吳睿佳 朱純媛

摘 要：行政公益訴訟訴前檢察建議，是檢察機關(guān)監(jiān)督行政權(quán)依法運行的關(guān)鍵手段。數(shù)字檢察技術(shù)可從“獨立監(jiān)督”“系統(tǒng)流程”和“常態(tài)追蹤”三個方面，實現(xiàn)對行政公益訴訟訴前檢察建議的賦能價值。針對數(shù)字檢察技術(shù)賦能行政公益訴訟訴前檢察建議的過程中存在的“信息孤島”、數(shù)據(jù)化成本較高以及辦案數(shù)據(jù)安全與業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)深度分析兼容較難的問題，有必要通過立法提升檢察機關(guān)數(shù)據(jù)調(diào)用權(quán)限、研發(fā)應(yīng)用動態(tài)監(jiān)督數(shù)據(jù)歸檔系統(tǒng)、開發(fā)可脫機運行插件，加快實現(xiàn)數(shù)字檢察技術(shù)對行政公益訴訟訴前檢察建議的賦能支撐。

關(guān)鍵詞：訴前檢察建議 行政公益訴訟 數(shù)字檢察 檢察監(jiān)督

行政公益訴訟訴前檢察建議，充分體現(xiàn)了“訴前實現(xiàn)保護公益目的是最佳司法狀態(tài)”這一價值理念，是直接決定行政公益訴訟成效的關(guān)鍵一步。在發(fā)揮巨大法律監(jiān)督作用的同時，由于各項工作機制的建立健全尚在探索階段，行政公益訴訟訴前檢察建議的實效性也面臨一定的考驗。為了進一步提升行政公益訴訟訴前檢察建議的實效，有必要從以往側(cè)重“建章立制”的思路中解放出來，嘗試借助數(shù)字檢察技術(shù)手段破解當(dāng)前行政公益訴訟中的一系列實踐疑難問題，為行政公益訴訟訴前檢察建議的制發(fā)過程和實際效果賦能。

一、數(shù)字檢察技術(shù)賦能行政公益訴訟訴前檢察建議的必要性與意義

（一）以獨立監(jiān)督賦能訴前檢察建議內(nèi)容的科學(xué)性

最高檢發(fā)布的最新辦案數(shù)據(jù)顯示：2023年上半年全國檢察機關(guān)共立案辦理行政公益訴訟類案件9.6萬件；同時提出訴前檢察建議6.9萬件，96.1%的案件在訴前得到解決。［1］可見，絕大多數(shù)的行政公益訴訟案件是以訴前程序，也就是向被監(jiān)督的行政機關(guān)制發(fā)訴前檢察建議并監(jiān)督其履職整改完畢而結(jié)案的。而一旦行政公益訴訟訴前檢察建議本身制發(fā)不科學(xué)，就無法通過訴前程序監(jiān)督行政機關(guān)履職盡責(zé)。在數(shù)字時代，數(shù)據(jù)不獨立，則監(jiān)督不獨立。“舉證之所在，敗訴之所在”的法諺對于行政公益訴訟而言，同樣適用。以生態(tài)環(huán)境公益訴訟為例，要判定生態(tài)環(huán)境損害的具體程度和行政機關(guān)未履職盡責(zé)之間的因果關(guān)系，檢察機關(guān)必須具備相當(dāng)?shù)膶I(yè)性。即使是借助第三方的力量進行輔助取證和鑒定，也需要檢察機關(guān)掌握足夠的鑒定樣本或相關(guān)數(shù)據(jù)。如果這些工作不能相對獨立于被監(jiān)督對象開展，而由被監(jiān)督對象主導(dǎo)甚至代為進行，那么無異于檢察機關(guān)要求被監(jiān)督對象以主動提供不利證據(jù)的形式“自證清白”。這顯然不符合訴訟法學(xué)的基本原理，也不符合有效監(jiān)督的基本精神。因此，行政公益訴訟要實現(xiàn)檢察機關(guān)的獨立監(jiān)督，訴前檢察建議要確?？茖W(xué)性，就必須擺脫檢察機關(guān)辦案取證“等靠要”數(shù)據(jù)的現(xiàn)狀。因此，“數(shù)字檢察”是突破檢察機關(guān)數(shù)據(jù)獲取壁壘、實現(xiàn)獨立監(jiān)督的一大有效途徑，有利于解決行政公益訴訟中檢察機關(guān)辦案取證數(shù)據(jù)“卡脖子”的困點和堵點。

（二）以系統(tǒng)流程賦能訴前檢察建議制發(fā)的謙抑性

作為檢察監(jiān)督的有力工具，訴前檢察建議的制發(fā)也需要完善的系統(tǒng)流程進行約束把關(guān)，以確保其實際效果。比如，實踐中有部分訴前檢察建議缺乏審核把關(guān)，尤其是針對一些涉及生態(tài)環(huán)保、對外貿(mào)易、知識產(chǎn)權(quán)等專業(yè)性很強的案件時，訴前檢察建議所提出的具體整改建議，與案件實際情況結(jié)合并不密切，較難得到長期從事相關(guān)專業(yè)性工作的行政主管部門人員的完全認(rèn)同，進而影響訴前檢察建議的權(quán)威性和實際落實效果。也有一部分辦案檢察干警，在撰寫檢察建議書時，由于缺乏相關(guān)專業(yè)素養(yǎng)，在具體整改問題和整改建議的總結(jié)歸納上較為隨意，問題指向性不強，在指出和表述行政機關(guān)違法行政行為的事實及理由、證據(jù)及法律適用部分，論證缺乏深度，內(nèi)容及結(jié)構(gòu)嚴(yán)謹(jǐn)性不足。這就要求檢察機關(guān)需本著謙抑性的原則，對訴前檢察建議的制發(fā)進行基于數(shù)字信息系統(tǒng)的流程化約束。在行政公益訴訟辦案過程中，引入數(shù)字信息系統(tǒng)作為辦案線索歸集分析、檢察建議輔助制發(fā)、行政公益訴訟類案分類等工作的必要技術(shù)支撐，可以有效疏解檢察機關(guān)及具體辦案人員和被監(jiān)督行政機關(guān)之間的工作矛盾，并通過“以系統(tǒng)流程代替主觀判斷”，減少因辦案人員個人主觀價值立場差異而導(dǎo)致的行政公益訴訟濫訴或不訴、訴前檢察建議濫發(fā)或不發(fā)。同時，也可實現(xiàn)訴前檢察建議的數(shù)字化全程簽批留痕，便于檢察機關(guān)案管部門進行類案分析診斷，實現(xiàn)辦案統(tǒng)計一鍵可視化分析，總結(jié)一般性規(guī)律經(jīng)驗。

（三）以常態(tài)追蹤賦能訴前檢察建議落實的長效性

在過去各地的檢察業(yè)務(wù)實踐中，程度不等地存在被監(jiān)督的行政機關(guān)不配合檢察機關(guān)工作、被監(jiān)督行政機關(guān)自覺已經(jīng)履職而怠于整改、行政機關(guān)對訴前檢察建議的監(jiān)督結(jié)論不認(rèn)同、訴前檢察建議內(nèi)容過于模糊或偏離行政機關(guān)法定職能、只注重訴前檢察建議制發(fā)而忽視整改復(fù)查等現(xiàn)象。［2］目前，訴前檢察建議在行政公益訴訟案件解決的過程中是否發(fā)揮了預(yù)期作用，以及在多大程度上發(fā)揮了作用，還沒有相應(yīng)的跟蹤調(diào)查制度，無法對其效能進行合理評估。由于行政公益訴訟涉及的領(lǐng)域眾多，往往一個案件牽扯數(shù)個行政執(zhí)法部門，各方利益交叉但對案件事實的認(rèn)識又存在一定分歧，導(dǎo)致許多案件無法在短時間內(nèi)達成共識。從基層檢察機關(guān)的辦案實際來看，很多辦案人員長達數(shù)月內(nèi)的主要精力都只能放在一兩件個別案件的訴前調(diào)查和協(xié)調(diào)上。這就導(dǎo)致對于一些社會影響不大、缺乏典型意義的行政公益訴訟案件，一旦以被監(jiān)督單位書面回復(fù)并落實訴前檢察建議結(jié)案，基層檢察機關(guān)很少有專門的辦案人員有精力進行實質(zhì)性的案后調(diào)查反饋，導(dǎo)致部分案件中檢察建議的落實就停留在了被監(jiān)督行政機關(guān)的書面回復(fù)上?；鶎映Ｒ姷那闆r是：部分訴前檢察建議制發(fā)后，檢察機關(guān)將規(guī)定期限內(nèi)收到被建議機關(guān)回復(fù)視為整改完成，只要滿足績效考核評估要求，對該特定行政機關(guān)是否進行實質(zhì)性更正在所不問。整改實效跟蹤評估機制的缺乏，使訴前檢察建議流于表面，難以發(fā)揮其對做出違法行政行為的行政機關(guān)進行法律監(jiān)督、督促整改的作用。這就需要借助“數(shù)字檢察”的資源整合優(yōu)勢，盡可能減少檢察機關(guān)辦案人員花費在事務(wù)性工作上的時間精力，釋放更多人力資源到案件本身上，并借助數(shù)字監(jiān)督技術(shù)手段，以有限的人力資源實現(xiàn)訴前檢察建議落實情況的長效追蹤。

二、數(shù)字檢察技術(shù)賦能行政公益訴訟訴前檢察建議的現(xiàn)存問題

（一）“信息孤島”現(xiàn)象制約行政公益訴訟監(jiān)督數(shù)據(jù)的有效獲取

當(dāng)前，我國檢察工作正處于檢察信息化向檢察智能化轉(zhuǎn)型升級的關(guān)鍵時期，各級檢察機關(guān)正在努力推進數(shù)字信息技術(shù)與檢察業(yè)務(wù)深度融合。有學(xué)者認(rèn)為，檢察機關(guān)在法律監(jiān)督上存在“被動性、碎片化、淺層次”三個弱項短板。［3］不同于民事公益訴訟，行政公益訴訟中被監(jiān)督的行政機關(guān)無論從業(yè)務(wù)專業(yè)性上來看，還是從業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)的持有量上來看，都遠(yuǎn)較于檢察機關(guān)有優(yōu)勢。而檢察機關(guān)作為法律監(jiān)督機關(guān)，目前暫不具備驗證被監(jiān)督行政機關(guān)所提供的業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)是否真實的能力。這就導(dǎo)致對于某些特殊案件，檢察機關(guān)在行政公益訴訟訴前程序中不得不被動地“等靠要”數(shù)據(jù)，高度依賴于被監(jiān)督對象所提供的數(shù)據(jù)信息開展監(jiān)督，其實效性可想而知。而且由于工作性質(zhì)和法定權(quán)限不同，檢察機關(guān)和行政機關(guān)各單位之間信息共享并不通暢，“信息孤島”問題嚴(yán)重制約檢察機關(guān)制發(fā)訴前檢察建議的科學(xué)性，而且在訴前程序中，檢察機關(guān)能夠采取的調(diào)查手段相對缺乏足夠的強制性，導(dǎo)致提出的訴前檢察建議相對于專人專崗負(fù)責(zé)相關(guān)行政業(yè)務(wù)工作的被監(jiān)督對象來說，可能出現(xiàn)事實依據(jù)不充分或者分析結(jié)論不專業(yè)的問題。

（二）行政公益訴訟監(jiān)督信息的數(shù)據(jù)化綜合成本較高

要實現(xiàn)數(shù)字檢察監(jiān)督，數(shù)據(jù)的標(biāo)準(zhǔn)化和規(guī)范化是必然要求。行政公益訴訟監(jiān)督數(shù)據(jù)和案件卷宗往往分散在多層級、多部門的政策文件、規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)、統(tǒng)計報告等紙質(zhì)或電子材料中，要對這些信息進行數(shù)據(jù)分析，必須先對其進行數(shù)據(jù)化的轉(zhuǎn)錄。但這些歷史文件數(shù)量繁雜、格式不一，要想實現(xiàn)這些資料的數(shù)據(jù)化，就需要進行統(tǒng)一的數(shù)據(jù)收集、整理和分析。在現(xiàn)有技術(shù)條件下，除了極個別經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)的檢察機關(guān)之外，基層檢察機關(guān)基本無法獨立負(fù)擔(dān)大規(guī)模的信息數(shù)據(jù)化工作以及配套的數(shù)據(jù)存儲管理工作，基層檢察工作人員對數(shù)字檢察監(jiān)督工具的輕量化、便捷化、離線化等需求日益加深。

（三）辦案數(shù)據(jù)安全保障與業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)深度分析存在兼顧難題

以訴前檢察建議的落實追蹤來說，借助多年來“數(shù)字政府”“一網(wǎng)統(tǒng)辦”的建設(shè)成果，可以實現(xiàn)政務(wù)大數(shù)據(jù)的有效分析比對，既可以節(jié)約檢察機關(guān)辦案人員往返調(diào)查的時間精力，也可以不定期對行政機關(guān)所提供的整改情況進行客觀印證比對，實現(xiàn)對于訴前檢察建議落實情況常態(tài)化的追蹤反饋，倒逼行政機關(guān)重視訴前檢察建議的落實，顯著提升行政公益訴訟訴前檢察建議的落實效果。但是，目前檢察機關(guān)在工作的開展過程中，為保證檢察機關(guān)內(nèi)部系統(tǒng)的安全性，整體實行內(nèi)外網(wǎng)服務(wù)隔離，劃定安全邊界，使得內(nèi)部網(wǎng)絡(luò)不得直接或間接地與公共網(wǎng)絡(luò)相連接，以保證相關(guān)部門的內(nèi)部信息不受來自互聯(lián)網(wǎng)的黑客攻擊從而盜取信息，影響法治安全。但將內(nèi)外網(wǎng)服務(wù)隔離，也導(dǎo)致了數(shù)據(jù)交換由于網(wǎng)絡(luò)的物理隔離而難以順利進行。

三、數(shù)字檢察技術(shù)賦能行政公益訴訟訴前檢察建議的舉措建言

（一）立法提升檢察機關(guān)的行政公益訴訟監(jiān)督數(shù)據(jù)調(diào)用權(quán)限

第一，在行政公益訴訟配套立法中，可以考慮弱化“數(shù)據(jù)所有權(quán)”，強調(diào)“公共數(shù)據(jù)使用權(quán)”，強調(diào)檢察機關(guān)獲取行政公益訴訟監(jiān)督數(shù)據(jù)的權(quán)力。第二，可以明確檢察機關(guān)調(diào)用行政公益訴訟監(jiān)督數(shù)據(jù)的時機和范圍，并賦予檢察機關(guān)將違法的數(shù)據(jù)信息進行社會披露的權(quán)力，如此將進一步提升檢察機關(guān)在行政公益訴訟中的監(jiān)督效力。第三，需要明確檢察機關(guān)在使用相關(guān)公共數(shù)據(jù)時的責(zé)任和義務(wù)，僅賦予檢察機關(guān)相關(guān)公共數(shù)據(jù)的使用權(quán)，不應(yīng)對數(shù)據(jù)本身產(chǎn)生干預(yù)影響（例如篡改相關(guān)數(shù)據(jù)、更新數(shù)據(jù)目錄等），在對檢察機關(guān)的數(shù)據(jù)調(diào)用行為進行指導(dǎo)、監(jiān)督與制約的同時，要明確檢察機關(guān)調(diào)用數(shù)據(jù)的監(jiān)管責(zé)任和違規(guī)處置方法。

（二）研發(fā)應(yīng)用行政公益訴訟動態(tài)監(jiān)督數(shù)據(jù)歸檔系統(tǒng)

從網(wǎng)絡(luò)、軟件、硬件構(gòu)架等各方面的技術(shù)條件來看，檢察機關(guān)可以通過技術(shù)手段研發(fā)行政公益訴訟動態(tài)監(jiān)督數(shù)據(jù)歸檔系統(tǒng)，以此實現(xiàn)監(jiān)督數(shù)據(jù)的統(tǒng)一離線歸檔，并在保障監(jiān)督數(shù)據(jù)長期保存的前提下有效降低存儲成本，使之成為輔助開展訴前檢察建議制發(fā)的基礎(chǔ)之一，進而提高訴前檢察建議的制發(fā)效能。行政公益訴訟動態(tài)監(jiān)督數(shù)據(jù)歸檔系統(tǒng)，可以采用糾刪碼技術(shù)進行數(shù)據(jù)分片分組，再由數(shù)據(jù)塊和校驗塊組成，從而使得某部分?jǐn)?shù)據(jù)的損壞和丟失能夠通過歸檔儲存的冗余數(shù)據(jù)進行重建并修復(fù)，以此解決監(jiān)督數(shù)據(jù)系統(tǒng)性差、動態(tài)性差的問題。與此同時，歸檔儲存的系統(tǒng)網(wǎng)絡(luò)接入層可以通過負(fù)載均衡網(wǎng)絡(luò)，避免由于單點負(fù)載過高或故障導(dǎo)致的服務(wù)不可用，增強系統(tǒng)穩(wěn)定性，暢通各部門在系統(tǒng)內(nèi)的數(shù)據(jù)存儲和調(diào)用。此外，系統(tǒng)可以使用易于管理的私有云存儲服務(wù)，減少反復(fù)調(diào)用數(shù)據(jù)的時間成本和部署成本，實現(xiàn)信息的快速整理、歸檔和調(diào)用，也可滿足監(jiān)督數(shù)據(jù)管理的安全需求。

（三）開發(fā)可脫機運行的行政公益訴訟監(jiān)督數(shù)據(jù)分析插件

由于有關(guān)部門的內(nèi)網(wǎng)與外網(wǎng)不連通，且大數(shù)據(jù)分析插件在WPS和Office等常用辦公軟件上運行，往往需要通過調(diào)用API來實現(xiàn)特定的業(yè)務(wù)，因此要實現(xiàn)檢察機關(guān)對行政公益訴訟監(jiān)督數(shù)據(jù)的充分分析，就需要開發(fā)可脫機運行的行政公益訴訟監(jiān)督數(shù)據(jù)分析插件，使部門能在離線情況下實現(xiàn)數(shù)據(jù)分析自動化。對此，一個可能的設(shè)計思路是通過在辦公軟件中增加用戶檢驗的節(jié)點，依照不同用戶的數(shù)據(jù)權(quán)限進行數(shù)據(jù)的分流，將訪問服務(wù)本地化。插件通過客戶端接收服務(wù)器端驗證來達到動態(tài)創(chuàng)建登錄用戶的數(shù)據(jù)訪問連接點目的，以此簡化訪問過程。用戶完成模板定制或數(shù)據(jù)的查詢分析之后，插件將在用戶退出辦公軟件時在后臺自動刪除和上層節(jié)點的握手協(xié)議，以保證下次打開時依然需要登錄才可查看更新數(shù)據(jù)。以此實現(xiàn)辦案效率和數(shù)據(jù)安全的兼顧。

數(shù)字檢察技術(shù)對行政公益訴訟訴前檢察建議的賦能過程，也是數(shù)字檢察技術(shù)自我完善提升的過程。隨著配套制度的完善和相關(guān)技術(shù)的進步，可以期待行政公益訴訟訴前檢察建議，乃至整個公益訴訟制度體系，將在數(shù)字信息技術(shù)的支持下取得更為顯著的成就。