孟磊 李侃 焦曉翠 張樂廷

摘要：2023年政府工作報(bào)告指出，我國常住人口城鎮(zhèn)化率從60.2%提高到65.2%。隨著人口逐漸向城市集中，農(nóng)村空心化趨勢(shì)日益明顯，出現(xiàn)了大量空置宅基地。但由于種種原因，目前宅基地盤活利用狀況并不理想，宅基地制度改革存在較多掣肘。本文通過分析現(xiàn)行政策下農(nóng)村宅基地制度與城市商品房在交易服務(wù)、主體限制、權(quán)屬功能、法律地位等方面存在的差距，有針對(duì)性地提出宅基地制度改革原則，確保宅基地基本功能，賦予其更多權(quán)能，賦予農(nóng)民更多財(cái)產(chǎn)權(quán)利，更好發(fā)揮改革合力。在此基礎(chǔ)上，清理廢除農(nóng)村宅基地改革制度性障礙，加快宅基地使用權(quán)自愿有償轉(zhuǎn)讓探索，加速暢通宅基地金融功能實(shí)現(xiàn)路徑，建立健全宅基地流轉(zhuǎn)交易服務(wù)市場(chǎng)，為宅基地改革賦能鄉(xiāng)村振興提供要素保障，為全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興注入強(qiáng)大動(dòng)能。

關(guān)鍵詞：鄉(xiāng)村振興 農(nóng)村宅基地 制度改革 路徑研究

黨的二十大報(bào)告明確提出全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興，強(qiáng)調(diào)要“統(tǒng)籌鄉(xiāng)村基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)布局，建設(shè)宜居宜業(yè)和美鄉(xiāng)村”。農(nóng)村宅基地管理涉及農(nóng)民安居樂業(yè)，關(guān)系農(nóng)村社會(huì)和諧穩(wěn)定，是鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的關(guān)鍵環(huán)節(jié)與核心要素。深入推進(jìn)農(nóng)村宅基地制度改革，對(duì)盤活農(nóng)村閑置土地資源、拓寬農(nóng)民收入渠道、推進(jìn)鄉(xiāng)村振興具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。

一、農(nóng)村宅基地制度變遷的歷史演變

隨著社會(huì)生產(chǎn)力的不斷發(fā)展，農(nóng)村宅基地管理作為生產(chǎn)關(guān)系的重要組成部分，根據(jù)社會(huì)發(fā)展的不同階段，為滿足農(nóng)民住房實(shí)際需求，管理制度不斷適應(yīng)調(diào)整，有力促進(jìn)了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力的發(fā)展，釋放了農(nóng)村社會(huì)活力。

第一階段：農(nóng)村宅基地私有（1949—1961年）

此階段農(nóng)村宅基地為農(nóng)民私有，相應(yīng)管理制度尚未形成。1954年《憲法》增加了國家有權(quán)征收土地的規(guī)定。1956年全國人大確立了社員土地集體所有，宅基地為農(nóng)民私有。

第二階段：“兩權(quán)分離”形成（1962—1980年）

此階段基本形成了宅基地集體所有、農(nóng)戶使用的“兩權(quán)分離”模式。1962年《農(nóng)村人民公社工作條例修正草案》第一次明確農(nóng)村宅基地歸生產(chǎn)隊(duì)所有。1963年《關(guān)于各地對(duì)社員宅基地問題作一些補(bǔ)充規(guī)定的通知》第一次提出了宅基地使用權(quán)，建立了宅基地所有權(quán)歸生產(chǎn)隊(duì)、使用權(quán)歸農(nóng)戶的“兩權(quán)分離”模式。

第三階段：宅基地制度調(diào)整適應(yīng)（1981—1996年）

宅基地總量控制和適度調(diào)整是此階段的主要特征。1982年《村鎮(zhèn)建房用地管理?xiàng)l例》首次明確宅基地使用受省級(jí)“用地限額”和縣級(jí)“面積標(biāo)準(zhǔn)”限制。國家于1990年明令禁止批準(zhǔn)非農(nóng)人口宅基地，首次提出宅基地有償使用的試點(diǎn)探索，這意味著宅基地進(jìn)入嚴(yán)格管控時(shí)期。1995年，《擔(dān)保法》進(jìn)一步限制了宅基地的抵押權(quán)。該階段宅基地使用主體較為寬泛，它強(qiáng)化了集體宅基地產(chǎn)權(quán)，弱化了農(nóng)民宅基地處置權(quán)、收益權(quán)。

第四階段：宅基地退出機(jī)制探索（1997—2012年）

探索宅基地退出機(jī)制為該階段的主要特征。因農(nóng)村社會(huì)轉(zhuǎn)型、農(nóng)民代際差異及經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)變革等因素，出現(xiàn)了大量閑置宅基地。1997年，《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)土地管理切實(shí)保護(hù)耕地的通知》，第一次以中央文件形式提出“一戶一宅”的要求。1999年，《國務(wù)院辦公廳關(guān)于加強(qiáng)土地轉(zhuǎn)讓管理嚴(yán)禁炒賣土地的通知》，首次將非集體經(jīng)濟(jì)組織成員的宅基地使用權(quán)排除在外。2004年，《國務(wù)院關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》，規(guī)定城鎮(zhèn)居民不得到農(nóng)村購置宅基地。2007年，《物權(quán)法》明確宅基地使用權(quán)為用益物權(quán)。宅基地使用權(quán)人依法對(duì)集體所有的土地享有占有、使用的權(quán)利，未明確收益、處分權(quán)利，權(quán)能不完整。該階段閑置宅基地退出機(jī)制實(shí)踐效果不佳，宅基地退出制度運(yùn)行困難。

第五階段：“三權(quán)分置”改革時(shí)期（2013年至今）

宅基地“三權(quán)分置”改革是該階段特征。2013年，《關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》初步確立宅基地制度改革試點(diǎn)。2020年，《深化農(nóng)村宅基地制度改革試點(diǎn)方案》，進(jìn)一步明確以“三權(quán)分置”為原則，深化農(nóng)村宅基地制度改革試點(diǎn)。2015年，國家提出進(jìn)城落戶農(nóng)民在本村集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部自愿退出或轉(zhuǎn)讓宅基地等方案。2018年，國家創(chuàng)設(shè)性地提出宅基地所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)“三權(quán)分置”。2019年，中央一號(hào)文件確認(rèn)了拓展宅基地試點(diǎn)并開展宅基地復(fù)墾試點(diǎn)，同年《土地管理法》將宅基地審批權(quán)下放至鄉(xiāng)鎮(zhèn)，并將國土部門宅基地改革的職責(zé)轉(zhuǎn)移至農(nóng)業(yè)農(nóng)村部。2020年起實(shí)施的新土地管理法，也首次以法律形式提出鼓勵(lì)盤活利用閑置宅基地和閑置住宅。

通過改革探索與實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的不斷總結(jié)，目前農(nóng)村宅基地現(xiàn)狀及主要特點(diǎn)為：集體所有，成員使用；一戶一宅，限定面積；無償取得，長期占有；規(guī)劃管控，內(nèi)部流轉(zhuǎn)。

二、農(nóng)村宅基地制度改革面臨的困境

現(xiàn)行政策下農(nóng)村宅基地管理改革受到的限制較多。本文從城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)矛盾出發(fā)，與城市商品房運(yùn)轉(zhuǎn)進(jìn)行對(duì)比分析，總結(jié)農(nóng)村宅基地與城市商品房之間的差別，梳理宅基地改革面臨的問題與困難，從中尋找宅基地制度改革的突破口與著力點(diǎn)。

城市商品房與農(nóng)村宅基地作為城鄉(xiāng)不同區(qū)域的房屋，共同發(fā)揮住有所居的重要作用。由于目前對(duì)商品房與農(nóng)村住房的不同管理模式，城市國有土地與農(nóng)村宅基地獨(dú)立運(yùn)行，二者在很多方面表現(xiàn)不同，主要存在以下差異。

一是交易服務(wù)差距巨大。商品房經(jīng)過長時(shí)間的發(fā)展，基本實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)化運(yùn)作，形成了較為成熟的房地產(chǎn)市場(chǎng)體系。商品房具有成熟的交易服務(wù)市場(chǎng)，價(jià)值評(píng)估體系完備、交易市場(chǎng)健全、市場(chǎng)價(jià)格較為透明且運(yùn)行機(jī)制比較完善。有大量中介及各類銀行、金融機(jī)構(gòu)為商品房提供出租、交易、抵押、融資等各項(xiàng)服務(wù)。

農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易市場(chǎng)中的宅基地，流轉(zhuǎn)使用處于嚴(yán)格管控，市場(chǎng)化運(yùn)作處于探索階段。宅基地交易服務(wù)體系尚未建立，具有明顯的地域性，且流轉(zhuǎn)交易不活躍。農(nóng)村宅基地改革試點(diǎn)普遍閉環(huán)運(yùn)行，各地交易服務(wù)市場(chǎng)獨(dú)立運(yùn)轉(zhuǎn)、互不兼容，運(yùn)行機(jī)制、配套服務(wù)、保障措施等有待時(shí)間與實(shí)踐檢驗(yàn)，還需要在實(shí)際操作中不斷補(bǔ)充完善。目前尚未形成廣泛有效的宅基地流轉(zhuǎn)交易市場(chǎng)。

二是主體限制差別巨大。由于疫情導(dǎo)致的房市低迷，很多城市調(diào)整了房地產(chǎn)限購政策，放寬了購房主體限制，出臺(tái)了房地產(chǎn)刺激措施，農(nóng)村進(jìn)城人員也成為城市住房庫存消化的有生力量。因此，城市商品房交易轉(zhuǎn)讓的雙方也并無特殊限制，二手房產(chǎn)交易市場(chǎng)活躍。商品房作為個(gè)人財(cái)產(chǎn)可以依法繼承，購房主體具有明確、完整產(chǎn)權(quán)。綜合來看，商品房為開放式市場(chǎng)。

根據(jù)現(xiàn)行政策規(guī)定，宅基地資格權(quán)的主體要求非常嚴(yán)格，必須具有農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份。農(nóng)戶只有宅基地資格權(quán)、使用權(quán)和地上房屋財(cái)產(chǎn)權(quán)，且宅基地使用權(quán)不能繼承，只能在本集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部流轉(zhuǎn)。農(nóng)戶在宅基地上所建房屋屬于個(gè)人財(cái)產(chǎn)，可以依法繼承，但宅基地上的房屋拆除或倒塌，支撐此房屋的宅基地將不能繼續(xù)使用，由村集體經(jīng)濟(jì)組織收回處置。宅基地主體限制較多，目前宅基地為嚴(yán)格封閉市場(chǎng)。

三是權(quán)屬功能差別巨大。城市商品房興起于20世紀(jì)80年代，隨著城市規(guī)模逐漸擴(kuò)大，經(jīng)過四十多年高速發(fā)展，商品房相關(guān)消費(fèi)已成為居民第二大支出類別。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2022年全國居民人均消費(fèi)支出“居住”部分占24%。大量商品房消費(fèi)形成了房地產(chǎn)經(jīng)濟(jì)，成為我國國民經(jīng)濟(jì)的重要組成部分，2022年房地產(chǎn)經(jīng)濟(jì)占全國GDP比重6.1%。商品房屬于個(gè)人財(cái)產(chǎn)，帶有一定的投資屬性，可以進(jìn)行抵押融資，具有保值增值作用。商品房兼具居住、財(cái)產(chǎn)、金融等多重功能，且各項(xiàng)功能容易實(shí)現(xiàn)。

農(nóng)村宅基地改革發(fā)展起步較晚，作為近年深化改革任務(wù)之一，目前處于改革試點(diǎn)階段。宅基地財(cái)產(chǎn)、金融功能的實(shí)現(xiàn)路徑尚不明晰，宅基地資格權(quán)不能轉(zhuǎn)讓、使用權(quán)可交易性較差。目前，宅基地的權(quán)屬功能主要體現(xiàn)在居住上，其他功能的實(shí)現(xiàn)面臨較多體制機(jī)制障礙，功能屬性并不明顯，作用發(fā)揮不易實(shí)現(xiàn)。

四是法律地位差別巨大。商品房作為城市居民最重要的財(cái)產(chǎn)，一直受到法律的強(qiáng)大保護(hù)。隨著法律體系的逐漸完善，《民法典》對(duì)城市房產(chǎn)的居住、買賣、租賃、抵押、物業(yè)管理、小區(qū)治理等都作出了明確規(guī)定。商品房具有確切穩(wěn)固的法律地位，相關(guān)法律規(guī)定比較詳細(xì)具體，可操作性、保障性強(qiáng)，商品房有充足的法律服務(wù)供給和健全的法制保障。

近年來，農(nóng)村宅基地作為農(nóng)村最重要的資源要素，逐漸受到重視。2020年中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《深化農(nóng)村宅基地制度改革試點(diǎn)方案》，但宅基地“三權(quán)分置”尚未上升到法律層面?！睹穹ǖ洹穼?duì)宅基地使用權(quán)定性為用益物權(quán)，財(cái)產(chǎn)屬性有限，法律產(chǎn)權(quán)不完整。新修訂的《土地管理法》也僅增加了“國家允許進(jìn)城落戶的農(nóng)村村民依法自愿有償退出宅基地”的原則性表述，未涉及宅基地退出程序、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、補(bǔ)償方式等具體規(guī)定。這與城市商品房的法律地位有天壤之別。

農(nóng)村宅基地與城市商品房在交易服務(wù)、主體限制、權(quán)屬功能、法律地位等方面的巨大差距，嚴(yán)重限制了宅基地盤活利用，制約了資源的高效配置，從而影響全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興的進(jìn)度與成色。

三、農(nóng)村宅基地制度改革賦能鄉(xiāng)村振興路徑研究

2023年中央一號(hào)文件強(qiáng)調(diào)“穩(wěn)慎推進(jìn)農(nóng)村宅基地制度改革試點(diǎn)”。農(nóng)村宅基地是農(nóng)村集體建設(shè)用地的重要組成部分，對(duì)保障農(nóng)村居民基本居住需求，賦能鄉(xiāng)村振興起到了重要作用。基于此，農(nóng)村宅基地制度改革要落實(shí)中央一號(hào)文件精神，充分吸收農(nóng)民意愿，借鑒基層有效做法，堅(jiān)持先試先行、以點(diǎn)帶面，逐步上升為指導(dǎo)意見，推動(dòng)宅基地制度改革為鄉(xiāng)村振興注入強(qiáng)大動(dòng)能。

（一）農(nóng)村宅基地制度改革指導(dǎo)原則

一是確保宅基地基本功能。宅基地是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)成員實(shí)現(xiàn)戶有所居的必要條件，居住是宅基地的基本功能和首要功能。宅基地制度改革的前提，必須首先確保宅基地基本功能，保障集體成員的居住權(quán)利。隨著鄉(xiāng)村振興不斷推進(jìn)，作為集體經(jīng)濟(jì)組織成員依法享有的宅基地資格權(quán)和使用權(quán)，社會(huì)保障屬性逐漸明顯，事實(shí)上成為進(jìn)城農(nóng)民的住房保險(xiǎn)。在目前農(nóng)村社會(huì)保障有待完善的情況下，宅基地與農(nóng)村承包土地構(gòu)成進(jìn)城農(nóng)民的退路與底線，發(fā)揮著不可或缺的兜底作用。宅基地制度改革要堅(jiān)決把居住功能放在首位，保證農(nóng)村居民戶有所居，確保農(nóng)民安居樂業(yè)和農(nóng)村社會(huì)安定有序，為賦能鄉(xiāng)村振興奠定穩(wěn)定的社會(huì)基礎(chǔ)。

二是賦予宅基地更加充分的權(quán)能。充分發(fā)揮村集體自治作用，調(diào)動(dòng)集體成員主觀能動(dòng)性，加快探索宅基地金融功能。深入開展宅基地使用權(quán)、農(nóng)房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押試點(diǎn)，推動(dòng)宅基地從基本居住功能向財(cái)產(chǎn)、金融等多功能擴(kuò)展延伸。堅(jiān)守宅基地村集體所有權(quán)不變的底線，穩(wěn)妥研究宅基地使用權(quán)抵押制度，探索宅基地使用權(quán)抵押貸款的有效實(shí)現(xiàn)形式，暢通宅基地使用權(quán)、抵押權(quán)的實(shí)現(xiàn)處置通道，推進(jìn)房地一體的農(nóng)房抵押貸款試點(diǎn)。樹牢金融風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)，穩(wěn)步推進(jìn)金融創(chuàng)新，強(qiáng)化宅基地貸款定向使用。建立健全農(nóng)村宅基地使用權(quán)抵押融資體系，充分發(fā)揮宅基地融資功能，鼓勵(lì)社會(huì)資本通過租賃、入股、合作等方式開發(fā)利用農(nóng)村閑置宅基地，有效拓寬農(nóng)戶融資渠道，更好地解決農(nóng)民貸款難問題，為推進(jìn)鄉(xiāng)村振興提供融資動(dòng)能。

三是賦予農(nóng)民更多財(cái)產(chǎn)權(quán)利。據(jù)2021年中國農(nóng)村合作經(jīng)濟(jì)統(tǒng)計(jì)年報(bào)顯示，2021年全國農(nóng)村閑置宅基地（地上房屋倒塌或無房屋，以及地上房屋無人居住時(shí)間超過一年）總宗數(shù)為1086.6萬宗，占全國宅基地宗數(shù)的4.0%。2021年全國宅基地出租宗數(shù)占比僅為0.47%、轉(zhuǎn)讓宗數(shù)占比0.20%。目前宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓被嚴(yán)格限制在本集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部，農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)權(quán)利無疑受到了很大抑制，也不利于鄉(xiāng)村振興深入推進(jìn)。在深化宅基地“三權(quán)分置”改革的基礎(chǔ)上，突破宅基地只能在本集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部流轉(zhuǎn)的限制，探索擴(kuò)大宅基地有償退出范圍，試行縣域內(nèi)交易流轉(zhuǎn)，逐步向社會(huì)資本有序開放，更好發(fā)揮宅基地財(cái)產(chǎn)功能，大幅提升農(nóng)民對(duì)宅基地的財(cái)產(chǎn)預(yù)期，提高農(nóng)民退出、流轉(zhuǎn)宅基地積極性，進(jìn)一步增加農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)性收入，盤活宅基地這個(gè)重要資源，為推進(jìn)鄉(xiāng)村振興注入更多資源動(dòng)能。

四是統(tǒng)籌推進(jìn)，發(fā)揮改革合力。由于宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓和有償退出被嚴(yán)格限制在本集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部，使得宅基地的使用價(jià)值和市場(chǎng)價(jià)值被嚴(yán)重低估，致使目前宅基地改革紅利不大，農(nóng)戶參與改革的積極性不高，很大程度上影響了宅基地制度改革成效。努力開拓宅基地改革思路，充分考慮宅基地和集體建設(shè)用地改革的聯(lián)動(dòng)性，避免各項(xiàng)改革獨(dú)立推進(jìn)、自行割裂，以更大的智慧與魄力，將宅基地改革統(tǒng)籌納入農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革，全面深化農(nóng)業(yè)農(nóng)村各項(xiàng)改革，協(xié)同推進(jìn)農(nóng)村資源資產(chǎn)整體利用，降低進(jìn)城農(nóng)戶一攬子處置農(nóng)村資產(chǎn)的難度，充分發(fā)揮改革合力，更好激發(fā)農(nóng)民內(nèi)生動(dòng)力，更大釋放改革政策效能，為賦能鄉(xiāng)村振興發(fā)展增添改革動(dòng)力。

（二）農(nóng)村宅基地制度改革賦能鄉(xiāng)村振興具體路徑

一是加快宅基地使用權(quán)自愿有償轉(zhuǎn)讓探索。隨著城鄉(xiāng)融合發(fā)展，農(nóng)村人口進(jìn)城務(wù)工越發(fā)普遍，在城市買房落戶成為很多農(nóng)村年輕人的選擇，宅基地農(nóng)戶使用權(quán)自愿有償退出進(jìn)程亟須提速?？茖W(xué)設(shè)計(jì)宅基地使用權(quán)有償退出機(jī)制，建立由政府財(cái)政主導(dǎo)、金融機(jī)構(gòu)專業(yè)運(yùn)營、社會(huì)資本積極參與的宅基地資格退出基金，集體建設(shè)用地入市資金優(yōu)先注資基金，充分保障基金多樣化來源。充分發(fā)揮農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易市場(chǎng)的價(jià)值發(fā)現(xiàn)功能，多渠道挖掘宅基地使用價(jià)值，多角度提升宅基地和農(nóng)房市場(chǎng)價(jià)值，更好發(fā)揮宅基地財(cái)產(chǎn)與金融功能，為宅基地使用權(quán)退出流轉(zhuǎn)提供便利渠道。將宅基地財(cái)產(chǎn)、金融功能實(shí)現(xiàn)與使用權(quán)有償退出有機(jī)結(jié)合，借助農(nóng)民公寓、公益設(shè)施、美麗鄉(xiāng)村等建設(shè)項(xiàng)目，合理引導(dǎo)宅基地使用權(quán)自愿有序有償退出。在使用權(quán)退出方面引入市場(chǎng)機(jī)制，通過一次性貨幣補(bǔ)償、鎮(zhèn)域或村內(nèi)住房分配、城市買房落戶補(bǔ)助等途徑，以經(jīng)濟(jì)手段引導(dǎo)農(nóng)民自愿放棄使用權(quán)。同時(shí)，根據(jù)宅基地改革的新形勢(shì)新變化新需要，將宅基地使用權(quán)退出與完善社會(huì)保障機(jī)制統(tǒng)籌結(jié)合，弱化宅基地的兜底作用，免除農(nóng)戶使用權(quán)退出的后顧之憂。

二是加速暢通宅基地金融功能實(shí)現(xiàn)路徑。建立健全宅基地價(jià)值評(píng)估體系，以當(dāng)?shù)卣鼗鶞?zhǔn)地價(jià)為基礎(chǔ)，參考地上房屋價(jià)值綜合評(píng)判。宅基地及地上房屋打包評(píng)估由金融機(jī)構(gòu)等第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)確定。借鑒城市商品房成熟的抵押融資措施，充分考慮農(nóng)村現(xiàn)狀及宅基地特點(diǎn)，因地制宜加大產(chǎn)品創(chuàng)新力度，研究確定宅基地使用權(quán)、農(nóng)房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押融資程序。財(cái)政、金融、中國人民銀行等有關(guān)部門加強(qiáng)指導(dǎo)溝通，健全風(fēng)險(xiǎn)保障機(jī)制，采取利息補(bǔ)貼、設(shè)立風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償基金等方式，建立宅基地使用權(quán)抵押貸款風(fēng)險(xiǎn)緩釋和補(bǔ)償機(jī)制。鼓勵(lì)金融機(jī)構(gòu)建立銀行+擔(dān)保合作模式，建立風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制，探索對(duì)貸款不良率進(jìn)行擔(dān)保。強(qiáng)化風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制，對(duì)抵押貸款程序嚴(yán)格監(jiān)管，確保貸款有效利用。探索抵押物處置機(jī)制，允許金融機(jī)構(gòu)在保證農(nóng)戶基本居住權(quán)利前提下，依法采取多種方式處置抵押物。隨著宅基地金融功能逐漸成熟，推動(dòng)宅基地使用權(quán)抵押融資納入不動(dòng)產(chǎn)抵押融資體系，促進(jìn)城鄉(xiāng)形成統(tǒng)一的金融市場(chǎng)，為賦能鄉(xiāng)村振興注入更多動(dòng)力。

三是建立健全宅基地流轉(zhuǎn)交易服務(wù)市場(chǎng)。確保宅基地集體所有權(quán)不變，放開宅基地使用權(quán)在縣域范圍內(nèi)自由轉(zhuǎn)讓，放活宅基地地上房屋流轉(zhuǎn)交易。在總結(jié)各地試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上，設(shè)計(jì)開發(fā)宅基地交易流轉(zhuǎn)服務(wù)平臺(tái)，作為宅基地管理信息系統(tǒng)的功能模塊或者子系統(tǒng)。明確宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)交易的實(shí)現(xiàn)路徑，逐漸確定流轉(zhuǎn)范疇、操作流程、運(yùn)行機(jī)制，將宅基地交易流轉(zhuǎn)交易市場(chǎng)作為農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易市場(chǎng)的重要組成部分，委托第三方專業(yè)機(jī)構(gòu)運(yùn)營。提升相關(guān)配套政策與服務(wù)水平，加強(qiáng)宅基地交易流轉(zhuǎn)事前審批、事中監(jiān)管、事后評(píng)估。穩(wěn)步擴(kuò)大宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)范圍，逐步擴(kuò)大至地市級(jí)范圍試點(diǎn)運(yùn)行，通過群眾反響、市場(chǎng)反應(yīng)、風(fēng)險(xiǎn)預(yù)測(cè)、專家評(píng)估等方式，簡化流轉(zhuǎn)環(huán)節(jié)，優(yōu)化流轉(zhuǎn)機(jī)制，確保宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)在公平公正、規(guī)范有序的環(huán)境中進(jìn)行。同時(shí)，發(fā)揮市場(chǎng)的決定性作用，積極引導(dǎo)社會(huì)力量參與使用權(quán)流轉(zhuǎn)，通過制定用地補(bǔ)助、稅費(fèi)減免、利率補(bǔ)貼等優(yōu)惠政策，撬動(dòng)和吸引社會(huì)資本盤活利用閑置宅基地和農(nóng)民住房，借助市場(chǎng)力量深挖農(nóng)村宅基地的豐富資源，為賦能鄉(xiāng)村振興奠定扎實(shí)的資源基礎(chǔ)。

四是為宅基地改革賦能鄉(xiāng)村振興提供要素保障。目前，宅基地管理面臨較多的政策限制與法律障礙，歷史遺留問題較多，社會(huì)上對(duì)宅基地改革的認(rèn)識(shí)與期待迥然不同，改革的良好氛圍有待進(jìn)一步凝聚?！睹穹ǖ洹分嘘P(guān)于宅基地的規(guī)定還不翔實(shí)具體，宅基地改革可遵循的政策法規(guī)較少，總體上，宅基地相關(guān)法律規(guī)定還處于薄弱地帶。宅基地工作鏈條長、涉及部門多，僅宅基地審批這個(gè)環(huán)節(jié)，就涉及農(nóng)業(yè)農(nóng)村、自然資源、住建等部門，還需要征求林業(yè)、水利、交通、文化旅游、電力、通信、燃?xì)獾葐挝坏囊庖?。加之宅基地違法行為多樣、原因復(fù)雜，對(duì)于宅基地不同違法行為的監(jiān)管執(zhí)法主體存在爭議。因此，建議對(duì)《土地管理法》中農(nóng)村宅基地的相關(guān)概念和有關(guān)規(guī)定進(jìn)一步明確，適時(shí)修改《民法典》中對(duì)宅基地使用權(quán)不得抵押等相關(guān)法律的規(guī)定，賦予宅基地完整權(quán)能，逐漸在法律層面明晰宅基地分配、流轉(zhuǎn)、抵押、退出、使用、收益、審批、監(jiān)管等方法路徑，更好保障宅基地各項(xiàng)功能順利實(shí)現(xiàn)。同時(shí)，進(jìn)一步明確有關(guān)部門職責(zé)分工，理清各自權(quán)利義務(wù)邊界，為推進(jìn)鄉(xiāng)村振興提供要素保障。

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（作者單位：1.山東省農(nóng)村經(jīng)濟(jì)管理服務(wù)總站；2.山東省國際投資促進(jìn)中心；3.山東省農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展研究中心）