彭 錞

一、 問(wèn) 題 的 提 出

自2002年國(guó)家信息化領(lǐng)導(dǎo)小組出臺(tái)《關(guān)于我國(guó)電子政務(wù)建設(shè)指導(dǎo)意見(jiàn)》明確要求促進(jìn)業(yè)務(wù)系統(tǒng)互聯(lián)互通和信息資源共享以來(lái),我國(guó)的政務(wù)數(shù)據(jù)共享制度建設(shè)已走過(guò)二十多年的歷程,晚近呈現(xiàn)加速發(fā)展的趨勢(shì)。2016年,國(guó)務(wù)院印發(fā)《政務(wù)信息資源共享管理暫行辦法》,正式確立“以共享為原則,以不共享為例外”的政務(wù)數(shù)據(jù)共享原則。2021年,“十四五”規(guī)劃綱要把“提升國(guó)家數(shù)據(jù)共享交換平臺(tái)功能”作為提高數(shù)字政府建設(shè)水平的重要抓手。同年,中共中央、國(guó)務(wù)院發(fā)布的《法治政府建設(shè)實(shí)施綱要(2021—2025年)》強(qiáng)調(diào)要建立健全政務(wù)數(shù)據(jù)共享協(xié)調(diào)機(jī)制。2022年,《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)數(shù)字政府建設(shè)的指導(dǎo)意見(jiàn)》要求“充分發(fā)揮政務(wù)數(shù)據(jù)共享協(xié)調(diào)機(jī)制作用,提升數(shù)據(jù)共享統(tǒng)籌協(xié)調(diào)力度和服務(wù)管理水平”。同時(shí),多地出臺(tái)了政務(wù)數(shù)據(jù)共享相關(guān)規(guī)范。(1)2022年12月27日在北大法寶以“政務(wù)數(shù)據(jù)共享”為關(guān)鍵詞做全文檢索,可得34份地方性法規(guī)和16份地方政府規(guī)章。

在頂層設(shè)計(jì)不斷加溫的背后,卻是略顯冰冷的現(xiàn)實(shí)。2018年,賽迪評(píng)估中心對(duì)全國(guó)各省級(jí)單位政務(wù)數(shù)據(jù)共享情況展開調(diào)查,發(fā)現(xiàn)“政務(wù)信息系統(tǒng)整合存在明顯不足”。(2)北京賽迪工業(yè)和信息化系統(tǒng)評(píng)估中心: 《2018年政務(wù)信息系統(tǒng)整合和信息資源開放共享調(diào)查報(bào)告》,載北京賽迪工業(yè)和信息化系統(tǒng)評(píng)估中心網(wǎng)站,http://www.ccidegov.cn/-local/6/E4/1C/3D5EBF6D9C4F37A003F 618112B3_6B470326_145AFA.pdf?e=.pdf,2022年12月15日訪問(wèn)。2021年,中國(guó)信通院研究報(bào)告指出,“政務(wù)信息系統(tǒng)煙囪林立、條塊分割、重復(fù)建設(shè)等問(wèn)題還依然存在”。(3)中國(guó)信通院: 《政務(wù)數(shù)據(jù)共享開放安全研究報(bào)告》,載中國(guó)信通院網(wǎng)站,https://pdf.dfcfw.com/pdf/H3_AP202101211452777891_1.pdf?1611247698000.pdf,2022年12月15日訪問(wèn)。許多場(chǎng)景下,“數(shù)據(jù)跑路”還未能替代“群眾跑腿”。(4)張璁: 《以共享拆掉政務(wù)信息的“煙囪”》,載《人民日?qǐng)?bào)》2016年9月23日,第5版。為此,2022年底頒布的《中共中央 國(guó)務(wù)院關(guān)于構(gòu)建數(shù)據(jù)基礎(chǔ)制度更好發(fā)揮數(shù)據(jù)要素作用的意見(jiàn)》再次強(qiáng)調(diào)“對(duì)各級(jí)黨政機(jī)關(guān)、企事業(yè)單位依法履職或提供公共服務(wù)過(guò)程中產(chǎn)生的公共數(shù)據(jù),加強(qiáng)匯聚共享”。但與此同時(shí),政務(wù)數(shù)據(jù)共享伴生的各類風(fēng)險(xiǎn)也日益凸顯,特別是匯聚海量個(gè)人信息的政府巨型數(shù)據(jù)庫(kù)長(zhǎng)期“處于一種不受約束的真空狀態(tài)”,對(duì)公民隱私和自由權(quán)益構(gòu)成巨大威脅。(5)參見(jiàn)丁偉峰: 《政務(wù)數(shù)據(jù)安全風(fēng)險(xiǎn)與法律規(guī)制》,載《人民論壇·學(xué)術(shù)前沿》2022年第9期,第106—107頁(yè);孫平: 《政府巨型數(shù)據(jù)庫(kù)時(shí)代的公民隱私權(quán)保護(hù)》,載《法學(xué)》2007年第7期,第28頁(yè)?？梢?jiàn),我國(guó)政務(wù)數(shù)據(jù)共享工作面臨“不足”與“過(guò)度”雙重挑戰(zhàn)。對(duì)前一個(gè)問(wèn)題,我國(guó)公共管理學(xué)界多有討論,圍繞政務(wù)數(shù)據(jù)共享推進(jìn)遲緩的成因和出路進(jìn)行分析;對(duì)后一個(gè)問(wèn)題,法學(xué)界尤為關(guān)注,并針對(duì)政務(wù)數(shù)據(jù)共享的法律依據(jù)和規(guī)范建構(gòu)展開研究。就學(xué)術(shù)分工而言,公共管理學(xué)界關(guān)心政務(wù)數(shù)據(jù)共享的“有效性”,法學(xué)界聚焦共享的“合法性”,二者研究各有側(cè)重固然無(wú)可厚非;但以問(wèn)題導(dǎo)向的視角看,如果缺乏交流,這種分工會(huì)異化為學(xué)科壁壘,不利于通盤理解和設(shè)計(jì)我國(guó)政務(wù)數(shù)據(jù)共享制度。即便是在行政法學(xué)內(nèi)部,若要實(shí)現(xiàn)“監(jiān)控者”和“管理者”視閾的有效統(tǒng)合,也不能只問(wèn)行政活動(dòng)的“合法性”而罔顧其“合目的性”。(6)參見(jiàn)沈巋: 《監(jiān)控者與管理者可否合一: 行政法學(xué)體系轉(zhuǎn)型的基礎(chǔ)問(wèn)題》,載《中國(guó)法學(xué)》2016年第1期,第119—124頁(yè)。更重要的是,政務(wù)數(shù)據(jù)共享活動(dòng)天然內(nèi)含效率和正義之間的張力,法學(xué)研究不能只管“踩剎車”,也應(yīng)考慮“踩油門”。鑒此,本文嘗試兼顧政務(wù)數(shù)據(jù)共享的推進(jìn)和邊界兩大主題,與公共管理學(xué)界和法學(xué)界同時(shí)展開對(duì)話: 第一部分主要采用描述視角,歸納政務(wù)數(shù)據(jù)共享工作的主要障礙,提煉近年來(lái)借由健康碼取得一定突破的路徑,并對(duì)已有的公共管理研究提出反思,揭示在后疫情時(shí)代推進(jìn)政務(wù)數(shù)據(jù)共享面臨的深層次局限;第二部分轉(zhuǎn)向規(guī)范視角,從原則、規(guī)則、程序三個(gè)維度探討政務(wù)數(shù)據(jù)共享的應(yīng)然邊界,就相關(guān)制度的法治化發(fā)展提出具體建議。

二、 政務(wù)數(shù)據(jù)共享推進(jìn)的路徑與局限

(一) 政務(wù)數(shù)據(jù)共享的四重困境

在我國(guó),政務(wù)數(shù)據(jù)孤島的困境由來(lái)已久。無(wú)論是1993年始建的金橋、金關(guān)和金卡“三金”工程,還是2002年啟動(dòng)的“十二金”工程,“都是自中央到地方一根根粗粗的信息煙囪一豎到底”。(7)張勇進(jìn)、章美林: 《政務(wù)信息系統(tǒng)整合共享: 歷程、經(jīng)驗(yàn)與方向》,載《中國(guó)行政管理》2018年第3期,第22頁(yè)。2014年《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于促進(jìn)電子政務(wù)協(xié)調(diào)發(fā)展的指導(dǎo)意見(jiàn)》坦承:“信息孤島大量存在,造成了互聯(lián)互通難、信息共享難、業(yè)務(wù)協(xié)同難,嚴(yán)重制約了電子政務(wù)作用的有效發(fā)揮?！苯陙?lái),中央高層多次要求打破信息孤島、推動(dòng)政務(wù)數(shù)據(jù)共享,但始終是“政策雷聲大,實(shí)踐雨點(diǎn)小”。典型如許多城市在推進(jìn)網(wǎng)格治理過(guò)程中,“人口數(shù)據(jù)被政法、工商、民政等多部門掌握,不同系統(tǒng)之間獨(dú)立運(yùn)行互不聯(lián)通,仍然需要基層網(wǎng)格員重復(fù)收集信息”。(8)南方都市報(bào): 《部門不共享數(shù)據(jù) 廣州“網(wǎng)格化”遇難題》,載鳳凰網(wǎng),https://news.ifeng.com/a/20140718/41213268_0.shtml。既有公共管理學(xué)研究表明,政務(wù)數(shù)據(jù)共享面臨不愿共享、不會(huì)共享、不便共享和不敢共享四重困境。

所謂“不愿共享”,是指受到條塊分割的行政體制影響,政務(wù)部門缺乏足夠意愿共享數(shù)據(jù)。條條之間、塊塊內(nèi)部以及條塊之間數(shù)據(jù)共享舉步維艱。例如“要配合本級(jí)政府開展政務(wù)服務(wù)數(shù)據(jù)共享、政務(wù)服務(wù)改革,接受垂直管理的職能部門就需額外增加工作量,即使本級(jí)政府職能部門共享了相關(guān)數(shù)據(jù),該職能部門也難以直接使用;而其他部門要使用該職能部門生成的數(shù)據(jù),也需事先進(jìn)行額外轉(zhuǎn)換”,而“少部分職能部門信息化程度遠(yuǎn)超本級(jí)其他職能部門平均水平,或者處于政務(wù)服務(wù)鏈條頂端,對(duì)獲取其他職能部門數(shù)據(jù)的要求不高”。(9)徐曉林、明承瀚、陳濤: 《數(shù)字政府環(huán)境下政務(wù)服務(wù)數(shù)據(jù)共享研究》,載《行政論壇》2018年第1期,第54頁(yè)。

所謂“不會(huì)共享”,是指由于缺乏統(tǒng)一、權(quán)威的專責(zé)機(jī)構(gòu),政務(wù)數(shù)據(jù)共享缺乏高效統(tǒng)籌推進(jìn)機(jī)制?！爸醒胝畬用?數(shù)據(jù)整合共享主要是在多個(gè)部委之間開展,暫時(shí)沒(méi)有專門機(jī)構(gòu)去統(tǒng)籌負(fù)責(zé)這項(xiàng)工作”(10)袁剛、溫圣軍、趙晶晶、陳紅: 《政務(wù)數(shù)據(jù)資源整合共享: 需求、困境與關(guān)鍵進(jìn)路》,載《電子政務(wù)》2020年第10期,第112頁(yè)。,而是采用部際聯(lián)席會(huì)議的方式。(11)參見(jiàn)國(guó)家發(fā)改委政研室: 《促進(jìn)大數(shù)據(jù)發(fā)展部際聯(lián)席會(huì)議領(lǐng)導(dǎo)小組在行動(dòng)》,載《中國(guó)設(shè)備工程》2018年第10期,第2頁(yè)。地方層面則做法不一,有的規(guī)定由政務(wù)信息管理部門、大數(shù)據(jù)主管部門、政務(wù)服務(wù)管理機(jī)構(gòu)、大數(shù)據(jù)中心平臺(tái)或數(shù)字建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組主抓,(12)參見(jiàn)《山西省數(shù)字經(jīng)濟(jì)促進(jìn)條例》第4條、《陜西省大數(shù)據(jù)條例》第65條、《河北省政務(wù)數(shù)據(jù)共享應(yīng)用管理辦法》第4條、《安徽省政務(wù)數(shù)據(jù)資源管理辦法》第7條、《廣西壯族自治區(qū)人民政府辦公廳關(guān)于建立健全政務(wù)數(shù)據(jù)共享協(xié)調(diào)機(jī)制加快推進(jìn)數(shù)據(jù)有序共享的實(shí)施意見(jiàn)》第2條。有的則沒(méi)有指定具體部門或機(jī)制。這導(dǎo)致多數(shù)部門工作人員傾向于依靠社會(huì)網(wǎng)絡(luò)關(guān)系來(lái)偶發(fā)、分散地展開數(shù)據(jù)共享交換,部門間的批量數(shù)據(jù)共享大部分也是通過(guò)熟人關(guān)系或領(lǐng)導(dǎo)協(xié)調(diào)來(lái)實(shí)現(xiàn),共享范圍和程度受領(lǐng)導(dǎo)間關(guān)系好壞影響。(13)參見(jiàn)李重照、黃璜: 《中國(guó)地方政府?dāng)?shù)據(jù)共享的影響因素研究》,載《中國(guó)行政管理》2019年第8期,第52—53頁(yè)。

所謂“不便共享”,是指由于數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一、處理能力不足,政務(wù)部門共享數(shù)據(jù)面臨技術(shù)障礙。既有研究發(fā)現(xiàn): 由于信息系統(tǒng)多由中央或省級(jí)政府投資建設(shè),政務(wù)數(shù)據(jù)共享呈現(xiàn)出“豎強(qiáng)橫弱”的局面。而地方一般采取服務(wù)外包的方式,企業(yè)為了阻礙其他行業(yè)競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手介入,也會(huì)有意利用自身標(biāo)準(zhǔn)設(shè)置數(shù)據(jù)壁壘。中央和地方均沒(méi)有統(tǒng)一的數(shù)據(jù)共享載體、格式及數(shù)據(jù)更新周期的標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范,導(dǎo)致各部門數(shù)據(jù)采集標(biāo)準(zhǔn)不一、存儲(chǔ)格式各異,來(lái)源于不同條塊的數(shù)據(jù)質(zhì)量參差不齊,數(shù)據(jù)無(wú)法互驗(yàn)、互校、互用。(14)同上注,第52頁(yè)。

所謂“不敢共享”,是指由于缺乏權(quán)責(zé)劃分依據(jù),政務(wù)部門為規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)而不共享數(shù)據(jù)?！靶姓C(jī)關(guān)沒(méi)有獲得普遍意義上的信息共享的法定職權(quán)……沒(méi)有信息共享的專門立法,即便有信息共享的相關(guān)條文,一般采用的語(yǔ)言多為‘應(yīng)當(dāng)信息共享’‘實(shí)現(xiàn)信息共享’‘推進(jìn)信息共享’‘建立健全信息共享機(jī)制(平臺(tái)、制度)’等,沒(méi)有任何一部法律法規(guī)明確規(guī)定行政機(jī)關(guān)在履行職責(zé)過(guò)程中共享其他部門的信息是一種‘權(quán)利’,更遑論信息共享中具體權(quán)責(zé)關(guān)系的厘清?！?15)胡建淼、高知鳴: 《我國(guó)政府信息共享的現(xiàn)狀、困境和出路——以行政法學(xué)為視角》,載《浙江大學(xué)學(xué)報(bào)(人文社會(huì)科學(xué)版)》2012年第2期,第126頁(yè)。這就導(dǎo)致許多部門“擔(dān)心數(shù)據(jù)共享整合后,數(shù)據(jù)在應(yīng)用過(guò)程中由于數(shù)據(jù)不真實(shí)、不精確、不全面而暴露本部門工作不扎實(shí)、行政不作為、落實(shí)不得力的問(wèn)題,從而引發(fā)問(wèn)責(zé)處理,因此出于保護(hù)自身角度考慮,普遍對(duì)數(shù)據(jù)整合共享存在抵觸”。(16)見(jiàn)前注〔10〕,袁剛、溫圣軍、趙晶晶、陳紅文,第110—111頁(yè)。若政務(wù)數(shù)據(jù)涉及國(guó)家秘密、商業(yè)秘密、個(gè)人隱私,從一個(gè)部門傳至另一個(gè)部門會(huì)增加安全風(fēng)險(xiǎn),也構(gòu)成共享的障礙。(17)參見(jiàn)張亞楠: 《政府?dāng)?shù)據(jù)共享: 內(nèi)在要義、法治壁壘及其破解之道》,載《理論探索》2019年第5期,第23頁(yè)。

(二) 健康碼帶來(lái)的政務(wù)數(shù)據(jù)共享新突破

2020年1月20日,國(guó)家衛(wèi)健委宣布對(duì)新冠肺炎按照《中華人民共和國(guó)傳染病防治法》實(shí)施“乙類甲管”措施。疫情暴發(fā)初期,各地政府普遍采用紙質(zhì)申報(bào)和人工處理來(lái)開展公眾健康信息收集和分析工作,但很快陷入“表格防疫”“表海人?！钡哪嗄?。特別是“由于數(shù)據(jù)分散在各職能部門,部門間壁壘始終存在”,致使“層層上報(bào)、塊塊審批”,“無(wú)法形成完整疫情防控信息鏈條供決策分析使用”。(18)文宏、林彬: 《應(yīng)急需求、技術(shù)賦能與政務(wù)服務(wù)創(chuàng)新——對(duì)“健康碼”數(shù)據(jù)流轉(zhuǎn)的考察》,載《電子政務(wù)》2021年第1期,第14—15頁(yè)。在此背景下,健康碼最早于2020年2月11日在杭州推出,2月15日在浙江省內(nèi)獲得推廣,2月16日開始向全國(guó)推廣。(19)參見(jiàn)王海明: 《杭州健康碼: 風(fēng)險(xiǎn)治理的地方創(chuàng)新及其擴(kuò)面推廣之完善》,載《浙江學(xué)刊》2020年第3期,第36頁(yè)。至3月23日健康碼在西藏啟用,其覆蓋了大陸全境。(20)參見(jiàn)李月、曹海軍: 《省級(jí)政府?dāng)?shù)字治理影響因素與實(shí)施路徑——基于30省健康碼應(yīng)用的定性比較分析》,載《電子政務(wù)》2020年第10期,第39頁(yè)。健康碼的加緊研發(fā)、迅速鋪開無(wú)疑具有強(qiáng)烈的應(yīng)急性,其自誕生起也始終面臨法學(xué)界的質(zhì)疑,(21)參見(jiàn)查云飛: 《健康碼: 個(gè)人疫情風(fēng)險(xiǎn)的自動(dòng)化評(píng)級(jí)與利用》,載《浙江學(xué)刊》2020年第3期;許可: 《健康碼的法律之維》,載《探索與爭(zhēng)鳴》2020年第9期;郭春鎮(zhèn): 《對(duì)“數(shù)據(jù)治理”的治理——從“文明碼”治理現(xiàn)象談起》,載《法律科學(xué)(西北政法大學(xué)學(xué)報(bào))》2021年第1期;唐林垚: 《常態(tài)化數(shù)字抗疫時(shí)代的個(gè)人信息保護(hù)》,載《中國(guó)政法大學(xué)學(xué)報(bào)》2021年第4期。但恰是這種打破常規(guī)的手段,實(shí)現(xiàn)了政務(wù)數(shù)據(jù)共享的新突破。例如“杭州健康碼在個(gè)人授權(quán)之后,可以調(diào)用三大電信運(yùn)營(yíng)商的漫游數(shù)據(jù),并貫穿其他幾個(gè)原先分割的數(shù)據(jù)系統(tǒng),包括衛(wèi)計(jì)委掌握的確診和疑似病例、交通部門掌握的密切接觸范圍、公安部門掌握的流動(dòng)人口數(shù)據(jù)等”。(22)史晨、馬亮: 《互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)助推數(shù)字政府建設(shè)——基于健康碼與“浙政釘”的案例研究》,載《學(xué)習(xí)論壇》2020年第8期,第54頁(yè)。又如“在深圳政務(wù)服務(wù)數(shù)據(jù)資源管理局的協(xié)調(diào)下,健康碼后臺(tái)接入了更多、更鮮活數(shù)據(jù)的比對(duì),包括政府公安口、交通口、運(yùn)營(yíng)商漫游等數(shù)據(jù)庫(kù)”。(23)史晨、耿曙、鐘燦濤: 《應(yīng)急管理中的敏捷創(chuàng)新: 基于健康碼的案例研究》,載《科技進(jìn)步與對(duì)策》2020年第16期,第52頁(yè)。再如“依托上海大數(shù)據(jù)平臺(tái)形成的‘隨申碼’,匯聚了衛(wèi)健、公安、交通等部門以及電信、航空、鐵路等行業(yè)數(shù)據(jù)”。(24)謝新水: 《疫情治理中的健康碼: 認(rèn)同與張力——基于“一體兩面”三重交互界面的探究》,載《電子政務(wù)》2021年第1期,第2頁(yè)。究其根源,健康碼對(duì)前述政務(wù)數(shù)據(jù)共享的四重困境都有所突破。

在“不愿共享”方面,健康碼借由自上而下的政治壓力彌合條塊分割的狀況,提升了政務(wù)數(shù)據(jù)共享的意愿。眾所周知,中國(guó)各級(jí)政府是在各種壓力的驅(qū)動(dòng)下運(yùn)行的,從上而下的行政命令是其中最核心的壓力,此模式即所謂的“壓力型體制”。(25)楊雪冬: 《壓力型體制: 一個(gè)概念的簡(jiǎn)明史》,載《社會(huì)科學(xué)》2012年第11期,第5頁(yè)。在此體制下,政務(wù)數(shù)據(jù)共享也是通過(guò)自上而下地布置指標(biāo)式、數(shù)量化任務(wù)的方式來(lái)推進(jìn)的。典型如2017年5月國(guó)務(wù)院辦公廳曾頒布《政務(wù)信息系統(tǒng)整合共享實(shí)施方案》,明確要求當(dāng)年“12月底前,各部門原則上將分散的、獨(dú)立的信息系統(tǒng)整合為一個(gè)互聯(lián)互通、業(yè)務(wù)協(xié)同、信息共享的‘大系統(tǒng)’”。但正所謂“上面千條線,下面一根針”,面對(duì)上級(jí)指派的多重任務(wù),下級(jí)政府尤其是地方領(lǐng)導(dǎo)不可能巨細(xì)無(wú)遺、面面俱到,其選擇性關(guān)注、注意力分配很大程度上取決于上級(jí)就特定任務(wù)匹配的壓力,特別是是否設(shè)定為“政治任務(wù)”。(26)楊華、袁松: 《中心工作模式與縣域黨政體制的運(yùn)行邏輯——基于江西省D縣調(diào)查》,載《公共管理學(xué)報(bào)》2018年第1期,第15—17頁(yè)。由是觀之,政務(wù)數(shù)據(jù)共享很長(zhǎng)時(shí)間內(nèi)之所以“雷聲大、雨點(diǎn)小”,恐怕正因?yàn)樯霞?jí)壓力傳導(dǎo)不足,致使數(shù)據(jù)共享只是眾多任務(wù)之一,且優(yōu)先級(jí)不高。事實(shí)上,對(duì)個(gè)別數(shù)據(jù)共享成效顯著地方進(jìn)行的實(shí)證調(diào)研表明: 當(dāng)“地方黨委政府在‘黨管干部’原則上,采取‘不交數(shù)據(jù)就交帽子’的辦法,讓各部門負(fù)責(zé)人積極與‘條條’部門協(xié)調(diào)數(shù)據(jù),并按需提供給相關(guān)職能部門使用”時(shí),就能有效“推動(dòng)政務(wù)數(shù)據(jù)跨層級(jí)、跨部門共享”。(27)見(jiàn)前注〔13〕,李重照、黃璜文,第51頁(yè)。新冠疫情發(fā)生前,這種舉措略顯“極端”,僅是個(gè)例。但在疫情暴發(fā)后,疫情防控被界定為“重大政治任務(wù)”,中央和地方都成立了應(yīng)對(duì)疫情工作領(lǐng)導(dǎo)小組,黨政主要負(fù)責(zé)人親自掛帥。(28)參見(jiàn)2020年1月27日國(guó)務(wù)院聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制發(fā)布的《近期防控新型冠狀病毒感染的肺炎工作方案》和2020年1月28日中共中央印發(fā)的《關(guān)于加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)、為打贏疫情防控阻擊戰(zhàn)提供堅(jiān)強(qiáng)政治保證的通知》。此時(shí),作為疫情防控之重要手段,健康碼有了極高的政策優(yōu)先級(jí),其所需的政務(wù)數(shù)據(jù)共享也隨之“魚躍龍門”,成為條條塊塊必須協(xié)力落實(shí)的政治任務(wù)。以杭州健康碼為例,2020年2月13日,該市就成立了“健康碼平臺(tái)開發(fā)運(yùn)行專班,由市委辦公廳牽頭總協(xié)調(diào),市衛(wèi)健委、政法委、發(fā)改委、數(shù)據(jù)資源局、經(jīng)信局等市級(jí)部門各自選派骨干參與,下設(shè)綜合協(xié)調(diào)組、數(shù)據(jù)質(zhì)量組、問(wèn)題復(fù)核組、規(guī)劃發(fā)展組,協(xié)同推進(jìn)杭州健康碼專項(xiàng)工作”,其中“綜合協(xié)調(diào)組負(fù)責(zé)打通各個(gè)部門”。(29)韓一丹: 《杭州健康碼: 一場(chǎng)轉(zhuǎn)“危”為“機(jī)”的創(chuàng)新實(shí)踐》,載《杭州》2020年Z1期,第39—40頁(yè);見(jiàn)前注〔23〕,史晨、耿曙、鐘燦濤文,第53頁(yè)。類似的,2020年2月1日“深圳發(fā)布的‘深i您’還是一個(gè)微信小程序,此后,每天都不斷有新的需求過(guò)濾討論,因?yàn)楣病⒔煌?、醫(yī)療等各個(gè)部門需要一步步串起來(lái)”;2月10日,“深圳市政務(wù)服務(wù)與數(shù)據(jù)管理局緊急通過(guò)市級(jí)指揮部協(xié)調(diào),當(dāng)天就統(tǒng)一使用‘深i您’作為信息采集入口”,其成為該市“數(shù)據(jù)統(tǒng)籌的關(guān)鍵節(jié)點(diǎn),為此后走上打通數(shù)據(jù)壁壘的快車道奠定了基礎(chǔ)”。(30)見(jiàn)前注〔23〕,史晨、耿曙、鐘燦濤文,第51、53頁(yè)。

在“不會(huì)共享”方面,依托健康碼工作專班和大數(shù)據(jù)管理機(jī)構(gòu),建立起政務(wù)數(shù)據(jù)共享的統(tǒng)籌推進(jìn)機(jī)制。橫向上,多地成立健康碼工作專班,發(fā)揮職能統(tǒng)合作用,實(shí)現(xiàn)政務(wù)數(shù)據(jù)共享工作的協(xié)同化、專責(zé)化。例如2020年2月12日《浙江省新型冠狀病毒肺炎疫情防控工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室關(guān)于推行“健康碼”機(jī)制提升群眾出行便利性的通知》就明確要求“各設(shè)區(qū)市要明確‘健康碼’管理系統(tǒng)建設(shè)與應(yīng)用推廣工作機(jī)制,明確牽頭部門及責(zé)任人,建立由公安、衛(wèi)生健康、經(jīng)信、大數(shù)據(jù)管理等部門組成的工作專班”。又如2021年10月16日《中共揚(yáng)州市委、揚(yáng)州市人民政府關(guān)于健全重大疫情防控體制機(jī)制提升公共衛(wèi)生應(yīng)急處置能力的意見(jiàn)》提出“成立市縣兩級(jí)快速處置專班并常態(tài)化運(yùn)作,運(yùn)用大數(shù)據(jù)手段整合通信管理、交通運(yùn)輸、公安、衛(wèi)生健康等部門數(shù)據(jù)”。較之以往的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機(jī)制,工作專班具有優(yōu)勢(shì)。既往研究指出:“領(lǐng)導(dǎo)小組協(xié)調(diào)的基本單位還是各委辦局,是組織,其實(shí)還是沒(méi)有解決責(zé)任落實(shí)的問(wèn)題;而工作專班則是把責(zé)任落實(shí)到人,是你這個(gè)人來(lái)開的會(huì),來(lái)負(fù)責(zé)對(duì)接的,以后有活有事各單位都知道該具體去找誰(shuí)。這樣就變成了一對(duì)一,而非一對(duì)多。說(shuō)白了,領(lǐng)導(dǎo)小組協(xié)調(diào)的是組織,工作專班協(xié)調(diào)的是人。”(31)劉鵬、劉志鵬: 《工作專班: 新型議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)的運(yùn)行過(guò)程與生成邏輯》,載《中國(guó)行政改革》2022年第5期,第18—19頁(yè)?？v向上,大數(shù)據(jù)管理機(jī)構(gòu)成為打破層級(jí)壁壘的重要節(jié)點(diǎn),部分地區(qū)達(dá)成省市區(qū)三級(jí)數(shù)據(jù)共享。例如在浙江省大數(shù)據(jù)局的支持下,“實(shí)現(xiàn)了杭州健康碼數(shù)據(jù)直報(bào)省政務(wù)云平臺(tái),省市接口的數(shù)據(jù)獲取效率大幅提升了9倍,數(shù)據(jù)比對(duì)的精準(zhǔn)性明顯增強(qiáng)”。(32)見(jiàn)前注〔29〕,韓一丹文,第41頁(yè)?！叭舭l(fā)現(xiàn)重點(diǎn)人群,省大數(shù)據(jù)局會(huì)實(shí)時(shí)將相關(guān)數(shù)據(jù)發(fā)送給市級(jí)大數(shù)據(jù)進(jìn)行篩選,市級(jí)大數(shù)據(jù)篩選之后將數(shù)據(jù)發(fā)送給縣級(jí)大數(shù)據(jù)局開展人員摸排工作,從而實(shí)現(xiàn)對(duì)人群健康狀況的實(shí)時(shí)把控。”(33)陳那波、張程、李昊霖: 《把層級(jí)帶回技術(shù)治理——基于“精密智控”實(shí)踐的數(shù)字治理與行政層級(jí)差異研究》,載《南京大學(xué)學(xué)報(bào)(哲學(xué)·人文科學(xué)·社會(huì)科學(xué))》2021年第5期,第51頁(yè)。

在“不便共享”方面,健康碼利用互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)的力量,疏通了政務(wù)數(shù)據(jù)共享的技術(shù)屏障。2020年2月4日,中央網(wǎng)信辦出臺(tái)《關(guān)于做好個(gè)人信息保護(hù)利用大數(shù)據(jù)支撐聯(lián)防聯(lián)控工作的通知》,提出鼓勵(lì)有能力的企業(yè)在有關(guān)部門的指導(dǎo)下,為聯(lián)防聯(lián)控工作提供大數(shù)據(jù)支持。以阿里和騰訊為代表的網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)企業(yè)在健康碼研發(fā)運(yùn)營(yíng)過(guò)程中發(fā)揮了重要的技術(shù)支撐作用。例如2020年2月12日發(fā)布的《浙江省新型冠狀病毒肺炎疫情防控工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室關(guān)于推行“健康碼”機(jī)制提升群眾出行便利性的通知》就明確指出:“經(jīng)協(xié)調(diào),阿里巴巴集團(tuán)為杭州市開發(fā)的‘健康碼’管理系統(tǒng)可供各地?zé)o償使用,并由阿里巴巴集團(tuán)做好系統(tǒng)上線維護(hù)工作?！本唧w而言,“依靠支付寶平臺(tái)的數(shù)據(jù)積累,健康碼不再需要手工填寫姓名、身份證號(hào)和手機(jī)號(hào)碼等信息;阿里云為政府?dāng)?shù)據(jù)的跨庫(kù)比對(duì)提供了云計(jì)算支持,貫通了手機(jī)漫游、衛(wèi)生、交通、人口等不同的數(shù)據(jù)庫(kù),實(shí)現(xiàn)了自動(dòng)審核賦碼?！泵鎸?duì)本已存在的各政務(wù)部門的“數(shù)據(jù)煙囪”,“互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)沒(méi)有從正面解決原先的障礙,而是繞過(guò)這個(gè)障礙,先轉(zhuǎn)向用戶要授權(quán),并且化整為零,先從少數(shù)字段開始,然后再逐步和各個(gè)政府部門對(duì)接更多的數(shù)據(jù)”。(34)見(jiàn)前注〔22〕,史晨、馬亮文,第52—54頁(yè)。在此意義上,互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)構(gòu)成了政務(wù)數(shù)據(jù)共享的“中臺(tái)”?！罢恍枰?fù)責(zé)提供模型以及相應(yīng)的數(shù)據(jù),就可以在阿里云中進(jìn)行統(tǒng)計(jì),最后通過(guò)釘釘或者其他前端系統(tǒng)對(duì)外展示?！信_(tái)’的統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)、開放接口和計(jì)算能力,使得不同行業(yè)管理系統(tǒng)、企事業(yè)單位的微觀數(shù)據(jù)能夠匯聚在一處。”(35)北京大學(xué)課題組、黃璜: 《平臺(tái)驅(qū)動(dòng)的數(shù)字政府: 能力、轉(zhuǎn)型與現(xiàn)代化》,載《電子政務(wù)》2020年第7期,第19—20頁(yè)?！罢窃诖吮尘跋?國(guó)務(wù)院辦公廳電子政務(wù)辦指導(dǎo)支付寶、阿里云加速研發(fā)全國(guó)一體化政務(wù)服務(wù)平臺(tái)疫情防控健康碼系統(tǒng),并將其推向全國(guó)?！?36)吳青熹: 《平臺(tái)型治理:“數(shù)字抗疫”中的政府治理變革》,載《江蘇社會(huì)科學(xué)》2022年第6期,第97頁(yè)。

在“不敢共享”方面,健康碼通過(guò)授權(quán)決定,為政務(wù)數(shù)據(jù)共享提供了明確、直接的規(guī)范依據(jù)。如2020年2月9日發(fā)布的《河北省人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于依法全力做好新型冠狀病毒肺炎疫情防控工作的決定》第2條,明確“各級(jí)人民政府及有關(guān)部門應(yīng)當(dāng)建立健全省、設(shè)區(qū)的市、縣(市、區(qū))、鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)、城鄉(xiāng)社區(qū)(村)等防控網(wǎng)絡(luò),大力推動(dòng)大數(shù)據(jù)融合共享,形成跨部門、跨層級(jí)、跨區(qū)域防控體系”。又如2021年9月29日頒布的《南京市人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于進(jìn)一步做好新冠肺炎疫情防控工作的決定》第10條,要求“在寧單位涉疫數(shù)據(jù)應(yīng)當(dāng)按照有關(guān)規(guī)定向市疾控?cái)?shù)據(jù)平臺(tái)歸集……通信、民航、鐵路、水運(yùn)、公路客運(yùn)、軌道交通、公共交通等經(jīng)營(yíng)管理單位和各類互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)、社會(huì)數(shù)據(jù)所有方,應(yīng)當(dāng)按照法律、行政法規(guī)和有關(guān)規(guī)定提供實(shí)時(shí)數(shù)據(jù),為疫情防控決策提供依據(jù)”。相較于此前就政務(wù)數(shù)據(jù)共享提出總體、寬泛要求的規(guī)范,此類授權(quán)決定指向的場(chǎng)景清晰具體,使疫情防控所需的政務(wù)數(shù)據(jù)共享成為各部門享有的“權(quán)利”,也是應(yīng)盡的職責(zé)。

綜上,依靠政治壓力、組織再造、企業(yè)支持和規(guī)范授權(quán),健康碼一定程度上翻越了長(zhǎng)期橫亙?cè)谖覈?guó)政務(wù)數(shù)據(jù)共享領(lǐng)域的不愿、不會(huì)、不便和不敢共享“四座大山”,并由此獲得公共管理學(xué)界的肯定性評(píng)價(jià),被視為“轉(zhuǎn)‘?！癁椤畽C(jī)’的創(chuàng)新”和“我國(guó)數(shù)字化社會(huì)治理的一次成功實(shí)踐”,“具有治理的創(chuàng)新性、信息的集成性和服務(wù)的便民性”。(37)見(jiàn)前注〔29〕,韓一丹文,第38頁(yè);見(jiàn)前注〔18〕,文宏、林彬文,第12頁(yè);前注〔19〕,王海明文,第36頁(yè)。然而,既有公共管理學(xué)研究尚未注意到的是,健康碼所開辟的政務(wù)數(shù)據(jù)共享突破路徑難以延續(xù)。這不僅是因?yàn)殡S著國(guó)家防疫政策大幅度調(diào)整,防疫版本的健康碼徹底退場(chǎng)乃法律之要求、民意之所歸,其距離“壽終正寢”當(dāng)為時(shí)不遠(yuǎn)——哪怕健康碼改頭換面承擔(dān)新的治理職能,后疫情時(shí)代下推進(jìn)政務(wù)數(shù)據(jù)共享仍面臨種種深層次局限。

(三) 健康碼推進(jìn)政務(wù)數(shù)據(jù)共享的深層次局限

首先,政治壓力是在我國(guó)推動(dòng)政務(wù)數(shù)據(jù)共享的最大利器,但在后疫情時(shí)代恐難持續(xù)。如前所言,壓力型體制下,在前疫情時(shí)代,政務(wù)數(shù)據(jù)共享就以自上而下的壓力傳導(dǎo)為驅(qū)動(dòng)。如實(shí)證研究發(fā)現(xiàn):“把政務(wù)數(shù)據(jù)共享工作定位為‘一把手工程’,通過(guò)‘一把手’強(qiáng)力推動(dòng)”(38)葉戰(zhàn)備: 《政務(wù)數(shù)據(jù)治理的現(xiàn)實(shí)推進(jìn)及其協(xié)同邏輯——以N市為例》,載《中國(guó)行政管理》2021年第6期,第47頁(yè)。的地方,該項(xiàng)工作更容易落實(shí)。疫情把這樣的壓力提升到前所未有的高度。有學(xué)者認(rèn)為健康碼的研發(fā)推廣是一種“不同于傳統(tǒng)電子政務(wù)的發(fā)展趨勢(shì),即不再是自上而下的、控制導(dǎo)向型的分解,而是自下而上的、用戶導(dǎo)向型的創(chuàng)新”,是“按照民眾需求而不是傳統(tǒng)的部門設(shè)置”,以場(chǎng)景應(yīng)用為中心共享數(shù)據(jù)。(39)見(jiàn)前注〔22〕,史晨、馬亮文,第52—53頁(yè)。從技術(shù)開發(fā)細(xì)節(jié)的角度講,這樣的觀察無(wú)可厚非,但前疫情時(shí)代關(guān)于政務(wù)數(shù)據(jù)共享應(yīng)當(dāng)接地氣、場(chǎng)景化、便民生的呼聲和要求早已存在多年,雖漸有起色,但一直成效不彰?？梢?jiàn),大幅推進(jìn)政務(wù)數(shù)據(jù)共享的根本動(dòng)力,并非地方首創(chuàng)精神或場(chǎng)景便民意識(shí),而是該項(xiàng)工作政治任務(wù)化帶來(lái)的上級(jí)壓力。但在后疫情時(shí)代,這種壓力能否高位持續(xù),恐怕要打問(wèn)號(hào),能否傳導(dǎo)至突發(fā)事件應(yīng)對(duì)以外的場(chǎng)景,也有待觀察。如何在特殊時(shí)期的強(qiáng)力政治動(dòng)員之外另辟蹊徑以保持這種壓力,尚無(wú)清晰答案。

其次,配置專責(zé)機(jī)構(gòu)是在我國(guó)推動(dòng)政務(wù)數(shù)據(jù)共享的組織抓手,但在后疫情時(shí)代面臨挑戰(zhàn)。前已述及,工作專班和大數(shù)據(jù)管理機(jī)構(gòu)是許多地方高效推動(dòng)防疫相關(guān)數(shù)據(jù)共享的組織性機(jī)制。但隨著國(guó)家防疫政策轉(zhuǎn)向,工作專班這種臨時(shí)應(yīng)急組織會(huì)因?yàn)榻】荡a停用而退場(chǎng)。相較而言,大數(shù)據(jù)管理部門具有可持續(xù)性,但健康碼的成功實(shí)踐并未完全解決其在前疫情時(shí)代遺留下來(lái)的問(wèn)題。疫情前,各地大數(shù)據(jù)治理機(jī)構(gòu)的隸屬模式、組建方式和職責(zé)劃分不盡相同,職權(quán)范圍大小不一。(40)參見(jiàn)黃璜、孫學(xué)智: 《中國(guó)地方政府?dāng)?shù)據(jù)治理機(jī)構(gòu)的初步研究: 現(xiàn)狀與模式》,載《中國(guó)行政管理》2018年第12期,第36頁(yè)。在許多地方,大數(shù)據(jù)管理部門僅為政府職能部門中的一個(gè),權(quán)威和等級(jí)并未高于其他部門。(41)參見(jiàn)李珒: 《協(xié)同視角下政府?dāng)?shù)據(jù)共享的障礙及其治理》,載《中國(guó)行政管理》2021年第2期,第103頁(yè)。許多大數(shù)據(jù)管理部門更是剛立“門戶”,自身建設(shè)尚待時(shí)日。(42)見(jiàn)前注〔38〕,葉戰(zhàn)備文,第48頁(yè)。這就導(dǎo)致在健康碼實(shí)踐中,大數(shù)據(jù)管理機(jī)構(gòu)并不總是唱主角,雖然上海、貴州等地是由獨(dú)立運(yùn)作的大數(shù)據(jù)中心統(tǒng)籌運(yùn)營(yíng)健康碼,但這項(xiàng)工作在山西、甘肅等地就是由衛(wèi)健委的信息化部門主導(dǎo),在黑龍江、寧夏等地則由承擔(dān)本省大數(shù)據(jù)建設(shè)的營(yíng)商環(huán)境建設(shè)監(jiān)督局、政府辦公廳等部門負(fù)責(zé)。(43)參見(jiàn)李夢(mèng)穎: 《數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施: 隱藏在健康碼背后的結(jié)構(gòu)性力量——基于對(duì)內(nèi)地31省(自治區(qū)、直轄市)健康碼演化過(guò)程的可視化分析》,載《新聞?dòng)浾摺?022年第4期,第51頁(yè)。即便大數(shù)據(jù)管理部門唱了主角,由于技術(shù)能力欠缺,效果也未必佳,典型如西安市大數(shù)據(jù)管理局牽頭建設(shè)的“一碼通”崩潰引發(fā)民眾不滿等事件。(44)參見(jiàn)郝俊慧、江麗雯: 《一次對(duì)數(shù)字政府治理的“大考”》,載《IT時(shí)報(bào)》2022年1月14日,第8版。健康碼停用后,政務(wù)數(shù)據(jù)共享工作由哪個(gè)統(tǒng)一、權(quán)威的專責(zé)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé),仍是未知數(shù)。

再次,深化政企合作是在我國(guó)推動(dòng)政務(wù)數(shù)據(jù)共享的技術(shù)支撐,但在后疫情時(shí)代有待轉(zhuǎn)型。如上所言,互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)以其數(shù)據(jù)和技術(shù)積累為健康碼提供了有力支持。但企業(yè)和政府一樣存在分裂割據(jù)的問(wèn)題。典型如健康碼在“支付寶和微信的覆蓋率相似,分別有18和19個(gè)省份支持通過(guò)這兩個(gè)平臺(tái)申領(lǐng)”,“但由阿里巴巴協(xié)助開發(fā)的健康碼通常只能通過(guò)支付寶申領(lǐng),而僅支持微信申領(lǐng)的情況主要有兩種,或是由騰訊協(xié)助開發(fā)其健康碼,或是由本地科技公司負(fù)責(zé)改造已有的政務(wù)微信公眾號(hào)作為新的健康碼申領(lǐng)入口”,這“體現(xiàn)了兩大平臺(tái)公司之間的競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系”。實(shí)際上,各地政府開發(fā)健康碼多選擇本地企業(yè)或有前期合作關(guān)系的企業(yè)。(45)見(jiàn)前注〔43〕,李夢(mèng)穎文,第50—52頁(yè)。這意味著沿著不同地域、不同參與企業(yè)的邊界,形成了政務(wù)數(shù)據(jù)共享的新斷層線——在政務(wù)部門割據(jù)的“老山頭”之外,又出現(xiàn)了合作企業(yè)割據(jù)的“新山頭”。在后疫情時(shí)代,如何突破這種政企綁定產(chǎn)生的數(shù)據(jù)壁壘,在充分利用企業(yè)資源的同時(shí)避免規(guī)制捕獲,將是一個(gè)值得探索的課題。

最后,制定授權(quán)規(guī)范是在我國(guó)推動(dòng)政務(wù)數(shù)據(jù)共享的重要措施,但在后疫情時(shí)代仍需細(xì)化。如上所述,多地以人大常委會(huì)決定的形式,將涉疫情政務(wù)數(shù)據(jù)共享明文確立為行政機(jī)關(guān)職權(quán)。根據(jù)《地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法》第50條,縣級(jí)以上地方各級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)有權(quán)“討論、決定本行政區(qū)域內(nèi)的政治、經(jīng)濟(jì)、教育、科學(xué)、文化、衛(wèi)生、生態(tài)環(huán)境保護(hù)、自然資源、城鄉(xiāng)建設(shè)、民政、社會(huì)保障、民族等工作的重大事項(xiàng)和項(xiàng)目”。相較于地方性法規(guī),地方人大常委會(huì)決定通常內(nèi)容更單一、篇幅更小、制訂時(shí)間更短、應(yīng)急性更強(qiáng),但也不可避免地較為宏觀和抽象。(46)參見(jiàn)張欽: 《地方人大決定與地方性法規(guī)之比較——兼談人大決定草案的寫作》,載《人大研究》2020年第6期,第50頁(yè)。從健康碼相關(guān)的地方人大常委會(huì)決定來(lái)看,其雖比一般性的政務(wù)數(shù)據(jù)共享規(guī)范場(chǎng)景更明確,但就標(biāo)準(zhǔn)設(shè)定、權(quán)責(zé)劃分等議題并無(wú)具體安排,仍有巨大的細(xì)化空間。

綜上,三年來(lái)的健康碼實(shí)踐在推進(jìn)政務(wù)數(shù)據(jù)共享方面取得了重大突破,但上述深層次、結(jié)構(gòu)性局限始終存在。這意味著在后疫情時(shí)代,僅靠富有運(yùn)動(dòng)式治理色彩的“創(chuàng)新”來(lái)翻越不愿、不會(huì)、不便和不敢共享“四座大山”,很大程度上仍是一種奢望。從法學(xué)角度而言,這些結(jié)構(gòu)性障礙亦絕非紙面上的立法修規(guī)所能輕松突破——以政府信息公開為例,多年來(lái)若無(wú)各級(jí)各地政府自上而下推行的公開工作考核和許多研究機(jī)構(gòu)和公益組織自下而上展開的公開績(jī)效測(cè)評(píng),單憑《政府信息公開條例》將公開義務(wù)法定化,恐怕難以取得已有的實(shí)效。(47)李曉方、孟慶國(guó)、王友奎: 《績(jī)效信息公開與政府響應(yīng)——基于政府門戶網(wǎng)站建設(shè)第三方評(píng)估數(shù)據(jù)的斷點(diǎn)回歸分析》,載《公共行政評(píng)論》2019年第5期,第129頁(yè)。以此類推,政務(wù)數(shù)據(jù)共享的系統(tǒng)性推進(jìn),同樣需要內(nèi)外部壓力的協(xié)同,而要實(shí)現(xiàn)這一點(diǎn),精準(zhǔn)劃定政務(wù)數(shù)據(jù)共享的規(guī)范邊界尤為緊要。一方面,如前所述,政務(wù)部門不敢共享數(shù)據(jù)的一個(gè)重要原因是權(quán)責(zé)不清導(dǎo)致共享面臨法律風(fēng)險(xiǎn)。另一方面,民眾對(duì)政務(wù)數(shù)據(jù)共享也存有一定疑慮。例如2021年杭州數(shù)字治理調(diào)查表明:“針對(duì)身份證號(hào)、教育程度、就業(yè)情況、公共交通出行、收入與財(cái)產(chǎn)、酒店登記入住和醫(yī)療健康信息等個(gè)人數(shù)據(jù),受訪市民更加偏好個(gè)人授權(quán)和部門依法采集使用的數(shù)據(jù)治理方式”,“對(duì)于較為敏感的收入財(cái)產(chǎn)、酒店登記入住等信息,則分別有72.50%、62.24%的受訪者認(rèn)為政府必須在‘獲得個(gè)人授權(quán)后才能使用’”。(48)高翔: 《超越政府中心主義: 公共數(shù)據(jù)治理中的市民授權(quán)機(jī)制》,載《治理研究》2022年第2期,第20—21頁(yè)。在此背景下,后疫情時(shí)代,政務(wù)數(shù)據(jù)共享要想獲得來(lái)自社會(huì)的關(guān)注和促動(dòng),首先需要?jiǎng)澏魑吔纭７▽W(xué)研究對(duì)此責(zé)無(wú)旁貸。也正是在此意義上,看似“踩剎車”的法治化邊界也能發(fā)揮降低政務(wù)部門風(fēng)險(xiǎn)和消減社會(huì)公眾擔(dān)憂的“踩油門”功能。

三、 政務(wù)數(shù)據(jù)共享的法治邊界

(一) 政務(wù)數(shù)據(jù)共享的原則修正

多年來(lái),無(wú)論在規(guī)范上還是學(xué)理上,“以共享為原則,不共享為例外”在我國(guó)都被毫無(wú)爭(zhēng)議地視為政務(wù)數(shù)據(jù)共享領(lǐng)域的基本原則。規(guī)范上,中央層面,國(guó)務(wù)院《政務(wù)信息資源共享管理暫行辦法》第5條明確: 政務(wù)信息資源“以共享為原則,不共享為例外。各政務(wù)部門形成的政務(wù)信息資源原則上應(yīng)予共享,涉及國(guó)家秘密和安全的,按相關(guān)法律法規(guī)執(zhí)行”。第10條規(guī)定:“凡列入不予共享類的政務(wù)信息資源,必須有法律、行政法規(guī)或黨中央、國(guó)務(wù)院政策依據(jù)。”《交通運(yùn)輸政務(wù)數(shù)據(jù)共享管理辦法》第5條規(guī)定:“以共享為原則,不共享為例外。政務(wù)數(shù)據(jù)原則上均應(yīng)共享,國(guó)家相關(guān)法律法規(guī)或政策制度明確不得共享的除外。”《教育部機(jī)關(guān)及直屬事業(yè)單位教育數(shù)據(jù)管理辦法》第4、10條也有類似規(guī)定。地方層面,自2005年《福建省政務(wù)信息網(wǎng)信息共享管理辦法(試行)》第3條規(guī)定“政務(wù)信息開發(fā)和利用,以共享為原則。信息若不提供共享,必須經(jīng)同級(jí)政府信息化主管部門批準(zhǔn)”以來(lái),至今已有包括《四川省數(shù)據(jù)條例》《陜西省大數(shù)據(jù)條例》《遼寧省大數(shù)據(jù)發(fā)展條例》《江蘇省數(shù)字經(jīng)濟(jì)促進(jìn)條例》等在內(nèi)的16部地方性法規(guī),包括《河北省政務(wù)數(shù)據(jù)共享應(yīng)用管理辦法》《江西省公共數(shù)據(jù)管理辦法》《湖北省政務(wù)數(shù)據(jù)資源應(yīng)用與管理辦法》《湖南省政務(wù)信息資源共享管理辦法》等在內(nèi)的14部地方政府規(guī)章以及逾百件地方規(guī)范性文件明文確立該原則。(49)2023年1月2日在北大法寶檢索所得結(jié)果。學(xué)理上,自21世紀(jì)初最早提出以來(lái),(50)參見(jiàn)張延松、薛永生、張宇、韓紹兵: 《電子政務(wù)建設(shè)中的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫(kù)建設(shè)規(guī)劃研究》,載《廈門大學(xué)學(xué)報(bào)(自然科學(xué)版)》2004年S1期,第297頁(yè)?！耙怨蚕頌樵瓌t,不共享為例外”已成我國(guó)學(xué)界關(guān)于政務(wù)數(shù)據(jù)共享的基本共識(shí)。(51)王艷華、章曉航: 《我國(guó)政務(wù)信息資源共享問(wèn)題分析和立法研究》,載《檔案學(xué)研究》2007年第1期,第43頁(yè);周民、賈一葦: 《推進(jìn)“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”,創(chuàng)新政府服務(wù)與管理模式》,載《電子政務(wù)》2016年第6期,第78頁(yè);王靜、劉曉晨: 《政府?dāng)?shù)據(jù)共享的法治路徑和突破點(diǎn)》,載《中國(guó)司法》2019年第11期,第38頁(yè)。

然而,這一共識(shí)既缺乏比較法根據(jù),也存在國(guó)內(nèi)法沖突,亟待修正。比較法上,政務(wù)數(shù)據(jù)并非全盤“以共享為原則,不共享為例外”。例如在美國(guó),1974年《隱私法案》(Privacy Act)就聯(lián)邦機(jī)構(gòu)(agency)能否向第三方(包括其他聯(lián)邦機(jī)構(gòu))分享所持有的關(guān)于個(gè)人(individual)的記錄(record)做出規(guī)定。其中,機(jī)構(gòu)是指行政機(jī)關(guān)及其組成部門以及受政府控制的組織;個(gè)人是指美國(guó)公民及擁有永居權(quán)的人;記錄是指任何關(guān)于個(gè)人的記錄,包括但不限于其教育、經(jīng)濟(jì)交易、醫(yī)療、犯罪、雇傭史信息,以及任何包括其姓名、識(shí)別號(hào)及標(biāo)志或其他任何屬于個(gè)人的識(shí)別符的信息,例如指紋、聲紋、照片等。(52)See U.S. Department of Justice &Office of the Privacy and Civil Liberties, Overview of the Privacy Act of 1974, 2020 edition, https://www.justice.gov/opcl/overview-privacy-act-1974-2020-edition, last visited on January 3, 2023, p. 15-30.根據(jù)《隱私法案》,“任何機(jī)構(gòu)都不能以任何信息交流方式向任何人或其他機(jī)構(gòu)披露記錄,除非取得與該記錄有關(guān)的個(gè)人的書面申請(qǐng)或事前書面同意”,此即所謂“無(wú)同意不共享”(no disclosure without consent)規(guī)則。該規(guī)則有12項(xiàng)法定例外,包括向?yàn)槁穆毝仨毇@得記錄的本機(jī)構(gòu)雇員共享記錄、按照《信息自由法》要求而共享、基于日常使用(routine uses)而共享、為了規(guī)劃或?qū)嵤┤丝谄詹槎蛉丝谄詹榫止蚕怼⑾驀?guó)家檔案館共享具有充分歷史或保存價(jià)值的記錄、向其他依法享有民事或刑事執(zhí)法權(quán)且其負(fù)責(zé)人提交書面申請(qǐng)說(shuō)明需要特定記錄的執(zhí)法活動(dòng)的機(jī)構(gòu)共享、基于影響個(gè)人健康或安全的緊急情況且將書面通知發(fā)送到個(gè)人最后已知地址時(shí)向他人共享、向國(guó)會(huì)兩院及其有權(quán)限的下屬委員會(huì)共享、基于政府問(wèn)責(zé)辦公室(Government Accountability Office)履職需要向總審計(jì)長(zhǎng)(Comptroller General)或其授權(quán)代表共享、按照有管轄權(quán)的法院的命令共享、按照1982年《債務(wù)催收法》(Debt Collection Act)向消費(fèi)者信用報(bào)告機(jī)構(gòu)(consumer reporting agency)共享。(53)See U.S. Department of Justice &Office of the Privacy and Civil Liberties, supra note 〔52〕, at 64-133.可見(jiàn),在美國(guó)聯(lián)邦層面,政務(wù)機(jī)構(gòu)之間相互共享有關(guān)個(gè)人的數(shù)據(jù)秉承的正是“以不共享為原則,以共享為例外”,而且例外情形由《隱私法案》明確限定。又如在歐盟,《一般個(gè)人數(shù)據(jù)保護(hù)條例》(GDPR)第6條列舉了六種個(gè)人數(shù)據(jù)處理行為(包括共享)的合法性依據(jù),包括取得數(shù)據(jù)主體同意、合同履行所必需、履行法定義務(wù)所必需、保護(hù)個(gè)人重要利益所必需、履行公共職責(zé)所必需以及實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)控制者或第三方合法利益所必需。若無(wú)上述任一合法性依據(jù),則不得進(jìn)行包括共享在內(nèi)的個(gè)人數(shù)據(jù)處理行為。在此背景下,愛(ài)爾蘭數(shù)據(jù)保護(hù)委員會(huì)在其2019年發(fā)布的《公權(quán)機(jī)構(gòu)數(shù)據(jù)共享指南》中明確指出:“公權(quán)機(jī)構(gòu)之間的數(shù)據(jù)共享協(xié)議一般應(yīng)有法律依據(jù),每一項(xiàng)數(shù)據(jù)共享行為均應(yīng)有合法性依據(jù)”,“絕大多數(shù)情況下公共機(jī)構(gòu)之間數(shù)據(jù)共享的合法性依據(jù)在于履行公共職責(zé)所必需”,確立該項(xiàng)公共職責(zé)的法律“應(yīng)當(dāng)清晰地說(shuō)明相關(guān)的公權(quán)機(jī)構(gòu)、將被共享的信息以及共享之目的”。(54)Irish Data Protection Commission, Data Sharing in the Public Sector, https://www.dataprotection.ie/en/dpc-guidance/data-sharing-in-the-public-sector, last visited on January 3, 2023, p. 1-4.可見(jiàn),在政務(wù)數(shù)據(jù)共享問(wèn)題上,美歐兩大法域均未籠統(tǒng)地規(guī)定“以共享為原則”,而是區(qū)分個(gè)人數(shù)據(jù)和非個(gè)人數(shù)據(jù),前者以“不共享為原則”,除非有明確的法定依據(jù)要求共享,只有后者才是“以共享為原則”。事實(shí)上,這一區(qū)分很大程度上是世界通例。例如英國(guó)中央數(shù)字和數(shù)據(jù)辦公室2022年發(fā)布的《數(shù)據(jù)共享治理框架》就指出:“當(dāng)政府信息不具有個(gè)人可識(shí)別性,我們的原則性立場(chǎng)(default position)是共享?！?55)Central Digital and Data Office, Data Sharing Governance Framework, https://www.gov.uk/government/publications/data-sharing-governance-framework/data-sharing-governance-framework, last visited on January 3, 2023.2021年澳大利亞《聯(lián)邦、州和地方政府間數(shù)據(jù)共享協(xié)議》雖明確“所有政府部門共同承諾盡最大努力讓數(shù)據(jù)原則上在部門間穩(wěn)妥、安全、合法、合道德地共享”,但也同時(shí)指出“識(shí)別個(gè)人的數(shù)據(jù)(identifiable data)應(yīng)按照1988年《隱私法》共享”,(56)Intergovernmental Agreement on Data Sharing between Commonwealth and State and Territory Governments, https://federation.gov.au/sites/default/files/about/agreements/iga-on-data-sharing-signed.pdf, last visited on January 3, 2023, p. 1, 5.該法第6.1—6.3條規(guī)定只有在取得數(shù)據(jù)主體同意或基于法定的例外情形時(shí)方可共享個(gè)人數(shù)據(jù)。(57)See Privacy Act 1988, https://www.legislation.gov.au/Details/C2021C00452, last visited on January 4, 2023.

國(guó)內(nèi)法上,當(dāng)《民法典》和《個(gè)人信息保護(hù)法》正式生效后,再籠而統(tǒng)之地堅(jiān)持所有政務(wù)數(shù)據(jù)“以共享為原則,不共享為例外”將造成法制沖突。有學(xué)者已意識(shí)到: 當(dāng)共享的政務(wù)數(shù)據(jù)包含個(gè)人信息,“數(shù)據(jù)共享行為實(shí)際上是數(shù)據(jù)‘提供’行為,屬于‘個(gè)人信息處理’行為,應(yīng)具備《個(gè)人信息保護(hù)法》第13條規(guī)定的合法性基礎(chǔ)”,對(duì)于國(guó)家機(jī)關(guān)來(lái)說(shuō),即該條第1款第3項(xiàng)規(guī)定的“履行法定職責(zé)所必需”。該學(xué)者進(jìn)而指出:“國(guó)家機(jī)關(guān)為履行法定職責(zé),收集個(gè)人信息,可不經(jīng)個(gè)人同意,但這并不意味著其向其他國(guó)家機(jī)關(guān)提供個(gè)人信息時(shí),不需要個(gè)人同意,因?yàn)橄蚱渌麌?guó)家機(jī)關(guān)提供個(gè)人信息并不都是履行法定職責(zé)所必需”;但“《個(gè)人信息保護(hù)法》第23條的規(guī)定對(duì)信息共享的要求太高,并未為法律、行政法規(guī)另外規(guī)定預(yù)留法律空間。將來(lái)在修改《個(gè)人信息保護(hù)法》時(shí),為給政務(wù)數(shù)據(jù)共享清除不必要的法律障礙,有必要予以修正”,因?yàn)椤皬挠蛲獗容^法的經(jīng)驗(yàn)看,告知義務(wù)和個(gè)人單獨(dú)同意義務(wù)都不是國(guó)家機(jī)關(guān)共享信息時(shí)必須履行的義務(wù)”。(58)邢會(huì)強(qiáng): 《政務(wù)數(shù)據(jù)共享與個(gè)人信息保護(hù)》,載《行政法學(xué)研究》2023年第2期,第72、77—78頁(yè)。《個(gè)人信息保護(hù)法》第23條規(guī)定:“個(gè)人信息處理者向其他個(gè)人信息處理者提供其處理的個(gè)人信息的,應(yīng)當(dāng)向個(gè)人告知接收方的名稱或者姓名、聯(lián)系方式、處理目的、處理方式和個(gè)人信息的種類,并取得個(gè)人的單獨(dú)同意。接收方應(yīng)當(dāng)在上述處理目的、處理方式和個(gè)人信息的種類等范圍內(nèi)處理個(gè)人信息。接收方變更原先的處理目的、處理方式的,應(yīng)當(dāng)依照本法規(guī)定重新取得個(gè)人同意?！?/p>

上述觀點(diǎn)不僅未發(fā)現(xiàn)真正的問(wèn)題,而且給出了錯(cuò)誤的答案。根據(jù)《民法典》第1036條和《個(gè)人信息保護(hù)法》第13條,處理個(gè)人信息必須具有法定的合法性依據(jù)。就國(guó)家機(jī)關(guān)而言,合法性依據(jù)包括法定、意定和酌定三種,以法定為原則,以意定和酌定為例外。(59)參見(jiàn)彭錞: 《論國(guó)家機(jī)關(guān)處理個(gè)人信息的合法性基礎(chǔ)》,載《比較法研究》2022年第1期,第167—174頁(yè)。據(jù)此,國(guó)家機(jī)關(guān)(包括政務(wù)部門)向第三方(包括其他政務(wù)部門)共享承載個(gè)人信息的政務(wù)數(shù)據(jù),理應(yīng)具備《民法典》第1036條和《個(gè)人信息保護(hù)法》第13條所確立的合法性依據(jù)之一種,而并不如上述觀點(diǎn)所以為的那樣必須滿足《個(gè)人信息保護(hù)法》第23條規(guī)定的單獨(dú)同意要求。無(wú)法想象異地公安機(jī)關(guān)之間共享通緝嫌疑人信息時(shí)還需要告知并取得本人同意。此類個(gè)人信息共享行為其實(shí)可以從2015年公安部出臺(tái)的《公安機(jī)關(guān)信息共享規(guī)定》獲得合法性根據(jù),屬于公安機(jī)關(guān)“履行法定職責(zé)所必需”。這表明現(xiàn)行《個(gè)人信息保護(hù)法》為政務(wù)數(shù)據(jù)共享提供了多條合法化通路,沒(méi)有“不必要的法律障礙”,無(wú)須修改予以掃除。但現(xiàn)行《個(gè)人信息保護(hù)法》(也包括《民法典》)的確給包括共享在內(nèi)的一切涉及個(gè)人信息的政務(wù)數(shù)據(jù)處理行為設(shè)定了法律底線,那就是若無(wú)明確的合法性依據(jù),則不得處理/共享。(60)“個(gè)人信息的處理活動(dòng),從客觀上來(lái)說(shuō),就是對(duì)自然人的個(gè)人信息權(quán)益的侵入或影響,如果沒(méi)有合法的根據(jù)或者合法的理由(legal justification for data processing),那么,該處理活動(dòng)就是侵害個(gè)人信息權(quán)益的不法行為。”程嘯: 《個(gè)人信息保護(hù)法理解與適用》,中國(guó)法制出版社2021年版,第115頁(yè)。申言之,個(gè)人信息以不處理為原則,以處理為例外,例外須有合法性依據(jù)。而《政務(wù)信息資源共享管理暫行辦法》等規(guī)范所確立的邏輯卻是政務(wù)數(shù)據(jù)原則上共享,除非有法律、行政法規(guī)或黨中央、國(guó)務(wù)院政策依據(jù)才不共享。所以,真正的問(wèn)題在于: 涉及個(gè)人信息的政務(wù)數(shù)據(jù)共享由于具有個(gè)人信息共享和政務(wù)數(shù)據(jù)共享的雙重性質(zhì),同時(shí)觸及兩套截然相反的制度邏輯。這也許正是為什么《個(gè)人信息保護(hù)法》一審稿第36條本來(lái)規(guī)定“國(guó)家機(jī)關(guān)不得公開或者向他人提供其處理的個(gè)人信息,法律、行政法規(guī)另有規(guī)定或者取得個(gè)人同意的除外”,但由于抵觸政務(wù)數(shù)據(jù)以共享為原則的先在規(guī)范,自二審稿后被拿掉。不過(guò)由此一來(lái),籠統(tǒng)規(guī)定政務(wù)數(shù)據(jù)以共享為原則就會(huì)與個(gè)人信息以不共享為原則發(fā)生沖突。要解決這一沖突,理論上有兩種可能: 一種是修改《民法典》和《個(gè)人信息保護(hù)法》,給包含個(gè)人信息的政務(wù)數(shù)據(jù)留出以共享為原則的空間,但那樣就會(huì)部分顛覆個(gè)人信息保護(hù)法制的基本邏輯,也與比較法經(jīng)驗(yàn)齟齬,更會(huì)面臨如下難解的詰問(wèn): 為什么國(guó)家機(jī)關(guān)對(duì)個(gè)人信息進(jìn)行收集、存儲(chǔ)、分析等共享以外的處理活動(dòng)需要明確、具體的合法性依據(jù),而共享個(gè)人信息就只需要依據(jù)“以共享為原則”這一籠統(tǒng)、概括的規(guī)定(哪怕這一規(guī)定將來(lái)出現(xiàn)在國(guó)家法律中)?另一種沖突解決的路徑則是對(duì)政務(wù)數(shù)據(jù)以共享為原則予以修正,區(qū)分包含個(gè)人信息和不包含個(gè)人信息的政務(wù)數(shù)據(jù),前者以不共享為原則,共享需有明確、具體的合法性依據(jù),后者才以共享為原則,不共享需有合法性依據(jù),如此既能避免顛覆個(gè)人信息保護(hù)法制的基本邏輯,也符合比較法經(jīng)驗(yàn)。

對(duì)此,可能有兩種反駁。一是擔(dān)心一旦確立包含個(gè)人信息的政務(wù)數(shù)據(jù)以不共享為原則,共享需要有明確、具體的合法性依據(jù),而目前的現(xiàn)實(shí)卻是極少有法律、行政法規(guī)明文規(guī)定某類政務(wù)數(shù)據(jù)應(yīng)當(dāng)共享,那已有的共享實(shí)踐將一夜之間全部淪為“非法共享”,繼續(xù)推進(jìn)政務(wù)數(shù)據(jù)共享也只能“步履蹣跚”地等待一事一議的立法授權(quán)。但是,這種擔(dān)心很大程度上是不必要的,因?yàn)椤秱€(gè)人信息保護(hù)法》第13條第1款第3項(xiàng)規(guī)定的“為履行法定職責(zé)所必需”,既不限于法律、行政法規(guī),而是包括“公開、有效、不違反上位法的任何法規(guī)范”;也不要求該法規(guī)范正面、專門授權(quán)國(guó)家機(jī)關(guān)處理(包括共享)個(gè)人信息,而只需要“國(guó)家機(jī)關(guān)是在按照法定的權(quán)限和程序履行法定職責(zé),而特定的個(gè)人信息處理活動(dòng)又是履職所必需”。(61)見(jiàn)前注〔59〕,彭錞文,第167—168頁(yè)。當(dāng)然,這也不意味著現(xiàn)有的承載個(gè)人信息的政務(wù)數(shù)據(jù)共享活動(dòng)由此一概合法,而是要求政務(wù)部門對(duì)共享活動(dòng)所指向的法定職責(zé)以及共享是否必需進(jìn)行逐項(xiàng)清理,欠缺法定職責(zé)或不屬必需的應(yīng)當(dāng)停止共享,其余的應(yīng)當(dāng)公開說(shuō)明。

另一個(gè)可能的反駁是: 《政府信息公開條例》第5條明文規(guī)定“以公開為常態(tài),不公開為例外”,并未區(qū)分包含個(gè)人信息的政府信息和不包含個(gè)人信息的政府信息,為何政務(wù)數(shù)據(jù)共享需要做此區(qū)分?答案在于我國(guó)政府信息公開制度的憲法基礎(chǔ)是《憲法》第2條第3款,目的是通過(guò)提升政府透明度服務(wù)參與民主,使民眾能夠?qū)嶋H上參與到政府的決策過(guò)程之中。(62)參見(jiàn)彭錞: 《我國(guó)政府信息公開制度的憲法邏輯》,載《法學(xué)》2019年第2期,第97頁(yè)。在此目標(biāo)下,政府信息應(yīng)公開盡公開,除非涉及個(gè)人隱私(即私密個(gè)人信息)或公開會(huì)對(duì)第三方合法權(quán)益造成損害(即敏感個(gè)人信息)。(63)依據(jù)是《政府信息公開條例》第15條、《個(gè)人信息保護(hù)法》第28條。申言之,并非任何包含個(gè)人信息的政府信息都不公開,只有涉及私密或敏感個(gè)人信息的才屬于《政府信息公開條例》規(guī)定的例外。政府信息包含個(gè)人信息并不整體上改變政府信息以公開為原則的邏輯?！墩畔⒐_條例》與《民法典》或《個(gè)人信息保護(hù)法》也并不沖突,因?yàn)樵摋l例第5條將公開政府信息(哪怕包含個(gè)人信息)一般性地設(shè)定為行政機(jī)關(guān)的法定職責(zé),與《民法典》第1036條第1項(xiàng)與《個(gè)人信息保護(hù)法》第13條第3項(xiàng)銜接。與此不同,政務(wù)信息共享盡管具有提高行政效率、方便民眾生活的價(jià)值,但也蘊(yùn)含著強(qiáng)化監(jiān)控國(guó)家、導(dǎo)致數(shù)字暴政的風(fēng)險(xiǎn),這就區(qū)別于政府信息公開只會(huì)把權(quán)勢(shì)的天平朝公眾而非政府方向傾斜。所以,較之以透明和參與為核心目標(biāo)而兼顧個(gè)人隱私權(quán)益保障的政府信息公開,政務(wù)數(shù)據(jù)共享更是一柄“雙刃劍”,需要在效率和自由之間小心權(quán)衡。尤其是當(dāng)政務(wù)數(shù)據(jù)涉及個(gè)人信息時(shí),部門間共享很可能致使公民在政府的“全景敞視監(jiān)獄”面前“裸奔”,正常行為受到壓抑,“粗糙的邊緣和有棱角的邊緣將被磨平”,降低社會(huì)的創(chuàng)造力和表達(dá)力。(64)見(jiàn)前注〔5〕,孫平文,第24頁(yè);見(jiàn)前注〔58〕,邢會(huì)強(qiáng)文,第73—75頁(yè)。因此,政務(wù)數(shù)據(jù)共享不能簡(jiǎn)單照搬政府信息公開的邏輯,一攬子、抽象地確立政務(wù)數(shù)據(jù)原則上共享的義務(wù),而應(yīng)要求每一次共享承載個(gè)人信息的政務(wù)數(shù)據(jù)都具有明確、具體的合法性依據(jù),否則不得共享。只有不包含個(gè)人信息的政務(wù)數(shù)據(jù)才以共享為原則?！墩?wù)信息資源共享管理暫行辦法》第5條及大量類似規(guī)范一般性地規(guī)定政務(wù)數(shù)據(jù)以共享為原則,有抵觸《民法典》《個(gè)人信息保護(hù)法》等上位法之嫌,亟待修正。

(二) 政務(wù)數(shù)據(jù)共享的規(guī)則重塑

綜觀我國(guó)現(xiàn)有的政務(wù)數(shù)據(jù)共享規(guī)范,落實(shí)“以共享為原則,不共享為例外”要求的基本方式有三。一是共享要求分類。例如根據(jù)《政務(wù)信息資源共享管理暫行辦法》第9條,無(wú)條件共享指提供給所有政務(wù)部門共享使用;有條件共享指可提供給相關(guān)政務(wù)部門共享使用或僅能夠部分提供給所有政務(wù)部門共享使用;不予共享指不宜提供給其他政務(wù)部門共享使用。二是以數(shù)據(jù)定共享。2017年國(guó)家發(fā)展改革委、中央網(wǎng)信辦聯(lián)合發(fā)布的《政務(wù)信息資源目錄編制指南(試行)》第6.1.3條要求政務(wù)信息資源采目錄式管理,每一項(xiàng)信息均應(yīng)歸入上述三類之一種。實(shí)踐操作中,各地往往發(fā)布政務(wù)信息資源共享目錄,收錄可以共享的政務(wù)數(shù)據(jù),并標(biāo)明是無(wú)條件還是有條件共享。如2017年公布的《山東省政務(wù)信息資源共享目錄(一期)》就列出了全省可共享的17家部門159種信息資源3627個(gè)信息項(xiàng),并明確每個(gè)信息項(xiàng)的共享類別。(65)參見(jiàn)山東省經(jīng)濟(jì)和信息化委員會(huì): 《山東省政務(wù)信息資源共享目錄(一期)》,載山東省工業(yè)和信息化廳網(wǎng)站,http://gxt.shandong.gov.cn/attach/resource/sdjxw/att/201708/3fa62baa-8083-4cab-977c-90374f4cd312.pdf,2023年1月4日訪問(wèn)。三是共享方式分類。例如《政務(wù)信息資源共享管理暫行辦法》第12條規(guī)定:“屬于無(wú)條件共享類的信息資源,使用部門在共享平臺(tái)上直接獲取;屬于有條件共享類的信息資源,使用部門通過(guò)共享平臺(tái)向提供部門提出申請(qǐng),提供部門應(yīng)在10個(gè)工作日內(nèi)予以答復(fù),使用部門按答復(fù)意見(jiàn)使用共享信息,對(duì)不予共享的,提供部門應(yīng)說(shuō)明理由;不予共享類的信息資源,以及有條件共享類中提供部門不予共享的信息資源,使用部門因履行職責(zé)確需使用的,由使用部門與提供部門協(xié)商解決,協(xié)商未果的由本級(jí)政務(wù)信息資源共享主管部門協(xié)調(diào)解決,涉及中央有關(guān)部門的由聯(lián)席會(huì)議協(xié)調(diào)解決。”上述規(guī)則存在缺陷,有待重塑。

首先,共享要求分類不準(zhǔn)確。如前所言,《民法典》和《個(gè)人信息保護(hù)法》生效后,政務(wù)數(shù)據(jù)共享領(lǐng)域最重要的分類方式應(yīng)當(dāng)是承載個(gè)人信息的政務(wù)數(shù)據(jù)和不承載個(gè)人信息的政務(wù)數(shù)據(jù)的兩分法。前者原則上都應(yīng)不予共享,除非依法轉(zhuǎn)化為有條件共享,不存在無(wú)條件共享。反之,后者原則上都應(yīng)無(wú)條件共享,除非依法不予共享。因此,籠統(tǒng)地把共享要求分為三類并不準(zhǔn)確。

其次,以數(shù)據(jù)定共享不合理。例如按照《政務(wù)信息資源共享管理暫行辦法》第10條第2項(xiàng),人口信息、法人單位信息、自然資源和空間地理信息、電子證照信息等基礎(chǔ)信息資源的基礎(chǔ)信息項(xiàng),應(yīng)實(shí)現(xiàn)部門間無(wú)條件共享。其中,人口信息、電子證照信息無(wú)疑都涉及個(gè)人信息,盡管其的確為大多數(shù)政務(wù)部門履行法定職責(zé)所必需,但也有一些政務(wù)部門履職并不一定需要此類信息。例如氣象部門履職就不必需其他部門共享公民的身份證信息。所以,事先規(guī)定此類數(shù)據(jù)一律在所有政務(wù)部門之間無(wú)條件共享,缺乏合理性。而根據(jù)《政務(wù)信息資源共享管理暫行辦法》第10條第3項(xiàng),圍繞經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的同一主題領(lǐng)域,由多部門共建項(xiàng)目形成的主題信息資源,如健康保障、社會(huì)保障、食品藥品安全、安全生產(chǎn)、價(jià)格監(jiān)管、能源安全、信用體系、城鄉(xiāng)建設(shè)、社區(qū)治理、生態(tài)環(huán)保、應(yīng)急維穩(wěn)等,應(yīng)通過(guò)各級(jí)共享平臺(tái)予以共享。健康碼數(shù)據(jù)就屬于典型的應(yīng)急領(lǐng)域的主題信息資源,照此規(guī)定理應(yīng)通過(guò)各級(jí)共享平臺(tái)予以共享。但具體應(yīng)當(dāng)共享給哪些部門,并不由數(shù)據(jù)本身決定,而是取決于共享的目的、對(duì)象、方式。例如衛(wèi)建部門采集的公民核酸檢測(cè)結(jié)果數(shù)據(jù),應(yīng)向具有應(yīng)急管理法定職責(zé)的公安、交通運(yùn)輸部門在其履職必需的范圍內(nèi)共享(并因此是有條件共享),但不能共享給不具有應(yīng)急職責(zé)的政務(wù)部門(并因此是不予共享)。(66)參見(jiàn)許可: 《重大公共衛(wèi)生事件的數(shù)據(jù)治理》,載《暨南學(xué)報(bào)(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版)》2021年第1期,第89頁(yè)。從這個(gè)意義上講,同一項(xiàng)數(shù)據(jù)既可歸入有條件共享類,也可歸入不宜共享類。那種試圖對(duì)數(shù)據(jù)展開抽象分類、以數(shù)據(jù)定共享、一數(shù)據(jù)一類的做法缺乏合理性。

再次,共享方式分類不適當(dāng)?！墩?wù)信息資源共享管理暫行辦法》第12條將有條件共享的方式界定為依申請(qǐng)共享,失之片面,因?yàn)橛袟l件共享只是要求數(shù)據(jù)需求/使用方以及目的滿足法定條件,而不要求必須是由需求/使用方提出申請(qǐng)。相反,數(shù)據(jù)提供方完全可以主動(dòng)向依法具有數(shù)據(jù)需求的政務(wù)部門共享數(shù)據(jù)。而該條規(guī)定中不予共享類的信息資源及有條件共享類中提供部門不予共享的信息資源,使用部門因履行職責(zé)確需使用的,可通過(guò)部門協(xié)商或上級(jí)協(xié)調(diào)解決,則更是不妥,因?yàn)榘凑宅F(xiàn)行規(guī)范,不予共享必須有法律、行政法規(guī)或黨中央、國(guó)務(wù)院政策依據(jù)。從理論上講,如果使用部門因履行職責(zé)確需使用某項(xiàng)政務(wù)數(shù)據(jù),那么這項(xiàng)數(shù)據(jù)就應(yīng)當(dāng)共享給該使用部門,而不應(yīng)被歸類為不予共享,也不允許提供部門自作主張不予共享。當(dāng)然,實(shí)際工作中,若出現(xiàn)歸類不當(dāng),則應(yīng)盡快修改歸類,事出緊急的,可先行共享,再事后追認(rèn),而不應(yīng)由部門協(xié)商或上級(jí)協(xié)調(diào)而變不予共享為共享,否則行政機(jī)關(guān)就能自行突破法律、行政法規(guī)或黨中央、國(guó)務(wù)院政策劃定的政務(wù)數(shù)據(jù)共享紅線。

綜上,以《政務(wù)信息資源共享管理暫行辦法》為典型的我國(guó)政務(wù)數(shù)據(jù)共享規(guī)范所包含的三種規(guī)則均存在缺陷,建議按如下方案重塑: 第一,將政務(wù)數(shù)據(jù)分為個(gè)人數(shù)據(jù)和非個(gè)人數(shù)據(jù)兩類,適用不同共享規(guī)則;第二,非個(gè)人數(shù)據(jù)(包括匿名化處理后的個(gè)人數(shù)據(jù))以無(wú)條件共享為原則,除非涉及國(guó)家秘密、商業(yè)秘密等法定例外情形;第三,個(gè)人數(shù)據(jù)以不予共享為原則,除非具有《民法典》第1036條和《個(gè)人信息保護(hù)法》第13條規(guī)定的適用于國(guó)家機(jī)關(guān)的合法性依據(jù),方可有條件地共享,具體條件以滿足合法性依據(jù)所必需為限;第四,政務(wù)數(shù)據(jù)原則上主動(dòng)共享,政務(wù)部門應(yīng)主動(dòng)接入共享平臺(tái),由數(shù)據(jù)提供方和需求方自行申報(bào)、共享平臺(tái)管理者依法確定不同政務(wù)數(shù)據(jù)共享的依據(jù)、范圍、用途,同一項(xiàng)數(shù)據(jù)對(duì)不同部門可有不同共享狀態(tài);第五,政務(wù)數(shù)據(jù)共享以依申請(qǐng)共享為例外,數(shù)據(jù)提供部門依法審核需求方提出的依據(jù)、目的、用途,合法的應(yīng)予共享,不合法的有權(quán)拒絕共享。

(三) 政務(wù)數(shù)據(jù)共享的程序完善

我國(guó)現(xiàn)行政務(wù)數(shù)據(jù)共享規(guī)范對(duì)共享行為的程序性約束語(yǔ)焉不詳。仍以《政務(wù)信息資源共享管理暫行辦法》為例,其第12條明確共享原則上通過(guò)平臺(tái)實(shí)現(xiàn),也要求“提供部門在向使用部門提供共享信息時(shí),應(yīng)明確信息的共享范圍和使用用途”,但未規(guī)定具體的共享活動(dòng)受到何種程序性約束。在這方面,公開透明最為關(guān)鍵?；谡畔⒐_法制的要求,所有政務(wù)數(shù)據(jù)共享行為形成的記錄都應(yīng)向社會(huì)公開,除非記錄本身屬于《政府信息公開條例》規(guī)定的例外情形。尤其是涉及個(gè)人信息的政務(wù)數(shù)據(jù)共享,根據(jù)《個(gè)人信息保護(hù)法》第17、18、23、30、35條,國(guó)家機(jī)關(guān)有義務(wù)向個(gè)人信息主體告知共享的目的和方式以及共享接收方的名稱、聯(lián)系方式、處理目的、處理方式和共享的個(gè)人信息,共享敏感個(gè)人信息的,還應(yīng)當(dāng)告知共享的必要性以及對(duì)個(gè)人權(quán)益的影響,除非法律、行政法規(guī)規(guī)定應(yīng)當(dāng)保密或者不需要告知,或者告知將妨礙國(guó)家機(jī)關(guān)履行法定職責(zé)。據(jù)此,所有政務(wù)數(shù)據(jù)共享活動(dòng),原則上都應(yīng)公開,涉及個(gè)人信息共享的,還應(yīng)告知當(dāng)事人?，F(xiàn)有的共享活動(dòng)部分體現(xiàn)于政務(wù)數(shù)據(jù)共享目錄,但根據(jù)《政務(wù)信息資源目錄編制指南(試行)》的要求,此種目錄通常只會(huì)登載某項(xiàng)政務(wù)數(shù)據(jù)屬于無(wú)條件共享、有條件共享、不予共享中的哪一類,關(guān)于某項(xiàng)有條件共享的政務(wù)數(shù)據(jù)到底基于何種條件共享給了哪個(gè)部門,公眾仍無(wú)從得知。例如人們一般都知道自己的健康碼信息會(huì)在多個(gè)政務(wù)部門間共享,無(wú)縫鏈接多個(gè)管理場(chǎng)景,影響自身的就醫(yī)、出行、復(fù)工等活動(dòng),但并不了解到底是哪些部門參與共享,以至于在鄭州“賦紅碼事件”中,經(jīng)事后調(diào)查人們才發(fā)現(xiàn)健康碼信息被共享給了本不應(yīng)共享的部門。(67)鄭州市人民政府: 《關(guān)于部分村鎮(zhèn)銀行儲(chǔ)戶被賦紅碼問(wèn)題調(diào)查問(wèn)責(zé)情況的通報(bào)》,載鄭州市人民政府網(wǎng)站2022年6月22日,https://www.zhengzhou.gov.cn/rdhy/6509386.jhtml,2022年12月10日訪問(wèn)?？梢?jiàn),政務(wù)數(shù)據(jù)共享活動(dòng)的透明度亟待提高。由是觀之,當(dāng)前的政務(wù)數(shù)據(jù)共享目錄更多的是滿足行政機(jī)關(guān)內(nèi)部管理需要,而非政務(wù)公開的要求。要改變這種局面,可從如下幾種措施入手: 一是充實(shí)政務(wù)數(shù)據(jù)共享目錄的內(nèi)容,不再逐項(xiàng)把政務(wù)數(shù)據(jù)歸入無(wú)條件共享、有條件共享或不予共享三類,而是分部門明確其可共享的數(shù)據(jù)共享的對(duì)象、依據(jù)、目的、方式,以及特定數(shù)據(jù)不可共享的法律依據(jù);二是完善政務(wù)部門隱私政策,在收集個(gè)人信息時(shí),就應(yīng)充分告知當(dāng)事人將來(lái)數(shù)據(jù)共享的對(duì)象、依據(jù)、目的、方式,如果共享活動(dòng)發(fā)生變化,也應(yīng)及時(shí)公開告知,除非存在法定可不告知的情形;三是尊重個(gè)人信息主體的程序性權(quán)利,例如根據(jù)《個(gè)人信息保護(hù)法》第48、50條,個(gè)人信息主體有權(quán)要求共享其個(gè)人信息的政務(wù)部門對(duì)共享的規(guī)則進(jìn)行解釋說(shuō)明,政務(wù)部門應(yīng)當(dāng)建立便捷的個(gè)人行使權(quán)利的申請(qǐng)受理和處理機(jī)制,拒絕行權(quán)請(qǐng)求的,應(yīng)當(dāng)說(shuō)明理由。

四、 結(jié) 語(yǔ)

本文試圖整合公共管理學(xué)界和法學(xué)界各自關(guān)注的政務(wù)數(shù)據(jù)共享的推進(jìn)和邊界兩大主題,揭示二者之間的內(nèi)在關(guān)聯(lián): 政務(wù)數(shù)據(jù)共享的推進(jìn)無(wú)疑能帶來(lái)諸多紅利,但其效用函數(shù)是一個(gè)倒U型曲線,當(dāng)越過(guò)某個(gè)臨界點(diǎn)后,邊際效用將遞減,甚至弊大于利——共享雖好,不可無(wú)邊,而應(yīng)有界。作為一種應(yīng)急手段,健康碼在諸多層面實(shí)現(xiàn)了政務(wù)數(shù)據(jù)共享工作的突破,但在后疫情時(shí)代仍面臨種種深層次局限,需要依靠可持續(xù)的內(nèi)外部壓力進(jìn)一步推進(jìn)。在這方面,從原則、規(guī)則和程序上劃定政務(wù)數(shù)據(jù)共享的法治邊界,特別是區(qū)分承載個(gè)人信息和不承載個(gè)人信息的政務(wù)數(shù)據(jù),有利于降低政務(wù)部門共享數(shù)據(jù)的法律風(fēng)險(xiǎn),消除民眾對(duì)政務(wù)數(shù)據(jù)共享的疑懼,對(duì)深入推動(dòng)政務(wù)數(shù)據(jù)共享具有重要意義。因此,未來(lái)政務(wù)數(shù)據(jù)共享的制度設(shè)計(jì)應(yīng)打破公共管理學(xué)和法學(xué)的視野壁壘,通盤謀劃,既避免“共享不足”,也防止“共享過(guò)度”,追求政務(wù)數(shù)據(jù)共享活動(dòng)的凈社會(huì)收益最大化。