李慶瑞

(阜陽師范大學(xué) 法學(xué)院,安徽 阜陽 236037)

自黨的十九大提出“共建共治共享的社會(huì)治理格局”后,《中共中央國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的意見》進(jìn)一步細(xì)化了“黨組織統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、政府依法履責(zé)、各類組織積極協(xié)同、群眾廣泛參與”的基層治理體系目標(biāo)[1],黨的二十大報(bào)告也提出通過暢通和規(guī)范群眾訴求表達(dá)、利益協(xié)調(diào)、權(quán)益保障通道,建設(shè)人人有責(zé)、人人盡責(zé)、人人享有的社會(huì)治理共同體[2]。基層是我國社會(huì)治理的基礎(chǔ)和重心,是黨的執(zhí)政之基,也是社會(huì)治理最深厚的支撐點(diǎn)和最基礎(chǔ)的單元。近年來,地方政府結(jié)合本地實(shí)際,積極探索社會(huì)治理新模式,豐富了中國基層治理的實(shí)踐樣本,呈現(xiàn)出具有本土特色的中國社會(huì)治理敘事,其中,網(wǎng)格化治理模式能兼顧多重任務(wù),反應(yīng)迅速,能夠迅速組織動(dòng)員各類社會(huì)主體,同時(shí)亦能深入群眾,了解群眾迫切需求并及時(shí)回應(yīng),實(shí)現(xiàn)“小事不出格”的工作目標(biāo)。為此,通過個(gè)案研究方法,展現(xiàn)社區(qū)網(wǎng)格化管理的創(chuàng)新實(shí)踐,并深入挖掘其內(nèi)在的實(shí)踐邏輯,從而為深化基層治理現(xiàn)代化研究提供理論支持和經(jīng)驗(yàn)參考。

一、基于網(wǎng)絡(luò)化治理理論的分析框架

20世紀(jì)末,隨著城鎮(zhèn)化的加速發(fā)展,城市規(guī)模迅速擴(kuò)張,采用新技術(shù)和新的管理方法管理城市尤為重要。黨的二十大報(bào)告提出要完善網(wǎng)格化管理、精細(xì)化服務(wù)、信息化支撐的基層治理平臺(tái)[2]。所謂網(wǎng)格化治理,是通過利用現(xiàn)代信息技術(shù),將基層劃分為若干責(zé)任網(wǎng)格,同時(shí)整合部門資源,以服務(wù)網(wǎng)格中的居民為宗旨,多元主體協(xié)同參與的整體性治理模式。從權(quán)力分配視角看,網(wǎng)格化治理通過賦權(quán)增能、運(yùn)用技術(shù)手段、整合行政資源與規(guī)范考核問責(zé)制度的方式促進(jìn)了治理權(quán)力的下放與外放,又以增強(qiáng)多元主體進(jìn)入性、促進(jìn)社會(huì)組織的準(zhǔn)行政化的方式實(shí)現(xiàn)了社會(huì)權(quán)力與國家權(quán)力的融合,形成國家與社會(huì)權(quán)力的雙向擴(kuò)張[3]。從資源分配角度出發(fā),網(wǎng)格化治理模式是權(quán)力下放與整合治理資源的有效手段,能夠創(chuàng)新基層治理[4]。學(xué)者立足中國特有的制度情境,從黨建嵌入[5]、黨建引領(lǐng)[6]出發(fā),歸納出多種治理模式,包括政府規(guī)制邏輯和社會(huì)參與“雙層嵌套”模式[7]、政府主導(dǎo)下多元主體聯(lián)動(dòng)的合作型共治模式[8]、主體賦權(quán)模式[9]、大數(shù)據(jù)技術(shù)賦能網(wǎng)格化管理模式[10]、“網(wǎng)格化+網(wǎng)絡(luò)化”復(fù)合模式[11]以及網(wǎng)格化簡(jiǎn)約治理[12]等?，F(xiàn)有研究以豐富的理論成果和多方位的視角為本研究提供了扎實(shí)的基礎(chǔ)。

20世紀(jì)80年代,新公共管理運(yùn)動(dòng)產(chǎn)生的私有化、市場(chǎng)化導(dǎo)致了政府與市場(chǎng)雙重失靈。隨后,治理理論誕生,其符合公民與社會(huì)組織參與公共治理、改革政府職能的愿望。伴隨著全球化浪潮的興起與互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)的發(fā)展,治理理論產(chǎn)生了不同的分支,網(wǎng)絡(luò)化治理理論就是其中一種。在網(wǎng)絡(luò)化治理模式下,政府超越傳統(tǒng)的公共雇員身份,通過由合作關(guān)系、合作協(xié)議以及同盟所組成的網(wǎng)絡(luò)完成具體事務(wù)[13]。它在治理主體、價(jià)值實(shí)現(xiàn)、治理機(jī)制、治理工具這四個(gè)方面表現(xiàn)出與傳統(tǒng)科層制的不同。中國學(xué)者亦致力于引進(jìn)西方先進(jìn)理論。張康之將“網(wǎng)絡(luò)化治理”一詞進(jìn)行追溯,介紹了它在工商管理領(lǐng)域內(nèi)的應(yīng)用,并指出它能夠有效破除傳統(tǒng)科層制的局限性[14]。朱立言從政策工具的視角出發(fā),通過分析網(wǎng)絡(luò)化治理理論的內(nèi)涵,指出政府應(yīng)該在治理過程中形成互信觀念與合作觀念,以此發(fā)揮行政指導(dǎo)的作用[15]。韓兆柱通過對(duì)網(wǎng)絡(luò)化治理理論的研究梳理,提煉出網(wǎng)絡(luò)化治理中治理結(jié)構(gòu)網(wǎng)絡(luò)化、治理工具市場(chǎng)化和價(jià)值取向民主化等特點(diǎn)[16]。姚引良以陜西省寶雞市為例,介紹網(wǎng)絡(luò)化治理在中國的實(shí)踐,具體表現(xiàn)為以下方面:以政府主導(dǎo)、多方參與的形式進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè);引進(jìn)數(shù)字化技術(shù),提高城市管理的及時(shí)性與有效性;以綜合治理的方式執(zhí)行重要決策[17]159-168。他認(rèn)為網(wǎng)絡(luò)化治理理念有助于深化行政改革[17]168。綜合國內(nèi)外對(duì)網(wǎng)絡(luò)化治理理論的研究成果,網(wǎng)絡(luò)化治理是基于多元主體在平等互信基礎(chǔ)上所形成的合作網(wǎng)絡(luò)中維護(hù)和創(chuàng)造公共利益的行為。其核心要點(diǎn)包括治理主體、治理結(jié)構(gòu)、治理工具、治理機(jī)制。從治理主體來看,多元主體是平等互信而非層級(jí)節(jié)制;從治理結(jié)構(gòu)而言,網(wǎng)絡(luò)化治理重構(gòu)傳統(tǒng)的科層結(jié)構(gòu),形成網(wǎng)絡(luò)化的覆蓋面廣的治理機(jī)構(gòu);從治理工具角度看,信息技術(shù)、大數(shù)據(jù)等工具有效促進(jìn)了信息在公私部門間的流通,成為連通政府條塊之間以及政府與社會(huì)之間的有效橋梁;從治理機(jī)制來看,政府的主要目標(biāo)在于通過多元主體的合作網(wǎng)絡(luò)以創(chuàng)造出新的價(jià)值?；诰W(wǎng)絡(luò)化治理理論和網(wǎng)格化治理的內(nèi)在一致性,以網(wǎng)絡(luò)化治理理論為基礎(chǔ),構(gòu)建總體的分析框架(見圖1)。

圖1 分析框架

二、S縣探索網(wǎng)格化治理的實(shí)踐創(chuàng)新

S縣隸屬于安徽省,2014年,S縣以社區(qū)、村為基本單位規(guī)劃成100個(gè)網(wǎng)格,1個(gè)網(wǎng)格配備1名網(wǎng)格員,網(wǎng)格員隊(duì)伍由社區(qū)兩委成員、部分黨員代表、群眾代表等人員組成。在此基礎(chǔ)上,在每個(gè)網(wǎng)格內(nèi)再劃分出若干個(gè)責(zé)任片區(qū),對(duì)網(wǎng)格內(nèi)各類資源進(jìn)行整合,成立了社區(qū)網(wǎng)格服務(wù)者隊(duì)伍,廣泛吸納社區(qū)黨員干部、部分黨員代表、志愿者、社區(qū)民警、物業(yè)管理人員和“五老”人員。社會(huì)力量的加入,整合了網(wǎng)格的力量,為居民提供全天候無死角的便民服務(wù)。同時(shí),充分調(diào)動(dòng)駐社區(qū)企事業(yè)單位的力量,通過開展共駐共建活動(dòng),豐富了社區(qū)服務(wù)內(nèi)容,提升了社區(qū)服務(wù)水平,實(shí)現(xiàn)社會(huì)管理模式從單一被動(dòng)到多元聯(lián)動(dòng)的轉(zhuǎn)變。利用NVIVO 12軟件對(duì)S縣網(wǎng)格化治理的相關(guān)文字材料,包括相關(guān)制度、互聯(lián)網(wǎng)報(bào)道、訪談材料等,共計(jì)3.5萬余字進(jìn)行編碼,發(fā)現(xiàn)S縣網(wǎng)格化治理實(shí)踐包含管理、服務(wù)、制度、機(jī)制等關(guān)鍵詞(見圖2)?？傮w來看,S縣網(wǎng)格化治理呈現(xiàn)出如下實(shí)踐特征。

圖2 S縣網(wǎng)格化治理材料的詞云

(一)雙向嵌入,重構(gòu)科層結(jié)構(gòu)

第一,通過網(wǎng)格劃分重組并優(yōu)化傳統(tǒng)的科層組織結(jié)構(gòu),改金字塔式組織結(jié)構(gòu)為網(wǎng)絡(luò)化組織結(jié)構(gòu)。S縣P鎮(zhèn)根據(jù)地域特點(diǎn)、人口分布結(jié)構(gòu)實(shí)行網(wǎng)格化管理,將15個(gè)村劃分為7個(gè)信訪責(zé)任區(qū)(網(wǎng)格),由鎮(zhèn)黨委班子成員每人負(fù)責(zé)一個(gè)網(wǎng)格的矛盾糾紛排查和信訪調(diào)解工作。網(wǎng)格員每周梳理自己負(fù)責(zé)的區(qū)域內(nèi)的不穩(wěn)定因素并將其上報(bào),鎮(zhèn)黨委政府及時(shí)研究制定具體化解措施,告知相關(guān)責(zé)任人并具體落實(shí)。自實(shí)施網(wǎng)格化管理以來,P鎮(zhèn)在矛盾糾紛調(diào)處、信訪回復(fù)、社會(huì)穩(wěn)定方面基本上做到了“小糾紛不出村、一般矛盾不出網(wǎng)格,大矛盾不出鎮(zhèn)”。鎮(zhèn)黨委直接與網(wǎng)格員對(duì)接,刪除了中間傳遞命令的層級(jí),創(chuàng)新了原有的科層結(jié)構(gòu),“金字塔”組織結(jié)構(gòu)變成“網(wǎng)絡(luò)狀”組織結(jié)構(gòu),加快了辦事效率,扁平化的組織結(jié)構(gòu)確保了權(quán)力下沉并能及時(shí)了解民眾訴求。同時(shí),改變?cè)械摹吧蟼飨逻_(dá)”的命令傳達(dá)方式,形成了“上傳下達(dá),自己處理,未能處理再上報(bào)”的方式,通過網(wǎng)格化管理實(shí)現(xiàn)了條塊結(jié)合,既確保了縱向權(quán)力的規(guī)范有效行使,也落實(shí)了橫向權(quán)力的有序拓展。

第二,統(tǒng)合管理與服務(wù)職能,實(shí)現(xiàn)國家與社會(huì)權(quán)力的雙向嵌入。S縣網(wǎng)格化治理不再局限于原有的組織內(nèi)成員,而是廣泛吸納社會(huì)力量。2014年,S縣將社區(qū)劃分為100個(gè)網(wǎng)格,1個(gè)網(wǎng)格配備1名網(wǎng)格員,網(wǎng)格員隊(duì)伍由社區(qū)兩委成員、部分黨員代表、群眾代表等組成。在網(wǎng)格員隊(duì)伍成立的基礎(chǔ)上,對(duì)網(wǎng)格內(nèi)各類資源進(jìn)行整合,成立了社區(qū)網(wǎng)格服務(wù)者隊(duì)伍,廣泛吸納社區(qū)黨員干部、部分黨員代表、志愿者、社區(qū)民警、物業(yè)管理人員和“五老”人員。同時(shí),充分調(diào)動(dòng)駐社區(qū)企事業(yè)單位的力量,通過開展共駐共建活動(dòng),豐富了社區(qū)服務(wù)內(nèi)容,提升了社區(qū)服務(wù)水平,實(shí)現(xiàn)社會(huì)管理模式從單一被動(dòng)到多元聯(lián)動(dòng)的轉(zhuǎn)變(見圖3)。2014年,S縣S城鎮(zhèn)以社區(qū)、村為基本單位規(guī)劃成100個(gè)網(wǎng)格,在每個(gè)網(wǎng)格內(nèi)再劃分出若干個(gè)責(zé)任片區(qū),形成流動(dòng)人口服務(wù)管理“小網(wǎng)格”,每個(gè)層級(jí)網(wǎng)格內(nèi)的工作人員都有明確的責(zé)任分工和具體工作。網(wǎng)格信息員負(fù)責(zé)本網(wǎng)格內(nèi)流動(dòng)人口的基本信息,了解其流動(dòng)、生活、工作等情況,做到情況清、底數(shù)明,同時(shí)開展專門的服務(wù)關(guān)懷活動(dòng),幫助流動(dòng)人口解決勞動(dòng)就業(yè)、戶口遷移、計(jì)劃生育、子女教育、生育健康等實(shí)際問題,真正做到流動(dòng)人口服務(wù)管理體系現(xiàn)代化。

圖3 網(wǎng)格化分級(jí)圖示

(二)需求導(dǎo)向,形成治理議題

S縣的網(wǎng)格化治理改變傳統(tǒng)以自上而下任務(wù)分配為核心的管理方式,轉(zhuǎn)而堅(jiān)持以人民為中心,堅(jiān)持“事在格中辦”,圍繞民眾迫切需要解決的問題形成以議題為導(dǎo)向的治理場(chǎng)域(見表1)。

在常態(tài)化治理中,S縣按照公共服務(wù)供給要求,形成服務(wù)供給議題,在各網(wǎng)格內(nèi)設(shè)置網(wǎng)格化信息管理服務(wù)告示牌,注明各類服務(wù)措施的實(shí)現(xiàn)途徑等內(nèi)容,使居民足不出戶便可通過網(wǎng)絡(luò)或電話獲取網(wǎng)格員的上門服務(wù),切切實(shí)實(shí)地解決了基層治理“最后一公里”問題。迄今為止,S縣共為群眾提供各類上門服務(wù)2 700余次,代辦各類業(yè)務(wù)1 268件,處理諸如環(huán)境衛(wèi)生、防火防盜、小區(qū)秩序等問題214件,調(diào)解各類矛盾糾紛72起,處理各類治安事件12起,化解信訪積案38件。

(三)技術(shù)賦能,整合條塊資源

數(shù)字技術(shù)是助推網(wǎng)格化治理的有力武器。在網(wǎng)格化的管理中,S縣建立統(tǒng)一的平臺(tái),讓網(wǎng)格員能夠及時(shí)反饋信息,并在遇到需要處理的事件時(shí)可以統(tǒng)一調(diào)度,推動(dòng)了不同區(qū)域之間的資源整合。在技術(shù)的加持下,S縣S鎮(zhèn)將技術(shù)和網(wǎng)格有機(jī)結(jié)合,起到了很好的治理效果。例如,S縣為了全面建立耕地保護(hù)網(wǎng)絡(luò)化的田長(zhǎng)制,利用大數(shù)據(jù)信息技術(shù)等先進(jìn)技術(shù),通過搭建一種網(wǎng)格化的管理平臺(tái),從而實(shí)現(xiàn)縣、鎮(zhèn)、村(社區(qū))耕地保護(hù)三級(jí)聯(lián)動(dòng)全覆蓋的網(wǎng)格化監(jiān)管。2021年1月8日,在寒潮來臨時(shí),S縣政府利用大數(shù)據(jù)衛(wèi)星提前預(yù)知并及時(shí)通知到每一個(gè)網(wǎng)格員,通過網(wǎng)格員及時(shí)動(dòng)員和采取措施,通過精準(zhǔn)防控將損失降到最低。

(四)雙向動(dòng)員,撬動(dòng)治理力量

從本質(zhì)上看,動(dòng)員是國家協(xié)調(diào)多元治理主體共同管理公共事務(wù)的過程。如果從動(dòng)員的主體角度劃分,可以將動(dòng)員劃分為對(duì)社會(huì)的動(dòng)員和由社會(huì)的動(dòng)員[18]。其中,前者是政府以行政手段為方式進(jìn)行的動(dòng)員,后者則是由社會(huì)自發(fā)進(jìn)行的動(dòng)員。

S縣網(wǎng)格化治理不僅離不開自上而下的政治動(dòng)員,也離不開自下而上的多主體自發(fā)進(jìn)行的社會(huì)動(dòng)員。具體來說,自上而下的政治動(dòng)員通過黨組織引領(lǐng)、完善社區(qū)管理體制和機(jī)制、重組科層組織結(jié)構(gòu)等方式來實(shí)現(xiàn)。在政府內(nèi)部縱向?qū)蛹?jí)設(shè)置黨組織核心機(jī)構(gòu),實(shí)現(xiàn)政黨組織系統(tǒng)下延。覆蓋直達(dá)網(wǎng)格內(nèi)部,引領(lǐng)網(wǎng)格配合完成政治動(dòng)員戰(zhàn)略需要,實(shí)現(xiàn)對(duì)社會(huì)治理的全面領(lǐng)導(dǎo);通過向社會(huì)放權(quán)、對(duì)基層授權(quán),讓渡治理權(quán)力,強(qiáng)化基層治理能力;以制度化方式規(guī)定基層權(quán)利義務(wù),實(shí)行“小區(qū)長(zhǎng)”“樓棟長(zhǎng)”和“單元長(zhǎng)”(簡(jiǎn)稱“三長(zhǎng)”)管理制度并明確其管理職責(zé),形成“三長(zhǎng)聯(lián)動(dòng),多員配合,齊抓共管,群防群治”的良好網(wǎng)格化管理格局。S縣設(shè)置網(wǎng)格負(fù)責(zé)人,每一個(gè)網(wǎng)格負(fù)責(zé)人負(fù)責(zé)一個(gè)網(wǎng)格,管理幅度擴(kuò)大,管理層次減少,組織形狀由原來的“金字塔型”轉(zhuǎn)變?yōu)椤氨馄綘睢薄１馄交木W(wǎng)格化管理提供了全程便捷服務(wù)和全程精細(xì)服務(wù),基層待辦事項(xiàng)擴(kuò)大,做到了“事事有回應(yīng),層層可兜底”。而自下而上的社會(huì)自發(fā)動(dòng)員,則通過黨員示范、“三長(zhǎng)”參與等方式來實(shí)現(xiàn)。黨員具有黨的行動(dòng)代言人和普通居民雙重身份,他們宣傳、貫徹黨的意志,在實(shí)踐中率先垂范,是社會(huì)治理的排頭兵,引導(dǎo)居民積極參與其中并進(jìn)行有效的自我管理;小區(qū)長(zhǎng)、樓棟長(zhǎng)、單元長(zhǎng)可有效扮演各基層治理主體與居民群眾間的 “鏈接者”角色:一方面,在樓棟和單元等微型空間內(nèi)及時(shí)發(fā)現(xiàn)和收集真實(shí)問題,通過制度化渠道直接、快速、暢通地鏈接治理資源和服務(wù)主體,精準(zhǔn)回應(yīng)訴求;另一方面,發(fā)揮在地性熟人優(yōu)勢(shì),與公共服務(wù)部門、社區(qū)、“兩委”、社會(huì)組織等多元治理主體組成“上下聯(lián)通、內(nèi)外兼具”的治理嵌合體,共同解決社區(qū)問題。“三長(zhǎng)”扎根基層,與民間力量有著千絲萬縷的聯(lián)系,是推動(dòng)民眾參與的主要力量。基層積極撬動(dòng)專業(yè)社會(huì)力量、各類組織、普通群眾等自治力量,通過獲得關(guān)鍵群體支持,實(shí)現(xiàn)多元主體的協(xié)同共治。

(五)制度為基,保障治理效能

S縣在探索網(wǎng)格化治理過程中,建立了一系列制度,以保障網(wǎng)格化治理有規(guī)可循,有章可依。具體包括網(wǎng)格化社會(huì)治理的實(shí)施意見、清單制、三長(zhǎng)制、網(wǎng)格化田長(zhǎng)制責(zé)任體系、包保制等。

2020年4月,S縣發(fā)布了《S縣加強(qiáng)基層網(wǎng)格化社會(huì)治理機(jī)制的意見》,在全縣15個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)187個(gè)村(社區(qū))設(shè)立了2 000多個(gè)網(wǎng)格員崗位,拉起了一張“服務(wù)網(wǎng)”,成為實(shí)施網(wǎng)格化治理、織密服務(wù)網(wǎng)的第一步。同年7月,S縣下發(fā)《S縣推行服務(wù)“清單制”實(shí)施的意見》,規(guī)定了低保、臨時(shí)救助、殘疾人救助、人民調(diào)解服務(wù)等基本公共服務(wù)清單,清單附上大大小小的事項(xiàng)說明,事無巨細(xì),且基層群眾百姓可以清楚地從清單上找到各類事項(xiàng)負(fù)責(zé)人的基本信息和聯(lián)系方式。自此,派單制變成了清單制,由2 000多個(gè)網(wǎng)格員組成的基層服務(wù)運(yùn)行網(wǎng)絡(luò)成為基層服務(wù)供給的核心力量。清單制的實(shí)行,讓S縣在基層服務(wù)上提升了一個(gè)臺(tái)階,所有事項(xiàng)的解決都變得有跡可循,基層群眾的需求也都可以得到有效的解決,真正實(shí)現(xiàn)了“事事有回應(yīng)”,貫通了基層公共服務(wù)鏈條。另外,S縣實(shí)行“三長(zhǎng)制”(即小區(qū)長(zhǎng)、樓棟長(zhǎng)和單元長(zhǎng)),“三長(zhǎng)”人員各司其職,劃區(qū)為格,負(fù)責(zé)自己所屬網(wǎng)格區(qū)域內(nèi)的所有公共事務(wù),小區(qū)長(zhǎng)聽從自己所在街道的領(lǐng)導(dǎo)干部的工作調(diào)配,協(xié)助當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)干部處理日常事務(wù)。小區(qū)長(zhǎng)對(duì)包括小區(qū)棟數(shù)、單元數(shù)、戶數(shù)和人數(shù)等基本信息了如指掌。在網(wǎng)格化治理實(shí)施后,各小區(qū)“三長(zhǎng)”人員始終堅(jiān)持以人民為中心的發(fā)展思想,堅(jiān)持人民至上的理念,履職盡責(zé),形成了“‘三長(zhǎng)’聯(lián)動(dòng),多員配合,齊抓共治”的良好網(wǎng)格化管理局面。

(六) S縣網(wǎng)格化治理成效

首先, S縣網(wǎng)格化管理提升了協(xié)調(diào)能力。S縣為充分發(fā)揮“網(wǎng)格員”作用,責(zé)任到人、聯(lián)系到戶,按照“人往格中去,事在網(wǎng)中辦”的思路,明確了網(wǎng)格員“五大員”(法律宣傳員、民情信息員、矛盾調(diào)解員、治安協(xié)管員、群眾服務(wù)員)工作職責(zé),完善社區(qū)自我管理、自我服務(wù)功能。以完善流動(dòng)人口服務(wù)管理為例,為加快實(shí)現(xiàn)流動(dòng)人口服務(wù)管理工作的無縫隙、全覆蓋,S縣S鎮(zhèn)推行流動(dòng)人口服務(wù)管理 “網(wǎng)格化”,形成了全覆蓋、全方位、全動(dòng)態(tài)、全過程的流動(dòng)人口服務(wù)管理新體系,有效提高了流動(dòng)人口服務(wù)管理工作水平。網(wǎng)格員對(duì)自己負(fù)責(zé)的“網(wǎng)格”內(nèi)的全部流動(dòng)人口實(shí)行全面登記,準(zhǔn)確掌握人口流動(dòng)的具體情況,真正做到流動(dòng)人口服務(wù)管理全覆蓋。可以說,網(wǎng)格化管理推動(dòng)了該鎮(zhèn)流動(dòng)人口管理工作走上法治化、規(guī)范化的新軌道。

其次,S縣網(wǎng)格化管理完善了基層治理體系。網(wǎng)格化管理是基層治理的精細(xì)化,通過從條塊分離轉(zhuǎn)化為條塊結(jié)合、從單一網(wǎng)格化轉(zhuǎn)變?yōu)閷蛹?jí)網(wǎng)格結(jié)構(gòu)、從“金字塔型”組織結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變?yōu)椤氨馄綘睢苯M織結(jié)構(gòu),將基層定性式和人工式的單一管理模式轉(zhuǎn)化、提升為精細(xì)化的綜合治理模式。網(wǎng)格化管理責(zé)任制,條塊緊密結(jié)合,以塊主導(dǎo),打破傳統(tǒng)的條塊分離模式,以社區(qū)為單位,把城區(qū)創(chuàng)建區(qū)劃分為若干網(wǎng)格,同時(shí)明確各社區(qū)書記是轄區(qū)第一責(zé)任人,把任務(wù)細(xì)化分解到鎮(zhèn)行政包保干部和社區(qū)兩委人員,實(shí)現(xiàn)責(zé)任目標(biāo)全覆蓋、網(wǎng)格管理無縫隙,責(zé)任主體職責(zé)劃分清晰,有效避免了責(zé)任推諉問題。條塊結(jié)合讓網(wǎng)格化管理植入基層治理領(lǐng)域,把黨的領(lǐng)導(dǎo)貫穿基層治理全過程、各方面,支撐基層治理的政策體系、工作體系、制度體系。網(wǎng)格管理面積小而精,工作力量更為充實(shí),與基層聯(lián)系更為緊密,能及時(shí)處理各類問題,做到了“事事有回應(yīng),件件有解決”,成為完善基層治理體系的有益探索。

三、網(wǎng)格化治理實(shí)踐邏輯

(一)黨政統(tǒng)合引領(lǐng)下的網(wǎng)格化治理

經(jīng)濟(jì)社會(huì)的復(fù)雜性倒逼地方政府積極探索地方治理新機(jī)制,構(gòu)建與民族國家相適應(yīng)的治理模式和運(yùn)作框架[19],通過調(diào)適職責(zé)邊界,形成以執(zhí)政黨嵌入政府結(jié)構(gòu)為主要特征的黨政統(tǒng)合式治理結(jié)構(gòu)。

1.執(zhí)政黨的高位推動(dòng)及黨建引領(lǐng)

基層社會(huì)治理現(xiàn)代化的核心在于通過黨建引領(lǐng),實(shí)現(xiàn)基層社會(huì)治理轉(zhuǎn)型和機(jī)制創(chuàng)新。作為執(zhí)政黨,中國共產(chǎn)黨對(duì)國家的大政方針和重大事項(xiàng)進(jìn)行決策,對(duì)國家生活實(shí)行政治領(lǐng)導(dǎo)、組織領(lǐng)導(dǎo)和思想領(lǐng)導(dǎo),確定國家經(jīng)濟(jì)、政治、科學(xué)、文化、教育以及社會(huì)生活等各方面的總體發(fā)展方向并制定具體的發(fā)展戰(zhàn)略[20]。

執(zhí)政黨的高位推動(dòng)主要體現(xiàn)在三個(gè)方面:其一,中國共產(chǎn)黨通過政治領(lǐng)導(dǎo)錨定國家治理方向,指導(dǎo)基層社會(huì)治理。執(zhí)政黨通過制定政策,確定基層治理的基本原則,指明基層治理的基本方向,并在高位勢(shì)能的推動(dòng)下將其貫徹于治理實(shí)踐。第二,中國共產(chǎn)黨通過組織領(lǐng)導(dǎo),將德才兼?zhèn)?、能力突出的干部輸送到各?jí)領(lǐng)導(dǎo)崗位,并通過黨員干部的模范帶頭作用實(shí)現(xiàn)黨的領(lǐng)導(dǎo)。同時(shí),建立橫向到邊、縱向到底的黨組織網(wǎng)絡(luò)實(shí)現(xiàn)組織動(dòng)員,通過黨員的先鋒隊(duì)身份影響與帶動(dòng)群眾,貫徹落實(shí)黨的方針、政策。第三,中國共產(chǎn)黨通過思想領(lǐng)導(dǎo)來教育和武裝廣大黨員與人民群眾,使之自覺地為黨和國家的事業(yè)作出貢獻(xiàn)。黨通過宣傳、教育等活動(dòng)使黨的主張成為廣大黨員和群眾的自覺行動(dòng),自覺投身基層治理現(xiàn)代化的建設(shè)中。

黨建引領(lǐng)的核心在于政治統(tǒng)領(lǐng),并通過思想、組織、能力、機(jī)制等體現(xiàn)引領(lǐng)的實(shí)際效果。在基層治理實(shí)踐中,基于網(wǎng)格化的創(chuàng)新治理模式,執(zhí)政黨通過建立廣覆蓋的組織體系織密基層治理的大網(wǎng)格,為基層治理構(gòu)建組織基礎(chǔ);基于中國共產(chǎn)黨強(qiáng)大的群眾基礎(chǔ)及黨員結(jié)構(gòu)豐富多元的獨(dú)特優(yōu)勢(shì),充分發(fā)揮黨員作為網(wǎng)格員的帶頭人與負(fù)責(zé)人的重要作用,充實(shí)網(wǎng)格工作人員的數(shù)量,提高網(wǎng)格工作者的質(zhì)量;通過共產(chǎn)黨理論的先進(jìn)性,發(fā)揮思想引領(lǐng)的重要作用,在黨員做好表率的前提下,以社會(huì)主義核心價(jià)值觀引領(lǐng)基層社會(huì)治理工作的正確導(dǎo)向,以服務(wù)網(wǎng)格居民為宗旨,加強(qiáng)社區(qū)公共服務(wù)建設(shè),為居民提供精準(zhǔn)高效的公共服務(wù);基于中國共產(chǎn)黨優(yōu)秀的溝通協(xié)調(diào)功能,能夠整合各類資源,通過建溝通平臺(tái),最大限度激發(fā)各類主體的優(yōu)勢(shì)和活力。

2.政府的協(xié)同聯(lián)動(dòng)及資源下沉

網(wǎng)格化治理基于但超越科層組織?；趯I(yè)的橫向分工易導(dǎo)致部門割裂,而上下對(duì)齊的職責(zé)同構(gòu)式縱向結(jié)構(gòu)則可能出現(xiàn)政出多門、職責(zé)交叉等問題,網(wǎng)格化治理模式有效解決了如上問題。

第一,網(wǎng)格化通過協(xié)同聯(lián)動(dòng)構(gòu)建全覆蓋的網(wǎng)格管理。網(wǎng)格化管理融合基層聯(lián)動(dòng)關(guān)系與內(nèi)循環(huán),讓各基層治理主體產(chǎn)生緊密的銜接與互動(dòng),通過將職能部門的人力、物力和財(cái)力下沉,調(diào)動(dòng)市場(chǎng)及社會(huì)力量加入民生服務(wù)工作之中,將分散的治理資源和多元主體在網(wǎng)格這個(gè)治理單元中進(jìn)行重新整合和優(yōu)化,推進(jìn)基層治理資源的優(yōu)化配置和再生產(chǎn),以求對(duì)網(wǎng)格內(nèi)的具體情況了如指掌,實(shí)現(xiàn)實(shí)時(shí)動(dòng)態(tài)的管理和服務(wù),構(gòu)建出綜合性、韌性高的現(xiàn)代基層治理體系。

第二,基于政府職能轉(zhuǎn)變的資源下沉。政府職能轉(zhuǎn)變是治理能力現(xiàn)代化的題中之意。在基層治理邁向現(xiàn)代化的過程中,基層政府必須向“有限政府”轉(zhuǎn)變,通過政府權(quán)力的外放和下放,實(shí)現(xiàn)國家有能力、政府有作為、權(quán)力有邊界。網(wǎng)格化管理中,基層政府將管理職能進(jìn)行下沉,實(shí)現(xiàn)參與式民主,并整合治理資源,加強(qiáng)與社會(huì)服務(wù)組織的協(xié)調(diào)合作。與此同時(shí),基層政府授權(quán)公共事務(wù)的參與者及時(shí)就地解決有關(guān)問題,通過賦權(quán)社會(huì)組織,培育居民自治能力。

第三,基于權(quán)力下沉的縱向管理層級(jí)。網(wǎng)格員的權(quán)力來源于政府行政權(quán)力的下沉,社區(qū)網(wǎng)格化治理以行政權(quán)力下沉至社區(qū),在中國層級(jí)治理的體制特征下,通過層級(jí)的延伸形成了“市—區(qū)—街道—網(wǎng)格”四級(jí)管理的模式,借由此路徑將任務(wù)下沉到社區(qū)工作站。

3.黨政統(tǒng)合下的網(wǎng)格化

中國共產(chǎn)黨是中國特色社會(huì)主義事業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)核心。黨建引領(lǐng)在國家治理中具有重要作用。但基層治理是一個(gè)“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與、法治保障”的復(fù)合系統(tǒng),政黨需要與政府建立聯(lián)動(dòng)工作機(jī)制實(shí)現(xiàn)基層黨組織和行政工作協(xié)調(diào),以實(shí)現(xiàn)基層治理現(xiàn)代化,由此形成執(zhí)政黨嵌入政府結(jié)構(gòu)的黨政一體的復(fù)合式治理結(jié)構(gòu)。在網(wǎng)格化治理模式下,黨政統(tǒng)合主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面:第一,執(zhí)政黨以政治領(lǐng)導(dǎo)錨定基層社會(huì)治理方向,實(shí)現(xiàn)對(duì)基層治理的政治領(lǐng)導(dǎo);第二,執(zhí)政黨通過高位政治勢(shì)能的推動(dòng),整合政府職能,并在中國壓力型體制和部門聯(lián)動(dòng)的傳導(dǎo)機(jī)制下,實(shí)現(xiàn)網(wǎng)格化治理中橫向職能整合和縱向?qū)蛹?jí)聯(lián)動(dòng);第三,通過廣大黨員的先鋒隊(duì)作用,發(fā)揮黨員網(wǎng)格工作者的引領(lǐng)示范作用,實(shí)現(xiàn)基層治理的破題(見圖4)。

圖4 黨政統(tǒng)合引領(lǐng)下的網(wǎng)格化治理

(二)吸納社會(huì)力量,嵌入網(wǎng)格實(shí)現(xiàn)共治

黨政統(tǒng)合是自上而下對(duì)網(wǎng)格化治理的高位推動(dòng)。除此之外,自下而上動(dòng)員社會(huì)力量嵌入共治是網(wǎng)格化治理的又一條重要路徑,挖掘社會(huì)力量、組織化有序參與是其中的重要環(huán)節(jié)。

1.挖掘并吸納社會(huì)力量

第一,廣泛動(dòng)員社會(huì)力量,打造社會(huì)治理共同體。黨的十九屆四中全會(huì)提出打造社會(huì)治理共同體,注重挖掘基層治理力量,推動(dòng)社會(huì)治理重心下移,激發(fā)基層治理活力。正是在這樣的背景下,網(wǎng)格化治理逐漸擺脫以往單純依靠高位權(quán)力強(qiáng)制整合社會(huì)的弊病,輔之以柔性的非強(qiáng)制方式,以往的社會(huì)動(dòng)員變?yōu)閯?dòng)員社會(huì),充分發(fā)揮黨員、干部等特殊群體的引領(lǐng)示范作用,通過行政吸納社會(huì)的方式增加社會(huì)組織參與。所謂吸納,是指政權(quán)引導(dǎo)公民或組織進(jìn)入公共權(quán)力系統(tǒng),雙方進(jìn)行交流和溝通,進(jìn)而實(shí)現(xiàn)彼此共贏[21]。政府在理順職責(zé)的同時(shí),適當(dāng)退位,并通過行政吸納社會(huì)的方式賦予社會(huì)組織自主運(yùn)行的權(quán)力和資源,有意識(shí)地培育社會(huì)力量。同時(shí),發(fā)揮在地性熟人優(yōu)勢(shì),與公共服務(wù)部門、社區(qū)“兩委”、社會(huì)組織等多元治理主體組成“上下聯(lián)通、內(nèi)外兼具”的治理嵌合體,共同解決社區(qū)問題。

第二,精英群體自發(fā)組織,發(fā)揮多元主體的聚合效應(yīng)?；鶎由鐣?huì)治理中,鄉(xiāng)賢能人、退休黨員、熱心群眾等構(gòu)成主要的自治力量,他們熟悉本地實(shí)際情況,群眾基礎(chǔ)較好且熱心社區(qū)公共事務(wù),能夠積極投身基層工作。從網(wǎng)格治理領(lǐng)導(dǎo)者來看,網(wǎng)格黨小組長(zhǎng)、網(wǎng)格長(zhǎng)由優(yōu)秀社區(qū)黨組織班子成員或社區(qū)黨員干部擔(dān)任,宣傳員、治安員、樓棟管理員由熟悉本地情況、群眾基礎(chǔ)較好、熱心社區(qū)工作的居民擔(dān)任;從網(wǎng)格員的構(gòu)成來看,每個(gè)網(wǎng)格配備民情員、巡防員等兼職網(wǎng)格員,他們多是轄區(qū)居民,來自群眾并服務(wù)于群眾,開展民意收集、安全排查、重點(diǎn)人群幫扶等工作,通過公共事務(wù)的各網(wǎng)格流轉(zhuǎn),最后反饋給人民群眾,充分發(fā)揮了群眾自治的作用。

2.以網(wǎng)格組織為載體,實(shí)現(xiàn)社會(huì)力量的組織化有序參與

從中國基層治理實(shí)踐來看,不論是常規(guī)的科層化治理,還是具有鮮明特征的各類基層社會(huì)治理模式,都強(qiáng)調(diào)吸納社會(huì)民眾或者社會(huì)組織進(jìn)入公共權(quán)力系統(tǒng),共同完成治理目標(biāo)。從治理機(jī)制來看,網(wǎng)格化治理吸納多元社會(huì)力量后,根據(jù)一定標(biāo)準(zhǔn),將其組織起來,以制度化的方式有序?qū)嵤┚W(wǎng)格治理。具體而言,網(wǎng)格化治理根據(jù)地域、居民、駐區(qū)單位、黨組織和黨員等情況,以城市小區(qū)、樓棟、駐區(qū)單位等為基礎(chǔ)劃分網(wǎng)格,設(shè)立“網(wǎng)格黨小組”,將綜治、信訪、民政等涉及基層治理的多類網(wǎng)格合并為一個(gè)網(wǎng)格,將同一網(wǎng)格內(nèi)的黨員編入一個(gè)黨小組,將生活、工作在網(wǎng)格內(nèi)的各類黨員全部納入黨組織管理,構(gòu)建“街道黨工委—社區(qū)黨組織—網(wǎng)格黨支部—網(wǎng)格黨小組”組織架構(gòu),并將社會(huì)多元主體設(shè)置為每個(gè)網(wǎng)格的民情員、巡防員等兼職網(wǎng)格員。社區(qū)工作主要通過社區(qū)工作站的網(wǎng)格化治理來實(shí)現(xiàn),常規(guī)工作由網(wǎng)格員、安格員等負(fù)責(zé)。概言之,網(wǎng)格化治理以網(wǎng)絡(luò)化組織架構(gòu)為載體,通過賦予各類主體相應(yīng)職能實(shí)現(xiàn)網(wǎng)格中“人人有事做”,將其從原子化的個(gè)體狀態(tài)轉(zhuǎn)化為有機(jī)聯(lián)系的組織狀態(tài),將個(gè)體功能組織為網(wǎng)絡(luò)合力,以組織化型塑網(wǎng)格化治理格局,實(shí)現(xiàn)1+1>2的整體效能。

3.嵌入共治,實(shí)現(xiàn)網(wǎng)格化治理的多元圖景

嵌入的要義是組織運(yùn)行過程中政治、文化、社會(huì)資本等環(huán)境因素對(duì)組織運(yùn)行邏輯和發(fā)展態(tài)勢(shì)的植入性影響[22]。任何一種治理模式都不可能憑空進(jìn)行,都需要一個(gè)強(qiáng)有力的媒介和抓手。政府通過將科層治理的組織、制度、技術(shù)等要素嵌入網(wǎng)格化治理,創(chuàng)設(shè)出一種符合政府偏好且易于目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的運(yùn)作環(huán)境,從而實(shí)現(xiàn)對(duì)治理行動(dòng)、治理結(jié)構(gòu)和治理行為的植入性影響和嵌入式干預(yù),最終推動(dòng)網(wǎng)格化治理的高效運(yùn)行。具體而言,以明確的分工和高位協(xié)同,統(tǒng)籌各部門各司其職,以行政吸納的方式實(shí)現(xiàn)科層系統(tǒng)內(nèi)各級(jí)組織的合作共治,構(gòu)建以行政權(quán)力為中心的“區(qū)—街道(鄉(xiāng)鎮(zhèn))—社區(qū)(村)—網(wǎng)格”四級(jí)調(diào)度推進(jìn)機(jī)制;通過橫向的社會(huì)吸納,將群眾、社會(huì)組織等納入治理網(wǎng)絡(luò),在最大程度上調(diào)動(dòng)組織、權(quán)力、人員、資源、制度等可用資源,集中力量解決問題,提供共治資源,最終實(shí)現(xiàn)網(wǎng)格化治理的多元圖景(見圖5)。

圖5 網(wǎng)格化治理的圖景

(三)政策工具作為鏈接機(jī)制

政策工具是把網(wǎng)格化治理目標(biāo)轉(zhuǎn)化為具體行動(dòng)的手段。網(wǎng)格化治理利用現(xiàn)代信息技術(shù)手段將社區(qū)劃分為若干責(zé)任網(wǎng)格,并以技術(shù)手段提高基層政府主動(dòng)發(fā)現(xiàn)問題和及時(shí)回應(yīng)社會(huì)訴求的能力,運(yùn)用信息化技術(shù)賦能基層治理,實(shí)現(xiàn)基層現(xiàn)代化。傳統(tǒng)社會(huì),政府借助科層組織管理社會(huì)。信息技術(shù)的變革與進(jìn)步打破時(shí)空界限,重構(gòu)科層結(jié)構(gòu)、拓寬治理平臺(tái)。S縣在基層社會(huì)治理實(shí)踐中積極引入大數(shù)據(jù)、區(qū)塊鏈等信息技術(shù)元素,應(yīng)用于不同議題下的治理場(chǎng)域,取得了良好的效果。技術(shù)性治理工具實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)整合彌合制度性裂縫,實(shí)現(xiàn)共治平臺(tái)縱橫無縫對(duì)接(見圖6)。

圖6 基層網(wǎng)格治理的實(shí)踐邏輯

首先,大數(shù)據(jù)技術(shù)具有信息量大、信息種類繁多、處理速度快等特點(diǎn),信息技術(shù)能夠打破信息孤島,建立跨部門、跨層級(jí)、跨業(yè)務(wù)的共治大平臺(tái),彌合了條塊分割下政府內(nèi)部碎片化的管理網(wǎng)絡(luò);以信息化為支撐,構(gòu)建網(wǎng)格化治理模式,實(shí)現(xiàn)資源的聯(lián)動(dòng)管理,實(shí)現(xiàn)社會(huì)治理的精細(xì)化。其次,伴隨治理重心下移,基本公共服務(wù)供給職責(zé)直指基層政府,信息技術(shù)以其廣覆蓋與長(zhǎng)鏈條,能夠改變過去粗放式管理,最大范圍地滿足群眾的訴求和最快速度地回應(yīng)群眾的反饋。再次,技術(shù)賦能的網(wǎng)格化治理能夠?yàn)楦黝愔黧w參與社會(huì)治理提供不受時(shí)空限制的平臺(tái),通過賦能基層治理,在社區(qū)養(yǎng)老、化解糾紛、維護(hù)秩序等方面提供重要的技術(shù)支撐,從而讓基層治理變得高效、科學(xué)、合理。再次,以技術(shù)為支撐的網(wǎng)格化治理為居民提供一站式的信息服務(wù)平臺(tái),減輕工作人員負(fù)擔(dān),提升政務(wù)服務(wù)效能。

四、結(jié)語

通過對(duì)S縣網(wǎng)格化治理的個(gè)案觀察,輔之以內(nèi)容分析挖掘文本語義,刻畫了網(wǎng)格化在實(shí)現(xiàn)基層治理現(xiàn)代化過程中的實(shí)踐邏輯。研究表明,網(wǎng)格化治理是城市基層治理現(xiàn)代化的必然選擇,在基層公共服務(wù)供給和公共事務(wù)治理方面發(fā)揮著重要作用,也是技術(shù)治理在官僚體制中的作用結(jié)果。網(wǎng)格化治理超越科層結(jié)構(gòu),以技術(shù)賦能整合條塊資源,以雙向動(dòng)員撬動(dòng)治理力量,以制度為基保障治理效能;通過自上而下的黨政統(tǒng)合引領(lǐng)和自下而上吸納社會(huì)力量并嵌入網(wǎng)格實(shí)現(xiàn)共治,通過技術(shù)賦能實(shí)現(xiàn)上下兩條路徑的有效整合,在一定程度上架構(gòu)了制度設(shè)計(jì)與政策執(zhí)行之間的橋梁。

基層治理現(xiàn)代化是具有中國特色的本土化概念話語,應(yīng)從具體的治理實(shí)踐中理解基層治理現(xiàn)代化。網(wǎng)格化治理在長(zhǎng)期的實(shí)踐中逐步完善,在為基礎(chǔ)治理增效賦能的同時(shí),亦引發(fā)人們的進(jìn)一步思考。譬如,作為一種治理工具,網(wǎng)格化管理能夠運(yùn)用網(wǎng)格信息技術(shù)實(shí)現(xiàn)對(duì)基層公共事務(wù)的感知,由此形成即時(shí)上報(bào)以及部門協(xié)同的精細(xì)化管理,但技術(shù)環(huán)境與制度剛性間的張力可能引發(fā)的靈活性缺失或擴(kuò)大制度內(nèi)容僵化等問題需要引起足夠的重視;再如,網(wǎng)格化治理需要完善的網(wǎng)格結(jié)構(gòu),而網(wǎng)格員的專業(yè)性則是重要考量。因此,如何提升網(wǎng)格員的專業(yè)性和覆蓋面,并通過網(wǎng)格賦能、職責(zé)清單、資源下沉等途徑提升治理效能,亦是未來學(xué)界研究的重點(diǎn)。