高 紅，劉凡熙

（1.黑龍江大學(xué)政府管理學(xué)院，哈爾濱 150080；2.習(xí)近平經(jīng)濟(jì)思想研究中心研究一部，北京 100000））

近年來，黑龍江省以打造城鄉(xiāng)融合發(fā)展的新格局為重點(diǎn)，著力完善集體土地所有權(quán)、承包權(quán)、使用權(quán)和經(jīng)營權(quán)權(quán)益合理分配和有序流轉(zhuǎn)的制度體系，推進(jìn)從以小農(nóng)戶和家庭農(nóng)場為主的粗放型經(jīng)營轉(zhuǎn)向以農(nóng)業(yè)合作社和企業(yè)化主體為主的專業(yè)化、科技化、精細(xì)化和產(chǎn)業(yè)鏈化經(jīng)營，充分挖掘和打造黑龍江省農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)和集體經(jīng)濟(jì)的資源稟賦優(yōu)勢?？梢姡诤邶埥@個(gè)農(nóng)業(yè)大省和國家糧食儲備重要基地，推進(jìn)集體土地產(chǎn)權(quán)制度改革需要綜合考量國家和地區(qū)發(fā)展的多重戰(zhàn)略目標(biāo)，以及圍繞集體土地所承載復(fù)合功能的多維利益博弈。

一、集體土地產(chǎn)權(quán)制度改革的公共價(jià)值管理邏輯解析

（一）集體土地產(chǎn)權(quán)制度改革的公共價(jià)值管理意蘊(yùn)

根據(jù)穆爾的公共價(jià)值管理戰(zhàn)略三角模型，“公共價(jià)值”是依據(jù)對公眾集體偏好的排序而確定的組織任務(wù)或目標(biāo)；“支持環(huán)境”指保障和促進(jìn)公共部門與多元社會主體良性互動的制度環(huán)境和政策體系；“運(yùn)作能力”指公共價(jià)值再生產(chǎn)過程中資源的充足性、機(jī)制的運(yùn)行效能和人員的執(zhí)行力等。而集體土地產(chǎn)權(quán)制度改革正是國家、集體和農(nóng)民等多維利益主體持續(xù)博弈的階段性公共價(jià)值選擇，因而能否實(shí)現(xiàn)與時(shí)俱進(jìn)的轉(zhuǎn)型與公共價(jià)值再創(chuàng)造是集體土地產(chǎn)權(quán)制度改革的核心所在。事實(shí)上，隨著集體土地所有權(quán)弱化的地權(quán)個(gè)體化，以及由“村級公司、合作社或政府”統(tǒng)合農(nóng)村地權(quán)“再集體化”的推進(jìn)［1］，當(dāng)前農(nóng)村人們對土地產(chǎn)權(quán)的認(rèn)知維度，正由“政治主導(dǎo)”逐步向“政治、經(jīng)濟(jì)與社會文化”三重維度并存的公共價(jià)值再生產(chǎn)轉(zhuǎn)型［2］。例如，資源匱乏型村莊可依靠村莊的社會資本、自主治理規(guī)制創(chuàng)新，以及多樣化的股權(quán)配置方式共建公共池塘資源，為新型集體經(jīng)濟(jì)內(nèi)生發(fā)展積累資源［3］。

從公共價(jià)值管理的邏輯來看，集體土地產(chǎn)權(quán)制度改革是公共價(jià)值再生產(chǎn)的動態(tài)過程，因而對改革實(shí)踐公共價(jià)值管理“運(yùn)作能力”再生產(chǎn)功能的考察，對于持續(xù)調(diào)整和優(yōu)化集體土地產(chǎn)權(quán)制度改革的公共價(jià)值目標(biāo)，進(jìn)而不斷健全集體土地產(chǎn)權(quán)制度改革的公共價(jià)值管理“支持環(huán)境”具有重要的理論創(chuàng)新和政策實(shí)用價(jià)值。據(jù)此，本文按照“運(yùn)作能力再生產(chǎn)—公共價(jià)值目標(biāo)再定位—支持環(huán)境再建構(gòu)”的邏輯線索，以黑龍江省集體土地產(chǎn)權(quán)制度改革為例，探索建構(gòu)“集體土地產(chǎn)權(quán)制度改革公共價(jià)值管理三角模型”（見圖1）即從公共價(jià)值管理“運(yùn)作能力再生產(chǎn)”的視角，系統(tǒng)考察黑龍江省集體土地產(chǎn)權(quán)制度改革的“資產(chǎn)處置與運(yùn)營、產(chǎn)權(quán)配置、產(chǎn)權(quán)交易、產(chǎn)權(quán)抵押融資”能力，進(jìn)而探索基于改革實(shí)踐需求的公共價(jià)值管理目標(biāo)再定位和支持環(huán)境再建構(gòu)路徑。

圖1 集體土地產(chǎn)權(quán)制度改革公共價(jià)值管理三角模型

（二）集體土地產(chǎn)權(quán)制度改革公共價(jià)值管理三角模型的應(yīng)用邏輯

作為社會主義公有制的重要組成部分，集體土地產(chǎn)權(quán)制度改革要在系統(tǒng)梳理國家與集體經(jīng)濟(jì)組織、集體經(jīng)濟(jì)組織與其成員關(guān)系的基礎(chǔ)上不斷完善其公共產(chǎn)權(quán)治理結(jié)構(gòu)，即“集體所有”來自新中國成立初期農(nóng)村土地的社會主義改造，而家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制改革的成功正是在于實(shí)現(xiàn)了“集體共有—家庭承包權(quán)私有”的二權(quán)分離?！肮伯a(chǎn)權(quán)”屬性的出現(xiàn)和強(qiáng)化則是為了平衡和制約“共同所有的集體利益和私人所有的使用和經(jīng)營權(quán)益的短視效應(yīng)”，增強(qiáng)集體土地利用開發(fā)經(jīng)營模式的抗風(fēng)險(xiǎn)能力和可持續(xù)發(fā)展韌性，從而通過為集體土地“承包經(jīng)營權(quán)”增信賦能提升其市場交易和投融資價(jià)值，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)“承包經(jīng)營權(quán)增值+集體共有產(chǎn)權(quán)壯大+公共產(chǎn)權(quán)提質(zhì)增效”的良性循環(huán)。可以說，國家自上而下推進(jìn)集體土地產(chǎn)權(quán)制度改革體現(xiàn)了通過放權(quán)、分權(quán)來激勵(lì)地方政府更好行使土地權(quán)利，并承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任的政策目標(biāo)，但因工業(yè)化、城鎮(zhèn)化發(fā)展需要，往往導(dǎo)致各地形成了時(shí)間上有先后、空間上有分異的土地收益分配結(jié)構(gòu)。這就需要國家不斷健全中央和地方政府縱向間、橫向間，以及政府、市場和民眾之間關(guān)于土地產(chǎn)權(quán)的多維治理結(jié)構(gòu)，以持續(xù)優(yōu)化和有效輸出公共價(jià)值目標(biāo)。

從集體土地產(chǎn)權(quán)制度改革的公共價(jià)值管理“支持環(huán)境”建構(gòu)來看：一是加強(qiáng)集體土地所有權(quán)主體的組織機(jī)構(gòu)和職能建設(shè)，即從提升集體土地產(chǎn)權(quán)配置效率出發(fā)，重點(diǎn)強(qiáng)化集體經(jīng)濟(jì)組織作為集體土地所有權(quán)主體的綜合運(yùn)營和監(jiān)督管理職能，如建立科學(xué)評估、適時(shí)更新、動態(tài)調(diào)整的集體土地使用費(fèi)定價(jià)體系，制定差別化的有償使用標(biāo)準(zhǔn)和繳費(fèi)辦法，以提高集體土地資源集約節(jié)約利用和市場化配置水平。二是調(diào)整完善“集體成員”權(quán)益共享的利益分配促進(jìn)機(jī)制，既要通過打造專業(yè)化、現(xiàn)代化、規(guī)?；?、品牌化的集體經(jīng)濟(jì)新業(yè)態(tài)，做大做強(qiáng)“集體共同利益”，又要在兼顧農(nóng)村居民、新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營者、社會投資主體等多元利益訴求基礎(chǔ)上，調(diào)整完善集體經(jīng)濟(jì)組織成員權(quán)益分配制度。三是打造持續(xù)賦能集體土地產(chǎn)權(quán)的數(shù)字化技術(shù)支撐。從農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型升級層面來看，正是由于我國工業(yè)制造業(yè)的快速發(fā)展和信息數(shù)字技術(shù)的持續(xù)更新，為集體土地綜合再利用、再開發(fā)的使用價(jià)值增值提供了更多的機(jī)會和途徑，從而催生了集體土地產(chǎn)權(quán)分化、分配、流轉(zhuǎn)、交易和抵押融資改革的時(shí)代任務(wù)。因而應(yīng)積極探索將各種數(shù)字信息技術(shù)應(yīng)用于集體土地產(chǎn)權(quán)制度改革全流程的方式方法，以全方位提升集體土地使用價(jià)值。

二、黑龍江省集體土地產(chǎn)權(quán)制度改革：公共價(jià)值管理“運(yùn)作能力再生產(chǎn)”

目前，黑龍江省9968 個(gè)集體經(jīng)濟(jì)組織組建了股份經(jīng)濟(jì)合作社或經(jīng)濟(jì)合作社，占集體經(jīng)濟(jì)組織總數(shù)的99.8%。根據(jù)《2020年中國農(nóng)村政策與改革統(tǒng)計(jì)年報(bào)》，黑龍江省改革試點(diǎn)量化資產(chǎn)總額3552987.1 萬元，年末資產(chǎn)總額6773459.6 萬元，確認(rèn)成員數(shù)1766萬多個(gè)人，累計(jì)分紅總額46500.9萬元，分別占全國總數(shù)的2.3%、1%、2%和0.1%［4］?？梢?，黑龍江省農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的基礎(chǔ)和經(jīng)營收益尚有較大的上升空間，急需集體土地產(chǎn)權(quán)制度改革的持續(xù)深化來煥發(fā)集體土地市場的活力。

（一）提升集體資產(chǎn)處置和經(jīng)營能力

由于地域、氣候和前期經(jīng)濟(jì)積累等多種因素的限制，黑龍江省整體經(jīng)濟(jì)發(fā)展相對滯后，從而使對城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展有較強(qiáng)依賴的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)難以有良好的經(jīng)濟(jì)表現(xiàn)。例如，能夠有效組織和經(jīng)營農(nóng)村集體資源的鄉(xiāng)村占比很小，很多農(nóng)村出現(xiàn)了地廣人稀、農(nóng)地經(jīng)營收益低下，集體經(jīng)濟(jì)積累日漸萎縮等現(xiàn)象。針對這一現(xiàn)狀，黑龍江省堅(jiān)持集體土地“三權(quán)分置”的市場化改革思路：首先，集體資產(chǎn)清查。黑龍江地區(qū)的集體土地產(chǎn)權(quán)制度改革具有較為典型的“自上而下”的政治主導(dǎo)特色，在各地的改革實(shí)踐中相關(guān)行政和業(yè)務(wù)部門發(fā)揮著重要的組織落實(shí)和監(jiān)督管理責(zé)任，同時(shí)縣、鄉(xiāng)、村的各級黨支部也發(fā)揮著核心領(lǐng)導(dǎo)作用，并在科學(xué)分類的基礎(chǔ)上對相關(guān)賬目和資產(chǎn)進(jìn)行財(cái)務(wù)規(guī)范化處理。其次，對各類經(jīng)濟(jì)合同進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)范和標(biāo)準(zhǔn)的清理歸檔工作，進(jìn)而重點(diǎn)解決村集體負(fù)債問題。黑龍江省加強(qiáng)了對各類欠款的收繳，并通過專業(yè)合作社的多種經(jīng)營開辟集體經(jīng)濟(jì)創(chuàng)收渠道；借助商業(yè)和金融資本參與股權(quán)分紅等債務(wù)清償方式，成功化解村級債務(wù)33 億元。最后，在清產(chǎn)核資的基礎(chǔ)上積極探索閑置資產(chǎn)再利用、再經(jīng)營方式，確保集體資產(chǎn)保值增值。事實(shí)上，對于許多發(fā)展相對落后的地區(qū)，集體資產(chǎn)再利用方式及其可持續(xù)開發(fā)經(jīng)營模式的創(chuàng)新具有更為核心和根本性的作用。也就是先要有增量價(jià)值的上升空間，才能真正實(shí)現(xiàn)集體土地產(chǎn)權(quán)的可交易性。

（二）強(qiáng)化集體資產(chǎn)的產(chǎn)權(quán)配置能力

一是重新核實(shí)集體成員身份的合理合法性，并建立個(gè)人檔案。如對確認(rèn)成員身份所依據(jù)的材料予以一戶一檔、保存?zhèn)洳?，同時(shí)對認(rèn)定結(jié)果有爭議的當(dāng)事人給予必要的司法救濟(jì)，從而有效緩解集體土地產(chǎn)權(quán)配置過程中可能產(chǎn)生的各種權(quán)益糾紛。二是在兼顧農(nóng)民財(cái)產(chǎn)權(quán)益、對集體的貢獻(xiàn)和集體發(fā)展需求的基礎(chǔ)上進(jìn)行股權(quán)設(shè)置。黑龍江省克山縣規(guī)定以實(shí)現(xiàn)集體共同利益為目標(biāo)的集體股占比原則上不得超過30%，以實(shí)現(xiàn)多元利益主體財(cái)產(chǎn)收益和成員權(quán)益的成員股占比不低于70%，又將成員股細(xì)分為基本股、勞齡股、計(jì)劃生育獎(jiǎng)勵(lì)股、復(fù)員軍人優(yōu)撫股等。較為全面地結(jié)合了不同利益主體和集體發(fā)展的利益訴求，民眾的接受度較高，減少了改革阻力和行政執(zhí)行成本。三是以集體經(jīng)濟(jì)組織治理結(jié)構(gòu)的完善為股權(quán)增值提供組織保障，同時(shí)加強(qiáng)股權(quán)權(quán)益配置的制度建設(shè)，為集體資產(chǎn)經(jīng)營和財(cái)務(wù)管理的規(guī)范化、民主化提供制度保障。例如，《黑龍江省農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織條例》規(guī)定，集體經(jīng)濟(jì)組織治理結(jié)構(gòu)由成員大會、理事會和監(jiān)事會組成；集體資產(chǎn)股權(quán)設(shè)置分為集體股和成員股兩種；政府撥款形成的農(nóng)村資產(chǎn)歸村集體經(jīng)濟(jì)組織所有；不得為本集體經(jīng)濟(jì)組織以外的組織和個(gè)人提供擔(dān)保；較大數(shù)額資產(chǎn)處置要在公開的農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)交易平臺進(jìn)行競爭交易等。

（三）豐富集體資產(chǎn)的產(chǎn)權(quán)交易服務(wù)能力

一是初步建構(gòu)了滿足多層次供需主體需求的集體土地產(chǎn)權(quán)交易市場。根據(jù)《2020 年中國農(nóng)村政策與改革統(tǒng)計(jì)年報(bào)》，截至2020 年年底，黑龍江省建成鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地流轉(zhuǎn)服務(wù)中心472 個(gè)，土地流轉(zhuǎn)市場37 個(gè)。隨著這種公開化交易平臺的公共信用保障，集體土地的產(chǎn)權(quán)交易主體將逐步突破村域、市域和省域的地域限制，不斷提升集體土地產(chǎn)權(quán)交易的頻率和效率。二是初步明確了集體經(jīng)濟(jì)組織運(yùn)營管理收益的公共物品支出責(zé)任，以強(qiáng)化集體土地所有權(quán)收益的公共價(jià)值再生產(chǎn)能力。例如，哈爾濱市阿城區(qū)松峰山鎮(zhèn)將全鎮(zhèn)承包費(fèi)收入全部用于集體經(jīng)濟(jì)再增收和公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)上，并規(guī)定每年預(yù)留資金總額的20%作為村集體發(fā)展基金。三是探索“有償代耕”協(xié)同服務(wù)方式。例如，松峰山鎮(zhèn)以穩(wěn)定農(nóng)業(yè)生產(chǎn)為目標(biāo)，通過各級黨委統(tǒng)籌規(guī)劃和相關(guān)業(yè)務(wù)部門的協(xié)同共建，有效加強(qiáng)了縱向與橫向各個(gè)行政和業(yè)務(wù)部門之間的信息對接與協(xié)同工作能力，以快速促進(jìn)農(nóng)戶、農(nóng)業(yè)經(jīng)營者和農(nóng)產(chǎn)品銷售體系的聯(lián)動，從而極大地穩(wěn)定了農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)的產(chǎn)權(quán)價(jià)值。目前，黑龍江省農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易中心網(wǎng)絡(luò)交易平臺已正式上線，可實(shí)現(xiàn)信息發(fā)布、招投標(biāo)報(bào)名、交易和結(jié)算的全流程在線運(yùn)作，但從整體運(yùn)行效應(yīng)來看，尚存在監(jiān)管職能缺位、交易平臺重復(fù)建設(shè)和無序競爭以及產(chǎn)權(quán)交易服務(wù)形式單一、標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一、缺少地域特色等問題。

（四）創(chuàng)新集體土地產(chǎn)權(quán)抵押融資能力

黑龍江省部分縣市推進(jìn)了集體土地“四權(quán)”抵押貸款改革，即由金融部門會同農(nóng)經(jīng)部門、村委會和借款人等，協(xié)同對抵押土地的經(jīng)營權(quán)、種植作物的預(yù)期收益權(quán)、農(nóng)民財(cái)產(chǎn)權(quán)和機(jī)動地抵押擔(dān)保權(quán)進(jìn)行價(jià)值評估和全程監(jiān)督，銀行按評估價(jià)值的70%放貸。例如，黑龍江農(nóng)村信用社、中國農(nóng)業(yè)銀行等6 家金融機(jī)構(gòu)在克山縣開展了土地承包經(jīng)營權(quán)抵押貸款業(yè)務(wù)，全縣農(nóng)村信用社已為各類經(jīng)營主體辦理農(nóng)民財(cái)產(chǎn)權(quán)益抵押貸款5000 萬元；通過創(chuàng)新機(jī)動的抵押擔(dān)保模式，每年為經(jīng)營主體提供貸款擔(dān)保5 億元，增加村集體收入500 萬元?？梢?，多部門主體的共同促進(jìn)和協(xié)同監(jiān)管，不僅創(chuàng)新性地拓展了可用于抵押融資的集體土地產(chǎn)權(quán)類型，而且通過多主體、多層次價(jià)值產(chǎn)出評估強(qiáng)化了集體土地產(chǎn)權(quán)的金融屬性；抵押融資協(xié)同監(jiān)管機(jī)制的完善則為集體土地產(chǎn)權(quán)公共信用的強(qiáng)化提供可靠支撐，從而促進(jìn)金融機(jī)構(gòu)降低抵押貸款利率、延長抵押貸款期限、提升抵押貸款額度等。但需要注意的是，隨著集體土地產(chǎn)權(quán)抵押融資權(quán)能的不斷增大，必然會加劇集體土地經(jīng)營收益風(fēng)險(xiǎn)對集體土地所有權(quán)及其相應(yīng)權(quán)益的沖擊，因而亟須加快健全基于集體土地經(jīng)營效益評估的金融風(fēng)險(xiǎn)分級分類及其防控機(jī)制，以完善集體土地產(chǎn)權(quán)“賦信授能”體系。

三、健全集體土地公共產(chǎn)權(quán)治理結(jié)構(gòu)：公共價(jià)值管理“目標(biāo)再定位”

從公共價(jià)值管理的邏輯進(jìn)路來看，黑龍江省集體土地產(chǎn)權(quán)制度改革通過清產(chǎn)核資基礎(chǔ)上的資源再利用創(chuàng)新、產(chǎn)權(quán)配置的有序組織和機(jī)制化、產(chǎn)權(quán)交易平臺和服務(wù)的多樣化發(fā)展、集體土地產(chǎn)權(quán)抵押融資權(quán)能的拓展，有效地保障了改革實(shí)踐的公共價(jià)值管理“運(yùn)作能力”，但仍存在受限于地域經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和地緣區(qū)位的內(nèi)生發(fā)展動力不足、人口外流導(dǎo)致的集體產(chǎn)權(quán)要素集聚功能有限、產(chǎn)權(quán)交易服務(wù)功能相對單一、集體土地產(chǎn)權(quán)金融服務(wù)制度體系不健全等問題掣肘，而且隨著鄉(xiāng)村振興、新型城鎮(zhèn)化建設(shè)和城鄉(xiāng)融合發(fā)展戰(zhàn)略的持續(xù)推進(jìn)，在不斷為農(nóng)村經(jīng)濟(jì)注入新的活力的同時(shí)，必然會對集體土地產(chǎn)權(quán)制度的完善提出新的需求和挑戰(zhàn)。這就需要進(jìn)一步健全集體土地公共產(chǎn)權(quán)治理結(jié)構(gòu)，以加強(qiáng)對集土地產(chǎn)權(quán)制度改革“公共價(jià)值”目標(biāo)的再審視和再定位。

（一）集體土地公共產(chǎn)權(quán)治理結(jié)構(gòu)：政府部門與集體經(jīng)濟(jì)組織關(guān)系梳理

《黑龍江省農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織條例》初步明確了集體土地產(chǎn)權(quán)制度改革過程中行政和行業(yè)主管部門之間的權(quán)責(zé)關(guān)系，構(gòu)建了以“縣級以上農(nóng)業(yè)農(nóng)村行政主管部門—鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府、街道辦事處—農(nóng)村基層黨組織領(lǐng)導(dǎo)下的集體經(jīng)濟(jì)組織”為主，以縣級以上財(cái)政、交通運(yùn)輸、稅務(wù)等有關(guān)部門為輔的行政監(jiān)管和多部門內(nèi)部聯(lián)動的改革推進(jìn)鏈條。2023年1月3日，十三屆全國人大常委會第三十八次會議對《中華人民共和國農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法（草案）》進(jìn)行了審議，明確了國務(wù)院農(nóng)業(yè)農(nóng)村主管部門—縣級以上地方政府農(nóng)業(yè)農(nóng)村主管部門—鄉(xiāng)級人民政府（街道辦事處）的管理鏈條，并要求建立農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織工作綜合協(xié)調(diào)機(jī)制。規(guī)定農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織依法代表成員集體行使所有權(quán)，并履行集體土地“三權(quán)分置”的監(jiān)督管理者、經(jīng)營者、利益分配者等三大權(quán)責(zé)，從而初步建構(gòu)了“國家政策規(guī)劃—地方政府組織推進(jìn)和監(jiān)督管理—集體經(jīng)濟(jì)組織自主經(jīng)營和分配”的集體土地公共產(chǎn)權(quán)治理結(jié)構(gòu)。同時(shí)提出國家通過財(cái)政、稅收、金融、土地、人才以及產(chǎn)業(yè)政策等促進(jìn)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展的總體策略。

（二）基于集體土地公共產(chǎn)權(quán)治理結(jié)構(gòu)的公共價(jià)值目標(biāo)優(yōu)化

由于集體土地產(chǎn)權(quán)兼具實(shí)現(xiàn)和滿足城鄉(xiāng)融合發(fā)展公共利益訴求的“純公共物品屬性”以及由“村民小組、村級、鄉(xiāng)鎮(zhèn)級集體”共同所有的分大小、分層級的“準(zhǔn)公共物品屬性”。而作為地區(qū)性的經(jīng)濟(jì)組織，其首要任務(wù)就是如何充分運(yùn)用當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會資源稟賦打造特色產(chǎn)業(yè)鏈，為此各級集體經(jīng)濟(jì)組織必然會積極尋求市場化、產(chǎn)業(yè)化、集群化的發(fā)展道路，這也必然要求集體經(jīng)濟(jì)組織承擔(dān)更大的投資經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)，但從短期來看，由于全球經(jīng)濟(jì)受新冠肺炎疫情影響的整體下行趨勢在相當(dāng)長的一段時(shí)間內(nèi)難以緩解，集體土地開發(fā)運(yùn)營面臨更加嚴(yán)峻的市場競爭和有效需求不足等問題。亟須通過公共產(chǎn)權(quán)治理結(jié)構(gòu)的完善，建構(gòu)“政經(jīng)分離、政事分開、政企分開”以及集體所有、多主體投資、多元經(jīng)營、多種收益分配方式相結(jié)合的新型集體經(jīng)濟(jì)形式。為此，國家和各級政府職能部門應(yīng)系統(tǒng)梳理城鄉(xiāng)融合發(fā)展的“堵點(diǎn)”，將農(nóng)村集體土地開發(fā)利用規(guī)劃納入城鄉(xiāng)融合發(fā)展整體規(guī)劃，有序引導(dǎo)和促進(jìn)集體土地高效開發(fā)利用，以打破“集體所有”的地域和團(tuán)體利益的封閉性，使集體土地價(jià)值更及時(shí)地分享到城市經(jīng)濟(jì)的外溢效應(yīng)，并獲得可持續(xù)的保值增值保障。城市經(jīng)濟(jì)也將由于城鄉(xiāng)融合發(fā)展的集體和國有土地綜合開發(fā)政策工具的豐富，獲得更多的發(fā)展空間和轉(zhuǎn)型機(jī)會。

四、深化集體土地產(chǎn)權(quán)制度改革：公共價(jià)值管理“支持環(huán)境再建構(gòu)”

穆爾主張“公共管理者應(yīng)及時(shí)找出可能影響組織運(yùn)作的潛在變化，并基于問題導(dǎo)向和新程序、新技術(shù)的綜合運(yùn)用來進(jìn)行戰(zhàn)略創(chuàng)新，以重新定位和調(diào)整優(yōu)化組織功能及其運(yùn)行機(jī)制”。因此，亟須加強(qiáng)對集體土地產(chǎn)權(quán)制度改革的組織和利益分配機(jī)制保障，以及數(shù)字化技術(shù)支撐建設(shè)等“支持環(huán)境”的深入探索，以促進(jìn)具有中國特色的集體土地產(chǎn)權(quán)市場的高效運(yùn)行。

（一）集體土地產(chǎn)權(quán)制度改革的組織機(jī)構(gòu)和職能建設(shè)

1.集體土地所有制的組織機(jī)構(gòu)優(yōu)勢

黑龍江省集體土地產(chǎn)權(quán)制度改革實(shí)踐表明，農(nóng)村土地自由流轉(zhuǎn)市場容易出現(xiàn)小規(guī)模、細(xì)碎化等導(dǎo)致的土地流轉(zhuǎn)效率低下問題。相比之下，集體土地所有制在降低市場交易成本、提高小規(guī)模細(xì)碎化土地流轉(zhuǎn)效率方面具有一定優(yōu)勢。一是集體經(jīng)濟(jì)組織具有掌握當(dāng)?shù)赝恋亓鬓D(zhuǎn)需求信息的組織優(yōu)勢，使有流出和流入土地需求的農(nóng)戶和新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營者更便捷和快速地達(dá)成流轉(zhuǎn)合約，從而有效提高土地流轉(zhuǎn)合約簽約率。二是集體經(jīng)濟(jì)組織可通過土地置換、收儲等方式，將分散的土地進(jìn)行連片整理、土壤改良、健全科技務(wù)農(nóng)配套設(shè)施，從而通過促進(jìn)集體土地的規(guī)模化、生態(tài)化和科技化開發(fā)經(jīng)營提升其流轉(zhuǎn)價(jià)值。三是集體經(jīng)濟(jì)組織可以以“土地銀行”的形式把零碎、短活期的“存入”土地變?yōu)橐?guī)?；㈤L期穩(wěn)定的“貸出”土地，或?qū)B片規(guī)模化流轉(zhuǎn)的土地通過簽訂包含土地質(zhì)量等級鑒定與處置的完備條約來防控短期經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)，從而持續(xù)增加集體土地經(jīng)營權(quán)收益。四是集體經(jīng)濟(jì)組織可以通過統(tǒng)籌規(guī)劃、產(chǎn)權(quán)交易服務(wù)、提供公共產(chǎn)品等方式，降低集體土地流轉(zhuǎn)成本、完善和健全集體土地產(chǎn)權(quán)市場監(jiān)管體系及其運(yùn)行機(jī)制，從而促進(jìn)集體土地產(chǎn)權(quán)主體有序發(fā)展、規(guī)范化運(yùn)營。

2.強(qiáng)化集體經(jīng)濟(jì)組織的集體土地產(chǎn)權(quán)配置和經(jīng)營職能

為了穩(wěn)定農(nóng)戶和經(jīng)營者心理預(yù)期、規(guī)避各種投機(jī)心理，以更好地發(fā)揮優(yōu)化生產(chǎn)要素配置效率的功能，可將市場化的“有償承包制”引入承包權(quán)配置和流轉(zhuǎn)過程，從而增強(qiáng)承包權(quán)使用者審慎使用承包資格，并促使其不斷向更加高效的利用方式集聚，以自發(fā)實(shí)現(xiàn)和保障土地承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)持續(xù)流向作為新興生產(chǎn)力代表的新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體。為此，要以法定化、標(biāo)準(zhǔn)化、清單化的方式明確集體經(jīng)濟(jì)組織應(yīng)履行和承擔(dān)的集體土地產(chǎn)權(quán)配置和經(jīng)營職能。如健全集體土地產(chǎn)權(quán)分配、流轉(zhuǎn)和投融資的風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測和預(yù)警機(jī)制，即結(jié)合科研機(jī)構(gòu)對土壤肥力的定期檢測評估，金融機(jī)構(gòu)對承包地和宅基地抵押融資債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)評級，制定并動態(tài)調(diào)整村規(guī)性集體土地承包權(quán)和宅基地使用權(quán)分級分類配置條件和標(biāo)準(zhǔn)，統(tǒng)籌規(guī)劃承包地、宅基地、集體經(jīng)營性和公益性建設(shè)用地、機(jī)動地等土地資源使用方式的轉(zhuǎn)換條件、置換標(biāo)準(zhǔn)等，并健全專業(yè)化土地收儲服務(wù)和集中連片整治機(jī)制，以便為農(nóng)業(yè)規(guī)模化經(jīng)營和田園綜合體等新發(fā)展需求提供充足的用地指標(biāo)。鼓勵(lì)集體經(jīng)濟(jì)組織以土地入股的方式與科研機(jī)構(gòu)等公益組織或市場主體聯(lián)合建立各類農(nóng)業(yè)發(fā)展配套服務(wù)平臺。

（二）集體土地產(chǎn)權(quán)制度改革的利益分配促進(jìn)機(jī)制

1.宅基地使用權(quán)益分化及利益分配矛盾的啟示

由于黑龍江省農(nóng)村外出務(wù)工人員較多，因此也存在宅基地閑置和使用效率低下以及財(cái)產(chǎn)權(quán)益難以實(shí)現(xiàn)等問題。調(diào)研表明，黑龍江省農(nóng)村宅基地在配置和使用過程中，尚存在集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份喪失與土地產(chǎn)權(quán)收回規(guī)則不明、集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份取得與土地產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)規(guī)則不足、集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份轉(zhuǎn)變與土地產(chǎn)權(quán)繼承規(guī)則不暢、集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份與不同土地產(chǎn)權(quán)保障規(guī)則不清等問題，因而亟須研究各區(qū)域相對統(tǒng)一的宅基地“使用權(quán)”權(quán)益分配機(jī)制和分配標(biāo)準(zhǔn)，以兼顧城鄉(xiāng)居民多樣化、多層次、多種形式的居住和經(jīng)營需求。如浙江德清、廣東海豐、山東平度等地，鼓勵(lì)農(nóng)戶將閑置的宅基地和農(nóng)房以合作、出租、轉(zhuǎn)讓等方式流轉(zhuǎn)給社會主體，并依托當(dāng)?shù)靥厣鷳B(tài)和人文環(huán)境發(fā)展民宿、康養(yǎng)、電商、田園綜合體等新興業(yè)態(tài)?？梢姡诩骖櫝青l(xiāng)多元利益主體多樣化利益訴求下的農(nóng)村宅基地“所有權(quán)—資格權(quán)—使用權(quán)”三權(quán)分置改革，將是進(jìn)一步深化集體土地產(chǎn)權(quán)制度改革的重點(diǎn)任務(wù)。

2.集體經(jīng)濟(jì)組織成員權(quán)益分配機(jī)制的建構(gòu)機(jī)理

由于集體土地公共產(chǎn)權(quán)是建立在新中國成立初期農(nóng)村土地私有制的社會主義改造基礎(chǔ)上的，因而在堅(jiān)持集體土地所有權(quán)的農(nóng)村集體共同所有的同時(shí)，農(nóng)村“集體”的利益共同體邊界和農(nóng)地承包權(quán)的資格都應(yīng)與歷來的承包權(quán)分配保持制度上的銜接性和連續(xù)性，即農(nóng)村“集體”是一個(gè)具有類似于“俱樂部類公共產(chǎn)品”的利益共同體，因而此類組織的有效運(yùn)行既在于充分保障“俱樂部原有成員”的集體土地承包經(jīng)營權(quán)益以及集體經(jīng)濟(jì)組織成員權(quán)益長期穩(wěn)定不變，又在于及時(shí)適應(yīng)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的變化，適時(shí)調(diào)整農(nóng)村“集體”的準(zhǔn)入和退出標(biāo)準(zhǔn)，從而使“集體利益共同體”的組織邊界和組織規(guī)模適配，以不斷提升此類公共產(chǎn)品供給機(jī)制的產(chǎn)出績效［5］。同時(shí)應(yīng)明確村域集體公共物品供給主體、資金來源、受益范圍、評估標(biāo)準(zhǔn)、評價(jià)方式與動態(tài)調(diào)整機(jī)制，以持續(xù)豐富村域集體公共資源和價(jià)值共識，即應(yīng)分類健全依身份、依貢獻(xiàn)的集體經(jīng)濟(jì)組織成員權(quán)授予條件、標(biāo)準(zhǔn)、流程、退出或轉(zhuǎn)讓規(guī)制，以及各類各級成員權(quán)所對應(yīng)的權(quán)益和權(quán)能，從而使集體成員權(quán)制度“通過有效控制集體規(guī)模以維護(hù)集體共同利益”，并發(fā)揮“基于集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展的人才、科技和資金等需求分類吸納和管理集體經(jīng)濟(jì)組織成員”的管理功能。

（三）集體土地產(chǎn)權(quán)制度改革的數(shù)字化技術(shù)支撐

1.集體土地產(chǎn)權(quán)制度改革的“數(shù)字化”動力及局限

數(shù)字農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型的產(chǎn)業(yè)動力是集體土地產(chǎn)權(quán)制度改革的重要推動力。根據(jù)《“數(shù)字龍江”發(fā)展規(guī)劃（2019—2025 年）》，黑龍江省部分市縣及墾區(qū)將在資源稟賦優(yōu)勢支撐下率先實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，《黑龍江省“黑土優(yōu)品”農(nóng)業(yè)品牌標(biāo)識管理辦法（試行）》將對授權(quán)使用“黑土優(yōu)品”農(nóng)業(yè)品牌標(biāo)識的產(chǎn)品實(shí)行“一物一碼”數(shù)字化管理，并加強(qiáng)對品牌標(biāo)識使用合規(guī)性的動態(tài)監(jiān)控，從而因提升集體土地的使用價(jià)值而強(qiáng)化其產(chǎn)權(quán)交易和投融資權(quán)能，但黑龍江省數(shù)字農(nóng)業(yè)發(fā)展能力還較弱：一是農(nóng)業(yè)全產(chǎn)業(yè)鏈數(shù)字化建設(shè)系統(tǒng)性、協(xié)調(diào)性較差。雖然黑龍江省絕大多數(shù)市縣已初步建立了自己的電商產(chǎn)業(yè)園，但農(nóng)產(chǎn)品耕種生產(chǎn)環(huán)節(jié)的數(shù)字科研攻關(guān)和實(shí)踐應(yīng)用還存在較大不足，未充分發(fā)揮提升農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率和農(nóng)產(chǎn)品經(jīng)濟(jì)價(jià)值的功能；農(nóng)業(yè)數(shù)據(jù)采集系統(tǒng)建設(shè)的參差不齊和標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一，不僅難以提升農(nóng)產(chǎn)品電商平臺的品質(zhì)和品牌效應(yīng)，反而增加了數(shù)字化硬件和軟件投入的運(yùn)行成本。二是數(shù)字化農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新動力不足。雖然近年來黑龍江省也涌現(xiàn)了不少返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)的新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營者，但大多是從事農(nóng)副產(chǎn)品再加工的小微企業(yè)，具有較高原創(chuàng)科技實(shí)力的行業(yè)領(lǐng)軍企業(yè)較少，從而加劇了黑龍江省數(shù)字農(nóng)業(yè)技術(shù)以引進(jìn)為主的路徑依賴。三是數(shù)字農(nóng)業(yè)建設(shè)缺乏與現(xiàn)有農(nóng)業(yè)農(nóng)村生產(chǎn)條件和需求的深度融合，即尚不能滿足分散化、多層次、多樣化、多目標(biāo)的農(nóng)業(yè)數(shù)字化經(jīng)營需求。

2.“數(shù)字化”賦能集體土地產(chǎn)權(quán)制度改革的路徑

一方面，黑龍江省應(yīng)重點(diǎn)打造以“信息感知、定量決策、智能控制、精準(zhǔn)投入、個(gè)性服務(wù)”為特征的智慧農(nóng)業(yè)生產(chǎn)技術(shù)體系、農(nóng)業(yè)知識智慧服務(wù)體系和智慧農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)體系，推動農(nóng)業(yè)全產(chǎn)業(yè)鏈和數(shù)字技術(shù)的全方位深度融合，從而為不同規(guī)模的農(nóng)戶經(jīng)營主體提供差異化的數(shù)字農(nóng)業(yè)技術(shù)支撐平臺，使更廣大農(nóng)業(yè)經(jīng)營者分享到數(shù)字農(nóng)業(yè)科技成果。同時(shí)，應(yīng)通過稅收減免、財(cái)政補(bǔ)貼和貸款優(yōu)惠政策等增強(qiáng)數(shù)字農(nóng)業(yè)投資對社會資本和農(nóng)業(yè)科技人才的吸引力，充分發(fā)揮黑龍江省高校與科研院所的技術(shù)支撐優(yōu)勢，煥發(fā)黑龍江省農(nóng)業(yè)科技和經(jīng)營的自主創(chuàng)新活力。另一方面，應(yīng)建立健全黑龍江省全域集體土地產(chǎn)權(quán)確權(quán)、交易和投融資一體化網(wǎng)絡(luò)運(yùn)營平臺，并探索完善各個(gè)管理節(jié)點(diǎn)數(shù)據(jù)信息的搜集方式、定性與定量評估指標(biāo)、數(shù)據(jù)分析模型、風(fēng)險(xiǎn)評估級別分類及政策干預(yù)工具箱等技術(shù)性規(guī)定。同時(shí)促進(jìn)數(shù)字化投融資平臺與市場化主體對接，以更好地解決集體閑置土地的“信息孤島”以及使用權(quán)流轉(zhuǎn)對象有限、流轉(zhuǎn)程序不規(guī)范、流轉(zhuǎn)權(quán)益難保障等問題，從而使集體土地承包經(jīng)營權(quán)、使用權(quán)等成為具有良好信譽(yù)的交易品和抵押品，以形成由分散化、多層次、多樣化的市場化主體共同參與和促進(jìn)鄉(xiāng)村振興的城鄉(xiāng)融合發(fā)展新格局。