李斌 劉云

摘 要：現(xiàn)行刑事訴訟法并未對公安撤回案件的啟動、條件、程序作出規(guī)定，但司法實踐中該方式被頻繁運用。S省近5年公安機(jī)關(guān)撤回移送審查起訴案件的數(shù)據(jù)顯示，該類案件總體呈上升趨勢、地區(qū)差異大、所涉罪名集中，撤回原因以證據(jù)不足居多，反映出公安機(jī)關(guān)擴(kuò)大撤回案件范圍、后續(xù)處理不規(guī)范、考核目標(biāo)設(shè)置不科學(xué)，檢察機(jī)關(guān)怠于行使不起訴權(quán)、規(guī)避風(fēng)險、把關(guān)不嚴(yán)、監(jiān)督不到位等問題，需通過優(yōu)化考評指標(biāo)、規(guī)范撤回案件流程、加大引導(dǎo)偵查力度、強化動態(tài)監(jiān)督等方式予以規(guī)制。

關(guān)鍵詞：審查起訴 撤回案件 實證分析

審查起訴環(huán)節(jié)公安機(jī)關(guān)撤回案件（以下簡稱“公安撤回案件”），是指公安機(jī)關(guān)對于已經(jīng)移送人民檢察院審查起訴的案件，主動要求或者經(jīng)人民檢察院建議，將整個案件或者其中一個或者數(shù)個犯罪嫌疑人撤回移送審查起訴的活動?，F(xiàn)行刑事訴訟法并未對公安撤回案件的啟動、條件、程序作出規(guī)定，但在司法實踐中該方式被頻繁運用，呈上升趨勢，且后續(xù)處理不規(guī)范問題較為突出，一定程度上影響了司法公信力，值得關(guān)注。

一、S省公安機(jī)關(guān)撤回移送審查起訴案件情況的實證分析

（一）公安撤回案件數(shù)量總體呈上升趨勢

本文以下所涉數(shù)據(jù)為S省統(tǒng)計調(diào)研數(shù)據(jù)。2018年至2022年，S省公安撤回案件1萬余件2.4萬余人，分別約占全省檢察機(jī)關(guān)受理審查起訴件數(shù)和人數(shù)的3%和5%，所占比例同比上一個5年分別增加了1.1和1.9個百分點。其中，除2021年公安撤回案件人數(shù)下降外，其余年份公安撤回案件人數(shù)均有較大幅度上升。5年來的數(shù)據(jù)顯示，審查起訴環(huán)節(jié)公安撤回案件率［1］雖有波動，但總體呈上升趨勢。

（二）公安撤回案件情況地區(qū)間差異較大

從公安撤回案件數(shù)量來看，2018年至2022年，S省三分之一的地市審查起訴環(huán)節(jié)公安撤回案件件數(shù)和人數(shù)合計分別占到全省的近六成。從審查起訴環(huán)節(jié)公安撤回案件率來看，2018年至2022年全省平均值為5%，比例高的地區(qū)達(dá)到了10.7%，而比例最低的地區(qū)為0.4%，相差10.3個百分點。

（三）公安撤回案件率較高案件所涉罪名較為集中

2018年至2022年，S省公安撤回案件中破壞社會主義市場經(jīng)濟(jì)秩序類案件件數(shù)和人數(shù)分別占公安撤回案件總數(shù)的近三分之一，撤回案件率約21%，比總體公安撤回案件率高近16個百分點。公安撤回案件人數(shù)排名前20的罪名中，信用卡詐騙罪、串通投標(biāo)罪、非法吸收公眾存款罪、組織、領(lǐng)導(dǎo)傳銷活動罪、合同詐騙罪等罪名撤回案件率較高，均超25%。

（四）公安撤回案件原因以證據(jù)不足居多

公安撤回案件理由主要為犯罪事實不清、證據(jù)不足，不符合起訴條件。如A、B兩地公安機(jī)關(guān)因此原因，在審查起訴環(huán)節(jié)撤回案件的比例均超過了70%。犯罪情節(jié)顯著輕微、危害不大，不認(rèn)為是犯罪，或不宜認(rèn)定為犯罪的占一定比例。如A地公安機(jī)關(guān)因此種情形撤回案件比例為13%。部分案件則因犯罪嫌疑人的犯罪行為（情節(jié)）或涉案金額尚未達(dá)到刑事立案追訴標(biāo)準(zhǔn)、不構(gòu)成犯罪而撤回，如B地該情形占比9.6%。

二、現(xiàn)實困境：當(dāng)前公安撤回案件存在的主要問題及原因分析

（一）公安機(jī)關(guān)存在的主要問題

一是撤回案件法律依據(jù)不充分，擴(kuò)大撤回案件范圍。根據(jù)《公安機(jī)關(guān)辦理刑事案件程序規(guī)定（2020修正）》第296條規(guī)定，對人民檢察院退回補充偵查的案件，發(fā)現(xiàn)原認(rèn)定的犯罪事實有重大變化，不應(yīng)當(dāng)追究刑事責(zé)任的，應(yīng)當(dāng)撤銷案件或者對犯罪嫌疑人終止偵查，并將有關(guān)情況通知退查的人民檢察院。［2］即在退回補充偵查環(huán)節(jié)，對符合條件的案件公安機(jī)關(guān)可以將案件撤回，只需將結(jié)果（情況）通知人民檢察院，該條被視為撤回移送起訴的依據(jù)。然而在實踐中，部分公安撤回案件并非在退回補充偵查環(huán)節(jié)提出，也不屬于事實發(fā)生重大變化，不應(yīng)當(dāng)追究刑事責(zé)任的情形，撤回案件缺乏相關(guān)的法律法規(guī)依據(jù)。二是撤回案件后續(xù)處理不規(guī)范。部分公安機(jī)關(guān)撤回案件后，對于證據(jù)滅失無法補正，或情節(jié)顯著輕微不認(rèn)為是犯罪，或者不構(gòu)成犯罪等符合撤銷案件條件的，存在為避免社會輿論或上級追責(zé)，即便客觀上不可能收集到新證據(jù)，也不主動撤銷案件，而是采取繼續(xù)偵查、終止偵查或移送其他機(jī)關(guān)等處理的情形。如C市公安機(jī)關(guān)撤回案件中，應(yīng)當(dāng)撤銷的案件40余件，但公安機(jī)關(guān)無一件主動撤銷，個別案件撤回四年仍在偵查中。又如某串通投標(biāo)案中，犯罪嫌疑人已經(jīng)死亡，根據(jù)《公安機(jī)關(guān)辦理刑事案件程序規(guī)定》，屬于應(yīng)當(dāng)撤銷案件的情形，但公安機(jī)關(guān)以該案是共同犯罪為由，未對嫌疑人撤銷案件。三是績效考核目標(biāo)設(shè)置不夠科學(xué)。部分地區(qū)公安機(jī)關(guān)內(nèi)部考核細(xì)則中，將向檢察機(jī)關(guān)移送起訴的人數(shù)作為硬性考核指標(biāo)，對法定不起訴、存疑不起訴和檢察機(jī)關(guān)監(jiān)督撤案的案件實行分值較重的負(fù)面評價，但對審查起訴階段撤回的案件則不予考核，導(dǎo)致部分基層公安機(jī)關(guān)對即使證據(jù)存在瑕疵仍“帶病”移送審查起訴“碰碰運氣”的傾向。如某危險駕駛案，公安機(jī)關(guān)提取血液樣本時操作不規(guī)范，導(dǎo)致該樣本不能作為證據(jù)使用，且不能通過事后補正，但公安機(jī)關(guān)仍將案件移送審查起訴，后又為避免檢察機(jī)關(guān)作出不起訴決定影響考核而撤回案件。

（二）檢察機(jī)關(guān)存在的主要問題

一是怠于行使不起訴權(quán)。根據(jù)《人民檢察院刑事訴訟規(guī)則》第365條規(guī)定，犯罪嫌疑人沒有犯罪事實，或者符合刑事訴訟法第16條規(guī)定的情形之一的，應(yīng)當(dāng)作出不起訴決定，即檢察機(jī)關(guān)無權(quán)將不符合起訴條件的案件主動退回公安機(jī)關(guān)處理，只能作出不起訴決定。但實踐中，部分檢察機(jī)關(guān)為配合公安機(jī)關(guān)內(nèi)部考核而同意其撤回申請，部分檢察機(jī)關(guān)因考慮不起訴程序相對繁瑣，且不起訴案件易成為案件質(zhì)量評查重點關(guān)注案件，有被反復(fù)評查的風(fēng)險，遂以建議公安撤回案件代替不起訴決定，將案件流轉(zhuǎn)回公安機(jī)關(guān)。二是將公安撤回案件作為轉(zhuǎn)移社會矛盾和案件風(fēng)險的一種方式。根據(jù)《人民檢察院刑事訴訟規(guī)則》，檢察機(jī)關(guān)對公安機(jī)關(guān)移送的案件，只能作出起訴和不起訴決定。但部分檢察機(jī)關(guān)針對個別社會矛盾較大、有被害人的案件，為避免被害方、嫌疑人可能出現(xiàn)的上訪纏訴，甚至過激行為，不愿作出不起訴決定，而是建議或由公安機(jī)關(guān)主動申請撤回案件處理，以分散矛盾、規(guī)避風(fēng)險。三是落實監(jiān)督責(zé)任不到位。檢察機(jī)關(guān)作為法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，對刑事訴訟的全過程都有監(jiān)督職責(zé)，但對公安機(jī)關(guān)提出撤回案件的申請，審查流于形式，基本都會同意；對撤回案件后續(xù)處理情況，如退查后不再重報的后續(xù)處理情況、公安機(jī)關(guān)因嫌疑人不在案撤回后的抓捕、追逃工作等監(jiān)督乏力。

（三）公安撤回案件具體流程方面的問題

一是撤回方式不同。存在公安機(jī)關(guān)提出撤回意見、檢察官和偵查人員協(xié)商后口頭達(dá)成一致撤回等情形，程序不規(guī)范。二是公安機(jī)關(guān)撤回文書不同。存在“撤回起訴函”“撤回起訴申請”或在補充偵查報告書中闡述等不同方式。三是檢察機(jī)關(guān)同意撤回文書不同。有的用“同意移送機(jī)關(guān)撤回通知書”，有的用“告知函”。四是審查報告制作不規(guī)范。個別證據(jù)不足撤回案件承辦檢察官未制作審查報告，在未對在案證據(jù)開展評析的情況下就同意公安機(jī)關(guān)撤回決定，不符合辦案規(guī)范要求。

三、強化對公安機(jī)關(guān)撤回案件的監(jiān)督管理

（一）優(yōu)化、統(tǒng)一考評指標(biāo)

針對公安機(jī)關(guān)內(nèi)部考核部分指標(biāo)設(shè)置不夠科學(xué)的問題，如考核起訴率卻不考核撤回起訴情況，建議檢察機(jī)關(guān)與公安機(jī)關(guān)加強溝通協(xié)調(diào)和監(jiān)督制約，在制定年度考核任務(wù)時，優(yōu)化并盡可能統(tǒng)一考評指標(biāo)。建立辦案問題通報制度，檢察機(jī)關(guān)在案件質(zhì)量評查中發(fā)現(xiàn)的公安機(jī)關(guān)辦案問題，在及時監(jiān)督公安機(jī)關(guān)整改的同時，定期梳理匯總反饋至公安機(jī)關(guān)相關(guān)部門，并納入其內(nèi)部考核范圍。

（二）進(jìn)一步嚴(yán)格依法辦案，規(guī)范不起訴權(quán)的行使

在我國現(xiàn)行法律體系框架內(nèi)，檢察機(jī)關(guān)建議公安撤回案件和公安機(jī)關(guān)主動撤回案件的做法無明確法律依據(jù)。檢察機(jī)關(guān)在審查起訴階段通過行使不起訴權(quán)及時終結(jié)訴訟，體現(xiàn)了打擊犯罪與人權(quán)保障并重的雙重訴訟目的追求。檢察機(jī)關(guān)建議撤回案件以及公安機(jī)關(guān)隨意擴(kuò)大范圍撤回案件只注重公權(quán)的便宜行使，漠視私權(quán)的保護(hù)，導(dǎo)致變相損害犯罪嫌疑人的求償權(quán)、被害人的申訴救濟(jì)權(quán)，程序不公。檢察機(jī)關(guān)應(yīng)把“高質(zhì)效辦好每一個案件”的基本價值追求落實到檢察履職辦案全過程，對移送審查起訴的案件，經(jīng)審查依法作出提起公訴或不起訴決定，避免公安撤回案件成為司法實踐中人為規(guī)避法律，變通處理、消化案件的方式。

（三）進(jìn)一步加強檢察機(jī)關(guān)提前介入、引導(dǎo)偵查力度

建立和完善公、檢聯(lián)席會議制度和疑難案件隨時通報制度，對于涉及罪與非罪、證供矛盾突出的疑難案件，公安撤回案件率高的破壞社會主義市場經(jīng)濟(jì)秩序類犯罪案件，加大提前介入力度，從根源上減少低質(zhì)量案件進(jìn)入公訴環(huán)節(jié)。嚴(yán)格落實最高人民檢察院制定的《關(guān)于加強和規(guī)范補充偵查工作的指導(dǎo)意見》，規(guī)范退回補充偵查適用程序，增強退偵提綱的說理性，詳細(xì)論述退查目的、方向、措施和要求，充分發(fā)揮補充偵查在審查起訴階段查明案件關(guān)鍵事實的作用。

（四）進(jìn)一步加強對公安撤回案件審查力度，規(guī)范公安撤回案件流程

因法律規(guī)定不明確，且公安撤回案件原因復(fù)雜，考慮到目前實際情況，對于公安主動撤回案件的情形，應(yīng)加強審查，嚴(yán)格審批程序。一是規(guī)范案件撤回流程，可通過會簽文件或制定工作制度的方式加以規(guī)范，先由市級檢察機(jī)關(guān)和公安機(jī)關(guān)開展工作探索，待積累工作經(jīng)驗后再在省級乃至全國層面制定工作規(guī)范。二是明確公安撤回案件條件，可限定在犯罪嫌疑人死亡或不在案，變更管轄權(quán)，退回補充偵查階段犯罪事實確有重大變化不應(yīng)當(dāng)追究刑事責(zé)任等情形，其他案件則應(yīng)不同意公安機(jī)關(guān)撤回，并一律作出不起訴決定。三是規(guī)范啟動及審查程序，撤回案件應(yīng)由公安機(jī)關(guān)提出，制作統(tǒng)一的撤回文書，檢察機(jī)關(guān)審查后作出決定，不得主動建議撤回案件。

（五）加強對公安撤回案件后案件處理情況的動態(tài)監(jiān)督

針對當(dāng)前公安機(jī)關(guān)已撤回的案件，加強跟蹤了解、監(jiān)督后續(xù)處理情況。一是針對不構(gòu)罪撤回案件或免責(zé)撤回案件，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)督促公安機(jī)關(guān)及時撤銷案件。二是對存疑撤回案件，應(yīng)監(jiān)督公安機(jī)關(guān)及時補充偵查完善相關(guān)證據(jù)，對于客觀上喪失證據(jù)補強客觀條件的案件，及時作出存疑不起訴決定。三是對于因犯罪嫌疑人脫保而撤回的案件，應(yīng)及時要求公安機(jī)關(guān)采取網(wǎng)上追逃、提請逮捕等具體措施，確保犯罪嫌疑人到案。