文／張 克 劉馨岳

一 問(wèn)題的提出

黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革是推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的集中行動(dòng)，2018年、2023年兩輪機(jī)構(gòu)改革對(duì)黨和國(guó)家組織結(jié)構(gòu)和管理體制進(jìn)行了系統(tǒng)性、整體性重構(gòu)。當(dāng)前學(xué)界對(duì)黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革的研究主要集中于改革動(dòng)因、改革內(nèi)容、改革理論邏輯和改革具體實(shí)現(xiàn)路徑等方面，[1]對(duì)于黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革的決策執(zhí)行過(guò)程缺乏足夠關(guān)注。黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革方案是如何確定的，改革理念和具體改革舉措從何而來(lái)，機(jī)構(gòu)改革決策的體制機(jī)制是如何設(shè)計(jì)的？這些理論問(wèn)題的提出和回答有助于準(zhǔn)確把握黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革遵循的方法論。

黨的十九大以來(lái)，黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革在中央層面組建的國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)、中央科技委員會(huì)、中央社會(huì)工作部、國(guó)家數(shù)據(jù)局、國(guó)家醫(yī)療保障局等新機(jī)構(gòu)，在地方層面均有先行探索，兩輪黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革推動(dòng)了一批地方機(jī)構(gòu)改革試驗(yàn)上升為頂層設(shè)計(jì)。本文認(rèn)為，黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革遵循從地方探索到頂層設(shè)計(jì)的中國(guó)特色改革方法論，機(jī)構(gòu)設(shè)置運(yùn)行管理的地方性經(jīng)驗(yàn)是中央作出黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革決策的重要知識(shí)來(lái)源。通過(guò)系統(tǒng)分析機(jī)構(gòu)改革地方經(jīng)驗(yàn)納入頂層設(shè)計(jì)的制度基礎(chǔ)，本文構(gòu)建了中央集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下的地方機(jī)構(gòu)改革試驗(yàn)分析框架，并基于2018年和2023年兩輪機(jī)構(gòu)改革的十組案例，將地方探索到頂層設(shè)計(jì)的實(shí)施過(guò)程劃分為“試點(diǎn)—推廣”“許可—借鑒”“探索—吸納”三種主要類型。中央層面機(jī)構(gòu)改革決策過(guò)程中，對(duì)地方性經(jīng)驗(yàn)分別采取吸納、調(diào)適和優(yōu)化等不同策略，呈現(xiàn)出全面復(fù)制推廣、選擇性調(diào)適地方經(jīng)驗(yàn)和機(jī)構(gòu)職能整體再造等差異化改革路徑。從地方探索到頂層設(shè)計(jì)的機(jī)構(gòu)改革方法論在推進(jìn)國(guó)家治理現(xiàn)代化進(jìn)程中發(fā)揮了分散風(fēng)險(xiǎn)、凝聚共識(shí)、降低成本和示范效應(yīng)等獨(dú)特的制度功能，確保機(jī)構(gòu)改革順利實(shí)施取得預(yù)期成效。以政策過(guò)程視角研究黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革，探尋機(jī)構(gòu)改革是如何被制定和實(shí)施的，揭示中央和地方在機(jī)構(gòu)改革進(jìn)程中的組織學(xué)習(xí)互動(dòng)機(jī)制，有助于從國(guó)家治理現(xiàn)代化的戰(zhàn)略維度理解把握中國(guó)周期性機(jī)構(gòu)改革的普遍性規(guī)律。

二 政策試驗(yàn)視野下的黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革

（一）文獻(xiàn)回顧：從政策試驗(yàn)視角理解機(jī)構(gòu)改革

政策試驗(yàn)是中國(guó)共產(chǎn)黨在百年奮斗歷程中創(chuàng)造并始終堅(jiān)持的治國(guó)理政重要方法。改革開(kāi)放以來(lái)，政策試驗(yàn)被大規(guī)模地運(yùn)用于社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)進(jìn)程中，幾乎達(dá)到了“每改必試”，[2]引起了中外學(xué)者廣泛關(guān)注。學(xué)界主流觀點(diǎn)認(rèn)為政策試驗(yàn)是中國(guó)國(guó)家治理獨(dú)具特色的決策模式，[3]構(gòu)成了解釋中國(guó)改革開(kāi)放以來(lái)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展取得巨大成就的制度密碼。[4]關(guān)于政策試驗(yàn)的理論邏輯形成了政治體制、政策制定和政策知識(shí)生產(chǎn)等多種視角，[5]各領(lǐng)域政策試驗(yàn)研究文獻(xiàn)蔚為大觀。

伴隨著改革開(kāi)放以來(lái)周期性機(jī)構(gòu)改革實(shí)施，關(guān)于中國(guó)機(jī)構(gòu)改革的研究文獻(xiàn)十分豐富，主要聚焦機(jī)構(gòu)改革的目標(biāo)、功能和動(dòng)因以及具體改革舉措，[6]僅有個(gè)別研究關(guān)注機(jī)構(gòu)改革是如何決策的，機(jī)構(gòu)改革的方案從何而來(lái)。周望以2018年黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革為例探討機(jī)構(gòu)改革決策過(guò)程，指出中國(guó)機(jī)構(gòu)改革決策中既有自上而下的中央授權(quán)試點(diǎn)，也有自下而上的地方創(chuàng)新試點(diǎn)。[7]高小平指出2023年機(jī)構(gòu)改革是中國(guó)式現(xiàn)代化公共管理的重大創(chuàng)新，以地方數(shù)據(jù)局為例闡釋機(jī)構(gòu)改革經(jīng)歷了從地方先行到全面推動(dòng)。[8]李文釗提出黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革的邏輯從實(shí)驗(yàn)主義治理轉(zhuǎn)變?yōu)樵O(shè)計(jì)主義治理，展現(xiàn)出“頂層設(shè)計(jì)-授權(quán)實(shí)驗(yàn)-全面執(zhí)行”的主要特征。[9]然而，關(guān)于機(jī)構(gòu)改革從地方探索到頂層設(shè)計(jì)的總體性研究付之闕如，對(duì)機(jī)構(gòu)改革試驗(yàn)的體制機(jī)制、主要類型、理論邏輯和互動(dòng)機(jī)制等基本問(wèn)題的研究尚不充分。由于機(jī)構(gòu)改革決策的主要信息來(lái)源是國(guó)家治理體系中的地方黨政機(jī)關(guān)和中央部門。因而，地方在機(jī)構(gòu)運(yùn)行管理實(shí)踐中的做法經(jīng)驗(yàn)以及存在的矛盾問(wèn)題為黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革決策提供了重要的知識(shí)基礎(chǔ)。以中國(guó)特色政策試驗(yàn)作為理論視角理解機(jī)構(gòu)改革決策過(guò)程，既能夠揭示中國(guó)國(guó)家治理的一般性規(guī)律，同時(shí)也是對(duì)機(jī)構(gòu)改革決策實(shí)踐的理論總結(jié)。

（二）制度基礎(chǔ)：機(jī)構(gòu)改革地方經(jīng)驗(yàn)納入頂層設(shè)計(jì)何以可能

機(jī)構(gòu)改革經(jīng)驗(yàn)由地方探索吸納進(jìn)入頂層設(shè)計(jì)是中國(guó)機(jī)構(gòu)改革與管理的制度性安排。首先，中國(guó)機(jī)構(gòu)編制管理實(shí)行中央集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、地方分級(jí)管理體制?！吨袊?guó)共產(chǎn)黨機(jī)構(gòu)編制工作條例》第五條明確規(guī)定，黨中央設(shè)置中央機(jī)構(gòu)編制委員會(huì)作為決策議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，審批省、自治區(qū)、直轄市廳局級(jí)行政機(jī)構(gòu)的設(shè)置，審批地方廳局級(jí)事業(yè)單位的設(shè)置。地方各級(jí)黨委設(shè)立機(jī)構(gòu)編制委員會(huì)，管理本地區(qū)機(jī)構(gòu)編制工作。由此可知，省一級(jí)黨政機(jī)構(gòu)設(shè)置和職能配置的具體方案由中央編委審批，省級(jí)層面所有關(guān)于機(jī)構(gòu)改革的創(chuàng)新做法和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)都是在得到中央明確支持同意前提下探索實(shí)施的。在實(shí)踐中不僅地方機(jī)構(gòu)改革總體方案由中央編委審批，即便是省內(nèi)某個(gè)廳局級(jí)機(jī)構(gòu)規(guī)格的調(diào)整也需要報(bào)請(qǐng)中央編委審批同意。其次，為調(diào)動(dòng)地方積極性，中央有意識(shí)地賦予地方因地制宜設(shè)置機(jī)構(gòu)、配置職能的自主權(quán)。在機(jī)構(gòu)管理改革實(shí)踐中，除省、市、縣各級(jí)涉及黨中央集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)和國(guó)家法制統(tǒng)一、政令統(tǒng)一、市場(chǎng)統(tǒng)一的機(jī)構(gòu)職能要與中央對(duì)口對(duì)應(yīng)以及中央明確規(guī)定以外，其他領(lǐng)域允許地方因地制宜設(shè)置機(jī)構(gòu)和配置職能，允許把因地制宜設(shè)置的機(jī)構(gòu)并入同上級(jí)機(jī)關(guān)對(duì)口的機(jī)構(gòu)，在規(guī)定限額內(nèi)確定機(jī)構(gòu)數(shù)量、名稱、排序等。因此，中國(guó)各級(jí)黨政機(jī)構(gòu)設(shè)置并非完全意義上的“職責(zé)同構(gòu)”，[10]而是在核心領(lǐng)域機(jī)構(gòu)職責(zé)同構(gòu)基礎(chǔ)上拓展出大量機(jī)構(gòu)職責(zé)“異構(gòu)”空間，既為地方探索符合實(shí)際需要的機(jī)構(gòu)職能體系提供制度保障，也為中央層面推動(dòng)機(jī)構(gòu)職能優(yōu)化開(kāi)展政策試驗(yàn)。最后，機(jī)構(gòu)改革決策前的調(diào)查研究工作為地方經(jīng)驗(yàn)上升為頂層設(shè)計(jì)提供制度化渠道。中央主管部門定期開(kāi)展內(nèi)部調(diào)研，部署各地機(jī)構(gòu)編制部門承擔(dān)相關(guān)研究課題、報(bào)送研究成果，以特定方式委托官方智庫(kù)提供獨(dú)立的意見(jiàn)和建議。

（三）分析框架：中央集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下的地方機(jī)構(gòu)改革試驗(yàn)

基于黨的十九大以來(lái)兩輪深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革實(shí)踐，可以構(gòu)建一個(gè)理解中央集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下的地方機(jī)構(gòu)改革試驗(yàn)的分析框架。依據(jù)中央對(duì)地方機(jī)構(gòu)改革試驗(yàn)控制介入程度高、中、低三類情形，分別對(duì)應(yīng)機(jī)構(gòu)改革從地方探索到頂層設(shè)計(jì)的“試點(diǎn)—推廣”“許可—借鑒”和“探索—吸納”三種類型。通過(guò)對(duì)機(jī)構(gòu)編制管理一線工作者的訪談，中央控制介入程度差異可以從三個(gè)維度衡量判斷。首先，機(jī)構(gòu)改革議題設(shè)置是否由中央一級(jí)部門直接發(fā)起。其次，機(jī)構(gòu)改革試驗(yàn)方案是否由中央或中央部門直接部署。最后，黨中央、國(guó)務(wù)院層面是否就機(jī)構(gòu)改革試驗(yàn)提出指導(dǎo)性意見(jiàn)。滿足上述條件越多的機(jī)構(gòu)改革試驗(yàn)，意味著中央控制介入程度越高，反之亦然。在改革實(shí)施過(guò)程中，中央控制介入程度差異對(duì)機(jī)構(gòu)改革試驗(yàn)產(chǎn)生直接而現(xiàn)實(shí)的影響：在中央控制介入程度較高條件下，改革策略是中央直接設(shè)計(jì)；中央控制介入程度中等條件下，改革策略是中央許可、地方實(shí)踐，由中央提出宏觀原則性指導(dǎo)意見(jiàn)，地方負(fù)責(zé)制定具體改革實(shí)施方案根據(jù)權(quán)限報(bào)批；中央控制介入程度較低條件下，改革策略是中央授權(quán)、地方探索，中央事先不明確指導(dǎo)意見(jiàn)，鼓勵(lì)地方自行探索，對(duì)地方因地制宜制定的改革方案予以批準(zhǔn)確認(rèn)。

“試點(diǎn)—推廣”型機(jī)構(gòu)改革試驗(yàn)的主要特點(diǎn)是，中央作為機(jī)構(gòu)改革試驗(yàn)的發(fā)起主體，直接設(shè)計(jì)地方試點(diǎn)方案、明確試點(diǎn)內(nèi)容、選擇試點(diǎn)主體，定期評(píng)估總結(jié)試點(diǎn)成效。地方機(jī)構(gòu)改革試驗(yàn)在經(jīng)歷小范圍試點(diǎn)、較大范圍推廣后，最終上升為頂層設(shè)計(jì)?！霸S可—借鑒”型機(jī)構(gòu)改革試驗(yàn)的主要特點(diǎn)是，中央在提出方向原則的前提下審批同意地方遵循精簡(jiǎn)效能原則設(shè)置一個(gè)機(jī)構(gòu)對(duì)口中央多個(gè)部門，在后續(xù)機(jī)構(gòu)改革決策過(guò)程中根據(jù)地方經(jīng)驗(yàn)整合中央層面原本分設(shè)機(jī)構(gòu)組建新的部門?！疤剿鳌{”型機(jī)構(gòu)改革試驗(yàn)的主要特點(diǎn)是，中央審批同意地方運(yùn)用自主權(quán)因地制宜設(shè)置在中央層面沒(méi)有對(duì)口機(jī)構(gòu)的全新部門，在后續(xù)機(jī)構(gòu)改革決策過(guò)程中對(duì)地方經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行選擇性吸納與調(diào)適，進(jìn)而形成頂層設(shè)計(jì)改革方案。其中，“許可—借鑒”型與“探索—吸納”型機(jī)構(gòu)改革試驗(yàn)均被賦予了一定程度的地方機(jī)構(gòu)設(shè)置自主權(quán)，其主要區(qū)別在于地方機(jī)構(gòu)改革試驗(yàn)是否新生成了一類相對(duì)獨(dú)立且穩(wěn)定的機(jī)構(gòu)職能。“許可—借鑒”型機(jī)構(gòu)改革試驗(yàn)是在央地對(duì)口機(jī)構(gòu)關(guān)系明確的條件下，因機(jī)構(gòu)限額和精簡(jiǎn)效能原則實(shí)施的機(jī)構(gòu)職能整合，屬于在現(xiàn)有機(jī)構(gòu)職能體系范圍內(nèi)的“小改”；“探索—吸納”型機(jī)構(gòu)改革試驗(yàn)是在中央層面沒(méi)有直接對(duì)口機(jī)構(gòu)的條件下，地方根據(jù)實(shí)際需要自主探索組建新部門、賦予新職能，屬于超越現(xiàn)有機(jī)構(gòu)職能體系的重大改革創(chuàng)新。

值得注意的是，“試點(diǎn)—推廣”“許可—借鑒”和“探索—吸納”三種類型是從政策過(guò)程視角作出的劃分。如果從政策內(nèi)容視角觀察，中央將地方機(jī)構(gòu)改革試驗(yàn)納入頂層設(shè)計(jì)的行動(dòng)策略即最終中央如何設(shè)計(jì)機(jī)構(gòu)改革方案，則呈現(xiàn)出不同的政策結(jié)果。中央在頂層設(shè)計(jì)時(shí)對(duì)地方機(jī)構(gòu)改革試驗(yàn)并不是全盤接納，而是一個(gè)政策再設(shè)計(jì)的過(guò)程，其中既有對(duì)地方經(jīng)驗(yàn)的直接吸納借鑒，也有在地方經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上作出較大幅度的調(diào)整優(yōu)化，形成了全面復(fù)制推廣、選擇性調(diào)適優(yōu)化和機(jī)構(gòu)職能整體再造等差異化行動(dòng)策略。

三 從地方探索到頂層設(shè)計(jì)的機(jī)構(gòu)改革類型學(xué)分析

本文構(gòu)建了黨的十九大以來(lái)黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革數(shù)據(jù)庫(kù)，系統(tǒng)梳理了2018年和2023年兩輪機(jī)構(gòu)改革中的十組案例，通過(guò)對(duì)地方探索到頂層設(shè)計(jì)的主體、動(dòng)因、范圍、過(guò)程等維度的深入剖析，提煉機(jī)構(gòu)改革政策試驗(yàn)運(yùn)作的基本規(guī)律。

表1 機(jī)構(gòu)改革試驗(yàn)央地互動(dòng)機(jī)制三種類型

（一）“試點(diǎn)—推廣”型：以國(guó)家監(jiān)察委的組建為例

2016年11月，中共中央辦公廳印發(fā)《關(guān)于在北京市、山西省、浙江省開(kāi)展國(guó)家監(jiān)察體制改革試點(diǎn)方案》，要求試點(diǎn)地區(qū)“由?。ㄊ校┤嗣翊泶髸?huì)產(chǎn)生?。ㄊ校┍O(jiān)察委員會(huì)，作為行使國(guó)家監(jiān)察職能的專責(zé)機(jī)關(guān)”。同年12月，全國(guó)人大常委會(huì)審議通過(guò)《全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于在北京市、山西省、浙江省開(kāi)展國(guó)家監(jiān)察體制改革試點(diǎn)工作的決定》，要求“監(jiān)察委員會(huì)對(duì)本級(jí)人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)和上一級(jí)監(jiān)察委員會(huì)負(fù)責(zé)，并接受監(jiān)督”。由此，國(guó)家監(jiān)察體制改革這場(chǎng)事關(guān)全局的重大政治體制改革正式啟動(dòng)——三省市先行先試，探索監(jiān)察委員會(huì)的組織設(shè)計(jì)與制度建設(shè)。2017年11月，在總結(jié)北京市、山西省、浙江省開(kāi)展國(guó)家監(jiān)察體制改革試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，根據(jù)黨中央《關(guān)于在全國(guó)各地推開(kāi)國(guó)家監(jiān)察體制改革試點(diǎn)方案》，全國(guó)人大常委會(huì)決定在全國(guó)各地推開(kāi)國(guó)家監(jiān)察體制改革試點(diǎn)工作。2018年3月，深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革決定組建國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)。至此，國(guó)家、省、市、縣四級(jí)監(jiān)察委員會(huì)全部組建。

（二）“許可—借鑒”型：以央地“一對(duì)多”部門為例

“許可—借鑒”型機(jī)構(gòu)改革試驗(yàn)的代表性案例包括中央和國(guó)家機(jī)關(guān)工委、中央黨校（國(guó)家行政學(xué)院）、文化和旅游部、市場(chǎng)監(jiān)管總局等。根據(jù)改革動(dòng)因和運(yùn)作模式可從黨政關(guān)系變遷和同類職責(zé)集中兩個(gè)維度來(lái)理解把握。

1.從“黨政分開(kāi)”走向統(tǒng)籌設(shè)置黨政機(jī)構(gòu)

黨的十三大報(bào)告部署推進(jìn)政治體制改革，要求建立公務(wù)員制度，組建國(guó)家公務(wù)員管理機(jī)構(gòu)，籌辦國(guó)家行政學(xué)院。在此背景下，1988年中央決定將中共中央直屬機(jī)關(guān)委員會(huì)和中共中央國(guó)家機(jī)關(guān)委員會(huì)分別改為中共中央直屬機(jī)關(guān)工作委員會(huì)和中共中央國(guó)家機(jī)關(guān)工作委員會(huì)，作為黨中央派出機(jī)構(gòu)，分別領(lǐng)導(dǎo)中央直屬機(jī)關(guān)和中央國(guó)家機(jī)關(guān)黨的工作。1994年國(guó)家行政學(xué)院正式開(kāi)始辦學(xué)。因機(jī)構(gòu)限額和管理幅度因素，省級(jí)及以下黨委政府部門對(duì)機(jī)關(guān)黨建和干部教育培訓(xùn)機(jī)構(gòu)因地制宜進(jìn)行設(shè)置。絕大部分省級(jí)黨委只設(shè)置一個(gè)直屬機(jī)關(guān)工委，統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)省委、省政府、省人大和政協(xié)等各類黨政機(jī)關(guān)黨建工作。2018年以前，除河北、遼寧、安徽、山東、陜西、甘肅六省單獨(dú)設(shè)置省級(jí)行政學(xué)院外，其他省市均依托省級(jí)黨校組建行政學(xué)院，實(shí)施“一個(gè)機(jī)構(gòu)、兩塊牌子”。2018年深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革明確提出統(tǒng)籌黨政機(jī)構(gòu)設(shè)置，防止機(jī)構(gòu)重疊、職能重復(fù)、工作重合，原中央直屬機(jī)關(guān)工委和中央國(guó)家機(jī)關(guān)工委職責(zé)整合重新組建中央和國(guó)家機(jī)關(guān)工委，原中央黨校和國(guó)家行政學(xué)院職責(zé)整合重新組建中央黨校（國(guó)家行政學(xué)院）。

2.從單一行業(yè)管理走向領(lǐng)域性綜合管理

市場(chǎng)監(jiān)管領(lǐng)域政府機(jī)構(gòu)設(shè)置呈現(xiàn)出從地方整合到中央層面整合的發(fā)展歷程。為了建立與社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)的行政管理體制，履行政府市場(chǎng)監(jiān)管職能，中央層面先后于1978年組建國(guó)家工商行政管理總局，2001年組建國(guó)家質(zhì)量監(jiān)督檢驗(yàn)檢疫總局，2013年組建國(guó)家食品藥品監(jiān)督管理總局。新世紀(jì)以來(lái)，地方政府為解決市場(chǎng)監(jiān)管領(lǐng)域機(jī)構(gòu)設(shè)置過(guò)細(xì)導(dǎo)致的九龍治水、權(quán)責(zé)交叉、權(quán)責(zé)脫節(jié)等問(wèn)題，探索實(shí)施大市場(chǎng)監(jiān)管體制改革。2014年，《國(guó)務(wù)院關(guān)于促進(jìn)市場(chǎng)公平競(jìng)爭(zhēng)維護(hù)市場(chǎng)正常秩序的若干意見(jiàn)》明確提出，要加強(qiáng)食品藥品等重點(diǎn)領(lǐng)域基層執(zhí)法力量，探索綜合設(shè)置市場(chǎng)監(jiān)管機(jī)構(gòu)。至此，地方層面市場(chǎng)監(jiān)管機(jī)構(gòu)職能整合在中央指導(dǎo)下開(kāi)始大規(guī)模實(shí)施。據(jù)統(tǒng)計(jì)，截至2017年8月，全國(guó)1個(gè)直轄市、1/3的副省級(jí)市、24.1%的地市、70.4%的區(qū)縣設(shè)立了市場(chǎng)監(jiān)管局，其中區(qū)縣三合一占66%，二合一占24%。[11]市場(chǎng)監(jiān)管體制改革的地方探索為中央層面機(jī)構(gòu)整合優(yōu)化積累了經(jīng)驗(yàn)，同時(shí)形成了自下而上“一對(duì)多”的央地市場(chǎng)監(jiān)管格局。2018年深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革以政府職能優(yōu)化協(xié)同高效為原則，推動(dòng)市場(chǎng)監(jiān)管領(lǐng)域從單一行業(yè)管理走向領(lǐng)域性綜合管理。中央吸納地方市場(chǎng)監(jiān)管體制改革“三合一”模式經(jīng)驗(yàn)，將國(guó)家工商行政管理總局、國(guó)家質(zhì)量監(jiān)督檢驗(yàn)檢疫總局、國(guó)家食品藥品監(jiān)督管理總局職責(zé)整合組建為國(guó)家市場(chǎng)監(jiān)督管理總局，考慮到藥品監(jiān)管特殊性單獨(dú)組建國(guó)家藥品監(jiān)督管理局作為市場(chǎng)監(jiān)管總局管理的國(guó)家局。

文化和旅游領(lǐng)域行政管理機(jī)構(gòu)和事業(yè)單位整合設(shè)置從地方探索上升為頂層設(shè)計(jì)。2009年原文化部、原國(guó)家旅游局聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于促進(jìn)文化與旅游結(jié)合發(fā)展的指導(dǎo)意見(jiàn)》，要求各級(jí)相關(guān)部門完善文化旅游合作機(jī)制，推進(jìn)文化與旅游結(jié)合發(fā)展。2018年以前，省級(jí)及以下文化旅游行政管理機(jī)構(gòu)實(shí)施了多種類型的大部門設(shè)置模式，與國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)文化部、國(guó)家旅游局形成了“一對(duì)多”的運(yùn)行架構(gòu)。另外，根據(jù)廣播電視媒介融合發(fā)展趨勢(shì)，2006年國(guó)家廣電總局明確部署地方廣播電臺(tái)與電視臺(tái)合并改革。2010年，全國(guó)縣級(jí)電臺(tái)電視臺(tái)全部實(shí)現(xiàn)合并，244家副省級(jí)和地市級(jí)以及上海等7家省級(jí)電臺(tái)電視臺(tái)完成兩臺(tái)合并。2018年深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革明確提出“一類事項(xiàng)原則上由一個(gè)部門統(tǒng)籌、一件事情原則上由一個(gè)部門負(fù)責(zé)”的改革思路，中央吸納地方文旅部門綜合設(shè)置經(jīng)驗(yàn)，整合文化部和國(guó)家旅游局職責(zé)，組建文化和旅游部。整合組建中央廣播電視總臺(tái)，作為國(guó)務(wù)院直屬事業(yè)單位，歸口中央宣傳部領(lǐng)導(dǎo)。

“許可—借鑒”型機(jī)構(gòu)改革試驗(yàn)的主要特征是地方在中央許可并指導(dǎo)下率先整合設(shè)置機(jī)構(gòu)對(duì)口中央多個(gè)部門，形成央地機(jī)構(gòu)“一對(duì)多”組織架構(gòu)。經(jīng)過(guò)地方機(jī)構(gòu)改革試驗(yàn)，中央根據(jù)形勢(shì)任務(wù)變化結(jié)合地方機(jī)構(gòu)設(shè)置運(yùn)行經(jīng)驗(yàn)整合原本分設(shè)機(jī)構(gòu)組建新部門，中央與地方對(duì)口機(jī)構(gòu)實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一設(shè)置，資源力量得到優(yōu)化重組。此類機(jī)構(gòu)改革體現(xiàn)了小步快走、漸進(jìn)改革思路，在實(shí)踐中運(yùn)行較為成熟，改革風(fēng)險(xiǎn)低。

（三）“探索—吸納”型：以地方自主創(chuàng)設(shè)新部門為例

“探索-吸納”型機(jī)構(gòu)改革試驗(yàn)由地方因地制宜發(fā)起主動(dòng)探索，經(jīng)審批同意設(shè)置在中央層面沒(méi)有對(duì)口機(jī)構(gòu)的自主創(chuàng)設(shè)新部門。中央在觀察地方機(jī)構(gòu)改革試驗(yàn)基礎(chǔ)上總結(jié)評(píng)估改革成效，適時(shí)對(duì)地方經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行選擇性吸納與調(diào)適，進(jìn)而形成頂層設(shè)計(jì)改革方案。代表性案例包括中央科技委員會(huì)、中央社會(huì)工作部、國(guó)家數(shù)據(jù)局、國(guó)家醫(yī)保局等。地方自主創(chuàng)設(shè)新部門的主要?jiǎng)右虬◤浹a(bǔ)職責(zé)真空、提高治理效能。

1.為加強(qiáng)黨對(duì)重大領(lǐng)域工作的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)探索地方經(jīng)驗(yàn)

2018年深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革前，一些地方黨委經(jīng)審批同意因地制宜探索成立黨委科技創(chuàng)新委員會(huì)、黨委社會(huì)工作委員會(huì)等機(jī)構(gòu)，為組建中央科技委員會(huì)和中央社會(huì)工作部積累了寶貴經(jīng)驗(yàn)。

地方設(shè)置議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)加強(qiáng)黨對(duì)科技工作的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，為組建中央科技委員探索經(jīng)驗(yàn)。2021年7月，山東在省級(jí)層面率先設(shè)立省委科技創(chuàng)新委員會(huì)作為議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，辦公室設(shè)在省科技廳。2021年9月，河南省委成立科技創(chuàng)新委員會(huì)，浙江省紹興市于2018年、遼寧省沈陽(yáng)市于2022年先后成立市委科技創(chuàng)新委員會(huì)，負(fù)責(zé)總體設(shè)計(jì)、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、整體推進(jìn)、督促落實(shí)創(chuàng)新型城市宏觀戰(zhàn)略與重大任務(wù)。2023年黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革組建中央科技委員會(huì)作為黨中央決策議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)。

地方因地制設(shè)置不同類型的黨委社會(huì)工作部門，為組建中央社會(huì)工作部提供了參考依據(jù)。為加強(qiáng)黨對(duì)社會(huì)領(lǐng)域工作的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，2003年上海設(shè)立市委社會(huì)工作委員會(huì)，作為市委派出機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)對(duì)新社會(huì)組織、新經(jīng)濟(jì)組織黨的工作的指導(dǎo)、協(xié)調(diào)、研究和督查。2007年，北京市委社會(huì)工作委員會(huì)（市社會(huì)建設(shè)辦公室）正式成立。2011年廣東省成立社會(huì)工作委員會(huì)，2017年四川省成都市設(shè)立市委城鄉(xiāng)社區(qū)發(fā)展治理委員會(huì)。2023年黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革組建中央社會(huì)工作部作為黨中央職能部門，實(shí)現(xiàn)了黨的社會(huì)工作機(jī)構(gòu)職能體系重塑。

2.地方根據(jù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需要?jiǎng)?chuàng)設(shè)新部門為中央層面改革奠定基礎(chǔ)

長(zhǎng)期以來(lái)，醫(yī)療保障和數(shù)據(jù)管理領(lǐng)域政府機(jī)構(gòu)數(shù)量較多、職責(zé)交叉重疊問(wèn)題突出。一些地方根據(jù)實(shí)際需要因地制宜探索破局之道，通過(guò)整合相關(guān)政府部門職責(zé)創(chuàng)新組建醫(yī)療保障部門、數(shù)據(jù)管理部門，為中央層面機(jī)構(gòu)改革奠定了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)，積累了寶貴經(jīng)驗(yàn)。福建、海南、安徽等地先后設(shè)立醫(yī)療保障局，為組建國(guó)家醫(yī)療保障局探索了經(jīng)驗(yàn)。2018年深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革整合人社部、衛(wèi)健委、發(fā)改委和民政部相關(guān)職責(zé)組建國(guó)家醫(yī)療保障局，作為國(guó)務(wù)院直屬機(jī)構(gòu)。2018年以來(lái)地方政府探索設(shè)立數(shù)據(jù)管理部門，為組建國(guó)家數(shù)據(jù)局積累了經(jīng)驗(yàn)。2018年地方機(jī)構(gòu)改革實(shí)施過(guò)程中，重慶、廣東、浙江、貴州等地設(shè)立不同類型的省級(jí)數(shù)據(jù)管理機(jī)構(gòu)，形成數(shù)據(jù)綜合治理型、數(shù)字政府建設(shè)引領(lǐng)型、數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展驅(qū)動(dòng)型等機(jī)構(gòu)設(shè)置與職能配置模式。[12]2023年黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革相對(duì)集中整合中央網(wǎng)信辦和國(guó)家發(fā)改委承擔(dān)的數(shù)據(jù)資源整合共享和開(kāi)發(fā)利用方面職責(zé)，組建國(guó)家數(shù)據(jù)局。

“探索-吸納”型機(jī)構(gòu)改革試驗(yàn)的主要特征是，機(jī)構(gòu)設(shè)置經(jīng)歷從無(wú)到有、先地方后中央的改革過(guò)程。地方根據(jù)實(shí)際需要因地制宜創(chuàng)設(shè)新部門體現(xiàn)了中央賦予地方的機(jī)構(gòu)設(shè)置自主權(quán)，遵循特殊任務(wù)組織、縱向職責(zé)分工、橫向職責(zé)整合、資源稟賦差異等組織設(shè)計(jì)邏輯。[13]中央審批地方運(yùn)用自主權(quán)制定的機(jī)構(gòu)改革方案并觀察機(jī)構(gòu)職能實(shí)際運(yùn)行成效，將其中行之有效且具有全局意義的地方經(jīng)驗(yàn)納入頂層設(shè)計(jì)。

（四）不同機(jī)構(gòu)改革試驗(yàn)類型的適用條件

從機(jī)構(gòu)改革方法論意義上觀察三種機(jī)構(gòu)改革試驗(yàn)類型實(shí)踐探索，可以進(jìn)一步提煉歸納不同機(jī)構(gòu)改革試驗(yàn)類型的適用條件?！霸圏c(diǎn)-推廣”型機(jī)構(gòu)改革試驗(yàn)中央控制介入程度最高，主要適用于事關(guān)全局的重大政治體制改革、需要突破憲法和法律法規(guī)的機(jī)構(gòu)改革事項(xiàng)以及現(xiàn)實(shí)矛盾問(wèn)題較為突出、機(jī)構(gòu)情況較為復(fù)雜需要中央統(tǒng)籌協(xié)調(diào)推進(jìn)的機(jī)構(gòu)改革事項(xiàng)等。這一類機(jī)構(gòu)改革試驗(yàn)屬于“規(guī)定動(dòng)作”，由中央直接部署地方試點(diǎn)，能夠?qū)⒏母锟赡墚a(chǎn)生的政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)等各類風(fēng)險(xiǎn)控制在試點(diǎn)范圍內(nèi)?！霸S可-借鑒”型機(jī)構(gòu)改革試驗(yàn)中央控制介入程度中等，主要適用于地方因地制宜設(shè)置機(jī)構(gòu)和配置職能，把結(jié)合地方實(shí)際設(shè)置的機(jī)構(gòu)并入同上級(jí)機(jī)關(guān)對(duì)口的機(jī)構(gòu)，在規(guī)定限額內(nèi)確定機(jī)構(gòu)數(shù)量、名稱、排序等事項(xiàng)。這一類機(jī)構(gòu)改革試驗(yàn)屬于“指定動(dòng)作”，由中央許可、地方實(shí)踐，地方根據(jù)中央指導(dǎo)性意見(jiàn)組織實(shí)施機(jī)構(gòu)改革，主要涉及中央和地方對(duì)口機(jī)構(gòu)組織架構(gòu)和職能運(yùn)行管理服務(wù)流程等工具性改革事項(xiàng)，政治和社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)較低?！疤剿?吸納”型機(jī)構(gòu)改革試驗(yàn)中央控制介入程度較低，主要適用于隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展新出現(xiàn)的黨政機(jī)構(gòu)職責(zé)需求改革事項(xiàng)。這一類機(jī)構(gòu)改革試驗(yàn)屬于“自選動(dòng)作”，允許地方先行進(jìn)行探索試驗(yàn)，中央對(duì)地方試驗(yàn)情況進(jìn)行觀察分析研判，根據(jù)形勢(shì)發(fā)展動(dòng)態(tài)調(diào)整優(yōu)化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)職能體系。

四 中央機(jī)構(gòu)改革對(duì)地方經(jīng)驗(yàn)的吸納、調(diào)適和優(yōu)化

機(jī)構(gòu)改革試驗(yàn)從地方探索到頂層設(shè)計(jì)，是中央對(duì)地方試驗(yàn)的做法經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行系統(tǒng)觀察分析進(jìn)而再設(shè)計(jì)的過(guò)程，既有對(duì)地方機(jī)構(gòu)改革試驗(yàn)經(jīng)驗(yàn)的直接吸納，也有基于自主性和能動(dòng)性的調(diào)適和優(yōu)化。

（一）全面復(fù)制推廣地方機(jī)構(gòu)改革試驗(yàn)方案

2018年深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革組建的國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)、中央和國(guó)家機(jī)關(guān)工作委員會(huì)、中央黨校（國(guó)家行政學(xué)院）、國(guó)家醫(yī)療保障局、中央廣播電視總臺(tái)等新機(jī)構(gòu)全面復(fù)制推廣了地方機(jī)構(gòu)改革試驗(yàn)方案。中央實(shí)施的機(jī)構(gòu)改革方案與地方機(jī)構(gòu)改革試驗(yàn)在機(jī)構(gòu)名稱、機(jī)構(gòu)屬性、機(jī)構(gòu)規(guī)格、職能配置、管理隸屬關(guān)系等方面高度匹配，標(biāo)志著成熟的地方性經(jīng)驗(yàn)正式上升為中央決策部署。全面復(fù)制推廣地方探索的經(jīng)驗(yàn)舉措，表明地方機(jī)構(gòu)改革試驗(yàn)是比較合理的組織設(shè)計(jì)和制度安排，地方機(jī)構(gòu)改革方案在解決深層次矛盾問(wèn)題方面具有較強(qiáng)的普適性，中央對(duì)地方機(jī)構(gòu)改革試驗(yàn)的可復(fù)制性和可操作性高度認(rèn)可。中央采納地方試驗(yàn)方案實(shí)施機(jī)構(gòu)改革后，其他未參與試驗(yàn)的地方根據(jù)中央改革精神統(tǒng)一設(shè)置新機(jī)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)中央到地方機(jī)構(gòu)職能上下貫通、執(zhí)行有力。2018年啟動(dòng)的地方機(jī)構(gòu)改革，除地方監(jiān)察委員會(huì)已先行組建外，省級(jí)直屬機(jī)關(guān)工委、省級(jí)黨校（行政學(xué)院）、省級(jí)廣播電視臺(tái)均按照中央對(duì)口機(jī)構(gòu)設(shè)置模式實(shí)施改革，地方各級(jí)醫(yī)療保障局根據(jù)中央統(tǒng)一部署設(shè)置。

（二）選擇性調(diào)適地方經(jīng)驗(yàn)推動(dòng)機(jī)構(gòu)職能相對(duì)集中

2018年深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革組建文化和旅游部、2023年黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革組建國(guó)家數(shù)據(jù)局，展現(xiàn)出中央選擇性調(diào)適地方試驗(yàn)經(jīng)驗(yàn)并推動(dòng)機(jī)構(gòu)職能相對(duì)集中的改革路徑。選擇性調(diào)適是指中央并非簡(jiǎn)單復(fù)制地方經(jīng)驗(yàn)，而是在對(duì)地方探索經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行比較分析基礎(chǔ)上有選擇地采納部分做法，根據(jù)中央機(jī)構(gòu)改革實(shí)際需要作出調(diào)適，形成新的機(jī)構(gòu)改革方案納入頂層設(shè)計(jì)。組建文化和旅游部體現(xiàn)了中央層面的機(jī)構(gòu)改革方案對(duì)地方改革試驗(yàn)的選擇性吸納調(diào)適，在文化領(lǐng)域僅相對(duì)集中了文化部和國(guó)家旅游局兩個(gè)部門職責(zé)，并未采納地方層面更大范圍整合新聞出版、廣播電視等文化領(lǐng)域行政管理職責(zé)的方案。這是因?yàn)?018年深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革統(tǒng)籌黨政軍群機(jī)構(gòu)設(shè)置，文化領(lǐng)域新聞出版和電影行政管理職能并入黨委宣傳部。2023年黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革相對(duì)集中數(shù)據(jù)資源整合共享和開(kāi)發(fā)利用方面職責(zé)組建國(guó)家數(shù)據(jù)局。數(shù)據(jù)行政管理職責(zé)涉及中央網(wǎng)信辦、國(guó)務(wù)院辦公廳、國(guó)家發(fā)改委、工信部等多個(gè)中央部委，長(zhǎng)期以來(lái)數(shù)字經(jīng)濟(jì)、數(shù)字政府、數(shù)據(jù)安全監(jiān)管形成了相對(duì)獨(dú)立的工作體系，一次性全部整合相關(guān)職責(zé)設(shè)立新機(jī)構(gòu)存在現(xiàn)實(shí)困難和風(fēng)險(xiǎn)。國(guó)家數(shù)據(jù)局的職責(zé)范圍主要聚焦于推動(dòng)數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展，比大多數(shù)省級(jí)數(shù)據(jù)局的職責(zé)整合程度更小，體現(xiàn)了小步快走、穩(wěn)中求進(jìn)的機(jī)構(gòu)改革思路。對(duì)于中央選擇性調(diào)適后的改革方案，地方機(jī)構(gòu)設(shè)置被賦予了一定的自主權(quán)。2018年地方機(jī)構(gòu)改革實(shí)施過(guò)程中，大部分省份比照文化和旅游部設(shè)置文化和旅游廳，但也有一些省市因地制宜設(shè)置機(jī)構(gòu)，西藏自治區(qū)單獨(dú)設(shè)置旅游發(fā)展廳，天津市、上海市設(shè)置文化和旅游局（廣播電視局），海南省設(shè)置旅游和文化廣電體育廳。

（三）以地方試驗(yàn)為基礎(chǔ)實(shí)施機(jī)構(gòu)職能整體再造

2023年黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革組建中央科技委員會(huì)、中央社會(huì)工作部，是中央以地方機(jī)構(gòu)試驗(yàn)為基礎(chǔ)實(shí)施的機(jī)構(gòu)職能整體再造。不同于選擇性調(diào)適，機(jī)構(gòu)職能整體再造是在地方機(jī)構(gòu)改革試驗(yàn)基礎(chǔ)上對(duì)機(jī)構(gòu)名稱、機(jī)構(gòu)屬性、職能配置、體制機(jī)制進(jìn)行系統(tǒng)性、整體性重塑，賦予機(jī)構(gòu)新的使命和職能定位。

組建中央科技委員會(huì)是進(jìn)一步理順科技領(lǐng)導(dǎo)和管理體制，加快實(shí)現(xiàn)高水平科技自立自強(qiáng)的戰(zhàn)略性舉措。組建中央科技委員會(huì)是在吸收了地方黨委科技創(chuàng)新委員會(huì)探索的有益經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上對(duì)科技創(chuàng)新領(lǐng)導(dǎo)體制機(jī)制進(jìn)行的一次整體性重構(gòu)。為加強(qiáng)黨中央對(duì)科技工作的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，中央科技委員會(huì)作為黨中央決策議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)承擔(dān)科技領(lǐng)域重大決策、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、推進(jìn)改革、戰(zhàn)略布局等重要職責(zé)。中央科技委員會(huì)辦事機(jī)構(gòu)職責(zé)由重組后的科學(xué)技術(shù)部整體承擔(dān)，因而同步調(diào)整科技部主要職責(zé)，強(qiáng)化戰(zhàn)略規(guī)劃、體制改革、資源統(tǒng)籌、綜合協(xié)調(diào)、政策法規(guī)、督促檢查等宏觀管理職責(zé)，將科技促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的具體管理職責(zé)劃轉(zhuǎn)到其他部門。組建中央科技委員會(huì)和重新組建科技部是科技領(lǐng)域黨政機(jī)構(gòu)聯(lián)動(dòng)性改革，其目標(biāo)是更好統(tǒng)籌調(diào)動(dòng)各方面力量，為加快實(shí)現(xiàn)高科技自立自強(qiáng)提供堅(jiān)強(qiáng)有力的機(jī)構(gòu)職能保障。

組建中央社會(huì)工作部是黨的機(jī)構(gòu)職能體系的重大變革，為加強(qiáng)黨對(duì)社會(huì)領(lǐng)域工作的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)提供機(jī)構(gòu)職能保障。中央社會(huì)工作部吸收借鑒了新世紀(jì)以來(lái)地方社工委的實(shí)踐探索，[14]對(duì)黨的社會(huì)工作機(jī)構(gòu)職能體系進(jìn)行了系統(tǒng)性重塑。在機(jī)構(gòu)性質(zhì)方面，與地方社工委多設(shè)置為黨委派出機(jī)關(guān)不同，中央社會(huì)工作部是黨中央職能部門，行使相對(duì)獨(dú)立的管理職能，制定社會(huì)工作領(lǐng)域政策法規(guī)并組織實(shí)施，協(xié)調(diào)指導(dǎo)本系統(tǒng)、本領(lǐng)域工作。中央社會(huì)工作部相較于地方社工委而言，在同層級(jí)黨政機(jī)構(gòu)中機(jī)構(gòu)規(guī)格更高、地位更加重要，標(biāo)志著黨的社會(huì)工作成為一類比較完整且相對(duì)穩(wěn)定的獨(dú)立職能。比較中央和地方社會(huì)工作部門機(jī)構(gòu)職責(zé)，中央社會(huì)工作部綜合吸納了地方社工委兩新黨建、社區(qū)發(fā)展治理等職責(zé)，未吸納社會(huì)建設(shè)總體規(guī)劃和統(tǒng)籌協(xié)調(diào)社會(huì)工作職責(zé)，增加了負(fù)責(zé)統(tǒng)籌指導(dǎo)人民信訪工作、指導(dǎo)人民建議征集工作，以及推動(dòng)行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)深化改革和轉(zhuǎn)型發(fā)展職責(zé)。在體制機(jī)制方面，中央社會(huì)工作部歸口領(lǐng)導(dǎo)國(guó)家信訪局，地方社工委大多承擔(dān)地方黨委社會(huì)建設(shè)或社會(huì)工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦事機(jī)構(gòu)職責(zé)?？傊?，2023年黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革深化拓展了黨的社會(huì)工作的基本內(nèi)涵，實(shí)現(xiàn)了黨的社會(huì)工作機(jī)構(gòu)職能體系整體重塑。

五 從央地互動(dòng)機(jī)制中提煉機(jī)構(gòu)改革方法論

回顧黨的十九大以來(lái)兩次機(jī)構(gòu)改革的歷程，從地方探索到頂層設(shè)計(jì)始終是黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革遵循的重要方法論，有效保障了機(jī)構(gòu)改革順利實(shí)施取得預(yù)期成效。本文基于政策試驗(yàn)視角提煉的“試點(diǎn)—推廣”“許可—借鑒”“探索—吸納”等改革類型和中央優(yōu)化頂層設(shè)計(jì)采取的行動(dòng)策略，呈現(xiàn)新時(shí)代公共組織變革的行為邏輯。從黨政關(guān)系演進(jìn)看，同類機(jī)構(gòu)職責(zé)由黨政分設(shè)走向黨政統(tǒng)籌，體現(xiàn)出加強(qiáng)黨的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、解決黨政機(jī)構(gòu)職責(zé)交叉分散、權(quán)責(zé)脫節(jié)問(wèn)題的改革邏輯。從政府與市場(chǎng)關(guān)系看，政府在經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場(chǎng)監(jiān)管、公共服務(wù)等方面的機(jī)構(gòu)職責(zé)得到了加強(qiáng)整合，彰顯了使市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用，更好發(fā)揮政府作用，深入推進(jìn)簡(jiǎn)政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)改革的戰(zhàn)略導(dǎo)向。從中央和地方關(guān)系看，央地機(jī)構(gòu)職責(zé)關(guān)系呈現(xiàn)在涉及集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)領(lǐng)域嚴(yán)格對(duì)口對(duì)應(yīng)和其他領(lǐng)域因地制宜相結(jié)合的特征，允許地方根據(jù)自身資源稟賦設(shè)置機(jī)構(gòu)、配置職能，有效調(diào)動(dòng)中央和地方兩個(gè)積極性。

從地方探索到頂層設(shè)計(jì)的機(jī)構(gòu)改革方法論在推進(jìn)國(guó)家治理現(xiàn)代化進(jìn)程中展現(xiàn)出獨(dú)特的制度功能。首先，分散機(jī)構(gòu)改革可能帶來(lái)的風(fēng)險(xiǎn)。機(jī)構(gòu)改革事關(guān)黨政機(jī)關(guān)職責(zé)履行和重大利益格局調(diào)整，牽涉面廣、觸及利益深，改革可能產(chǎn)生事前難以預(yù)料的政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)等各類風(fēng)險(xiǎn)。在地方先行實(shí)施機(jī)構(gòu)改革試驗(yàn)，是對(duì)新的機(jī)構(gòu)職能運(yùn)行狀態(tài)的壓力測(cè)試，將改革產(chǎn)生的風(fēng)險(xiǎn)控制在有限范圍內(nèi)，避免對(duì)黨和國(guó)家事業(yè)全局造成不利影響。第二，有利于凝聚機(jī)構(gòu)改革共識(shí)。機(jī)構(gòu)改革社會(huì)關(guān)注度高，各類利益主體難免出現(xiàn)認(rèn)識(shí)和思想上的分歧意見(jiàn)。地方機(jī)構(gòu)試驗(yàn)有利于擱置爭(zhēng)議、凝聚共識(shí)，通過(guò)地方探索檢驗(yàn)改革方案的利弊和實(shí)施條件，為提高頂層設(shè)計(jì)科學(xué)性和可操作性積累經(jīng)驗(yàn)。第三，降低機(jī)構(gòu)改革總體成本。由于理論認(rèn)識(shí)和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)方面的不足，有的機(jī)構(gòu)設(shè)置和職能配置出現(xiàn)過(guò)反復(fù)調(diào)整“翻烙餅”現(xiàn)象，應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持實(shí)事求是的原則根據(jù)形勢(shì)任務(wù)變化動(dòng)態(tài)調(diào)整，推動(dòng)機(jī)構(gòu)職能體系改革螺旋式上升。實(shí)施地方機(jī)構(gòu)改革試驗(yàn)相比于一次性在全國(guó)范圍內(nèi)實(shí)施機(jī)構(gòu)改革成本更低，有助于充分暴露矛盾問(wèn)題，將因缺乏經(jīng)驗(yàn)導(dǎo)致的改革成本降到最低，通過(guò)地方試驗(yàn)總結(jié)經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)優(yōu)化改革方案。第四，形成機(jī)構(gòu)改革示范效應(yīng)。地方機(jī)構(gòu)改革試驗(yàn)體現(xiàn)了中央對(duì)地方因地制宜設(shè)置機(jī)構(gòu)的支持態(tài)度，對(duì)其他非試驗(yàn)地區(qū)產(chǎn)生示范和導(dǎo)向作用，鼓勵(lì)各地結(jié)合實(shí)際探索具有地方特點(diǎn)、行之有效的機(jī)構(gòu)職能體系。

本文運(yùn)用政策試驗(yàn)理論視角分析新時(shí)代黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革，發(fā)掘機(jī)構(gòu)改革從地方探索到頂層設(shè)計(jì)的內(nèi)在規(guī)律，與政策試驗(yàn)經(jīng)典文獻(xiàn)形成了理論對(duì)話。新時(shí)代的黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革既符合中國(guó)政策試驗(yàn)一般性規(guī)律，同時(shí)也具備鮮明的自身特點(diǎn)，形成了較為獨(dú)特的政策試驗(yàn)機(jī)制。機(jī)構(gòu)改革涉及到黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)利益格局調(diào)整，屬于國(guó)家治理組織體系變革。與經(jīng)濟(jì)改革、社會(huì)領(lǐng)域改革的顯著區(qū)別在于：決策系統(tǒng)具有較強(qiáng)的獨(dú)立性和自主性，決策過(guò)程和機(jī)構(gòu)改革方案事前不對(duì)外公開(kāi)，受外部主體影響較少。由于機(jī)構(gòu)改革具有很強(qiáng)的政治性、專業(yè)性和系統(tǒng)性，歷來(lái)是中央集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的重大改革事項(xiàng)。相比于其他領(lǐng)域，機(jī)構(gòu)改革試驗(yàn)始終在中央控制介入下組織實(shí)施，而非任由地方自行開(kāi)展試驗(yàn)。黨的十八大以來(lái)，黨中央在推進(jìn)全面深化改革的進(jìn)程中明確提出頂層設(shè)計(jì)與基層探索有機(jī)結(jié)合，機(jī)構(gòu)改革試驗(yàn)是其中的典型案例。此外，中央部署地方開(kāi)展機(jī)構(gòu)改革試驗(yàn)的基本原則、實(shí)施范圍和目標(biāo)要求體現(xiàn)了科學(xué)設(shè)置中央和地方事權(quán)、理順中央和地方職責(zé)關(guān)系的指導(dǎo)思想。學(xué)者韓博天等認(rèn)為中國(guó)的政策試驗(yàn)多在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域而非政治領(lǐng)域，本文認(rèn)為中國(guó)政治領(lǐng)域并非缺少政策試驗(yàn)，而是政治領(lǐng)域改革均屬于重大改革事項(xiàng)，大多涉及制度性改革、體制機(jī)制性改革，對(duì)于完善國(guó)家治理體系具有根本性、基礎(chǔ)性和全局性意義。相比于量大面廣的經(jīng)濟(jì)社會(huì)類改革試驗(yàn)，以機(jī)構(gòu)改革試驗(yàn)為代表的政治領(lǐng)域改革具有周期性。

以政策試驗(yàn)視角研究機(jī)構(gòu)改革拓展了現(xiàn)有機(jī)構(gòu)改革研究的理論版圖。機(jī)構(gòu)改革研究不僅要關(guān)注改什么、為什么改等基本問(wèn)題，更要理解機(jī)構(gòu)改革是如何發(fā)生的、如何演變的。以政策過(guò)程為中心的黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革研究是一種分析改革的中層理論，關(guān)注改革是如何被制定和實(shí)施的，哪些因素影響改革決策和執(zhí)行，致力于建立具有普遍解釋力和長(zhǎng)遠(yuǎn)預(yù)測(cè)力的分析框架，對(duì)于理解中國(guó)周期性機(jī)構(gòu)改革具有高度適配性。未來(lái)持續(xù)深化研究要進(jìn)一步打開(kāi)機(jī)構(gòu)改革決策“黑箱”，通過(guò)特定領(lǐng)域和地方案例深描，運(yùn)用過(guò)程追蹤和深度訪談等方法揭示央地互動(dòng)因果機(jī)制，完善長(zhǎng)周期多輪次機(jī)構(gòu)改革案例綜合數(shù)據(jù)庫(kù)，進(jìn)一步分析和觀察驅(qū)動(dòng)機(jī)構(gòu)改革創(chuàng)新的決定因素和內(nèi)在機(jī)理。