法國(guó)大革命后德國(guó)充滿張力的政治局勢(shì)。一方面,德國(guó)的資產(chǎn)階級(jí)革命呈現(xiàn)出較強(qiáng)的保守性,“人們能在支持實(shí)質(zhì)上的變革要求與堅(jiān)決反對(duì)法國(guó)的‘殘酷’革命之間進(jìn)行區(qū)分。由此人們?cè)噲D尋求一種艱難的綜合: 努力爭(zhēng)取革命所帶來(lái)的積極成果,同時(shí)極大地維護(hù)還具有合法性的政治秩序”。(5)[德] 米歇爾·施托萊斯: 《德國(guó)公法史: 國(guó)家法學(xué)說(shuō)和行政學(xué)(1800—1914)》,雷勇譯,法律出版社2007年版,第6頁(yè)。君主制原則作為梅特涅政治的基礎(chǔ)貫穿德意志19世紀(jì)公法史。1814年的等級(jí)議會(huì)憲法草案明確規(guī)定: 國(guó)王是國(guó)家元首,享有一切國(guó)家權(quán)力。另一方面,風(fēng)起浪涌的人民主權(quán)思想與第三等級(jí)日益增長(zhǎng)的影響力也不容忽視。拿破侖的復(fù)辟建立在與第三等級(jí)分享權(quán)力的基礎(chǔ)上,大革命的成果(如平等權(quán)與自由權(quán))和國(guó)王的高權(quán)都通過(guò)憲法得到確認(rèn),君主主權(quán)與人民主權(quán)暫時(shí)達(dá)至一個(gè)平衡,這是二元制的原型,1818年到1848年所有的德國(guó)憲法都建立在這個(gè)辦法之上。(6)同上注,第99—101頁(yè)。這一時(shí)期各邦國(guó)憲法性文件吸納了人民主權(quán)的理念,規(guī)定人民代表享有憲法修改時(shí)的同意權(quán)、立法否決權(quán)、立法提案權(quán)等權(quán)力,但不妨礙其同時(shí)保留了基于君權(quán)神授思想和“合法性的繼承”理念的君主高權(quán)。(7)Vgl. Dietrich Jesch (Fn.4), S.68 ff.

在君主與人民的關(guān)系上,國(guó)家法人說(shuō)是一種調(diào)和了人民主權(quán)與君主主權(quán)二元論之間矛盾的理論。國(guó)家被擬制為一個(gè)法人。作為法人的國(guó)家是主權(quán)的承擔(dān)者,依托機(jī)關(guān)而存在,君主與議會(huì)(人民)(8)在耶利內(nèi)克看來(lái),人民與議會(huì)是一個(gè)統(tǒng)一體。Vgl. Georg Jellinek, Allgemeine Staatslehre, 1921, S.569 ff.都是從憲法中直接產(chǎn)生的初級(jí)機(jī)關(guān),而人民代表是間接產(chǎn)生的次級(jí)機(jī)關(guān),人民不直接行使統(tǒng)治權(quán),而由人民代表來(lái)代理行使。君主不再是國(guó)家權(quán)力的承擔(dān)者,而只是具有機(jī)構(gòu)主權(quán)的最高機(jī)關(guān)。(9)Vgl. Dietrich Jesch (Fn.4), S.84 ff.在行政與議會(huì)的關(guān)系上,立憲君主制憲法構(gòu)造具有以下特點(diǎn): 第一,君主是主權(quán)的運(yùn)用者,具有最終決定法律內(nèi)容的批準(zhǔn)權(quán)和推定的統(tǒng)治權(quán),即未明確其歸屬的權(quán)力屬于君主,其權(quán)力邊界在于人民的權(quán)利和議會(huì)的權(quán)力。(10)Vgl. Dietrich Jesch (Fn.4), S.87 f.第二,議會(huì)是非獨(dú)立機(jī)構(gòu),君主是獨(dú)立機(jī)構(gòu)。因此,君主不能命令議會(huì),議會(huì)也不能獨(dú)立做出意志行為。君主意志由議會(huì)同意和批準(zhǔn)后才得以在法律上生效。(11)Vgl. Dietrich Jesch (Fn.4), S.86 f.第三,君主是行政首腦,行政權(quán)屬于國(guó)家的內(nèi)部空間,是一個(gè)法律上的真空區(qū)域。(12)Vgl. Dietrich Jesch (Fn.4), S.90.在國(guó)家與社會(huì)的關(guān)系上,人民作為國(guó)家機(jī)構(gòu),經(jīng)由議會(huì)代表參與立法,議會(huì)與君主分享立法權(quán),人民在立法中的統(tǒng)治終結(jié)之處就是行政的自由領(lǐng)域,社會(huì)所占據(jù)的領(lǐng)域是法領(lǐng)域,以法律抵御行政對(duì)于自由財(cái)產(chǎn)的侵犯,除此之外的領(lǐng)域由君主控制,是“無(wú)法”的領(lǐng)域。(13)Vgl. Dietrich Jesch (Fn.4), S.90 f.

2. 侵害保留說(shuō)的內(nèi)容與功能

在德國(guó)憲法史上,保護(hù)自由與財(cái)產(chǎn)的宣示最早見(jiàn)諸1808年頒布的巴伐利亞州憲法第7條“國(guó)家保護(hù)所有國(guó)民的人身與財(cái)產(chǎn)安全”。但將這種保護(hù)委諸立法權(quán)則可追溯到1814年的拿騷憲法,之后德意志各邦的憲法大多數(shù)都繼承了這一規(guī)定,侵害保留在憲法上得以確立。

二元制的憲法構(gòu)造下,國(guó)家與社會(huì)、行政與立法、君主與人民兩兩對(duì)峙,相互隔絕,領(lǐng)域內(nèi)部的自由活動(dòng)免于對(duì)方的侵犯和干涉,法律的功能在于分界。侵害保留一方面具有權(quán)利保護(hù)功能,即保護(hù)市民社會(huì)的運(yùn)行免受國(guó)家權(quán)力的侵?jǐn)_,更具體地說(shuō),是保護(hù)人民的自由與財(cái)產(chǎn)免受行政權(quán)侵害。罪刑法定與稅收法定可謂侵害保留的先驅(qū),為合法性原則在侵益行政領(lǐng)域的展開(kāi)奠定基礎(chǔ)。行政領(lǐng)域的侵害保留在法律上的確立可追溯到19世紀(jì)的立憲運(yùn)動(dòng),人民通過(guò)參與行使國(guó)家權(quán)力爭(zhēng)取相對(duì)于國(guó)家的自由,行政不受法律約束的空間不斷縮小。首先是提出民主的法律概念,即法律的制定需要議會(huì)同意,隨后是法律的形式和內(nèi)容需要滿足特定的要求,最后是法律的執(zhí)行被獨(dú)立的法院審查。(14)Vgl. Dietrich Jesch (Fn.4), S.107 f.另一方面,侵害保留具有權(quán)限分配功能,即區(qū)分法律與法規(guī)命令、立法與行政。這體現(xiàn)在屬于法規(guī)或者實(shí)質(zhì)性法律范疇的事項(xiàng)由立法權(quán)控制,僅能由議會(huì)立法或基于議會(huì)立法授權(quán)的法規(guī)命令規(guī)定。而該范疇外的事項(xiàng)由行政權(quán)控制,發(fā)布相關(guān)法規(guī)命令無(wú)須法律授權(quán)。在立憲君主制下,是否涉及對(duì)自由與財(cái)產(chǎn)的干預(yù)是區(qū)分法律與法規(guī)命令的重要標(biāo)準(zhǔn)。因此,法規(guī)命令通常可以包括以下類型: 1) 緊急命令;2) 一般權(quán)力關(guān)系中無(wú)關(guān)自由與財(cái)產(chǎn)的法規(guī),或者未創(chuàng)造新的法關(guān)系的重復(fù)規(guī)范與執(zhí)行性規(guī)范;3) 特別權(quán)力關(guān)系中的法規(guī);4) 其他的內(nèi)部規(guī)則,基本都是關(guān)于下位機(jī)構(gòu)的構(gòu)造。這些類型的法規(guī)命令只受法律優(yōu)位原則拘束,不受法律保留原則拘束。(15)Vgl. Dietrich Jesch (Fn.4), S.149 f.

(二) 以基本法為標(biāo)志的憲法構(gòu)造變遷

侵害保留說(shuō)在魏瑪憲法頒布后仍保有生命力,在理論學(xué)說(shuō)與實(shí)踐上持續(xù)發(fā)揮影響力。其中原因可以歸納為兩點(diǎn)。其一是魏瑪憲法本身的缺陷,這部憲法確立的議會(huì)民主制根基不穩(wěn),議會(huì)常因政黨紛爭(zhēng)而陷入分裂,無(wú)法形成并持續(xù)輸出明確的政治意志,政府也因?yàn)樽h會(huì)的不信任票而頻繁解散重組,難以維持穩(wěn)定的統(tǒng)治。1920年到1932年間,國(guó)民議會(huì)共進(jìn)行了七次換屆,其間還有多段因?yàn)檫x舉而產(chǎn)生的實(shí)質(zhì)上不存在議會(huì)的時(shí)期。不穩(wěn)定的議會(huì)無(wú)法承擔(dān)眾多亟須進(jìn)行的立法任務(wù),不得不經(jīng)常將立法權(quán)授予政府或者啟動(dòng)憲法第48條規(guī)定的總統(tǒng)緊急權(quán),由行政法規(guī)和總統(tǒng)立法來(lái)填補(bǔ)議會(huì)立法的空白。(16)Vgl. Hans Schneider, Die Reichsverfassung vom 11. August 1919, in: Josef Isensee (Hrsg.), Staatsrechts der Bundesrepublik Deutschland, Band 3, 1988, Rn.51, 53-55.由國(guó)民直選產(chǎn)生的總統(tǒng)既擁有相較于基于比例代表制而當(dāng)選的議員更強(qiáng)的民主正當(dāng)性,又行使總理與各部部長(zhǎng)的任免權(quán)、軍隊(duì)的最高指揮權(quán)、議會(huì)解散權(quán),緊急狀態(tài)下的處置權(quán)等重要權(quán)限。(17)Vgl. Hans Schneider (Fn.16), Rn.64-65.故而有觀點(diǎn)認(rèn)為“現(xiàn)在的帝國(guó)總統(tǒng)勝似一個(gè)經(jīng)民主程序選舉產(chǎn)生的立憲君主”。(18)參見(jiàn)黃卉主編: 《德國(guó)魏瑪時(shí)期國(guó)家法政文獻(xiàn)選編》,清華大學(xué)出版社2016年版,第17頁(yè)。因此,魏瑪憲法雖然在紙面上改變了二元制的憲法構(gòu)造,但實(shí)際上未能奠定議會(huì)與議會(huì)立法的最高地位。其二在于當(dāng)時(shí)盛行的法律實(shí)證主義的影響,這種觀點(diǎn)試圖以一種純法學(xué)的方法論進(jìn)行法解釋,將政治、社會(huì)、歷史等其他解釋方法摒除在外。對(duì)于以安許茨(Gerhard Anschütz)為典型的實(shí)證主義者而言,帝制的崩潰與魏瑪憲法的頒行并未帶來(lái)更多反思,侵害保留內(nèi)嵌在國(guó)家法學(xué)的眾多經(jīng)典概念中,并在魏瑪時(shí)期繼續(xù)適用。(19)Vgl. Dietrich Jesch (Fn.4), S.7.以上情形直到二戰(zhàn)后才得到徹底改變: 基本法汲取了魏瑪憲法的教訓(xùn),確立了嶄新的憲法構(gòu)造并貫徹于實(shí)踐,實(shí)證主義的法學(xué)方法也得到了全面的反思,法解釋中融貫了更多的價(jià)值判斷。因此就勢(shì)必須要在基本法的國(guó)家權(quán)力配置下重新思考法律保留的問(wèn)題。

德國(guó)基本法開(kāi)宗明義,以人的尊嚴(yán)作為不言自明的最高原則,并據(jù)此構(gòu)建國(guó)家生活秩序。人民主權(quán)原理或者說(shuō)民主制原則成為“由基本法所構(gòu)建出來(lái)的國(guó)體的基礎(chǔ)”,(20)[德] 康拉德·黑塞: 《聯(lián)邦德國(guó)憲法綱要》,李輝譯,商務(wù)印書(shū)館2007年版,第100頁(yè)。這意味著所有國(guó)家權(quán)力來(lái)自人民(德國(guó)基本法第20條第2款第1句)。相較于立憲君主制下的憲法,民主制原則勢(shì)必會(huì)高揚(yáng)立法權(quán)的地位與議會(huì)的功能。在德國(guó)基本法下,議會(huì)是最高機(jī)關(guān),享有機(jī)構(gòu)主權(quán)。相較于立憲君主制時(shí)期的等級(jí)議會(huì),其地位的改變體現(xiàn)在以下幾方面: 第一,議會(huì)立法的獨(dú)立性增強(qiáng),除了在預(yù)算超支這一極其特殊的情形外(德國(guó)基本法第113條),議會(huì)立法不依賴于政府的同意。第二,議會(huì)對(duì)于立法權(quán)的壟斷,主要是因?yàn)椤霸诿裰髦刃虻目蚣苤?立法是政治意志形成的形式……這些發(fā)布命令的規(guī)則應(yīng)該具有民主正當(dāng)性,并且應(yīng)該在民主的程序中被制定出來(lái)”。聯(lián)邦議會(huì)不僅因?yàn)槊裰鬟x舉而具有組成上的民主性,其內(nèi)部結(jié)構(gòu)與審議過(guò)程還具有足夠的公開(kāi)性,因而“基本法的民主秩序中,立法與聯(lián)邦議會(huì)之間的關(guān)系是緊密相連、不可分割的”。(21)同上注,第393、394頁(yè)。據(jù)此,立法權(quán)的禁止委讓與法規(guī)命令制定須經(jīng)議會(huì)法律授權(quán)便是順理成章的推論,而德國(guó)基本法第80條規(guī)定的行政法規(guī)(Rechtsverordnung)只能被解釋為執(zhí)行性立法,其制定需要法律的授權(quán),并且授權(quán)法必須遵守一定的形式要求。第三,議會(huì)不僅是立法者,還是政府的創(chuàng)建機(jī)關(guān)和控制機(jī)關(guān)。其創(chuàng)建功能體現(xiàn)在依據(jù)德國(guó)基本法第63條第1款選舉政府首腦即聯(lián)邦總理上,并且議會(huì)還可以依據(jù)德國(guó)基本法第67條通過(guò)建設(shè)性不信任投票罷免總理。其控制功能是通過(guò)聯(lián)邦總理進(jìn)行的,總理代表議會(huì)的意志,而非自己所在黨團(tuán)的意志,而政府又對(duì)總理負(fù)責(zé),總理是議會(huì)與政府之間的信任媒介。(22)Vgl. Dietrich Jesch (Fn.4), S.95 ff.

這一變遷徹底打破了二元制下君主與人民、行政與立法、國(guó)家與社會(huì)的對(duì)峙關(guān)系: 第一,人民主權(quán)原理下,人民締造憲法并分配國(guó)家權(quán)力,這就打破了君主與人民的對(duì)立。第二,行政權(quán)不再享有默示的權(quán)力推定,僅享有憲法所分配的和立法承認(rèn)的權(quán)限,議會(huì)立法并不是政府權(quán)限的限制,而是政府權(quán)限的來(lái)源,這就打破了行政與立法的對(duì)立。第三,議會(huì)不再代表相對(duì)于國(guó)家的社會(huì)利益,而開(kāi)始平衡并實(shí)現(xiàn)多元利益。社會(huì)開(kāi)始整合入國(guó)家,表現(xiàn)為市民的參與請(qǐng)求權(quán)和給付請(qǐng)求權(quán),也表現(xiàn)為憲法確立的社會(huì)國(guó)家原則,國(guó)家承擔(dān)通過(guò)稅收調(diào)控和福利給付實(shí)現(xiàn)分配正義的任務(wù)。(23)Vgl. Dietrich Jesch (Fn.4), S.172 f.這就打破了國(guó)家與社會(huì)的對(duì)立。

(三) 小結(jié)

立憲君主制下二元制憲法構(gòu)造中君主主權(quán)與人民主權(quán)并立對(duì)峙,行政權(quán)具有法律授權(quán)以外的正當(dāng)性來(lái)源,法律保留的范圍有其內(nèi)在極限,只能使自由與財(cái)產(chǎn)免受無(wú)法律授權(quán)的侵害,此即侵害保留。高揚(yáng)人民主權(quán)的基本法打破了二元制構(gòu)造,一切權(quán)力來(lái)自人民意味著民主立法成為法律正當(dāng)性的唯一來(lái)源,這也消除了法律保留范圍內(nèi)在的限制,為全面保留理論提供了憲法前提。

二、 全面保留理論的基本界定

與憲法構(gòu)造變遷相呼應(yīng),全面保留理論的一些基本界定也發(fā)生了變化。目前學(xué)界對(duì)全面保留的認(rèn)識(shí)停留在“一切之行政行為,包括給付行政,有關(guān)其應(yīng)給付之對(duì)象、給付要件以及給付額度與條件等重要事項(xiàng),都應(yīng)受此民主立法者意思之支配、引導(dǎo)與規(guī)范”(24)見(jiàn)前注〔2〕,翁岳生書(shū),第180頁(yè)。,這種理解只是把法律保留的領(lǐng)域從干預(yù)行政擴(kuò)張到了給付行政,無(wú)法反映全面保留理論的豐富意蘊(yùn)。在耶施看來(lái),法律保留意味著“某一在法律之下的國(guó)家行為所確定的內(nèi)容僅在該國(guó)家行為基于法律而被發(fā)布時(shí)方始合法。或者說(shuō),某一事務(wù)領(lǐng)域僅能被由法律或者基于法律授權(quán)的法律之下的某一國(guó)家行為合法地調(diào)整(regeln)”。(25)Dietrich Jesch (Fn.4), S.30.而所謂全面保留就是指“行政對(duì)立法的全面依賴: 非經(jīng)法律授權(quán)的行政活動(dòng)不能合法地進(jìn)行”。(26)Dietrich Jesch (Fn.4), S.34.結(jié)合其他相關(guān)表述,全面保留理論可以從以下兩方面加以界定。

(一) 法律保留的“法律”

德國(guó)公法史上對(duì)于法律保留的理解長(zhǎng)期依賴雙重法律概念理論。該理論是19世紀(jì)國(guó)家法學(xué)界的通說(shuō),拉班德(Paul Laband)據(jù)此解決了1850年普魯士憲法面臨的立法權(quán)分配危機(jī)。這部憲法第62條規(guī)定立法權(quán)由國(guó)王和議院共享,但第45條又賦予了國(guó)王發(fā)布“執(zhí)行所需的”法規(guī)命令的權(quán)力,雙重法律概念為區(qū)分法律與法規(guī)命令提供了指引。(27)Vgl. Ernst-Wolfgang B?ckenf?rde, Gesetz und gesetzgebende Gewalt, 2.Aufl., 1981, S.220 ff.要言之,形式法律指所有的無(wú)論是什么內(nèi)容的議會(huì)行為,(28)Vgl. Dietrich Jesch (Fn.4), S.9.與之相對(duì)應(yīng)的形式意義上的立法則是一種得到國(guó)王和議會(huì)代表同意的國(guó)家意志的表達(dá),(29)Vgl. Ernst-Wolfgang B?ckenf?rde (Fn.27), S.230.因而形式法律可以包含不具規(guī)范性的乃至與法無(wú)關(guān)的內(nèi)容,如預(yù)算計(jì)劃、貸款的接受、捐贈(zèng)以及授權(quán)。由于形式法律概念不具有可辨識(shí)的內(nèi)容,法律保留的范圍劃定只能依賴實(shí)質(zhì)法律概念。顧名思義,這種法律概念強(qiáng)調(diào)的是規(guī)范內(nèi)容而非制定程序,因而更具歷史性,其超越了立憲主義的國(guó)家形式與人民代表的同意,所以被拉班德定義為“法規(guī)(Rechtssatz)的表達(dá)”“法規(guī)具有法拘束力的要求”,這種等同大致是學(xué)界的共識(shí)。(30)Vgl. Ernst-Wolfgang B?ckenf?rde (Fn.27), S.226 f.所謂法規(guī)是德國(guó)公法上頗具特色的術(shù)語(yǔ),法規(guī)是法規(guī)范的下位概念,所謂法規(guī)范強(qiáng)調(diào)的是規(guī)范的拘束力。法規(guī)在默克爾-凱爾森(Merkl-Kelsen)的規(guī)范力層級(jí)中囊括所有具有法拘束力的存在,包含作為一般—抽象法規(guī)范的法律,也包含作為個(gè)別—具體法規(guī)范的行政行為與司法判決。(31)參見(jiàn)[奧] 凱爾森: 《法與國(guó)家的一般理論》,沈宗靈譯,商務(wù)印書(shū)館2017年版,第204—208頁(yè)。但通說(shuō)中的法規(guī)是可以成為司法裁判依據(jù)的法規(guī)范,這就剔除了個(gè)別規(guī)范,也剔除了雖屬于一般規(guī)范但在傳統(tǒng)學(xué)說(shuō)中不能拘束法官的法規(guī)命令,(32)Vgl. Dietrich Jesch (Fn.4), S.24.但可以包含被形式法律概念所拒斥的習(xí)慣法。

實(shí)質(zhì)法律概念承擔(dān)了劃分議會(huì)立法權(quán)與政府命令支配權(quán)的功能,(33)Vgl. Georg Jellinek, Gesetz und Verordnung, 1887, S.254.故而其含義依賴特定的歷史情境,也依賴論者的國(guó)家法學(xué)觀與政治立場(chǎng)。其定義大致可以歸為三類。

第一類是拉班德與耶利內(nèi)克的定義,主張法規(guī)的內(nèi)容由法的目的決定,而法的目的是“分界”,即劃分法主體之間的意志領(lǐng)域?！?法規(guī))通過(guò)人類社會(huì)性共同生活中的限制和邊界確定了個(gè)體的自然行為自由”,(34)Paul Laband, Staatsrecht des Deutschen Reiches, Band 2, 4.Aufl.,1895, S.67.“(法規(guī))必須設(shè)置新的具有拘束力的法,也就是規(guī)定未被既存的法秩序所包含的、國(guó)家與臣民的權(quán)利與義務(wù)”。(35)Georg Jellinek, Gesetz und Verordnung, 1887, Freiburg, S.241.這一定義主要強(qiáng)調(diào)法規(guī)調(diào)整的關(guān)系。拉班德與耶利內(nèi)克都是國(guó)家法人說(shuō)的主張者,國(guó)家被擬制為一個(gè)法人,則類比私法構(gòu)建國(guó)家與人民之間的權(quán)利義務(wù)關(guān)系就成為可能,這一法規(guī)概念界定的議會(huì)立法權(quán)活動(dòng)范疇窄于形式法律概念的范疇,預(yù)算法因此就屬于純粹的形式法,其制定權(quán)限不由議會(huì)獨(dú)享。第二類是安許茨、賽德?tīng)?Seydel)的定義,“法規(guī)的本質(zhì)在于其對(duì)一般的個(gè)人自由,特別是私有財(cái)產(chǎn)規(guī)定了范圍和限制”(36)Anschütz, Die gegenw?rtigen Theorien über den Begriff der gesetzgebenden Gewalt und den Umfang des k?niglichen Verordnungsrechts nach preu?ischem Staatsrecht, 2.Aufl.,1901, S.169.,如此則將法規(guī)的內(nèi)容與“自由-財(cái)產(chǎn)公式”相聯(lián)結(jié)。可以通過(guò)對(duì)實(shí)定憲法的解釋而獲知自由與財(cái)產(chǎn)的具體范圍,進(jìn)而劃定需要人民代表參與的立法的范圍。(37)Vgl. Ernst-Wolfgang B?ckenf?rde (Fn.27), S.271.實(shí)質(zhì)性法律是“涉及個(gè)體的自由或財(cái)產(chǎn)的規(guī)范”(38)Meyer-Anschütz, Deutsches Staatrecht, in der Enzyklopaedie der Rechtswissenschaft, Holtzendorf und Kohler(Hrsg.), Band 4, 7. Aufl., 1914, S.154.需要注意的是,盡管“涉及(betreffen)”看似是一個(gè)較具開(kāi)放性的概念,但安許茨將其限定為“命令與禁令(Gebot und Verbot)”,即理解為“侵害”。Vgl. Ernst-Wolfgang B?ckenf?rde (Fn.27), S.272.將“涉及”與“侵害”相等同可算是當(dāng)時(shí)的通說(shuō)性理解。Vgl. Dietrich Jesch (Fn.4), S.146, Fn.210.,而安許茨與賽德?tīng)栔饕菍ⅰ吧婕啊崩斫鉃榍趾?將“個(gè)體”限縮在臣民或市民的范圍內(nèi),將對(duì)國(guó)家課予保護(hù)性義務(wù)的規(guī)定、與市民自由與財(cái)產(chǎn)無(wú)涉的規(guī)定以及公職人員內(nèi)部的紀(jì)律規(guī)定都排除在法規(guī)之外,此時(shí)的法律保留內(nèi)涵就是侵害保留。(39)Vgl. Ernst-Wolfgang B?ckenf?rde (Fn.27), S.271, 273, 277.第三類是托馬(Thoma)、邁耶(Mayer)等人的定義,即將法規(guī)定義為具有抽象性與一般性的法規(guī)則(Rechtsregel)。所謂抽象性指的是規(guī)制內(nèi)容的抽象,一般性指的是適用對(duì)象上的普遍與平等。(40)Vgl. Dietrich Jesch (Fn.4), S.24.“所謂法規(guī),就是針對(duì)普遍性標(biāo)準(zhǔn)構(gòu)成之要件所指向的所有人,告訴他們應(yīng)當(dāng)怎么做才是合法?！?41)Otto Mayer, Deutsches Verwaltungsrecht, Band 1, 3.Aufl., 1924, S.66.據(jù)此邏輯,立法與行政之間的界限就在于是針對(duì)一般—抽象的事務(wù)還是具體—個(gè)別的事務(wù),此時(shí)的法律保留就是抽象規(guī)則制定權(quán)的保留。(42)Vgl. Ernst-Wolfgang B?ckenf?rde (Fn.27), S.263.

在立憲君主制時(shí)期,實(shí)質(zhì)法律概念的范疇劃定了法律保留的范疇,但在基本法下沿用實(shí)質(zhì)法律概念來(lái)理解法律保留的“法律”顯然不妥。最直接的原因在于,無(wú)論采取哪一種立場(chǎng)都無(wú)法排除習(xí)慣法,而這顯然與德國(guó)基本法第122條相抵觸。此外,拉班德的實(shí)質(zhì)法律概念還包含了法規(guī)命令,如果采取這種界定,法規(guī)命令也會(huì)被視為“法律”,這就與拘束行政權(quán)的初衷相違背。德國(guó)基本法第七章“聯(lián)邦立法”規(guī)定了聯(lián)邦與各州的立法權(quán),依據(jù)德國(guó)基本法第76條、第77條、第78條制定并發(fā)布的規(guī)范即為議會(huì)法律。但這種定義只說(shuō)明了法律的發(fā)布機(jī)構(gòu)和發(fā)布程序,未能揭示更具本質(zhì)性的特征。

耶施將“法律”理解為“民主的法律概念”,強(qiáng)調(diào)法律的制定機(jī)關(guān)必須是由人民代表組成的議會(huì),“在保留領(lǐng)域必須存在作為行政活動(dòng)基礎(chǔ)的議會(huì)行為,第一次性的國(guó)家行為應(yīng)由議會(huì)作出,之后才是第二次性的、依賴于議會(huì)行為的其他國(guó)家行為”,(43)Dietrich Jesch (Fn.4), S.33.但相較于形式法律概念,民主的法律概念存在實(shí)質(zhì)性的價(jià)值訴求,即“致力于個(gè)人領(lǐng)域的自我保護(hù)并限制政府權(quán)力”,體現(xiàn)在內(nèi)容上就是“行政僅能基于法律才得以干預(yù)自由與財(cái)產(chǎn),干預(yù)可能性的范圍必須經(jīng)由相關(guān)人,即人民代表親自確定”。(44)Dietrich Jesch (Fn.4), S.29.綜上,這個(gè)定義吸收了形式法律概念對(duì)于制定機(jī)關(guān)和制定程序的要求,又吸收了以安許茨為代表的實(shí)質(zhì)法律概念在內(nèi)容上的要求。

(二) 一切行政活動(dòng)的法律保留

依據(jù)行政機(jī)關(guān)是針對(duì)具體事件進(jìn)行個(gè)別處理,還是針對(duì)范圍或數(shù)量不特定的事件或公民發(fā)布具有抽象性和一般性的規(guī)則可以區(qū)別行政行為與法規(guī)命令。(45)參見(jiàn)[德] 哈特穆特·毛雷爾: 《行政法學(xué)總論》,高家偉譯,法律出版社2000年版,第181頁(yè)。據(jù)此就有一般規(guī)范的法律保留與具體行為法律保留的區(qū)分,但對(duì)于法規(guī)的不同立場(chǎng)會(huì)影響對(duì)這一區(qū)分的接受度。

如上所述,如采取邁耶的立場(chǎng)將一般性與抽象性視為法規(guī)的本質(zhì)屬性,就會(huì)產(chǎn)生法律的法規(guī)創(chuàng)造力與法律保留的區(qū)分,前者要求一般規(guī)范的創(chuàng)制權(quán)由議會(huì)壟斷,后者要求侵害自由與財(cái)產(chǎn)的具體行為應(yīng)有法律依據(jù)。(46)參見(jiàn)王貴松: 《論法律的法規(guī)創(chuàng)造力》,載《中國(guó)法學(xué)》2017年第1期,第110—111頁(yè)。如此,法律保留的對(duì)象便被限縮為具體行為。但如采取安許茨的立場(chǎng),著眼于內(nèi)容界定法規(guī),則行政機(jī)關(guān)也可制定可針對(duì)不特定人群反復(fù)適用的抽象規(guī)則。法律保留的對(duì)象是對(duì)自由與財(cái)產(chǎn)的侵害,無(wú)論其是具體行為還是一般規(guī)范,(47)Vgl. Dietrich Jesch (Fn.4), S.31.如此則法律的法規(guī)創(chuàng)造力原理就會(huì)被法律保留原理吸收。(48)參見(jiàn)黃宇驍: 《也論法律的法規(guī)創(chuàng)造力》,載《中外法學(xué)》2017年第5期,第1332—1333頁(yè)。這種區(qū)別在當(dāng)時(shí)沒(méi)有引發(fā)大的爭(zhēng)論,原因大致在于給付行政的作用范圍非常有限,以及內(nèi)部與外部的二元思考又影響深遠(yuǎn),即使是邁耶也延續(xù)了這一思考框架,其行政法總論中并未處理組織法規(guī)范法律保留的問(wèn)題。但在當(dāng)代,邁耶式的法律的法規(guī)創(chuàng)造力原理與安許茨式的對(duì)一般規(guī)范的法律保留在非侵害行政領(lǐng)域就會(huì)出現(xiàn)差異,如無(wú)涉自由與財(cái)產(chǎn)侵害的給付規(guī)范和無(wú)涉國(guó)家與公民關(guān)系的組織性規(guī)范是否經(jīng)由法律或基于法律的授權(quán)才得發(fā)布,邁耶式的立場(chǎng)與安許茨式的立場(chǎng)勢(shì)必會(huì)得出不一樣的結(jié)論。

耶施認(rèn)為,立憲君主制時(shí)期法律保留的目的首先是拘束行政機(jī)關(guān)的法規(guī)命令制定權(quán),“侵害保留指向的法制定領(lǐng)域的權(quán)限規(guī)則并不包含以個(gè)別行為侵害自由財(cái)產(chǎn)的保留”,(49)Dietrich Jesch (Fn.4), S.156.個(gè)別行為法律保留的依據(jù)為基本權(quán)利,但是先于憲法的授權(quán)和習(xí)慣法授權(quán)就足以成為侵害行為的基礎(chǔ)。個(gè)別行為法律保留是立憲主義運(yùn)動(dòng)后來(lái)發(fā)展的產(chǎn)物,直到1878年才由拉班德和勞特胡德(Leuthold)提出,并將對(duì)個(gè)別行為的侵害保留上升到“法治國(guó)本質(zhì)要求”的高度。(50)Vgl. Dietrich Jesch (Fn.4), S.163 f.自此,侵害保留既包含法規(guī)命令,也包含個(gè)別行為,既有權(quán)限分配的功能,也有保護(hù)自由與權(quán)利的功能。這種理解一直延續(xù)下來(lái),并先后被魏瑪共和國(guó)和聯(lián)邦德國(guó)繼承。因此,全面保留理論之所以指向包括具體行為與一般規(guī)范的全部行政活動(dòng),不僅可以歸于主張者所秉持的民主主義立場(chǎng),也有學(xué)說(shuō)史上的淵源。

(三) 小結(jié)

基于對(duì)雙重法律概念的揚(yáng)棄,全面保留理論從形式和實(shí)質(zhì)兩個(gè)角度出發(fā),將“法律”界定為民主立法機(jī)構(gòu)制定的、致力于保護(hù)個(gè)人領(lǐng)域并限制政府權(quán)力的規(guī)范。因?yàn)檫@一界定不以一般性與抽象性為法規(guī)的實(shí)質(zhì)特征,因此無(wú)須區(qū)分對(duì)具體行為和對(duì)一般規(guī)范的法律保留,全部行政活動(dòng)都需要有法律授權(quán)才得進(jìn)行。

三、 全面保留理論的核心主張

憲法構(gòu)造的變遷使得有必要對(duì)侵害保留說(shuō)進(jìn)行反思與揚(yáng)棄。一方面,對(duì)自由和財(cái)產(chǎn)的侵害保留仍然可以維系,但是授權(quán)的形式和種類需要限定與細(xì)化;另一方面,法律保留如果只限于侵害保留顯然也過(guò)于局限。全面保留說(shuō)的主張者認(rèn)為,可以從基本法確定的人民主權(quán)原理中推導(dǎo)出議會(huì)在國(guó)家權(quán)力配置中的核心地位。(51)Vgl. Dietrich Jesch (Fn.4), S.173.此即意味著議會(huì)立法對(duì)行政活動(dòng)的全面支配,相較于立憲君主制時(shí)期的侵害保留說(shuō),全面保留說(shuō)的核心主張可以歸納為以下三點(diǎn): 法律保留的范圍擴(kuò)張至特別權(quán)力關(guān)系領(lǐng)域與給付行政領(lǐng)域,并以個(gè)別授權(quán)取代概括授權(quán)。

(一) 特別權(quán)力關(guān)系領(lǐng)域的法律保留

結(jié)合上述對(duì)于立憲君主制下二元制憲法構(gòu)造的闡述,特別權(quán)力關(guān)系免于法律保留是題中之義。因?yàn)樘貏e權(quán)力關(guān)系屬于國(guó)家的內(nèi)部領(lǐng)域,這一領(lǐng)域并非法領(lǐng)域,故無(wú)須以法規(guī)的形式進(jìn)行規(guī)范(Regelung),也無(wú)須以法律授權(quán)即可采取個(gè)別行為。邁耶對(duì)此有精到的概括:“行政機(jī)構(gòu)利用關(guān)系的秩序有意不顯示法治國(guó)家的特點(diǎn),它拒斥法規(guī)和行政行為。”“為了證成這種行政機(jī)關(guān)不受限制的權(quán)力,一方面以自愿服從為論據(jù),但這一論據(jù)并不能夠在所有領(lǐng)域適用。行政機(jī)構(gòu)概括性的權(quán)力基礎(chǔ)在于(個(gè)體)加入機(jī)構(gòu)‘禁區(qū)’的事實(shí),并且自動(dòng)臣服于一種‘家政權(quán)’?！薄耙蚨鴮?duì)自由與財(cái)產(chǎn)的侵害無(wú)需法基礎(chǔ),可以完全基于以行政方式發(fā)布的指令?！?52)Otto Mayer, Deutsches Verwaltungsrecht, Band 1, 3 Aufl., 1924, S.284.

基本法打破了這種內(nèi)部與外部、法與無(wú)法的二元對(duì)立,“行政成為真正意義上的執(zhí)行權(quán),有利于行政的權(quán)限推定不復(fù)存在”,(53)Dietrich Jesch (Fn.4), S.211.作為法律真空地帶的特別權(quán)力關(guān)系無(wú)法維系。但這并不意味著它被完全消滅,只是意味著特別權(quán)力關(guān)系不再是一種異質(zhì)性的元素游離在憲法與法律之外,而是通過(guò)憲法和法律的承認(rèn)被納入法秩序之中,并由于其自身的特殊性可以在法適用上進(jìn)行一定的變通,如基本權(quán)利在其中的行使存在內(nèi)在限制,以及其中的行政機(jī)關(guān)享有更強(qiáng)的裁量自由等等。

耶施不僅主張將特別權(quán)力關(guān)系納入法律保留的范圍,還主張?jiān)趯?duì)授權(quán)法的認(rèn)定和解釋上進(jìn)行類型化的處理。首先,因?yàn)榫艹鈱?shí)定法外的權(quán)力推定,習(xí)慣法不能認(rèn)為是授權(quán)基礎(chǔ)。其次,概括授權(quán)也不可采,因?yàn)榛痉ㄖ胁⒉话瑢?duì)特別權(quán)力關(guān)系的授權(quán)規(guī)定,不能將基本法中提及特別權(quán)力關(guān)系的條文,如第33條規(guī)定的公務(wù)員,第17條規(guī)定的兵役,第7條提及的學(xué)校與第104條提及的拘禁解釋為授權(quán)法。同理,只是提及特別權(quán)力關(guān)系的法律也不能被解釋為授權(quán)法。最后,機(jī)構(gòu)章程可以包含授權(quán)規(guī)定,但也要區(qū)分制定機(jī)關(guān)。要言之,如果該章程是地方議會(huì)制定頒布的,則滿足了法律保留的要求;如果該章程是行政機(jī)關(guān)制定的,則要看該行政機(jī)關(guān)是否得到法律授權(quán),這就轉(zhuǎn)化為一個(gè)立法授權(quán)的技術(shù)問(wèn)題;如果該章程的制定得到了被約束對(duì)象的知情同意,也可以認(rèn)為該章程合法有效。但這只適用于那些可以自由加入的機(jī)構(gòu),加入這類機(jī)構(gòu)才可以被理解為自愿接受該機(jī)構(gòu)中規(guī)則的約束,并且認(rèn)同機(jī)構(gòu)對(duì)自身自由和財(cái)產(chǎn)的侵害具有必要性與合目的性。(54)Vgl. Dietrich Jesch (Fn.4), S.208 ff.

(二) 給付行政中的法律保留

法律保留在給付行政中的擴(kuò)張更多是社會(huì)變遷的要求,自由法治國(guó)向社會(huì)法治國(guó)的轉(zhuǎn)變強(qiáng)調(diào)了生存照顧與國(guó)家給付。但是否應(yīng)當(dāng)將給付行政納入法律保留的范疇還需要在規(guī)范層面進(jìn)行說(shuō)明。全面保留理論的特點(diǎn)在于論據(jù)的選擇與對(duì)授權(quán)密度的控制。

全面保留理論將給付保留的必要性植根于以議會(huì)為中心的憲法結(jié)構(gòu),“議會(huì)授權(quán)的必要性來(lái)自議會(huì)在國(guó)家機(jī)關(guān)中作為最高機(jī)關(guān)的地位……議會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)地位同樣適用于行政給付。基于這樣的憲法結(jié)構(gòu),議會(huì)以給付和授益的形式分配引導(dǎo)和控制任務(wù)”。(55)Dietrich Jesch (Fn.4), S.205.相較于當(dāng)時(shí)其他試圖通過(guò)對(duì)于“侵害”或者“自由與財(cái)產(chǎn)”進(jìn)行擴(kuò)張解釋以容認(rèn)給付保留的主張,全面保留說(shuō)的立場(chǎng)直接訴諸憲法,最為徹底。如伊姆博登(Imboden)堅(jiān)持侵害保留的立場(chǎng),但因?yàn)槭谝媾c課負(fù)至少因?yàn)槎愂沾嬖诼?lián)結(jié),即“在當(dāng)代的社會(huì)性經(jīng)濟(jì)國(guó)家中,對(duì)某人的授益或資助同時(shí)也意味著對(duì)他人或直接或間接、或明或暗的負(fù)擔(dān)”(56)Imboden, Das Gesetz als Garantie rechtsstaatlicher Verwaltung, Basler Studien zur Rechtswissenschaft, Heft 38, Basel 1954, S.41 f.,故可以以侵害為媒介,將給付行政納入法律保留的范疇。但在耶施看來(lái),這一解釋與侵害保留的歷史形態(tài)相違背,也無(wú)法解釋為何歷史上運(yùn)用稅款進(jìn)行的給付無(wú)須法律授權(quán),故而并不可取。(57)Vgl. Dietrich Jesch (Fn.4), S.200 f.又如魯普(Rupp)則是試圖對(duì)“自由”進(jìn)行重新界定,主張隨著個(gè)人對(duì)于國(guó)家給付依賴性的增強(qiáng),如果把給付視為國(guó)家單方面的施舍,那么個(gè)人就會(huì)陷入不自由,故而應(yīng)賦予個(gè)人以給付請(qǐng)求權(quán),以沖抵這種不自由的狀態(tài)。如此則可以以自由為媒介,將給付行政納入法律保留的范疇。(58)Vgl. Rupp Hans Heinrich, Verwaltungsakt und Vertragsakt, DVBI, 1959, S.81.耶施認(rèn)為這種從事實(shí)中推導(dǎo)出規(guī)范要求的邏輯并不可取,這一邏輯也無(wú)視了歷史上“自由”這一概念的封閉性。(59)Vgl. Dietrich Jesch (Fn.4), S.204.

全面保留理論對(duì)給付行政領(lǐng)域的授權(quán)法進(jìn)行了類型化的處理。耶施將給付分為三類,分別對(duì)應(yīng)不同的授權(quán)技術(shù)。第一類是對(duì)國(guó)家自身領(lǐng)域的給付,也就是對(duì)國(guó)家機(jī)構(gòu)運(yùn)行的撥款。對(duì)此只需給付預(yù)算計(jì)劃,無(wú)須另行的法律授權(quán)。第二類是通過(guò)運(yùn)用上述撥款以外的資金對(duì)個(gè)體或者團(tuán)體進(jìn)行金錢授益,這就是所謂的資助。第三類則是廣義上的給付,比如負(fù)擔(dān)性行政行為的撤銷以及禁止規(guī)定的廢除,這類情形主要是法律優(yōu)位的問(wèn)題,法律保留的問(wèn)題并不突出。故而對(duì)于授權(quán)技術(shù)的詳細(xì)分析集中在第二類情形中。(60)Vgl. Dietrich Jesch (Fn.4), S.184,178.據(jù)其分析,當(dāng)時(shí)在資助類型的給付領(lǐng)域法律保留可以分為四類。第一種詳細(xì)規(guī)定了給付目標(biāo)、條件和形式的制定法授權(quán)與第二種只規(guī)定可運(yùn)用的經(jīng)費(fèi)總額、將資助條件和資助對(duì)象委諸行政判斷的制定法授權(quán)都滿足法律保留的要求。前一情形中相對(duì)人甚至享有要求給付的請(qǐng)求權(quán),后一情形中盡管授權(quán)不夠詳盡,但也可以滿足法律保留的要求,這主要是因?yàn)樽h會(huì)已經(jīng)通過(guò)立法履行了其引導(dǎo)和控制的職責(zé),只是因?yàn)榫唧w資助規(guī)定非常依賴給付對(duì)象的具體情況,議會(huì)難以做出一般性的決定。(61)Vgl. Dietrich Jesch (Fn.4), S.227.第三種通過(guò)預(yù)算計(jì)劃而非特別立法確認(rèn)經(jīng)費(fèi)總額和給付目標(biāo)的授權(quán)與第四種通過(guò)不具備法律形式的、也不屬于預(yù)算計(jì)劃的決議形式進(jìn)行的授權(quán)都不滿足法律保留的要求。這是因?yàn)轭A(yù)算與決議都不具有規(guī)范性質(zhì),不屬于法律淵源,(62)Vgl. Heckel, Johannes, Die Verwaltung des parlamentarischen Budgetrechts und seine Erg?nzungen, HDStR, Band 2, S.391. Dietrich Jesch (Fn.4), S.227.并且過(guò)于空洞,不能為給付的權(quán)限分配提供標(biāo)準(zhǔn)。(63)Vgl. Otto Bachof, Begriff und Wesen des sozialen Rechtsstaates, VVDSTRL. Heft 12, S.63.綜上,是否可以滿足法律保留要求的關(guān)鍵在于規(guī)范的法律形式,而內(nèi)容上的明確性則可以因?yàn)榻o付行政的特殊性而適當(dāng)放寬。

(三) 授權(quán)法的明確性與可預(yù)見(jiàn)性

憲法結(jié)構(gòu)的變遷當(dāng)然影響對(duì)于授權(quán)法的要求,立憲君主制下的法律保留只是要求形式法意義上的授權(quán),不受種類和范圍的制約,這就潛藏著掏空法律保留原則內(nèi)核的危險(xiǎn)。德國(guó)基本法第80條第1款正是針對(duì)這一問(wèn)題,基于立法權(quán)對(duì)行政權(quán)的統(tǒng)率,授權(quán)規(guī)范應(yīng)以法律的形式做出;為了對(duì)基本權(quán)利進(jìn)行充分保護(hù),授權(quán)法應(yīng)滿足明確性與可預(yù)見(jiàn)性的要求。

所謂明確性指對(duì)于法規(guī)命令授權(quán)的目的、內(nèi)容與范圍應(yīng)當(dāng)明確,也就是為法規(guī)命令的制定提供可供遵從的依據(jù)。而德國(guó)聯(lián)邦憲法法院對(duì)明確性的審查可能是依據(jù)法律文本本身,明顯寬泛的授權(quán)會(huì)被宣布無(wú)效,如聯(lián)邦憲法法院1951年的“西南州判決”指出,關(guān)于延長(zhǎng)兩個(gè)州議會(huì)選舉期的法律包含有頒布“執(zhí)行(法律)所必要的行政法規(guī)”的授權(quán),這一授權(quán)缺乏明確性,因而是無(wú)效的。(64)Vgl. BVerfGE 1, 14(17).但是,即使授權(quán)法文本的規(guī)定比較概括,如果能從對(duì)法律文本的解釋中推知授權(quán)的目的、內(nèi)容與范圍,這一授權(quán)也可滿足明確性要求。(65)Vgl. BVerfGE 2, 307(335 f.).舉例而言,1952年1月7日的《貿(mào)易和工業(yè)投資援助法》授權(quán)聯(lián)邦政府向企業(yè)募資以成立支持工商業(yè)復(fù)興的投資援助基金,“在適用一般評(píng)估基礎(chǔ)或一般募資比例將導(dǎo)致過(guò)度和不合理的負(fù)擔(dān)的情況下”,授權(quán)政府制定變通執(zhí)行的法規(guī)。德國(guó)聯(lián)邦憲法法院認(rèn)為,“消除過(guò)度和不合理的負(fù)擔(dān)”是該授權(quán)立法的目標(biāo),同時(shí)“過(guò)度和不合理的”這種程度性的說(shuō)明劃定了授權(quán)立法的范圍,因此,該授權(quán)立法滿足明確性的要求。(66)Vgl. BVerfGE 4, 7(22).“價(jià)格法判決”中也指出,“當(dāng)(授權(quán))內(nèi)容與目的可以從法律中或者從事物的本質(zhì)中得出,范圍可以由專家鑒定和行業(yè)組織的評(píng)估加以限定時(shí),明確性的要求也能得到滿足”。(67)BVerfG, NJW 1959, 475(475).

所謂可預(yù)見(jiàn)性指行政機(jī)關(guān)依據(jù)授權(quán)在特定領(lǐng)域?qū)?guó)民實(shí)施的干預(yù)是可預(yù)測(cè)的、可度量的,從而為法院提供合法性審查基準(zhǔn)。因此授權(quán)法應(yīng)盡量避免“空白授權(quán)”,也盡量減少不確定法律概念的使用。(68)Vgl. Dietrich Jesch (Fn.4), S.219.這一要求是從司法審查的立場(chǎng)出發(fā)的,其憲法基礎(chǔ)在于德國(guó)基本法第19條第4款,為了實(shí)現(xiàn)對(duì)基本權(quán)利充分的司法救濟(jì)和對(duì)行政權(quán)無(wú)漏洞的控制,行政權(quán)的發(fā)動(dòng)應(yīng)當(dāng)受到由法規(guī)范明確的侵害要件的限定和拘束,此時(shí)問(wèn)題轉(zhuǎn)化成了行政裁量的容許性及邊界。(69)司法審查是依法律行政原理的保障,通常是在司法審查的意義上論及行政裁量與依法律行政原理的聯(lián)系,“行政機(jī)關(guān)受到法律的授權(quán)而作出的政策性行政性判斷就被稱為裁量行為,反之則為羈束行為。在裁量不受法律嚴(yán)格約束的意義上,可以說(shuō),行政(自由)裁量論是‘依法律行政原理’的例外”?！靶姓昧扛拍畹漠a(chǎn)生本身就是與司法審查密切關(guān)聯(lián)的。”王貴松: 《行政裁量的構(gòu)造與審查》,中國(guó)人民大學(xué)出版社2016年版,第23頁(yè)、第32頁(yè)。耶施將裁量規(guī)范與授權(quán)立法規(guī)范都理解為議會(huì)對(duì)行政機(jī)關(guān)的授權(quán),可視為其不區(qū)分法律保留與法律的法規(guī)創(chuàng)造力的一個(gè)體現(xiàn)?！懊恳徊昧恳?guī)范都是授權(quán)規(guī)范,在符合要件事實(shí)的前提下,行政機(jī)關(guān)得到授權(quán),‘能夠’而非‘必須’采取某一行動(dòng)。”(70)Dietrich Jesch (Fn.4), S.224.對(duì)于侵害行政而言,裁量要件實(shí)際上就是授權(quán)的“目的、內(nèi)容與手段”的體現(xiàn),應(yīng)當(dāng)滿足可度量性的要求。不確定法律概念也可視為對(duì)行政機(jī)關(guān)的授權(quán),不確定性當(dāng)然是不可避免的,但是為了保證司法審查的有效性,不確定性的程度應(yīng)當(dāng)盡量降低到滿足可預(yù)見(jiàn)性與可度量性的程度,同理,在解釋不確定法律概念方面授予行政機(jī)關(guān)的“判斷余地”也應(yīng)作為例外。

(四) 小結(jié)

基于以議會(huì)為中心的憲法結(jié)構(gòu),全面保留理論認(rèn)為特別權(quán)力關(guān)系領(lǐng)域與給付行政領(lǐng)域的行政活動(dòng)同樣需要實(shí)行法律保留,即使容許行政機(jī)關(guān)依授權(quán)立法,授權(quán)法也應(yīng)滿足明確性與可預(yù)見(jiàn)性的要求?？紤]到特別權(quán)力關(guān)系與給付行政的特殊性,規(guī)范密度可以依據(jù)具體情況而適度放寬。

四、 全面保留理論的影響與局限

全面保留理論最突出的創(chuàng)見(jiàn)在于相對(duì)于法律保留的法治國(guó)面向突出了法律保留的民主性面向,也就是通過(guò)對(duì)憲法結(jié)構(gòu)變遷的梳理,抽離出一條“以民主保衛(wèi)自由”的線索,契合了戰(zhàn)后反思納粹暴政,改造形式法治國(guó)理念的趨向。盡管全面保留理論自有的局限性使其無(wú)法全部落實(shí)于實(shí)踐,但是其精髓被重要性理論吸收并持續(xù)發(fā)揮影響力。

(一) 全面保留理論的影響

全面保留理論是對(duì)當(dāng)時(shí)現(xiàn)實(shí)需要與理論難題的回應(yīng)。基本法重構(gòu)了憲法秩序,以自由-財(cái)產(chǎn)公式為內(nèi)容的實(shí)質(zhì)法律概念不能承載責(zé)令行政機(jī)關(guān)遵守法律、保護(hù)公民權(quán)利的功能,也無(wú)法消滅行政機(jī)關(guān)不受法律拘束的權(quán)限。(71)Vgl. Hans Heinrich Rupp, Grundfragen der heutigen Verwaltungsrechtslehr, Aufl. 2, S.113.因此,需要反思法律的概念,并調(diào)整法律保留原則。

全面保留理論對(duì)此的回答就是高揚(yáng)民主性的理念,強(qiáng)調(diào)法律概念中的制定機(jī)關(guān)與制定程序,從而將法律保留的領(lǐng)域拓展開(kāi)來(lái),對(duì)行政活動(dòng)加以無(wú)漏洞的統(tǒng)制。這在當(dāng)時(shí)有相當(dāng)?shù)拈_(kāi)拓意義,相較于默克爾的階層理論,全面保留理論強(qiáng)化了法律保留的民主性面向,并將民主性的根基放置在憲法結(jié)構(gòu)變遷的視野中而非法政策學(xué)的意義上,(72)耶施認(rèn)為,在關(guān)于基本法第20條第3款“立法應(yīng)遵循憲法秩序,行政和司法應(yīng)遵守正式法律和其他法律規(guī)范”的解釋中,法治國(guó)理論與民主理論會(huì)引致不一樣的結(jié)論,階層理論只能得出法律優(yōu)位的要求,但不能得出法律保留的要求,如果要把這一條視為法律保留的憲法淵源,只能得出全面保留的結(jié)論。Vgl. Dietrich Jesch (Fn.4), S.188 ff. Hans Heinrich Rupp (Fn.71), S.130.使得民主原則在法律保留理論中復(fù)蘇,同法治國(guó)原則一道成為法律保留的理論基礎(chǔ)。法治國(guó)原則認(rèn)為法律的可預(yù)期性可以產(chǎn)生對(duì)行政機(jī)關(guān)和臣民的雙重拘束力,在前者體現(xiàn)為厘清職權(quán)范圍,在后者體現(xiàn)為提供“應(yīng)當(dāng)做某事”與“容許做某事”的預(yù)期。所以,“當(dāng)關(guān)于公民的某事應(yīng)被一般性地規(guī)定時(shí),應(yīng)當(dāng)以法律的形式規(guī)定;當(dāng)行政意欲以高權(quán)形式與個(gè)體相互對(duì)峙時(shí),也應(yīng)以法律的形式規(guī)定”。(73)Ernst-Wolfgang B?ckenf?rde (Fn.27), S.324.依據(jù)歐森布爾(Ossenbühl)的研究,法治國(guó)原則與民主原則同為法律保留的兩大憲法支柱,但二者在憲法史不同階段中的作用和重點(diǎn)不同,法律保留原則中的民主要素曾在三月革命前的憲法中占據(jù)主導(dǎo)地位,但法治國(guó)要素后來(lái)居上,民主要素在二戰(zhàn)后的重要性理論中才逐漸得以復(fù)興。(74)Vgl. Fritz Ossenbühl, Vorrang und Vorbehalt des Gesetzes, in: Josef Isensee (Hrsg.), Staatsrechts der Bundesrepublik Deutschland, Band 3, 1988, Rn.35-39.全面保留理論顯然是這一復(fù)興的重要推手,雷普希思(Leipsius)高度肯定了全面保留的這一承繼地位,“發(fā)展于立憲君主制時(shí)期的德國(guó)行政法必須首先以第二種構(gòu)建路徑(即民主的路徑)達(dá)至成熟并采取議會(huì)民主的學(xué)說(shuō)。結(jié)果就是概念更新,即從法治國(guó)的法律保留到民主的法律保留”。(75)Oliver Lepsius, Dietrich Jesch: Gesetz und Verwaltung, 1961, JZ 59(2004), S.350.

盡管德國(guó)聯(lián)邦憲法法院所持的立場(chǎng)距離全面保留的要求仍有一定距離,但全面保留理論并未因此失去影響力。一方面,其民主性要素在后來(lái)的重要性理論中有所體現(xiàn)?！爸匾岳碚撏h會(huì)保留具有同構(gòu)性,議會(huì)保留通過(guò)重要性理論得以充實(shí),重要的事務(wù)由立法者排他性決定。”“(重要事務(wù)的)立法權(quán)不得委托或授權(quán),議會(huì)保留的核心構(gòu)成了具有拘束力的授權(quán)禁止,提供了更強(qiáng)的‘調(diào)整密度’?！?76)Fritz Ossenbühl (Fn.74), Rn.42.1978年的“核電廠”案的判決即是這一立場(chǎng)的反映,強(qiáng)調(diào)了民主原則在法律保留中的構(gòu)成性地位,“由于其(核能法)對(duì)公民的深遠(yuǎn)影響,特別是對(duì)其自由和平等領(lǐng)域以及一般生活條件的影響,以及由于與之必然相關(guān)的監(jiān)管方式和強(qiáng)度,是法律保留意義上的基本和重要決定。只有立法機(jī)構(gòu)才有權(quán)做出這樣的決定”。(77)BVerfG, NJW 1979,359(359).另一方面,學(xué)界關(guān)于行政法民主化的討論近年來(lái)日漸熱烈,如通過(guò)集體訴訟、信息公開(kāi)請(qǐng)求權(quán)、相關(guān)人的參與等實(shí)現(xiàn)對(duì)合法性的補(bǔ)充。但參與民主或者協(xié)商民主無(wú)法動(dòng)搖以選舉為基礎(chǔ)的代議制民主在合法性序列中的最高地位,全面保留將合法性直接訴諸民主立法,無(wú)疑更為直接與徹底,故而仍有啟發(fā)意義。(78)Vgl. Oliver Lepsius, Dietrich Jesch: Gesetz und Verwaltung, 1961, JZ 59(2004), S.351.

(二) 全面保留理論的局限

全面保留的觀點(diǎn)將行政完全視為法律的執(zhí)行機(jī)關(guān),這對(duì)于議會(huì)的組織能力與辦事效率提出極高的要求,故其貫徹存在現(xiàn)實(shí)的困難,以至于這一立場(chǎng)“將民主主義的要求推到極致”“在各國(guó)均無(wú)實(shí)現(xiàn)的可能”。(79)王貴松: 《行政活動(dòng)法律保留結(jié)構(gòu)的變遷》,載《中國(guó)法學(xué)》2021年第1期,第135頁(yè)。但這并非對(duì)全面保留理論最切中要害的批評(píng)。全面保留的憲法基礎(chǔ)在于立法權(quán)相對(duì)于其他國(guó)家權(quán)力的全面優(yōu)位,但這一點(diǎn)并非不言自明,理論界與實(shí)務(wù)界都對(duì)此提出詰難,這種批評(píng)動(dòng)搖了全面保留理論的根基,有代表性的觀點(diǎn)大致如下。

1. 論證中存在漏洞

耶施的全面保留理論立基于他對(duì)人民主權(quán)理論的理解,也立基于他對(duì)法律概念的改造,而這兩點(diǎn)在魯普看來(lái)都存在明顯的漏洞。

首先,耶施借助洛克的理論闡述自由-財(cái)產(chǎn)公式與人民主權(quán)之間的關(guān)聯(lián),以論證民主立法與保障自由之間的密切聯(lián)結(jié),(80)耶施認(rèn)為,在洛克的看法中,自然狀態(tài)下的個(gè)體完整擁有不可分割的三種權(quán)利: 生命、自由和地產(chǎn)(estate),這三種權(quán)利都被定義在財(cái)產(chǎn)(property)之下。締結(jié)社會(huì)契約之后,這些權(quán)利也是不可完全廢除的。而剝奪的唯一媒介即是被剝奪者的同意,“最高權(quán)不得未經(jīng)同意剝奪財(cái)產(chǎn)”,同意被定義為大多數(shù)人自己表示的同意,或者被定義為從大多數(shù)人中產(chǎn)生的人民代表的同意。人民是國(guó)家權(quán)力的源泉,并且保有主權(quán),只要國(guó)家以憲法的形式存在,立法權(quán)就是最高的,因?yàn)檫@是來(lái)自人民的權(quán)力,其他權(quán)力服從立法權(quán),此即法律優(yōu)位的理論淵源。Vgl. Dietrich Jesch (Fn.4), S.117 ff.但魯普認(rèn)為這完全是一種德國(guó)國(guó)家法學(xué)者對(duì)于英國(guó)君主制的誤讀?！?耶施)將洛克的思想投射在由君主制原則統(tǒng)率的德國(guó)立憲君主制的雙重憲法秩序中,并且將自由與財(cái)產(chǎn)公式奠基其上,但這是洛克的思想中沒(méi)有也不可能有的。耶施的誤解來(lái)自對(duì)洛克君主特權(quán)理論的歪曲,同德國(guó)的立憲君主制國(guó)家理論不同,洛克并沒(méi)有把君主特權(quán)視為被立憲和自治主義限縮后的諸侯主權(quán)的殘余,而是相反,視為由人民授予統(tǒng)治(可能不只是君主制統(tǒng)治)的權(quán)限。”(81)Hans Heinrich Rupp (Fn.71), Fn.92, S.137.也就是說(shuō),在洛克的原意中,君主特權(quán)并不是異質(zhì)性的東西,而是一開(kāi)始就來(lái)自人民基于信任的委托,秉持這樣的立場(chǎng),“事實(shí)上自由主義和民主主義起源于不同的政治基本價(jià)值”。(82)Hans Heinrich Rupp (Fn.71), S.138.如果民主立法與保障自由并不具有必然的同構(gòu)性,全面保留也就失去了最有力的論據(jù)。

其次,議會(huì)保留不等于全面保留,這可以借助事項(xiàng)保留與形式保留這對(duì)概念加以說(shuō)明。(83)Vgl. Fritz Ossenbühl (Fn.74), Rn.40.議會(huì)保留強(qiáng)調(diào)的是保留對(duì)象,只要將應(yīng)保留的事項(xiàng)范圍交由議會(huì)決定即可,無(wú)論其決定形式是形式法律還是決議。全面保留側(cè)重保留形式,即以形式法律作為保留方式,原則上就排除了議會(huì)決議,這是因?yàn)楸M管都由代表機(jī)構(gòu)做出,但立法程序相較于決議程序更能保障法律內(nèi)容的科學(xué)與民主。這在魯普看來(lái)也并不可取,“耶施將‘立法’理解為規(guī)范制定。不能就此得出結(jié)論,認(rèn)為耶施看來(lái)必需的議會(huì)授權(quán)就是法律并且僅能以法律的形式做出,這種對(duì)于法律概念的全新理解不符合任何一種學(xué)說(shuō)”。而且這種議會(huì)只能以法律形式進(jìn)行授權(quán)的立場(chǎng)也不能從憲法中得到實(shí)證,還會(huì)阻礙對(duì)于德國(guó)基本法第80條第1款的解釋,“除非將憲法拆解開(kāi)來(lái)理解——而這正是耶施的立場(chǎng),人們才能主張,議會(huì)對(duì)于行政所有可預(yù)期的‘授權(quán)’僅能以法律的形式進(jìn)行”。(84)Hans Heinrich Rupp (Fn.71), S.134.總之,即使承認(rèn)議會(huì)優(yōu)位,也不能理所當(dāng)然推導(dǎo)出議會(huì)只能以形式法律的方式授權(quán)行政機(jī)關(guān)。

2. 功能主義分權(quán)理論

如果認(rèn)為權(quán)力分立傳統(tǒng)理論的最終旨?xì)w是保障自由,(85)見(jiàn)前注〔20〕,康拉德·黑塞書(shū),第378—379頁(yè)。亦可參見(jiàn)張翔: 《國(guó)家權(quán)力配置的功能適當(dāng)原則——以德國(guó)法為中心》,載《比較法研究》2018年第3期。那么即使耶施主張議會(huì)優(yōu)位,其理論底色也是這種傳統(tǒng)的自由主義。(86)耶施認(rèn)為洛克的自然狀態(tài)理論即包含有民主立法優(yōu)位的因素,詳見(jiàn)前注〔80〕。但基于保障自由的形式主義分權(quán)理論遭受基于憲法整體性的功能主義分權(quán)理論的沖擊,則以此為基礎(chǔ)的全面保留理論也就面臨挑戰(zhàn)。

黑塞(Hesse)從功能的角度理解權(quán)力分立,“(權(quán)力分立)更主要的還是一個(gè)對(duì)于國(guó)家諸項(xiàng)功能、對(duì)于受其委托實(shí)現(xiàn)這些功能的國(guó)家機(jī)關(guān),以及對(duì)于體現(xiàn)在這些機(jī)關(guān)中的現(xiàn)實(shí)政治勢(shì)力的適當(dāng)決定與配置的問(wèn)題”。所以具有決定性的是意圖處理的任務(wù),依據(jù)任務(wù)性質(zhì)決定更適宜以何種功能應(yīng)對(duì),“恰當(dāng)?shù)赝瓿蓢?guó)家任務(wù)不允許劃出某種僵硬的邊界”。(87)見(jiàn)前注〔20〕,康拉德·黑塞書(shū),第380、382頁(yè)。立法、行政、司法都是為了保障法秩序、完成各種國(guó)家任務(wù)的基本功能,彼此之間不存在本質(zhì)意義上的區(qū)分,只存在活動(dòng)類型上的區(qū)別,國(guó)家機(jī)關(guān)的結(jié)構(gòu)、組織、人員的配置是為了適合其行使的基本功能而配置的。這種功能主義分權(quán)理論顯然拒斥議會(huì)權(quán)力的支配地位或者有利于議會(huì)的權(quán)力推定,否則作為憲法秩序之本質(zhì)性內(nèi)容的權(quán)力均衡就有被打破之虞,如此,全面保留自然不能成立。歐森布爾也認(rèn)為全面保留所立基的憲法基礎(chǔ)經(jīng)不起推敲,“現(xiàn)在已經(jīng)公認(rèn),行政權(quán)既具有其獨(dú)立的民主合法性,也具有獨(dú)有的‘行政自身責(zé)任的核心領(lǐng)域’,聯(lián)邦憲法法院重申,反對(duì)‘以全面的議會(huì)保留為形式的權(quán)力一元論,這是對(duì)民主原則的誤讀’,并強(qiáng)調(diào)‘行政自身責(zé)任’”。(88)Fritz Ossenbühl (Fn.74), Rn.18.施納普(Schnapp)甚至主張所謂的行政保留,認(rèn)為德國(guó)基本法的任務(wù)與權(quán)限分配秩序中不存在任何一種“機(jī)構(gòu)主權(quán)”,基本法第20條第3款所規(guī)定的議會(huì)立法優(yōu)位并不能推導(dǎo)出議會(huì)至上或者議會(huì)全權(quán),議會(huì)立法的優(yōu)位只意味著法律在所規(guī)范的領(lǐng)域處于效力上的優(yōu)位,但不意味著在所有的領(lǐng)域都有同樣的拘束力,議會(huì)優(yōu)位將位階問(wèn)題與權(quán)限問(wèn)題混為一談,是對(duì)基本法的誤讀。(89)Vgl. Friedrich E. Schnapp, Der Verwaltungsvorbehalt, VVDSTRL. Heft 43, S.181 f.

1984年的“核武器部署案”中德國(guó)聯(lián)邦憲法法院否認(rèn)了全面保留,采取了功能主義權(quán)力分立理論的立場(chǎng),認(rèn)為對(duì)外交政治和防御政治類事項(xiàng)的評(píng)估和判斷是專屬于聯(lián)邦政府的權(quán)限,法院只能審查裁量其是否構(gòu)成“一目了然的恣意”。德國(guó)基本法既不承認(rèn)全面法律保留,也不承認(rèn)將所有“客觀重要”的決定都劃歸給立法者的權(quán)限推定。所以在這類政治領(lǐng)域,議會(huì)不能基于民主原則或因?yàn)椤霸摏Q定的意義和范圍涉及整體國(guó)家”而享有推定的立法權(quán),相反,其立法權(quán)局限在基本法明文規(guī)定的情形中。(90)BVerfGE NJW 1985, 603(603, 610).后來(lái)的判決也大致沿用了這一立場(chǎng)。

3. 以違憲審查為特征的實(shí)質(zhì)法治國(guó)理論

基于對(duì)法律實(shí)證主義和對(duì)納粹暴政的反思,實(shí)質(zhì)法治國(guó)概念在二戰(zhàn)后逐漸開(kāi)始凸顯其重要性,博肯弗爾德(B?ckenf?rde)認(rèn)為,“實(shí)質(zhì)法治國(guó)概念所展現(xiàn)出的特征是,國(guó)家權(quán)力首先與某些最高位階的法律原則或法律價(jià)值相聯(lián)結(jié),國(guó)家活動(dòng)的重心,首要的是注重確立實(shí)質(zhì)正義的法律狀態(tài),而非形式上對(duì)自由的保障”。(91)[德] 恩斯特-沃爾夫?qū)げ┛细柕? 《法治國(guó)家概念的形成與發(fā)展》,載[奧] 漢斯·凱爾森等: 《德意志公法的歷史理論與實(shí)踐》,王銀宏譯,法律出版社2019年版,第135—136頁(yè)。既然憲法中規(guī)定的“客觀價(jià)值秩序”或超實(shí)證的正義原則對(duì)所有國(guó)家權(quán)力都有拘束力,那實(shí)定法律與議會(huì)立法權(quán)也要被放置在憲法之下接受合憲性控制,再主張立法權(quán)的優(yōu)位與議會(huì)的統(tǒng)帥地位就會(huì)顯得不合時(shí)宜。

事實(shí)上,近年來(lái)“法律逐漸失去其這一特質(zhì): 即作為能夠自證的、可以設(shè)定目的的并且可以創(chuàng)造法的規(guī)范”。也就是說(shuō),當(dāng)下的法律已經(jīng)逐漸不同于奧托·邁耶的認(rèn)識(shí),“當(dāng)代法律已經(jīng)不再具備不可毀棄性,也不再能基于自身而適用”。創(chuàng)造法和設(shè)置目的不再是立法者的自主選擇,而是立法者對(duì)于憲法的執(zhí)行,從這一角度來(lái)看,“法律因此獲得了執(zhí)行的特性,它(只是)在制定法的國(guó)家行為的體系中取代了法令的地位。法律自行創(chuàng)造法的(舊)功能——在某種意義上是自證的——被轉(zhuǎn)移到憲法中,并在適用上受憲法拘束。憲法不再作為立法者自主決定適用法律的‘排除—構(gòu)成性’框架秩序出現(xiàn),而是作為國(guó)家本身的基本法律秩序,即使憲法是零散的、以原則形式制定的,也需要法律來(lái)具體化和執(zhí)行實(shí)現(xiàn)”。聯(lián)邦憲法法院是實(shí)質(zhì)法治國(guó)理念的踐行者,以合憲性審查的方式對(duì)立法者的權(quán)力施加實(shí)質(zhì)控制,“法律概念的這種變化是由議會(huì)立法國(guó)家向憲法實(shí)施的司法國(guó)家過(guò)渡的表現(xiàn)和體現(xiàn)。法律不再主要由立法機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé),而是由法院負(fù)責(zé)……但毫無(wú)疑問(wèn),它限制和約束了憲法中必然與人民代表的立法權(quán)有關(guān)的民主原則”。(92)Ernst-Wolfgang B?ckenf?rde (Fn.27), S.401 f.

總之,在博肯弗爾德的認(rèn)識(shí)中,有別于19世紀(jì)的情況,基本法下所有國(guó)家權(quán)力機(jī)構(gòu)都是依據(jù)民主原則建構(gòu)并控制的,既然議會(huì)不再是民主原則最優(yōu)的或者唯一的承載者,運(yùn)用重要性理論而非全面保留來(lái)劃定法律保留的范圍就是更好的選擇,此時(shí)具有法規(guī)制定權(quán)限的行政權(quán)也是民主的,只不過(guò)并非議會(huì)民主。

(三) 小結(jié)

全面保留理論呼應(yīng)了以基本法為標(biāo)志的憲法構(gòu)造變遷,高揚(yáng)民主性的理念,促使民主原理與法治國(guó)家原理共同成為法律保留理論的兩大基礎(chǔ),影響了后來(lái)的重要性理論與德國(guó)聯(lián)邦憲法法院系列判例中的立場(chǎng)。然而,議會(huì)民主在民主合法性序列中的絕對(duì)優(yōu)先以及立法權(quán)相對(duì)于其他國(guó)家權(quán)力的全面優(yōu)位并非不言自明的前提,全面保留理論也因此受到質(zhì)疑,難以完全貫徹于現(xiàn)實(shí)。

五、 結(jié) 語(yǔ)

法律保留原則既關(guān)乎基本權(quán)利的保障,也關(guān)乎立法與行政的權(quán)限分配,因而不可能逸脫于實(shí)定憲法獨(dú)自存在。相應(yīng)地,法律保留原則的內(nèi)涵、功能、范圍也會(huì)隨著憲法構(gòu)造的變遷而嬗變。侵害保留理論誕生于立憲君主制時(shí)期,植根于君主與議會(huì)的對(duì)立關(guān)系,行政權(quán)作為君主權(quán)的延伸,具有獨(dú)立于議會(huì)立法的正當(dāng)性,法律只能作為一種行政權(quán)的外部界限,對(duì)行政權(quán)的行使施加“非經(jīng)法律授權(quán),禁止侵害自由與財(cái)產(chǎn)”的誡命。全面保留理論卻誕生于人民主權(quán)在憲法上確立后,行政權(quán)由民主憲法創(chuàng)設(shè),不復(fù)是異質(zhì)性的東西,法律不再是行政權(quán)的外部界限,而是行政權(quán)的行使根據(jù)。如此,法律保留的要求擴(kuò)張至特別權(quán)力關(guān)系領(lǐng)域與給付行政領(lǐng)域,并對(duì)授權(quán)的明確性與可預(yù)期性提出較高要求,也就是題中之義。當(dāng)然,全面保留理論將行政完全視為對(duì)法律的執(zhí)行,這與基本法的安排未必全然符合,也忽視了行政權(quán)行使方式的多樣性。但行政民主化與法治化本身即是發(fā)展的方向與努力的目標(biāo),行政活動(dòng)靈活權(quán)變的特點(diǎn)與民主化的要求并不矛盾,故而后來(lái)通行于德國(guó)公法學(xué)界的“重要性理論”也可認(rèn)為是對(duì)全面保留理論的修正與繼承。全面保留理論立基于憲法構(gòu)造的變遷,促進(jìn)了法律保留原則的基礎(chǔ)更新與概念反思,其承繼地位值得重視,其對(duì)本土研究亦有啟發(fā)。