王 成,王佃利

(1.山東大學(xué) 政治學(xué)與公共管理學(xué)院,山東 青島 266200;2.太原科技大學(xué) 人文社科學(xué)院,山西 太原 030024)

一、農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)供給:垂直激勵(lì)與村莊治理

(一)村莊治理中的農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)供給

從2010年開(kāi)始,中央一號(hào)文件持續(xù)關(guān)注農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè),但是依然存在農(nóng)村留守老人關(guān)愛(ài)服務(wù)薄弱等現(xiàn)實(shí)問(wèn)題[1]。伴隨著大量勞動(dòng)人口從農(nóng)村轉(zhuǎn)移到城市,農(nóng)村空心化問(wèn)題突出,家庭養(yǎng)老功能日漸式微,農(nóng)村社會(huì)化養(yǎng)老需求及其模式創(chuàng)新應(yīng)運(yùn)而生。以互助養(yǎng)老這一創(chuàng)新模式為例,其是突破農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)困境的重要選擇[2]?；ブB(yǎng)老作為一種原地養(yǎng)老方式,可以保持農(nóng)村老年人與村莊社會(huì)的聯(lián)系,提升其養(yǎng)老質(zhì)量[3]。村莊基礎(chǔ)對(duì)互助養(yǎng)老的實(shí)現(xiàn)具有至關(guān)重要的影響[4]。村域社會(huì)資本對(duì)農(nóng)村老年人互助意愿也具有重要影響[5]。農(nóng)村養(yǎng)老不同于城市養(yǎng)老,應(yīng)當(dāng)借助熟人社會(huì)村社共同體優(yōu)勢(shì)來(lái)構(gòu)建農(nóng)村養(yǎng)老制度[6]。由此可知,農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)供給是村莊治理在公共服務(wù)領(lǐng)域的產(chǎn)物。如何有效推動(dòng)村莊治理運(yùn)轉(zhuǎn),是實(shí)現(xiàn)村域養(yǎng)老服務(wù)穩(wěn)定有效供給的重要變量。當(dāng)前研究雖然關(guān)注了村莊治理在農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)供給中的重要作用,但是過(guò)于強(qiáng)調(diào)村莊自主治理的角色和功能,其中所析出的一些典型經(jīng)驗(yàn)做法因村莊稟賦差異而難以具有可靠的推廣性。

(二)政府資源輸入在農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)供給中的激勵(lì)作用

圖1 政府資源輸入的作用

為了推動(dòng)農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)的供給,政府與不同社會(huì)主體均需發(fā)揮力量,構(gòu)建“大福利+小公益”的社會(huì)化養(yǎng)老服務(wù)模式[7]。政府主導(dǎo)可以撬動(dòng)更多資源,但也面臨著財(cái)政負(fù)擔(dān)加大與現(xiàn)實(shí)供給不足的兩難困境[8-9]。胡宏偉認(rèn)為應(yīng)當(dāng)將養(yǎng)老服務(wù)體系構(gòu)建聚焦在縣域空間,政府對(duì)重點(diǎn)困難人群發(fā)揮兜底保障功能[10]。賀雪峰指出政府應(yīng)當(dāng)通過(guò)資源下鄉(xiāng)組織動(dòng)員老年人,以開(kāi)展不同層次的互助養(yǎng)老[11];殷晶晶強(qiáng)調(diào)政府資源投入要與農(nóng)村社區(qū)的需求對(duì)接,其重點(diǎn)是激活社區(qū)的自組織功能[12]。這些學(xué)者關(guān)注到了政府資源輸入在農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)供給中的重要作用,也強(qiáng)調(diào)了政府資源輸入的關(guān)鍵之處在于對(duì)村莊治理的撬動(dòng)。在政府介入的前提下,村莊治理主體包括了政府、村級(jí)組織與老年人三元主體,而村級(jí)組織作為“接點(diǎn)”角色尤為重要[13]。但政府如何引導(dǎo)村級(jí)組織開(kāi)展養(yǎng)老服務(wù)供給的治理范式尚未被足夠關(guān)注。

在農(nóng)村社會(huì)化養(yǎng)老服務(wù)體系構(gòu)建中,政府需要通過(guò)財(cái)政轉(zhuǎn)移手段向農(nóng)村輸入資源(如圖1),一則發(fā)揮民生保障功能(路徑a),二則激活基層組織能力(路徑b+c)。對(duì)于后一點(diǎn),政府要積極引導(dǎo)村莊調(diào)動(dòng)自身能力、資源與知識(shí)實(shí)現(xiàn)自我供給[14]。自外而內(nèi)的資源與自下而上的村民自治相互結(jié)合,才能促發(fā)有限資源產(chǎn)生最大效用[15]。同時(shí),財(cái)政轉(zhuǎn)移支付在國(guó)家治理現(xiàn)代化中發(fā)揮著重要的激勵(lì)作用[16]。因此,政府為了提升向農(nóng)村輸入公共服務(wù)資源的效率,并作為對(duì)自身財(cái)政負(fù)擔(dān)過(guò)重的替代性回應(yīng),其輸入過(guò)程同時(shí)也是差異化的激勵(lì)過(guò)程,但學(xué)界對(duì)此缺乏關(guān)注。此外,政府的政策激勵(lì)如何契合農(nóng)村社會(huì)特征并調(diào)動(dòng)起基層社會(huì)在養(yǎng)老服務(wù)供給中的自治活力,這一內(nèi)在機(jī)理尚未在實(shí)證層面給予充分回應(yīng)。

(三)現(xiàn)實(shí)問(wèn)題:政府的垂直激勵(lì)面臨低效困境

圖2 山西省各地市農(nóng)村日間照料中心供餐情況

早在2014年,山西省政府就出臺(tái)了《關(guān)于加快發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的意見(jiàn)》,要求大力發(fā)展農(nóng)村日間照料幸福工程,并投入了大量的財(cái)政資源。截至2022年,山西省農(nóng)村日間照料中心建立了近7000個(gè)。然而,實(shí)際上農(nóng)村日間照料中心的養(yǎng)老服務(wù)供給卻存在水平偏低、種類(lèi)單一的問(wèn)題。2022年9月—11月,受山西省民政廳委托,《山西省農(nóng)村日間照料中心運(yùn)營(yíng)現(xiàn)狀與對(duì)策研究》課題組完成了對(duì)全省農(nóng)村日間照料中心建設(shè)發(fā)展的普查工作。根據(jù)山西省民政廳2017年《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范農(nóng)村社區(qū)老年人日間照料中心建設(shè)的通知》,農(nóng)村日間照料中心分為提供用餐的照料中心和不提供用餐的活動(dòng)中心,前者享受的資金支持更多,二者廣義上在政策中均稱(chēng)之為“照料中心”。但通過(guò)普查發(fā)現(xiàn),總體上的供餐比例略高于60%,不少地區(qū)低于50%,個(gè)別地區(qū)達(dá)不到20%(如圖2);與此形成對(duì)比的是調(diào)研中發(fā)現(xiàn)老年人較為強(qiáng)烈的用餐需求。許多地方的照料中心成為只供老年人日常閑暇的活動(dòng)中心,這難免窄化了所謂的“養(yǎng)老服務(wù)內(nèi)容”,難以充分契合農(nóng)村老人的養(yǎng)老需求。

由此,本文提出如下問(wèn)題:(1)在政府的垂直激勵(lì)下,村莊養(yǎng)老服務(wù)供給的現(xiàn)實(shí)分異是如何產(chǎn)生的?(2)一些學(xué)者關(guān)注到政府介入推動(dòng)可能帶來(lái)的養(yǎng)老服務(wù)供給負(fù)面問(wèn)題[17],并肯定了內(nèi)生型的村莊治理效能,那么,在廣大的農(nóng)村范圍內(nèi)垂直激勵(lì)的價(jià)值和限度是什么呢?(3)垂直激勵(lì)應(yīng)當(dāng)如何與村莊治理進(jìn)行契合才能更好地推動(dòng)農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)供給?

二、研究設(shè)計(jì)與案例選擇

(一)研究方法與案例選擇

本文運(yùn)用扎根理論,通過(guò)對(duì)多案例資料的歸納考察,從中提煉出垂直激勵(lì)和村莊治理影響村莊養(yǎng)老服務(wù)供給的理論構(gòu)想。所謂垂直激勵(lì),是指這一激勵(lì)機(jī)制與由村規(guī)民約、習(xí)俗文化、內(nèi)部輿論所形成的內(nèi)生性激勵(lì)機(jī)制不同,通過(guò)政策施加影響,表現(xiàn)為由外而內(nèi)、自上而下的激勵(lì),具有政府合意與外生性屬性。歸納式案例研究有利于探索構(gòu)建新理論,回答“是什么”的問(wèn)題[18],而多案例歸納研究能夠使得這一理論構(gòu)想更具普適性和穩(wěn)健性[19]。在概念識(shí)別構(gòu)建的基礎(chǔ)上,通過(guò)逐級(jí)范疇化,并尋找各范疇之間的關(guān)聯(lián)關(guān)系與故事線(xiàn)條,從而搭建起理論解釋框架。

從案例數(shù)量上講,Yin認(rèn)為4—10個(gè)案例適合進(jìn)行理論探索的多案例研究[20]。依據(jù)典型性和多樣性原則,本研究選取了10個(gè)村莊的案例。從最終的服務(wù)類(lèi)型看,10個(gè)案例分成兩大類(lèi),一類(lèi)是提供用餐服務(wù)的照料中心,一類(lèi)是不提供用餐服務(wù)的活動(dòng)中心。此外,村莊地理區(qū)位、老年人口數(shù)、老齡化率、集體經(jīng)濟(jì)情況均存在差異。現(xiàn)場(chǎng)訪談?wù){(diào)研對(duì)象是日間照料中心負(fù)責(zé)人,負(fù)責(zé)人由村委成員或村民擔(dān)任。為了形成資料之間的相互印證,本研究還對(duì)各村老年人以及所在縣、鄉(xiāng)(鎮(zhèn))民政部門(mén)工作人員進(jìn)行了訪談。在對(duì)10個(gè)案例進(jìn)行深入分析后,用提煉的理論框架解釋調(diào)研所獲得的其他案例,發(fā)現(xiàn)沒(méi)有新的概念和關(guān)系產(chǎn)生,保證了理論的飽和度。

此外,基于10個(gè)村莊所在的市縣,本文搜集了相關(guān)市縣民政部門(mén)、財(cái)政部門(mén)以及山西省民政廳發(fā)布的日間照料中心政策文本,基于政策文本的扎根研究形成了垂直激勵(lì)部分的激勵(lì)設(shè)置副范疇。

表1 案例概況

(二)數(shù)據(jù)編碼與分析

運(yùn)用Nvivo 11 pro對(duì)所收集到的一手資料和二手資料進(jìn)行開(kāi)放式編碼,通過(guò)對(duì)比、分類(lèi)和整合共形成35個(gè)初始概念,在此基礎(chǔ)上進(jìn)行范疇化工作,共形成14個(gè)初始范疇,最終高度凝練,形成2個(gè)主范疇和5個(gè)副范疇。通過(guò)分析主范疇之間的關(guān)系,提煉核心范疇并形成故事線(xiàn)。本文的核心范疇是“垂直激勵(lì)對(duì)村莊治理作用下的農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)供給機(jī)制”,由此形成故事線(xiàn)條(如圖3):垂直激勵(lì)通過(guò)對(duì)村莊治理的撬動(dòng)牽引,誘導(dǎo)村莊治理在農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)供給中釋放治理效能,從而推動(dòng)村莊養(yǎng)老服務(wù)的生產(chǎn)。

表2 主軸編碼的分析結(jié)果

圖3 垂直激勵(lì)對(duì)村莊治理作用下的農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)供給機(jī)制

三、垂直激勵(lì)與農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)供給

政府的資源輸入同時(shí)也是激勵(lì)構(gòu)建的過(guò)程,激勵(lì)構(gòu)建呈現(xiàn)出外生性特征,包括了政策制定客觀層面的激勵(lì)設(shè)置與政策執(zhí)行主體主觀層面的激勵(lì)感知兩部分。激勵(lì)設(shè)置包括激勵(lì)內(nèi)容、激勵(lì)依據(jù)、激勵(lì)形式三個(gè)初始范疇,而激勵(lì)感知包括高位領(lǐng)會(huì)、低位認(rèn)知、政府在場(chǎng)、政府缺場(chǎng)四個(gè)初始范疇。

(一)激勵(lì)設(shè)置

稅費(fèi)改革前農(nóng)村公共物品和服務(wù)的資源供給主要來(lái)自村民集資,而稅費(fèi)改革后,國(guó)家通過(guò)項(xiàng)目形式向農(nóng)村輸入財(cái)政資源,以促成農(nóng)村公共物品和服務(wù)的生產(chǎn)[21]。因此,當(dāng)下農(nóng)村公共物品和服務(wù)的供給主體主要包括政府與村莊,在部分地區(qū)由于引入市場(chǎng)力量,則形成了政府、村莊與市場(chǎng)的三元互動(dòng)。在政府與村莊二元互動(dòng)框架內(nèi),是要實(shí)現(xiàn)行政主導(dǎo)與民主自治的耦合,供給邏輯兼具行政性與自治性。通過(guò)此種前臺(tái)與后臺(tái)的雙層協(xié)同,以統(tǒng)籌包干機(jī)制釋放制度效能[22]。換言之,資源下鄉(xiāng)的重點(diǎn)在于如何激發(fā)農(nóng)民對(duì)公共物品和服務(wù)生產(chǎn)的主動(dòng)性,完善村莊公共性生產(chǎn)機(jī)制?？梢?jiàn),在財(cái)政資源輸入與農(nóng)民民主自治之間,存在一個(gè)激勵(lì)設(shè)置的問(wèn)題,其是推動(dòng)“外部提供”向“內(nèi)部自主”的重要環(huán)節(jié)。

由于養(yǎng)老服務(wù)的微利特性,社會(huì)資本投入農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)領(lǐng)域的動(dòng)力微弱,養(yǎng)老服務(wù)融資渠道十分狹窄。在此背景下,地方政府對(duì)農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施的建設(shè)提供了均衡性的物質(zhì)支持,山西省每一個(gè)日間照料中心都可獲得均等的一次性補(bǔ)助建設(shè)資金,并由省市財(cái)政按照一定比例分擔(dān)。而在運(yùn)營(yíng)階段,相較于建設(shè)階段“一視同仁”的物質(zhì)支持,日間照料中心的物質(zhì)獎(jiǎng)勵(lì)則取決于運(yùn)營(yíng)績(jī)效。沒(méi)有達(dá)到績(jī)效標(biāo)準(zhǔn)時(shí)物質(zhì)獎(jiǎng)勵(lì)不予發(fā)放,這是一種“非追究型”的懲罰方式,因?yàn)檫\(yùn)營(yíng)主體的既得利益并沒(méi)有被剝奪,而是失去了預(yù)期的獎(jiǎng)勵(lì)獲益。此外,政府為保障日間照料中心相關(guān)資源的安全會(huì)制定嚴(yán)格的規(guī)范,以追究型懲罰的方式對(duì)具體工作進(jìn)行底線(xiàn)約束。

在激發(fā)、引導(dǎo)、規(guī)范日間照料中心運(yùn)營(yíng)的過(guò)程中,需要設(shè)置一定的目標(biāo)與標(biāo)準(zhǔn),這構(gòu)成了激勵(lì)實(shí)施的外在依據(jù)。目標(biāo)能把人的需要轉(zhuǎn)化為動(dòng)機(jī),引導(dǎo)組織將組織績(jī)效與既定目標(biāo)相比照,以持續(xù)向既定目標(biāo)趨近[23]。日間照料中心在經(jīng)過(guò)評(píng)估考核后方能獲得對(duì)應(yīng)的物質(zhì)激勵(lì)。標(biāo)準(zhǔn)設(shè)定指的是日間照料中心得以開(kāi)辦運(yùn)營(yíng)的基本條件。但是標(biāo)準(zhǔn)設(shè)定存在一定的問(wèn)題,通過(guò)剛性的數(shù)字門(mén)檻進(jìn)行標(biāo)準(zhǔn)設(shè)定容易誘發(fā)數(shù)字邊緣歧視。比如晉中市規(guī)定日間照料中心參加活動(dòng)人數(shù)不少于20人,“20”的制定依據(jù)是什么?如果15人左右是否中心就不應(yīng)該開(kāi)辦?這種“無(wú)微不至”的標(biāo)準(zhǔn)設(shè)定忽略了鄉(xiāng)土社會(huì)內(nèi)在制度運(yùn)轉(zhuǎn)、資源配置的靈活性與因地制宜,反而增加了日間照料中心的建設(shè)成本和運(yùn)營(yíng)成本[1]。

在類(lèi)型激勵(lì)方面,山西省農(nóng)村日間照料中心政策中以是否提供用餐為依據(jù)劃分為提供用餐的照料中心和不提供用餐的活動(dòng)中心兩類(lèi)。就餐供給是農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)的重要內(nèi)容,而解決農(nóng)村老年人吃飯問(wèn)題往往是農(nóng)村互助養(yǎng)老的初衷[24]。正是基于前期日間照料中心供給比例偏低以及對(duì)就餐服務(wù)供給的鼓勵(lì),在2017年山西省民政廳《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范農(nóng)村社區(qū)老年人日間照料中心建設(shè)的通知》中,將不提供用餐的活動(dòng)中心的補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)從2萬(wàn)元降至1萬(wàn)元,而提供用餐的照料中心的補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)則從2萬(wàn)元上升到3萬(wàn)元。為了提升資金的激勵(lì)效率和激發(fā)不同日間照料中心之間的爭(zhēng)優(yōu)競(jìng)先,基層政府實(shí)行三個(gè)等次的梯度激勵(lì),年度運(yùn)營(yíng)狀況分為優(yōu)秀、良好與合格。這符合弗魯姆的期望理論中所要求的激勵(lì)獎(jiǎng)酬需與工作績(jī)效相關(guān)聯(lián)[25]。

表3 激勵(lì)設(shè)置開(kāi)放式編碼的分析結(jié)果舉例

(二)激勵(lì)感知

外在層面的激勵(lì)設(shè)置是靜態(tài)存在狀態(tài),能否對(duì)行為者產(chǎn)生激勵(lì)作用,還取決于行為者對(duì)外在激勵(lì)所形成的內(nèi)在感知。其中包括行動(dòng)者對(duì)激勵(lì)的認(rèn)知、情緒、態(tài)度,比如激勵(lì)可通過(guò)情緒喚起引發(fā)行為動(dòng)機(jī)[26]。激勵(lì)感知既與行動(dòng)者人格特性相關(guān),也受到組織文化、社群文化等的深刻影響。

山西省日間照料中心的政策宗旨在于發(fā)揮政府引導(dǎo)、支持功能,并突出“村級(jí)主辦”的政策意涵,現(xiàn)階段的重點(diǎn)則在于滿(mǎn)足其基本生活需求。政策宗旨作為政策文本的核心理念,通過(guò)各項(xiàng)政策工具外顯為各項(xiàng)具體的激勵(lì)措施。不同村委會(huì)對(duì)政策激勵(lì)的感知在上述兩個(gè)層面發(fā)生了顯著分異。一些村委會(huì)準(zhǔn)確聚焦政策核心理念,高位領(lǐng)會(huì)政策激勵(lì)的宗旨,比如平陸縣A村村支書(shū)秉持“運(yùn)營(yíng)好—吃飯人多—經(jīng)費(fèi)就高”的理解邏輯,與政策激勵(lì)邏輯高度契合,與此同時(shí),對(duì)老年人的需求也作出了回應(yīng),“對(duì)村民們也很好,給村民們也算爭(zhēng)取了一些福利?！?/p>

與高位領(lǐng)會(huì)形成鮮明對(duì)比的是一些村委會(huì)缺乏對(duì)政策宗旨進(jìn)行深度聚焦,而是對(duì)外顯的政策文本語(yǔ)句與具體激勵(lì)措施進(jìn)行“變通”解讀,滑向低位認(rèn)知的面向。與平陸縣A村村支書(shū)的理解邏輯恰好逆向,小店區(qū)H村村支書(shū)的理解邏輯是“不想浪費(fèi)經(jīng)費(fèi)—開(kāi)辦照料中心”。這是一種資金俘獲策略,其首要?jiǎng)訖C(jī)不是在于如何滿(mǎn)足老年人的養(yǎng)老需要,而在于獲得政策資金。尼斯卡寧提出公共機(jī)構(gòu)官僚追求預(yù)算規(guī)模最大,以實(shí)現(xiàn)個(gè)人效用的最大化。雖然村支書(shū)并非公共機(jī)構(gòu)官僚,但其同樣存在對(duì)資源控制擴(kuò)大化的權(quán)力擴(kuò)展與心理傾向。一些村莊日間照料中心經(jīng)營(yíng)不善,負(fù)責(zé)人的回答往往會(huì)指向“政府投入不足”“光是上面說(shuō)一說(shuō)話(huà)”。這表明一些村莊對(duì)國(guó)家的資源輸入產(chǎn)生了較強(qiáng)的依賴(lài)心理,而忽略了自身主體性的發(fā)揮空間。

表4 激勵(lì)感知開(kāi)放式編碼的分析結(jié)果舉例

激勵(lì)結(jié)構(gòu)沿“科層-村域”路徑而產(chǎn)生,在村域端激勵(lì)感知中政府是否在場(chǎng)發(fā)揮著重要作用。激勵(lì)內(nèi)容主要圍繞物質(zhì)支持與物質(zhì)獎(jiǎng)勵(lì)展開(kāi),因此,激勵(lì)感知?jiǎng)t主要指向政府資金的輸入是否及時(shí)及其穩(wěn)定性。在基層社會(huì)人們對(duì)治理第一要素的領(lǐng)會(huì)往往與“資金”相關(guān),這種樸素認(rèn)知構(gòu)成了鄉(xiāng)村治理主體對(duì)政府在場(chǎng)的首要感知,也成為其理解政府在鄉(xiāng)土社會(huì)領(lǐng)導(dǎo)、組織功能的關(guān)鍵。政府在進(jìn)行壓力驅(qū)動(dòng)的同時(shí)也為基層治理實(shí)現(xiàn)賦能賦權(quán),賦予了治理主體的內(nèi)在“心安”。當(dāng)政府資金供給鏈不穩(wěn)定或不可持續(xù)時(shí),基層治理將面臨回縮的風(fēng)險(xiǎn)?！艾F(xiàn)在最大的問(wèn)題是開(kāi)了灶之后,日間照料中心運(yùn)行不起來(lái)。所以,還是經(jīng)費(fèi)的問(wèn)題。”(高平市I村村支書(shū))

四、村莊治理與農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)供給

作為對(duì)垂直激勵(lì)的回應(yīng),養(yǎng)老服務(wù)供給領(lǐng)域的村莊治理開(kāi)始孕化成型,村莊治理運(yùn)轉(zhuǎn)實(shí)現(xiàn)了村域養(yǎng)老服務(wù)生產(chǎn),農(nóng)村老年人的需求得到了一定滿(mǎn)足。村莊治理包括治理動(dòng)力、治理?xiàng)l件和治理方式三個(gè)副范疇。治理動(dòng)力包括組織保障、能人引領(lǐng)、村民意見(jiàn)三個(gè)初始范疇,治理?xiàng)l件包括村莊稟賦一個(gè)初始范疇,治理方式包括價(jià)格機(jī)制、管理手段和公益互助三個(gè)初始范疇。

(一)治理動(dòng)力:能人個(gè)體基于組織平臺(tái)的單向推動(dòng)

治理主體承載具體的治理責(zé)任,并在耦合互動(dòng)中生成治理網(wǎng)絡(luò),治理主體與治理網(wǎng)絡(luò)的功能釋放構(gòu)成了村域養(yǎng)老服務(wù)供給的治理動(dòng)力。在村莊權(quán)力結(jié)構(gòu)中,村委屬于核心層,發(fā)揮信號(hào)識(shí)別、政策領(lǐng)會(huì)、組織動(dòng)員、績(jī)效反饋的重要作用。村委通過(guò)議事決策、管理監(jiān)督等方式為日間照料中心發(fā)展提供組織保障,是能人引領(lǐng)的組織動(dòng)員載體,也是滿(mǎn)足老年村民需求、對(duì)村民意見(jiàn)進(jìn)行回應(yīng)的組織機(jī)制。而村民意見(jiàn)呈現(xiàn)“事后表達(dá)”特征,當(dāng)前此種表達(dá)進(jìn)入治理框架依賴(lài)于能人識(shí)別及其回應(yīng),因此在村域治理網(wǎng)絡(luò)中村民意見(jiàn)較為被動(dòng)、能量較微。

村莊能人對(duì)鄉(xiāng)村治理具有重要作用[27],其具備政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)等多方面知識(shí),能夠促動(dòng)外部拓展與內(nèi)部整合,是引領(lǐng)、參與村莊治理并對(duì)治理成效產(chǎn)生深刻影響的治理主體。能人治村能力不僅包括經(jīng)濟(jì)發(fā)展能力,也包括公共治理能力[28]。在村莊公共性生產(chǎn)日益式微,公共產(chǎn)品和服務(wù)供給明顯不足的背景下[29],能人公共服務(wù)供給治理能力顯得尤為重要。村莊能人具有多種類(lèi)型,但相較于外生性的政治能人,內(nèi)生性的政治能人更容易憑借鄉(xiāng)土社會(huì)熟人網(wǎng)絡(luò)開(kāi)發(fā)在地資源,促成村莊治理的運(yùn)轉(zhuǎn),村支書(shū)和村長(zhǎng)便是其中的代表。比如小店區(qū)D村村長(zhǎng)憑借其社會(huì)資源優(yōu)勢(shì)將本村閑置院落統(tǒng)一規(guī)劃打造,著力引進(jìn)各類(lèi)非遺文化傳承人入駐,在當(dāng)?shù)亻_(kāi)發(fā)文化節(jié)日,壯大發(fā)展鄉(xiāng)村旅游業(yè)。村集體經(jīng)濟(jì)的壯大為農(nóng)村日間照料中心提供了部分資金,多年來(lái)D村的日間照料中心的供餐服務(wù)運(yùn)營(yíng)良好。

在養(yǎng)老服務(wù)供給中,不同村莊的村民意見(jiàn)表達(dá)存在差異。在日間照料中心提供用餐服務(wù)后,一些村莊中的村民積極支持,希望服務(wù)能夠持續(xù);而村委也寄希望于借日間照料中心運(yùn)營(yíng)的東風(fēng)獲得村民對(duì)村委班子的持續(xù)支持。一些村莊中的村民對(duì)日間照料中心的評(píng)價(jià)則較為消極,難以滿(mǎn)足其基本生活需要。此外,一些村莊中的村民意見(jiàn)表達(dá)十分含蓄,對(duì)于服務(wù)供給與福利優(yōu)化保持“順其自然”的態(tài)度。總體而言,村民意見(jiàn)表達(dá)并非先發(fā)于農(nóng)村日間照料中心制度,而是在日間照料中心建成后,在村民與村委的互動(dòng)中生發(fā),具有“事后表達(dá)”的特點(diǎn)。這種表達(dá)也折射了在日間照料中心服務(wù)供給中的雙方互動(dòng)狀態(tài),“積極支持”體現(xiàn)出村民與村委之間的“共促合作”,“消極評(píng)價(jià)”暗示了村民與村委之間的“供需錯(cuò)位”,“內(nèi)隱表達(dá)”體現(xiàn)出養(yǎng)老服務(wù)供給中老年人主體性需求的被遮蔽與有待識(shí)別。

(二)治理?xiàng)l件:村莊稟賦的現(xiàn)實(shí)差異

村莊稟賦是村莊治理的客觀條件,為治理主體的行為施展提供給了相對(duì)穩(wěn)定的物理和社會(huì)條件,影響著養(yǎng)老服務(wù)供給效能。因?yàn)槿臻g照料中心所坐落的村莊大抵處于遠(yuǎn)離市區(qū)地帶,養(yǎng)老服務(wù)供給所面臨的物理?xiàng)l件十分相似,因此,本文重點(diǎn)探究其中的社會(huì)條件。大村和小村之間的老年人口差異顯著,有的能相差數(shù)倍甚至數(shù)十倍之多。不同數(shù)量的老年人口帶來(lái)的服務(wù)需求差異明顯,同時(shí)也意味著不同級(jí)別的治理量綱。相較于小村莊而言,大型村莊一方面要滿(mǎn)足規(guī)模龐大的養(yǎng)老服務(wù)需求,另一方面也要平衡內(nèi)部服務(wù)分配遞送。在小村莊內(nèi),照料中心的選址則較為容易,至于供給什么、怎么供給以及日常服務(wù)的矛盾化解,均可在小范圍內(nèi)通過(guò)協(xié)商解決。

日間照料中心的物質(zhì)支持,一方面來(lái)自政府的資源輸入,一方面也在于村莊內(nèi)部是否具有自主資源。比如小店區(qū)D村多年來(lái)集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展態(tài)勢(shì)良好,村委依托于豐厚的“家底”,更有底氣和實(shí)力進(jìn)行集體收入的再分配,對(duì)老年服務(wù)村莊福利傾斜度加大,養(yǎng)老服務(wù)可以實(shí)現(xiàn)持續(xù)升級(jí)。而相較于家底殷實(shí)的村莊,底子薄的村莊面臨著養(yǎng)老服務(wù)供給的天然約束,政府輸入幾乎是其服務(wù)供給的唯一保障,其基本決定了日間照料中心的存續(xù),在生存基礎(chǔ)上的服務(wù)發(fā)展演進(jìn)則變得較為困難。

(三)治理方式:自適應(yīng)性的策略開(kāi)發(fā)

在資源有限約束之下,為了給本村老年人提供更好的服務(wù),一些村莊根據(jù)本村特點(diǎn)開(kāi)發(fā)了特定的治理方式。對(duì)于不提供餐飲的活動(dòng)中心,村委基本采取直接管理的方式,日常維持簡(jiǎn)易管理,有1—2名工作人員完成保潔、“看門(mén)”等簡(jiǎn)單工作?？梢哉f(shuō),活動(dòng)中心并不具有服務(wù)生產(chǎn)遞送的功能,其價(jià)值在于為老年人的公共娛樂(lè)生活提供了一個(gè)交流空間。因此,本文所指的治理方式是提供餐飲的照料中心,其面臨的復(fù)雜性情境催生出了自適應(yīng)性的治理方式,而這些治理方式成就了照料中心的持續(xù)運(yùn)營(yíng)。這些治理方式主要包括價(jià)格機(jī)制、管理手段與公益互助。并非所有提供用餐服務(wù)的照料中心均采用了這些治理方式,比如有的村莊就缺少價(jià)格機(jī)制,這與村莊特定的治理動(dòng)力與治理?xiàng)l件相關(guān)。

表5 村莊治理開(kāi)放式編碼的分析結(jié)果舉例

價(jià)格機(jī)制的運(yùn)用一方面能夠?qū)Y金缺口進(jìn)行彌補(bǔ),但另一方面也具有塑造秩序的作用。正如D村主任所言,如果沒(méi)有一定的價(jià)格設(shè)置,那些沒(méi)有必然需求而在餐廳用餐的老年人也可能是因?yàn)椤柏澅阋恕毙睦砣ビ貌?造成資金供給壓力,反而形成對(duì)有真正需求老年人的擠出效應(yīng)。在價(jià)格機(jī)制中還包括價(jià)格調(diào)整與價(jià)格管控。價(jià)格調(diào)整的目的在于對(duì)沖物價(jià)增長(zhǎng)所帶來(lái)的資金壓力;在有的日間照料中心,價(jià)格增長(zhǎng)的訴求則是老年人提出的。在供需領(lǐng)域,由需求方提出價(jià)格增長(zhǎng)建議實(shí)屬罕見(jiàn),這說(shuō)明在這些村莊內(nèi)老年人對(duì)用餐價(jià)格增長(zhǎng)的需求彈性很低,其深層動(dòng)因在于具有重要價(jià)值的用餐服務(wù)供給在村莊范圍內(nèi)的稀缺性。與此同時(shí),一些村委會(huì)對(duì)用餐服務(wù)價(jià)格進(jìn)行管控,保證了日間照料中心用餐服務(wù)的公益屬性,也保障了這一服務(wù)供給的長(zhǎng)續(xù)發(fā)展。

在日間照料中心建設(shè)、運(yùn)營(yíng)的兩個(gè)階段,不同村莊的管理手段有所差異。在芮城縣C村,村委對(duì)“前臺(tái)-后臺(tái)”機(jī)制進(jìn)行了再生產(chǎn),將照料中心委托給村民負(fù)責(zé)經(jīng)營(yíng)管理,賦予其經(jīng)營(yíng)權(quán)、管理權(quán),而自身則保留了決策權(quán)和監(jiān)督權(quán);但在芮城縣E村和迎澤區(qū)G村,村委則維持了決策、管理、經(jīng)營(yíng)、監(jiān)督等全鏈條權(quán)力。從效率上講,“上面千條線(xiàn),下面一根針”,村委作為基層神經(jīng)末梢,在代理基層政府完成村域龐雜治理事項(xiàng)的過(guò)程中時(shí)常“應(yīng)接不暇”,根據(jù)村情進(jìn)行二階委托是一項(xiàng)可行的策略選擇。在管理手段中,年齡門(mén)檻是指村委會(huì)對(duì)能夠享受無(wú)償或低償用餐服務(wù)的老人年齡進(jìn)行了限定,實(shí)際上是與價(jià)格機(jī)制相結(jié)合對(duì)供需秩序進(jìn)行規(guī)范的措施。

在正式制度之外,村內(nèi)公益互助成為養(yǎng)老服務(wù)供給的重要補(bǔ)充。這種公益互助不同于陌生人之間的友善憫恤,而是基于血脈親情的血緣與共同追憶的地緣之上的鄉(xiāng)土良俗。村內(nèi)經(jīng)濟(jì)精英回輸資源,贏得良好口碑、公共聲譽(yù)與村莊社會(huì)認(rèn)可[30];村民推己及人,力所能及提供物質(zhì)支持,在服務(wù)長(zhǎng)輩的同時(shí)也重建自身精神家園。村內(nèi)公益互助不僅推動(dòng)養(yǎng)老服務(wù)與孝親文化的建構(gòu)發(fā)展,也實(shí)現(xiàn)了現(xiàn)代與傳統(tǒng)交融中的村莊公共性塑造。

五、垂直激勵(lì)對(duì)村莊治理的作用價(jià)值及其限度

在山西省農(nóng)村日間照料中心服務(wù)供給中,政府并非直接參與建設(shè)運(yùn)營(yíng),而是通過(guò)垂直激勵(lì)的方式,發(fā)動(dòng)村委會(huì)進(jìn)行養(yǎng)老服務(wù)的生產(chǎn)、遞送。而村委會(huì)對(duì)養(yǎng)老服務(wù)的供給實(shí)際上是村莊治理圍繞養(yǎng)老服務(wù)運(yùn)轉(zhuǎn)的產(chǎn)物。政府的垂直激勵(lì)對(duì)村莊治理的作用價(jià)值是如何體現(xiàn)的?在具體實(shí)際中此種作用又具有什么樣的限度呢?

(一)垂直激勵(lì)對(duì)村莊養(yǎng)老服務(wù)供給治理的作用價(jià)值

垂直激勵(lì)為村莊治理提供了開(kāi)啟引擎。工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的快速推進(jìn),導(dǎo)致年輕人口向城市集聚的同時(shí),大量農(nóng)村老年人留守于農(nóng)村,家庭養(yǎng)老的功能式微使其面臨嚴(yán)峻的養(yǎng)老服務(wù)難題。與城市相比,農(nóng)村老年人的服務(wù)需求更為簡(jiǎn)單,穩(wěn)定的基本餐食供給、簡(jiǎn)易的聚會(huì)場(chǎng)所營(yíng)造,對(duì)絕大多數(shù)農(nóng)村自理老年人而言便感到幸福心安。但即便如此,農(nóng)村老年人的需求在現(xiàn)實(shí)層面依然沒(méi)有被充分滿(mǎn)足(1)調(diào)研中許多老年人表達(dá)了對(duì)餐飲服務(wù)的需求,但是相關(guān)村莊卻沒(méi)有提供。。近些年,不少內(nèi)生性的養(yǎng)老服務(wù)治理范式在一些村莊產(chǎn)生,比如河北“肥鄉(xiāng)互助養(yǎng)老模式”,以及部分集體經(jīng)濟(jì)較為發(fā)達(dá)的村莊興辦了本村的養(yǎng)老院。但這些模式的生成、擴(kuò)散與扎根、發(fā)展,相較于廣袤的農(nóng)村大地而言并非多數(shù),其他更多的是無(wú)力組織、創(chuàng)新匱乏與僵滯以待。基于農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)自主治理無(wú)力的風(fēng)險(xiǎn),地方政府介入其中成為必須。正是在此背景下,山西省近些年已經(jīng)建立了近7000個(gè)農(nóng)村日間照料中心,為村莊養(yǎng)老服務(wù)供給提供了前期物質(zhì)基礎(chǔ),并啟動(dòng)了治理范式,摹畫(huà)了農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)的美好愿景。

垂直激勵(lì)為村莊治理鍵入了制度生成。作為村域社會(huì)化養(yǎng)老服務(wù),日間照料中心的服務(wù)供給具有集體行動(dòng)的屬性特征。奧斯特羅姆認(rèn)為,集體行動(dòng)的實(shí)現(xiàn)需要滿(mǎn)足新制度供給、可信承諾和有效監(jiān)督三個(gè)基本條件[31]。而農(nóng)村日間照料中心的建成與運(yùn)營(yíng),為村莊養(yǎng)老服務(wù)供給提供了一種全新的制度建構(gòu)。村委會(huì)、村民、老年人、政府等諸多行動(dòng)者進(jìn)入這一制度建構(gòu)之中,并具有了制度結(jié)構(gòu)中的特定角色。但一種新的制度建構(gòu)無(wú)法憑空產(chǎn)生。林毅夫?qū)⒅贫茸冞w分為誘致性制度變遷與強(qiáng)制性制度變遷[32],前者是基于個(gè)人或組織對(duì)獲利機(jī)會(huì)的互動(dòng)而自發(fā)產(chǎn)生的變遷(類(lèi)似于柯武剛所談內(nèi)在制度),后者則是政府強(qiáng)力推動(dòng)的結(jié)果(類(lèi)似于柯武剛所談外在制度)。從廣域范圍看,農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)供給制度從無(wú)到有的變遷難以通過(guò)基于村莊利益而內(nèi)生互動(dòng)產(chǎn)生,因?yàn)槎鄶?shù)情形下“無(wú)利可圖”。而政府強(qiáng)力推動(dòng)制度生成的過(guò)程本身也是政府運(yùn)用權(quán)力以進(jìn)行資源整合與主體賦能的過(guò)程。但這一權(quán)力運(yùn)用并非基于強(qiáng)迫機(jī)制,而是一種與激勵(lì)機(jī)制相適配的報(bào)償型權(quán)力[33]。其核心在于“通過(guò)提供利益或利益許諾來(lái)?yè)Q得服從”,目的在于制度構(gòu)建完成后的持續(xù)推進(jìn)。不過(guò)在村莊治理語(yǔ)境下審視這一“服從”,更多的應(yīng)是如何培育村治主體在養(yǎng)老服務(wù)供給中的主體性,而非完全意義上成為國(guó)家供給農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)的代理人。

(二)垂直激勵(lì)對(duì)村莊養(yǎng)老服務(wù)供給治理的作用限度

政府政策激勵(lì)圍繞差異化的物質(zhì)激勵(lì)牽引,以村委組織層面或能人領(lǐng)導(dǎo)層面的激勵(lì)感知為傳導(dǎo)中介,從而滲透到村莊治理中,以推動(dòng)養(yǎng)老服務(wù)供給村域治理的運(yùn)轉(zhuǎn)。但也由此面臨兩個(gè)約束。

約束一:垂直激勵(lì)基本以物質(zhì)激勵(lì)為建構(gòu)線(xiàn)索,且作為一種事后激勵(lì),難以切實(shí)觸達(dá)具有政策執(zhí)行與治理雙重角色的村域主體的心理層面。物質(zhì)激勵(lì)的建構(gòu)邏輯以理性經(jīng)濟(jì)人為前提假設(shè),以差異化的階梯設(shè)置誘導(dǎo)更好的執(zhí)行績(jī)效。這種差異化的設(shè)置在山西省農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)供給中有兩個(gè)表現(xiàn),一是類(lèi)型的差異化(是否提供用餐),二是治理成效梯度的差異化(優(yōu)秀、良好、合格等)。這種物質(zhì)激勵(lì)有效的基本前提是村治主體具有充足的公共服務(wù)動(dòng)機(jī),即個(gè)人經(jīng)濟(jì)理性與公共服務(wù)動(dòng)機(jī)理性的二者統(tǒng)一。但事實(shí)上許多情形下并非如此,對(duì)于治理個(gè)體而言,提供用餐服務(wù)并追求更優(yōu)的服務(wù)績(jī)效意味著先期付出諸多成本以及承擔(dān)更大風(fēng)險(xiǎn)。從這一層面講,政策的物質(zhì)激勵(lì)存在激勵(lì)偏差,難以充分激發(fā)治理主體的公共服務(wù)動(dòng)機(jī)。因此,可以說(shuō)當(dāng)前垂直激勵(lì)并未有效構(gòu)建村域養(yǎng)老服務(wù)供給治理的精神驅(qū)動(dòng),缺乏更為主動(dòng)的精神面向。

約束二:垂直激勵(lì)以村委或能人的感知為重要中介,對(duì)村莊治理產(chǎn)生影響,呈現(xiàn)出激勵(lì)感知域窄化的問(wèn)題。激勵(lì)對(duì)話(huà)以政策文本為載體,在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村委、能人之間單面展開(kāi)。在許多村莊,村民、老年人及其家庭等對(duì)政策內(nèi)容與政策意旨的知曉度不高,難以形成源自村民意見(jiàn)與村民參與的內(nèi)生性激勵(lì),此時(shí)容易誘發(fā)服務(wù)供需錯(cuò)位或形式化供給問(wèn)題。此外,村莊與村莊之間、縣域與縣域之間的橫向比較尚未形成一種政策敘事,而是村域養(yǎng)老服務(wù)供給自我參照,缺乏橫向激勵(lì)。換言之,垂直激勵(lì)并未有效催生出二階的內(nèi)生性激勵(lì),比如村莊內(nèi)部激勵(lì)以及村際橫向激勵(lì),村域養(yǎng)老服務(wù)供給的激勵(lì)網(wǎng)絡(luò)沒(méi)有生成。

六、結(jié)論與討論

本文基于案例組考察,以政策文本、半結(jié)構(gòu)化訪談為資料,逐層歸納出核心范疇,并形成了各范疇之間的“故事關(guān)聯(lián)”,據(jù)此構(gòu)建出政府垂直激勵(lì)與村莊治理對(duì)村域養(yǎng)老服務(wù)供給影響因素的理論模型?？傮w而言,研究從激勵(lì)理論視角考察公共服務(wù)政策對(duì)農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)供給的影響,有助于加深對(duì)中國(guó)情境下國(guó)家力量與農(nóng)村自治主體的互動(dòng)認(rèn)識(shí),也豐富了基層公共服務(wù)供給效能提升的治理理論探討。

第一,村莊養(yǎng)老服務(wù)供給受到政府垂直激勵(lì)與村莊治理的雙重影響,但政府并不直接進(jìn)行養(yǎng)老服務(wù)供給,而是經(jīng)由垂直激勵(lì)對(duì)村莊治理的誘導(dǎo)來(lái)推進(jìn)村莊養(yǎng)老服務(wù)的生產(chǎn)。此種范式具有明顯的“前臺(tái)-后臺(tái)”機(jī)制特征,本研究進(jìn)一步在激勵(lì)理論視角下揭示了前臺(tái)對(duì)后臺(tái)的作用機(jī)理。在垂直激勵(lì)中,目前激勵(lì)設(shè)置存在激勵(lì)偏差的問(wèn)題,橫向差異化激勵(lì)沒(méi)有拉大供餐型與非供餐型的差距,前者資金配置偏低,后者資金配置偏高。此外,激勵(lì)感知是激勵(lì)設(shè)置發(fā)揮作用的傳導(dǎo)中介,其作用于村級(jí)能人或組織,進(jìn)而實(shí)現(xiàn)了村域養(yǎng)老服務(wù)供給的治理開(kāi)啟與制度生成。

第二,激勵(lì)感知這一副范疇由“高位領(lǐng)會(huì)-低位認(rèn)知”和“政府在場(chǎng)-政府缺場(chǎng)”兩組初始范疇構(gòu)成,由此產(chǎn)生了四種傳導(dǎo)中介類(lèi)型?！暗臀徽J(rèn)知-政府缺場(chǎng)”意味著交困型傳導(dǎo)中介,此時(shí)兩個(gè)層面的激勵(lì)感知均存在困難因子,無(wú)法促成高效的村莊治理開(kāi)啟與制度生成,養(yǎng)老服務(wù)生產(chǎn)處于低水平狀態(tài)(如J村)?！暗臀徽J(rèn)知-政府在場(chǎng)”意味著“被動(dòng)型傳導(dǎo)中介”,治理開(kāi)啟、制度生成與養(yǎng)老服務(wù)供給被村域能人對(duì)政策激勵(lì)的低位認(rèn)知所羈絆(如H村)。由此可知,一旦現(xiàn)實(shí)中村莊主要治理主體持低位認(rèn)知時(shí),政府垂直激勵(lì)通常只能實(shí)現(xiàn)低水平的養(yǎng)老服務(wù)供給產(chǎn)生,養(yǎng)老服務(wù)供給進(jìn)入鎖定狀態(tài)?！案呶活I(lǐng)會(huì)-政府缺場(chǎng)”意味著潛力型傳導(dǎo)中介,此時(shí)由于缺乏政府的穩(wěn)定持續(xù)支持,難以產(chǎn)生高效的治理開(kāi)啟與制度生成,治理的外部催化劑尚未充分給予,其養(yǎng)老服務(wù)供給處于低水平狀態(tài)(如I村)?！案呶活I(lǐng)會(huì)-政府在場(chǎng)”意味著高能型傳導(dǎo)中介,能夠引導(dǎo)高效的治理開(kāi)啟、制度生成與養(yǎng)老服務(wù)供給的高水平狀態(tài),但在現(xiàn)實(shí)層面會(huì)由于村莊治理稟賦的差異而形成一定的供給差異(如A村、D村)。

第三,村莊治理由治理動(dòng)力、治理?xiàng)l件和治理方式構(gòu)成。治理動(dòng)力經(jīng)由治理?xiàng)l件限定約束,二者相互嵌合,最終具化為可操作的治理方式。其中,治理動(dòng)力更多被能人所主導(dǎo)引領(lǐng),村莊能人通過(guò)組織程序?qū)⒈救怂枷胗^念轉(zhuǎn)化為組織意志,推動(dòng)村莊養(yǎng)老服務(wù)供給。但由于高位領(lǐng)會(huì)與低位認(rèn)知的差異,這種推動(dòng)力的強(qiáng)弱因此出現(xiàn)區(qū)別。與此同時(shí),治理動(dòng)力中能人、村民和組織三者互動(dòng)而成的內(nèi)生激勵(lì)卻較為缺乏(圖3中以虛線(xiàn)表示)。村莊稟賦主要由村莊人口與集體經(jīng)濟(jì)構(gòu)成,治理動(dòng)力需要經(jīng)由村莊稟賦的“過(guò)濾通道”才能對(duì)實(shí)際問(wèn)題施加影響。換言之,村莊稟賦在某種程度上決定了治理動(dòng)力效能釋放的差異。村莊治理圍繞養(yǎng)老服務(wù)供給成本、效益的雙重權(quán)衡而開(kāi)發(fā)自適性的治理方式,彼此相互關(guān)聯(lián)、促進(jìn),有效推動(dòng)了養(yǎng)老服務(wù)生產(chǎn)。越是復(fù)雜高級(jí)的養(yǎng)老服務(wù)供給,其匹配的治理方式越豐富,越是簡(jiǎn)單低級(jí)的供給,其治理方式越簡(jiǎn)易。比如活動(dòng)中心比之于提供餐飲的照料中心,只需要清潔衛(wèi)生和看管物品的人員即可運(yùn)行。

為了更好發(fā)揮垂直激勵(lì)的效用,促進(jìn)養(yǎng)老服務(wù)供給領(lǐng)域村莊治理的生長(zhǎng)成熟,本文提出如下政策建議:

第一,通過(guò)垂直激勵(lì)引導(dǎo)村莊內(nèi)生激勵(lì)。當(dāng)前激勵(lì)感知主要通過(guò)村莊能人傳導(dǎo)至治理網(wǎng)絡(luò),其存在較大局限。應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對(duì)村民意見(jiàn)的重視,優(yōu)化相關(guān)政策在基層的宣傳敘事,保障老年人及其家庭對(duì)系列政策的知曉度,引導(dǎo)村民表達(dá)養(yǎng)老服務(wù)需求及意見(jiàn),依托村民代表會(huì)議、村莊社會(huì)組織等賦予村民表達(dá)的能量與空間,使得村民意見(jiàn)與村民參與在治理結(jié)構(gòu)三元互動(dòng)中更為“強(qiáng)壯”,由此促發(fā)利益整合式的內(nèi)生激勵(lì),促成基于村莊特點(diǎn)的多元化互助養(yǎng)老模式自適應(yīng)發(fā)展升級(jí)。應(yīng)當(dāng)做實(shí)激勵(lì)設(shè)置中的使用者滿(mǎn)意度評(píng)價(jià)報(bào)告,切實(shí)將老年群體意見(jiàn)納入制度優(yōu)化的重要依據(jù)。此外,當(dāng)前經(jīng)費(fèi)輸入更多著眼于供給方,可探索經(jīng)費(fèi)觸達(dá)需求方的資源輸入模式,比如將部分經(jīng)費(fèi)資源轉(zhuǎn)化為對(duì)老年人發(fā)放餐食消費(fèi)券,消費(fèi)地點(diǎn)不局限于本村。這樣,一方面有利于保障老年人信息知曉權(quán)、引導(dǎo)老年人表達(dá)需求,一方面有利于形成村域內(nèi)部或村際間養(yǎng)老服務(wù)供給的微型活力市場(chǎng),倒逼村莊治理主體對(duì)養(yǎng)老服務(wù)供給的改革優(yōu)化。

第二,針對(duì)村莊能人和村黨組織,注重非物質(zhì)激勵(lì)的引導(dǎo)。從前述分析已知,高位領(lǐng)會(huì)與低位認(rèn)知的差異會(huì)對(duì)養(yǎng)老服務(wù)供給產(chǎn)生重要影響,而觀念層面的激勵(lì)不能僅僅局限于物質(zhì)激勵(lì)。當(dāng)前激勵(lì)范式主要圍繞物質(zhì)激勵(lì)展開(kāi),激勵(lì)內(nèi)容缺乏厚度。可以基層黨組織為載體,構(gòu)建具有政治性的非物質(zhì)激勵(lì),完善黨建引領(lǐng)村莊公共服務(wù)供給的機(jī)制。民政部門(mén)黨組織要與各地鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府黨組織協(xié)同合作,在組織培訓(xùn)中向村莊黨員傳遞養(yǎng)老服務(wù)構(gòu)建的重要價(jià)值,以模范黨員的優(yōu)秀事跡、明星村莊的典型做法以及村莊老年人現(xiàn)身說(shuō)法為教育宣傳載體,廣泛開(kāi)展精神教育激勵(lì)?？梢劳悬h組織責(zé)任傳導(dǎo)鏈條,將日間照料中心運(yùn)營(yíng)不善的責(zé)任整改上升到政治話(huà)語(yǔ)溝通框架內(nèi),而非單純?cè)谑聞?wù)性處理框架內(nèi)提出要求。同時(shí)可將這一責(zé)任壓力在橫向空間擴(kuò)散,構(gòu)建村際黨組織在“敬老為老”服務(wù)中的交流提升,比如把養(yǎng)老服務(wù)建設(shè)納入村莊黨建引領(lǐng)重點(diǎn)任務(wù)“擂臺(tái)比武”[34]。

第三,開(kāi)發(fā)整體性的差異化激勵(lì)策略。首先,目前政策激勵(lì)忽視不同村莊治理中的稟賦差異,對(duì)所有村莊施行一視同仁的激勵(lì),資金配置效率不高。應(yīng)當(dāng)充分考慮不同村莊的老年人口規(guī)模差異,根據(jù)一定的核算原則,實(shí)行按比例配置撥付。其次,應(yīng)當(dāng)對(duì)激勵(lì)關(guān)注的內(nèi)容差異進(jìn)行精準(zhǔn)聚焦,避免實(shí)質(zhì)焦點(diǎn)偏移,比如要更加關(guān)注日間照料中心在提供基本養(yǎng)老服務(wù)中的真實(shí)差異(如是否供餐),而非對(duì)“書(shū)面制度是否完善”等較為抽象層面的事物進(jìn)行重點(diǎn)考核。再次,目前資金輸入模式是“運(yùn)營(yíng)—考核—撥付”,這種模式將資金壓力前置給了村治主體,容易導(dǎo)致村莊治理的回縮。建議可調(diào)整為“撥付—運(yùn)營(yíng)—考核—撥付調(diào)整”方式,將基礎(chǔ)運(yùn)營(yíng)資金提前撥付,最終按照優(yōu)秀、良好、合格三等對(duì)剩余撥付資金進(jìn)行差異化配置。此外,需要培育建立新的激勵(lì)實(shí)施主體以輔助當(dāng)前民政部門(mén)在農(nóng)村日間照料中心方面的工作,從中實(shí)現(xiàn)部分職能剝離轉(zhuǎn)移、并發(fā)揮激勵(lì)機(jī)制建構(gòu)中的社會(huì)力量,比如中共中央、國(guó)務(wù)院一號(hào)文件《關(guān)于做好2023年全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興重點(diǎn)工作的意見(jiàn)》指出加快鄉(xiāng)鎮(zhèn)區(qū)域養(yǎng)老服務(wù)中心建設(shè),未來(lái)可依托這一中心進(jìn)行激勵(lì)考核、業(yè)務(wù)培訓(xùn)與政策宣傳,從而推進(jìn)整體性的激勵(lì)策略結(jié)構(gòu)優(yōu)化與效能提升。