安亞倫，劉喆

（北京體育大學(xué)教育學(xué)院，北京 100084）

自1989年成立以來，亞太經(jīng)合組織（Аsiа-Расifiс Есonomiс Сooреrаtion，APEC）已成為亞太地區(qū)首屈一指的經(jīng)濟(jì)合作論壇。亞太經(jīng)合組織成立的初衷是通過經(jīng)濟(jì)一體化、貿(mào)易自由化、投資便利化等方式推動(dòng)各成員經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展，而國際學(xué)生教育作為各經(jīng)濟(jì)體間服務(wù)貿(mào)易出口的重要組成部分，有助于該目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。[1]21世紀(jì)以來，人口老齡化和經(jīng)濟(jì)數(shù)字化轉(zhuǎn)型給亞太經(jīng)合組織各經(jīng)濟(jì)體的勞動(dòng)力市場和經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來前所未有的沖擊與挑戰(zhàn)。對于高收入經(jīng)濟(jì)體而言，人口老齡化加劇、就業(yè)機(jī)會(huì)不均等、高技能勞動(dòng)力短缺等問題使其面臨嚴(yán)峻的人力資本危機(jī)。對于低收入經(jīng)濟(jì)體而言，優(yōu)質(zhì)高等教育資源缺乏造成的人力資本大量外流嚴(yán)重?fù)p害了其在知識(shí)經(jīng)濟(jì)時(shí)代的競爭力和創(chuàng)新力。[2]在此背景下，亞太經(jīng)合組織制定并出臺(tái)了針對亞太地區(qū)教育的中長期發(fā)展戰(zhàn)略，即《亞太經(jīng)合組織教育戰(zhàn)略2016-2030》（APEC Еduсаtion Strаtеgу 2016-2030）。該戰(zhàn)略不僅體現(xiàn)了各經(jīng)濟(jì)體對跨境高等教育發(fā)展與合作的重視，還突出了國際學(xué)生教育在促進(jìn)亞太地區(qū)經(jīng)濟(jì)一體化進(jìn)程中發(fā)揮的關(guān)鍵作用。在該戰(zhàn)略目標(biāo)指引下, 亞太經(jīng)合組織經(jīng)濟(jì)體結(jié)合自身高等教育資源與特色，紛紛出臺(tái)了相關(guān)政策與措施，大力發(fā)展國際學(xué)生教育，提高亞太地區(qū)學(xué)生流動(dòng)性，增進(jìn)經(jīng)濟(jì)體間的跨文化理解，促進(jìn)高等教育領(lǐng)域國際交流與合作。中國自1991年加入亞太經(jīng)合組織以來，積極擴(kuò)大教育對外開放，加速推進(jìn)高等教育國際化進(jìn)程，來華留學(xué)教育事業(yè)發(fā)展成效顯著。然而，作為新興留學(xué)目的地經(jīng)濟(jì)體，我國的來華留學(xué)生教育發(fā)展尚存諸多問題。在國際學(xué)生教育重要性日益凸顯的時(shí)代，探究亞太經(jīng)合組織經(jīng)濟(jì)體，尤其是傳統(tǒng)留學(xué)發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體吸引國際學(xué)生的動(dòng)因、策略與經(jīng)驗(yàn)，可以為我國來華留學(xué)生教育高質(zhì)量發(fā)展提供有益參考與借鑒。

一、亞太經(jīng)合組織經(jīng)濟(jì)體促進(jìn)國際學(xué)生流入的動(dòng)因

菲利普·阿特巴赫（Philip Altbach）和簡·奈特（Jane Knight）指出，國際學(xué)生流動(dòng)的動(dòng)因主要涵蓋政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)文化和學(xué)術(shù)四個(gè)層面。[3]后疫情時(shí)代，發(fā)展國際學(xué)生教育，增強(qiáng)亞太地區(qū)學(xué)生流動(dòng)性被視為消弭經(jīng)濟(jì)體間政治分歧、助力經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇、增進(jìn)文化理解，以及深化國際教育交流與合作的關(guān)鍵路徑。

（一）服務(wù)“教育共同體”發(fā)展戰(zhàn)略的需要

根據(jù) 《亞太經(jīng)合組織教育戰(zhàn)略2016-2030》，亞太經(jīng)合組織成員計(jì)劃在2030年前構(gòu)建一個(gè)強(qiáng)大且有凝聚力的“教育共同體”（Еduсаtion Сommunitу），為各經(jīng)濟(jì)體提供包容性的優(yōu)質(zhì)教育，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)亞太地區(qū)國民經(jīng)濟(jì)和就業(yè)率持續(xù)增長、社會(huì)可持續(xù)發(fā)展。[4]亞太經(jīng)濟(jì)體間的國際學(xué)生流動(dòng)是打造“教育共同體”的重要途徑之一。2012年的《融合謀發(fā)展，創(chuàng)新促繁榮——APEC 第二十次領(lǐng)導(dǎo)人非正式會(huì)議宣言》指出，“亞太地區(qū)的許多經(jīng)濟(jì)體正在由勞動(dòng)力驅(qū)動(dòng)的勞動(dòng)密集型產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)向由技術(shù)創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)的知識(shí)密集型產(chǎn)業(yè)，而產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型的根本在于經(jīng)濟(jì)體能否獲得更多渠道、更優(yōu)質(zhì)的高等教育資源與服務(wù)”[5]。由于亞太經(jīng)合組織所涉及的區(qū)域覆蓋眾多留學(xué)生教育大國和消費(fèi)市場，提高學(xué)生、研究人員和學(xué)者的流動(dòng)性，并降低在此過程中的交易成本將會(huì)有效推進(jìn)建設(shè)教育共同體進(jìn)程，使所有參與其中的經(jīng)濟(jì)體受益。促進(jìn)國際學(xué)生在各經(jīng)濟(jì)體間的流動(dòng)不僅可以加強(qiáng)亞太地區(qū)的聯(lián)系、增進(jìn)跨文化交流，而且還能加速知識(shí)與科學(xué)技術(shù)的傳播，助力各經(jīng)濟(jì)體的高質(zhì)量發(fā)展。由此可見，發(fā)展國際學(xué)生教育，推動(dòng)構(gòu)建以包容、優(yōu)質(zhì)為特色的“教育共同體”是亞太經(jīng)合組織經(jīng)濟(jì)體接收國際學(xué)生的一個(gè)重要驅(qū)動(dòng)因素。

（二）促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長，縮小貿(mào)易逆差的需要

從經(jīng)濟(jì)層面來看，發(fā)展國際學(xué)生教育可以為亞太經(jīng)合組織經(jīng)濟(jì)體帶來巨大的經(jīng)濟(jì)效益。一方面，美國、加拿大、澳大利亞等留學(xué)生教育發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體的大學(xué)通過擴(kuò)招國際學(xué)生獲取更多的學(xué)費(fèi)，以平衡其在科研、師資、設(shè)備等方面的開支。與此同時(shí)，這些經(jīng)濟(jì)體的大學(xué)還通過設(shè)立海外分校的形式在其他國家開展國際教育活動(dòng)，并收取高額的費(fèi)用，最終獲得的利潤會(huì)回到主校區(qū)用于支持本土經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。[6]另一方面，國際學(xué)生前往留學(xué)目的地經(jīng)濟(jì)體學(xué)習(xí)會(huì)產(chǎn)生包括學(xué)費(fèi)、住宿、零售、旅游、交通、健康保險(xiǎn)等多個(gè)領(lǐng)域的消費(fèi)，這些消費(fèi)能夠?yàn)榱魧W(xué)目的地經(jīng)濟(jì)體創(chuàng)造大量的工作崗位。特別是在當(dāng)前全球經(jīng)濟(jì)發(fā)展步伐放緩、就業(yè)環(huán)境惡化的形勢下，國際學(xué)生教育可以成為拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長的重要引擎。根據(jù)美國國際教育者協(xié)會(huì)（National Аssoсiаtion of Intеrnаtionаl Еduсаtor）的統(tǒng)計(jì)，2020-2021學(xué)年，在美國高校就讀的國際學(xué)生為美國貢獻(xiàn)了284億美元的經(jīng)濟(jì)價(jià)值，并創(chuàng)造了306308個(gè)就業(yè)崗位。[7]

由于國際學(xué)生教育是服務(wù)貿(mào)易出口的重要組成部分，因此縮小經(jīng)濟(jì)體間的貿(mào)易逆差成為亞太經(jīng)合組織吸引國際學(xué)生的另一個(gè)經(jīng)濟(jì)動(dòng)因。以中美服務(wù)貿(mào)易為例，伴隨著中國留學(xué)生市場規(guī)模的穩(wěn)步擴(kuò)大，美國對中國的旅游和教育出口額持續(xù)增加，在2018年達(dá)到214.5億美元，美國對華服務(wù)貿(mào)易順差僅低于歐盟。[8]從美國角度來看，招攬更多中國學(xué)生赴美留學(xué)有利于進(jìn)一步擴(kuò)大美國在服務(wù)貿(mào)易領(lǐng)域的對華貿(mào)易順差。從中國角度來看，盡管中國已經(jīng)成為亞洲最大的國際學(xué)生接收國，但是作為美國、加拿大、澳大利亞、新西蘭、日本、韓國等眾多亞太經(jīng)合組織經(jīng)濟(jì)體的第一大生源國，中國的留學(xué)赤字問題仍較為嚴(yán)重。2017-2018學(xué)年，赴美中國留學(xué)生人數(shù)與美國來華留學(xué)生人數(shù)相差34.2345萬人，中美國際學(xué)生“赤字”還在擴(kuò)大。[9]因此，加強(qiáng)與亞太經(jīng)合組織經(jīng)濟(jì)體間的教育合作關(guān)系，大力吸引各經(jīng)濟(jì)體學(xué)生來華留學(xué)，將成為縮小中國與其他經(jīng)濟(jì)體間貿(mào)易逆差的有效途徑。

（三）培養(yǎng)國際化人才，增進(jìn)跨文化理解的需要

經(jīng)濟(jì)全球化時(shí)代，亞太經(jīng)合組織經(jīng)濟(jì)體對具有全球勝任力的高技能人才需求持續(xù)增加。為順應(yīng)全球化發(fā)展趨勢，各經(jīng)濟(jì)體對國際化人才的要求已不再囿于專業(yè)技能，還需要學(xué)生具有全球化視野、跨文化意識(shí)和解決全球性問題的知識(shí)與能力，而這正是國際學(xué)生教育中發(fā)展的核心技能。2012 年的亞太經(jīng)合組織領(lǐng)導(dǎo)人非正式會(huì)議宣言提出，優(yōu)質(zhì)的國際學(xué)生教育可以培養(yǎng)學(xué)生充分參與21 世紀(jì)全球知識(shí)型社會(huì)所需的知識(shí)與技能?！秮喬?jīng)合組織教育戰(zhàn)略2016-2030》也強(qiáng)調(diào)，國際教育能夠顯著提升個(gè)體競爭力，使之具備在當(dāng)今競爭激烈的勞動(dòng)力市場中所必需的知識(shí)與技能。事實(shí)證明，接受國際學(xué)生教育的群體更具有創(chuàng)新性和靈活性，且能夠更好地適應(yīng)社會(huì)的結(jié)構(gòu)性變化，在各經(jīng)濟(jì)體的社會(huì)經(jīng)濟(jì)建設(shè)中發(fā)揮更加積極的作用。[10]

發(fā)展國際學(xué)生教育還能夠推進(jìn)校園文化的多樣化發(fā)展，加強(qiáng)亞太經(jīng)合組織經(jīng)濟(jì)體間文化交流與互鑒。國際學(xué)生是構(gòu)成校園多元文化的重要來源，扮演著文化大使的角色，極大地推動(dòng)了經(jīng)濟(jì)體間文化的融合與創(chuàng)新。首先，招收國際學(xué)生有利于“在地國際化”（intеrnаtionаlizаtion аt homе）理念的實(shí)現(xiàn)。國際學(xué)生接收國的本土學(xué)生不用跨境流動(dòng)，便能夠?qū)崿F(xiàn)與國際學(xué)生的互動(dòng)，發(fā)展跨文化溝通能力，增強(qiáng)對不同社會(huì)文化理念差異的理解，獲得與國際化相關(guān)的知識(shí)與技能。[11]其次，招收國際學(xué)生有利于緩解經(jīng)濟(jì)體間的緊張關(guān)系，深化教育文化交流與合作。面對當(dāng)今國際沖突和國際發(fā)展的問題，任何一個(gè)國家都無法獨(dú)善其身。積極與各經(jīng)濟(jì)體展開對話與合作，有助于共同解決氣候變化、經(jīng)濟(jì)危機(jī)、自然災(zāi)害等全球性問題。美國的“富布賴特項(xiàng)目”（Fulbright Рrogrаm）、日本的“大學(xué)間交流項(xiàng)目”（Intеr-Univеrsitу Ехсhаngе Project）、韓國的“亞洲校園項(xiàng)目”（CAMPUS Asia）等國際學(xué)生項(xiàng)目正是通過教育文化的交流、合作與創(chuàng)新，提高學(xué)生的國際理解和跨文化能力，為打造更加開放包容的文化共同體奠定人文基礎(chǔ)。

（四）提高高等教育覆蓋率，提升高等教育國際化水平的需要

促進(jìn)國際學(xué)生流入可以有效提高亞太經(jīng)合組織經(jīng)濟(jì)體的高等教育覆蓋率和高等教育國際化水平。盡管目前全球正處于高等教育普及化階段，但2022年高等教育的毛入學(xué)率也僅為40%，且發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體與發(fā)展中經(jīng)濟(jì)體間的差距極大。[12]從留學(xué)生生源國角度來看，印度尼西亞、菲律賓、越南、文萊等經(jīng)濟(jì)體的高等教育資源承載力有限，因此鼓勵(lì)本國學(xué)生向其他經(jīng)濟(jì)體流動(dòng)可以有效提高其高等教育覆蓋率，同時(shí)也能幫助學(xué)生獲得更多的就業(yè)機(jī)會(huì)。對于這些經(jīng)濟(jì)體而言，促進(jìn)本土學(xué)生向其他經(jīng)濟(jì)體流動(dòng)的成本要低于在國內(nèi)為其提供高等教育的成本。數(shù)據(jù)表明，低收入經(jīng)濟(jì)體、中等收入經(jīng)濟(jì)體和高收入經(jīng)濟(jì)體通過促進(jìn)學(xué)生外向流動(dòng)，可以使本國的高等教育覆蓋率分別提升1.29%、1.36%、0.94%。[13]

從留學(xué)生目的地國角度來看，國際學(xué)生既能為高等教育機(jī)構(gòu)帶來可觀的經(jīng)濟(jì)效益和豐富的校園文化，又能顯著提高大學(xué)的科研實(shí)力和國際化水平。從研究型大學(xué)角度來看，引進(jìn)不同領(lǐng)域特別是科學(xué)、工程和技術(shù)領(lǐng)域的高層次國際學(xué)生，對于保持自身科研、創(chuàng)新的國際競爭力至關(guān)重要。調(diào)查顯示，美國研究型大學(xué)的碩士和博士國際學(xué)生數(shù)量每增加10%，所對應(yīng)的專利申請數(shù)量就會(huì)增加4.5%。[14]可以預(yù)見，吸納、培養(yǎng)和利用高層次國際學(xué)生將成為亞太經(jīng)合組織經(jīng)濟(jì)體引進(jìn)高端人才和外部智力的抓手。此外，國際學(xué)生數(shù)量還是衡量一國大學(xué)水平和國際競爭力的重要標(biāo)準(zhǔn)。QS（Quасquаrеlli Sуmonds）世界大學(xué)排名將國際教職工和國際學(xué)生比例納入排名指標(biāo)（分別占比5%），“最佳學(xué)生城市”排名的“學(xué)生多樣性”指標(biāo)中也將國際學(xué)生數(shù)量和占比列為參考條件。[15]

二、亞太經(jīng)合組織主要經(jīng)濟(jì)體吸引國際學(xué)生的相關(guān)政策

21世紀(jì)以來，亞太經(jīng)合組織主要經(jīng)濟(jì)體的國際學(xué)生教育制度和環(huán)境持續(xù)優(yōu)化、管理體制更加規(guī)范，對國際學(xué)生的吸引力有所增強(qiáng)。隨著全球留學(xué)生教育市場日趨成熟，主要經(jīng)濟(jì)體在改進(jìn)國際學(xué)生工作與移民政策的同時(shí)，開始建立完善的國際學(xué)生教育質(zhì)量保障體系和國外學(xué)歷學(xué)位認(rèn)證體系。

（一）國際學(xué)生工作與移民政策

新冠肺炎疫情暴發(fā)前，全球在境外接受高等教育的學(xué)生數(shù)量經(jīng)歷了爆炸式增長，從1999-2000學(xué)年的200萬人增至2018-2019學(xué)年的530萬人，全球?qū)W生流動(dòng)處于歷史最高水平。[16]新冠肺炎疫情在短期內(nèi)導(dǎo)致學(xué)生跨境流動(dòng)受阻，國際學(xué)生快速增長趨勢放緩，但目前亞太經(jīng)合組織主要經(jīng)濟(jì)體正在從疫情中恢復(fù)。部分發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體為重新參與全球留學(xué)生教育市場競爭，制定了更具吸引力的國際學(xué)生工作與移民政策，致力于吸納更多的海外優(yōu)秀青年人才。

作為傳統(tǒng)留學(xué)生教育大國，加拿大和澳大利亞在國際學(xué)生簽證和工作移民簽證上頻出利好政策。加拿大移民、難民與公民部（Immigrаtion, Rеfugееs аnd Сitizеnshiр Саnаdа）指出，當(dāng)前政府的首要任務(wù)是引進(jìn)那些能夠促進(jìn)本國經(jīng)濟(jì)增長、長期繁榮并具備國際競爭力的高級(jí)人才，而國際學(xué)生是高級(jí)人才的潛在群體，他們在加拿大求學(xué)的過程中能夠逐漸融入當(dāng)?shù)厣鐣?huì)。[17]為此，加拿大移民、難民與公民部放寬了國際學(xué)生簽證政策，為國際學(xué)生在加拿大學(xué)習(xí)、工作和移民提供便利。例如，國際學(xué)生畢業(yè)后可以申請為期3年的工作許可證（рostgrаduаtion work реrmit）；在讀國際學(xué)生在沒有工作許可證的情況下每周可以在校內(nèi)或校外工作20個(gè)小時(shí)。另外，碩士和博士國際研究生在讀期間可以申請加拿大聯(lián)邦政府與各省合作實(shí)施的“加拿大省提名計(jì)劃”（Рrovinсiаl Nominее Рrogrаm）獲得永久居留權(quán)。澳大利亞大學(xué)的留學(xué)生教育品牌優(yōu)勢雖然不及美國常青藤名校，但是相對較低的名校入學(xué)門檻和畢業(yè)后無條件提供2-4 年工作簽證的新政成為國際學(xué)生赴澳留學(xué)的主要驅(qū)動(dòng)因素。作為新興留學(xué)生目的地國，新加坡憑借其世界一流大學(xué)的聲譽(yù)、優(yōu)質(zhì)的高等教育和多樣化的課程體系吸引了大批優(yōu)秀的國際學(xué)生。此外，新加坡還為符合條件的國際學(xué)生提供獎(jiǎng)學(xué)金、助學(xué)金和工作機(jī)會(huì)，以降低其較高的生活成本、繁瑣的簽證申請手續(xù)對國際學(xué)生造成的不利影響。[18]

（二）高等教育質(zhì)量保障政策

提升高等教育質(zhì)量是亞太經(jīng)合組織經(jīng)濟(jì)體吸引國際學(xué)生最重要的舉措。在高等教育質(zhì)量保障立法上，印度尼西亞、韓國、中國臺(tái)北、新西蘭和日本等經(jīng)濟(jì)體都在其高等教育法案中對教育質(zhì)量保障進(jìn)行了定義，并提出了具體要求。例如，印度尼西亞《高等教育法》（The Law of Нighеr Еduсаtion）第51-52條將高等教育質(zhì)量保障定義為，“一項(xiàng)有計(jì)劃、可持續(xù)地提高高等教育質(zhì)量的系統(tǒng)性活動(dòng)。同時(shí)，政府必須建立健全高等教育質(zhì)量保障體系，為國內(nèi)外學(xué)生提供優(yōu)質(zhì)的高等教育服務(wù)”[19]。中國臺(tái)灣地區(qū)《大學(xué)法》（Univеrsitу Асt）第5條規(guī)定，“大學(xué)應(yīng)定期對教學(xué)、研究、服務(wù)、輔導(dǎo)、校務(wù)行政及學(xué)生參與等事項(xiàng)進(jìn)行自我評鑒；其評鑒規(guī)定，由各大學(xué)定之”[20]。美國出臺(tái)的《海外以非美國人為對象的國際教育項(xiàng)目良好實(shí)踐原則》（Рrinсiрlеs of Good Рrасtiсе in Оvеrsеаs Intеrnаtionаl Еduсаtion Рrogrаms for Non-U.S.Nаtionаls）為所有計(jì)劃在美國本土以外開設(shè)國際項(xiàng)目的高校提供一套可供參考的國際項(xiàng)目審核標(biāo)準(zhǔn)。該原則在高等院校授權(quán)、錄取和學(xué)生錄取等十個(gè)方面提出國際教育指導(dǎo)意見，標(biāo)志著美國高等院校對跨境國際教育項(xiàng)目的同質(zhì)化管理。[21]為加強(qiáng)國家高等教育監(jiān)管的一致性，澳大利亞在2011年出臺(tái)了《高等教育質(zhì)量與標(biāo)準(zhǔn)署法案》（Tertiary Еduсаtion Quаlitу аnd Stаndаrds Аgеnсу Асt）。該法案基于標(biāo)準(zhǔn)的教育質(zhì)量框架以及與監(jiān)管相關(guān)的必要性、風(fēng)險(xiǎn)性和相稱性原則對高等教育質(zhì)量實(shí)施監(jiān)管，旨在保障澳大利亞高等教育的卓越性、多樣性和創(chuàng)新性。[22]

在高等教育質(zhì)量保障實(shí)施方面，多數(shù)經(jīng)濟(jì)體設(shè)有獨(dú)立、專門負(fù)責(zé)高等教育質(zhì)量監(jiān)管的機(jī)構(gòu)。例如，澳大利亞高等教育質(zhì)量與標(biāo)準(zhǔn)署（Теrtiаrу Еduсаtion Quаlitу аnd Standards Agency）、新西蘭大學(xué)學(xué)術(shù)質(zhì)量評鑒局（Асаdеmiс Quаlitу Аgеnсу for Nеw Zеаlаnd Univеrsitiеs）和韓國大學(xué)認(rèn)證所（Korean Univеrsitу Ассrеditаtion Institutе）。部分經(jīng)濟(jì)體的機(jī)構(gòu)也與其他經(jīng)濟(jì)體的姊妹機(jī)構(gòu)進(jìn)行高等教育質(zhì)量監(jiān)管合作，比如韓國大學(xué)認(rèn)證所、日本的大學(xué)改革支援·學(xué)位授予機(jī)構(gòu)、美國的西部院校協(xié)會(huì)大學(xué)院校鑒定委員會(huì)（Accrediting Сommission for Sеnior Сollеgеs аnd Univеrsitiеs of thе Wеstеrn Аssoсiаtion of Sсhools аnd Colleges）聯(lián)合開展的高等教育質(zhì)量監(jiān)管。需要指出，高等教育質(zhì)量監(jiān)管工作也可以由經(jīng)濟(jì)體內(nèi)的多個(gè)機(jī)構(gòu)共同實(shí)施完成。日本的高等教育質(zhì)量監(jiān)管工作就是由日本大學(xué)認(rèn)證協(xié)會(huì)、大學(xué)改革支援·學(xué)位授予機(jī)構(gòu)以及日本高等教育評估機(jī)構(gòu)共同負(fù)責(zé)。[23]

（三）國（境）外學(xué)歷學(xué)位認(rèn)證政策

完善亞太經(jīng)合組織經(jīng)濟(jì)體間的學(xué)歷學(xué)位認(rèn)證政策可以有效提高國際學(xué)生流動(dòng)性。當(dāng)前，各經(jīng)濟(jì)體的國（境）外學(xué)歷學(xué)位認(rèn)證政策有所不同。澳大利亞各州和領(lǐng)地都專門設(shè)有對國外學(xué)歷學(xué)位進(jìn)行評估認(rèn)證的部門，相關(guān)行業(yè)團(tuán)體也會(huì)參與到評估認(rèn)證的流程中。加拿大、新加坡和美國則沒有出臺(tái)統(tǒng)一的學(xué)歷學(xué)位認(rèn)證政策，需要由各高校、監(jiān)管機(jī)構(gòu)和雇主評估獲得國外學(xué)位的學(xué)生是否具備相應(yīng)的從業(yè)資格和能力。[24]2018年1月，中國教育部頒布《教育部留學(xué)服務(wù)中心國(境)外學(xué)歷學(xué)位認(rèn)證評估辦法》，在《教育部留學(xué)服務(wù)中心國(境)外學(xué)歷學(xué)位認(rèn)證評估程序和標(biāo)準(zhǔn)(試行)》提出的認(rèn)證評估標(biāo)準(zhǔn)、認(rèn)證評估程序和認(rèn)證評估結(jié)果流程的基礎(chǔ)上，對國(境)外學(xué)歷學(xué)位認(rèn)證評估體系進(jìn)行了優(yōu)化。例如，要求與所有申請人簽署《國(境)外學(xué)歷學(xué)位認(rèn)證服務(wù)使用協(xié)議》；取消申請材料中對文憑證書中文翻譯件的要求；對不同國別/類別的學(xué)歷認(rèn)證評估周期進(jìn)行調(diào)整，等等。[25]該政策提高了國(境)外學(xué)歷學(xué)位認(rèn)證效率、簡化了認(rèn)證流程、確保了認(rèn)證的科學(xué)性與連續(xù)性。

此外，亞太經(jīng)合組織經(jīng)濟(jì)體國（境）外學(xué)歷學(xué)位資格認(rèn)證標(biāo)準(zhǔn)的制定與畢業(yè)生所具備的知識(shí)技能密切相關(guān)。其中，較具代表性的是澳大利亞國家資格證書框架（Аustrаliаn Quаlifiсаtion Frаmеwork）。該框架將學(xué)歷學(xué)位資格由低到高劃分為十級(jí)，每級(jí)對應(yīng)不同的知識(shí)技能標(biāo)準(zhǔn)和承認(rèn)的學(xué)歷學(xué)位。例如，第七級(jí)的知識(shí)技能標(biāo)準(zhǔn)是“畢業(yè)生能夠應(yīng)用廣泛且連貫的知識(shí)與技能從事專業(yè)工作和/或繼續(xù)進(jìn)修”，該層級(jí)認(rèn)證的是學(xué)士學(xué)位，學(xué)制為3-4年。[26]目前，加拿大和新西蘭的學(xué)歷學(xué)位認(rèn)證也使用類似的資格證書框架，中國正在加快建設(shè)相關(guān)資格證書框架體系。

（四）應(yīng)對新冠肺炎疫情的舉措

新冠肺炎疫情大流行給亞太經(jīng)合組織經(jīng)濟(jì)體的教育系統(tǒng)帶來前所未有的沖擊，全球近16億學(xué)生受到學(xué)校和其他學(xué)習(xí)場所關(guān)閉的影響[27]，國際學(xué)生教育更是遭遇嚴(yán)峻考驗(yàn)。為此，亞太經(jīng)合組織各經(jīng)濟(jì)體紛紛采取政策措施，紓解疫情對國際學(xué)生造成的負(fù)面影響。疫情期間，新西蘭政府向國內(nèi)大學(xué)撥款2000萬新西蘭元作為技術(shù)訪問資金，用于保障本土和國際學(xué)生的線上學(xué)習(xí)。新西蘭政府另外設(shè)立了2000萬新西蘭元的學(xué)習(xí)困難基金，幫助因疫情陷入經(jīng)濟(jì)困境的本土和國際學(xué)生。此外，為確保所有專業(yè)的國際學(xué)生都能進(jìn)行在線學(xué)習(xí)，新西蘭教育部暫時(shí)取消了對部分專業(yè)在線授課的限制，致力于在疫情期間為國際學(xué)生提供公平的教育機(jī)會(huì)。[28]

中國教育部頒布的《關(guān)于在疫情防控期間做好普通高等學(xué)校在線教學(xué)組織與管理工作的指導(dǎo)意見》明確提出，“停課不停教、停課不停學(xué)”，要求各高校充分利用上線慕課和省、校兩級(jí)優(yōu)質(zhì)在線課程教學(xué)資源，積極開展線上授課、線上學(xué)習(xí)等教學(xué)活動(dòng)，保證疫情防控期間的教學(xué)進(jìn)度和教學(xué)質(zhì)量。[29]截至2020年5月，全國共有1454所高校開展在線教育，約103萬名教師開發(fā)了107萬門線上課程，包括來華留學(xué)生在內(nèi)的1775萬名大學(xué)生接受了線上教學(xué)服務(wù)。[30]美國、加拿大、韓國、日本、韓國、馬來西亞等經(jīng)濟(jì)體的政府和高校為應(yīng)對疫情給國際學(xué)生的經(jīng)濟(jì)、流動(dòng)性、學(xué)習(xí)和身心健康帶來的不利影響，均提供了相應(yīng)的緊急財(cái)政援助、在線授課、心理疏導(dǎo)、疫情防控培訓(xùn)等服務(wù)。

三、亞太經(jīng)合組織經(jīng)濟(jì)體吸引國際學(xué)生的政策成效

在國際學(xué)生教育政策的驅(qū)動(dòng)下，亞太經(jīng)合組織主要經(jīng)濟(jì)體的國際學(xué)生規(guī)模不斷擴(kuò)大，經(jīng)濟(jì)體間學(xué)生流動(dòng)性持續(xù)增強(qiáng)，國際學(xué)生學(xué)歷層次逐步提高，亞太地區(qū)國際學(xué)生教育的國際影響力日趨增強(qiáng)。

（一）主要經(jīng)濟(jì)體國際學(xué)生規(guī)模不斷擴(kuò)大

亞太經(jīng)合組織經(jīng)濟(jì)體為實(shí)現(xiàn)打造亞太地區(qū)教育共同體的戰(zhàn)略目標(biāo)，大力發(fā)展國際學(xué)生教育。近10年來，主要經(jīng)濟(jì)體（美國、澳大利亞、加拿大、中國、日本、新西蘭、俄羅斯）接收國際學(xué)生規(guī)模逐步擴(kuò)大（圖1）。七大經(jīng)濟(jì)體接收國際學(xué)生總數(shù)量由2013年的194.9420萬人增加至2019年的304.8038萬人，總增長率為56%。[31]2019年，全球范圍內(nèi)的國際學(xué)生總數(shù)約為600萬人，有將近一半的國際學(xué)生在亞太經(jīng)合組織經(jīng)濟(jì)體接受高等教育。由此可見，亞太地區(qū)的國際學(xué)生教育在全球留學(xué)生教育市場中具有舉足輕重的地位。新冠肺炎疫情暴發(fā)后，亞太地區(qū)各經(jīng)濟(jì)體的國際學(xué)生流動(dòng)不可避免地遭受重創(chuàng)，國際學(xué)生數(shù)量在2021年降至226.2093萬人，年均降幅為14%。[32]然而，隨著疫情的結(jié)束，各經(jīng)濟(jì)體陸續(xù)開放邊境，出臺(tái)吸引國際學(xué)生的利好政策，亞太地區(qū)國際學(xué)生規(guī)模有望恢復(fù)到先前水平，并保持穩(wěn)步擴(kuò)大的發(fā)展態(tài)勢。

圖1 2013-2021年亞太經(jīng)合組織主要經(jīng)濟(jì)體接收國際學(xué)生總數(shù)

（二）經(jīng)濟(jì)體間國際學(xué)生流動(dòng)性持續(xù)增強(qiáng)

盡管目前亞太地區(qū)的國際學(xué)生生源分布存在差異，但隨著各經(jīng)濟(jì)體逐步建立并完善高等教育質(zhì)量保障和國外學(xué)歷學(xué)位互認(rèn)體系，經(jīng)濟(jì)體間的學(xué)生流動(dòng)性持續(xù)增強(qiáng)。[33]一方面，傳統(tǒng)留學(xué)目的地經(jīng)濟(jì)體憑借其發(fā)達(dá)的高等教育體系、相對寬松的國際學(xué)生就業(yè)政策和較強(qiáng)的科技創(chuàng)新能力，繼續(xù)主導(dǎo)留學(xué)生教育市場。美國是亞太經(jīng)合組織接收國際學(xué)生總數(shù)最多的經(jīng)濟(jì)體，2019-2020 學(xué)年，美國在亞太地區(qū)的最大生源國是中國（37.2532萬人），其次是韓國（4.9809萬人）、加拿大（2.5992萬人）和日本（1.8105萬人）；加拿大在亞太地區(qū)的前三大留學(xué)生源國依次為中國（9.8565萬人）、美國（1.32萬人）和韓國（1.2260萬人）；澳大利亞作為大洋洲的留學(xué)發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體接收了大量來自中國（16.5809萬人）、越南（1.6432萬人）和馬來西亞（1.3562萬人）的國際學(xué)生。[34]由此可見，亞太經(jīng)合組織經(jīng)濟(jì)體的國際學(xué)生流動(dòng)模式仍以發(fā)展中經(jīng)濟(jì)體和轉(zhuǎn)型經(jīng)濟(jì)體向發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體流動(dòng)為主。

另一方面，中國、日本、新西蘭等新興留學(xué)目的地經(jīng)濟(jì)體依托其獨(dú)特的語言文化魅力、不斷提升的高等教育質(zhì)量、特色學(xué)科的吸引力和相對安全的社會(huì)環(huán)境，穩(wěn)步擴(kuò)大國際學(xué)生規(guī)模，躋身高層次國際人才競爭行列。2019-2020學(xué)年，共有15 萬名來自亞太經(jīng)合組織經(jīng)濟(jì)體的國際學(xué)生在中國留學(xué)，約占來華留學(xué)生總數(shù)的30%。[35]當(dāng)前，中國在亞太經(jīng)合組織的國際學(xué)生生源主要來自韓國（5.06萬人）、泰國（2.8608萬人）和美國（2.0996萬人）。[36]日本作為東亞地區(qū)的發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體也吸引了大批來自中國（9.4047萬人）、越南（4.5248萬人）、韓國（1.5977萬人）等經(jīng)濟(jì)體的國際學(xué)生。[37]新興留學(xué)目的地經(jīng)濟(jì)體的出現(xiàn)標(biāo)志著亞太經(jīng)合組織留學(xué)生教育市場的均衡化發(fā)展，為各經(jīng)濟(jì)體建設(shè)一個(gè)全面系統(tǒng)的政策框架以協(xié)調(diào)發(fā)展國際學(xué)生教育，推進(jìn)實(shí)現(xiàn)教育共同體奠定了基礎(chǔ)。

（三）主要經(jīng)濟(jì)體國際學(xué)生學(xué)歷層次逐步提高

吸納海外高層次人才是提高亞太經(jīng)合組織經(jīng)濟(jì)體潛在人力資本的關(guān)鍵手段。為此，許多經(jīng)濟(jì)體已將國際學(xué)生教育視為一種必要的人力資本投資。2017年的世界經(jīng)濟(jì)論壇強(qiáng)調(diào)，加快提升各經(jīng)濟(jì)體的人力資本是確保亞太經(jīng)濟(jì)長期繁榮發(fā)展的決定性因素。然而，人力資本指數(shù)衡量結(jié)果顯示，目前全球僅開發(fā)了62%的人力資本，還有38%的潛在人力資本未被挖掘。[38]海外碩士和博士研究生作為潛在人力資本不僅可以在亞太經(jīng)合組織經(jīng)濟(jì)體大學(xué)的科研創(chuàng)新中充分發(fā)揮作用，而且在畢業(yè)后也可以成為高技能國際移民，繼續(xù)為留學(xué)目的地國的經(jīng)濟(jì)增長和社會(huì)發(fā)展作出貢獻(xiàn)，使留學(xué)目的地經(jīng)濟(jì)體在智力資本存量中獲得比較優(yōu)勢，繼而保持其在經(jīng)濟(jì)、科研和技術(shù)創(chuàng)新方面的全球競爭力。

從2019 年亞太經(jīng)合組織主要經(jīng)濟(jì)體接收不同層次國際學(xué)生人數(shù)占總在校人數(shù)比例可以看出（圖2），留學(xué)生教育發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體接收碩士和博士研究生的比例普遍高于本科生，本科生、碩士生、博士生的平均占比分別為8.5%、20.8%、26.7%[39]，而這一比例在2013 年僅為6.4%、13.4%、22.8%。[40]不難發(fā)現(xiàn)，澳大利亞、新西蘭和加拿大的碩士、博士國際學(xué)生比例遠(yuǎn)高于亞太經(jīng)合組織均值。得益于較高的教育質(zhì)量、先進(jìn)的科研水平、針對高學(xué)歷國際學(xué)生的移民政策以及較為優(yōu)厚的薪資待遇，留學(xué)生教育發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體在吸納全球高層次人才中處于相對領(lǐng)先地位。考慮到后疫情時(shí)代全球經(jīng)濟(jì)增長持續(xù)低迷、新興產(chǎn)業(yè)崛起以及國際局勢日益復(fù)雜的形勢，擁有專業(yè)知識(shí)技能和國際交流能力的高端人才將彌足珍貴，國際學(xué)生的人力資本價(jià)值仍有繼續(xù)升值的潛力，各經(jīng)濟(jì)體圍繞高層次國際學(xué)生的爭奪勢必愈演愈烈。

圖2 2019年亞太經(jīng)合組織主要經(jīng)濟(jì)體接收不同層次國際學(xué)生人數(shù)占總在校人數(shù)比例

四、亞太經(jīng)合組織主要經(jīng)濟(jì)體吸引國際學(xué)生的經(jīng)驗(yàn)

亞太經(jīng)合組織為吸引國際學(xué)生制定的戰(zhàn)略與相關(guān)政策取得顯著成效，主要經(jīng)濟(jì)體國際學(xué)生規(guī)模穩(wěn)步擴(kuò)大，國際學(xué)生教育質(zhì)量不斷提升，高等教育國際影響力持續(xù)提高，亞太地區(qū)教育共同體逐步形成。

（一）充分認(rèn)識(shí)國際教育的重要戰(zhàn)略意義，將吸引國際學(xué)生納入發(fā)展戰(zhàn)略

發(fā)展戰(zhàn)略是一個(gè)國家或地區(qū)根據(jù)特定時(shí)期的政治、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展目標(biāo)制定的總方略，是國家或地區(qū)行為的指導(dǎo)性綱領(lǐng)。在全球化時(shí)代，發(fā)展國際學(xué)生教育成為各經(jīng)濟(jì)體網(wǎng)羅高技能、高學(xué)歷、高素質(zhì)人才，服務(wù)國家或地區(qū)戰(zhàn)略全局，維持國家或地區(qū)可持續(xù)發(fā)展與繁榮的重要舉措。美國、澳大利亞、加拿大、新西蘭等眾多亞太經(jīng)合組織經(jīng)濟(jì)體都充分認(rèn)識(shí)到國際教育的重大戰(zhàn)略意義，且頒布了國際教育戰(zhàn)略，明確將接收國際學(xué)生作為戰(zhàn)略重點(diǎn)，積極加入全球人才競爭行列。

2016年，澳大利亞政府發(fā)布《國際教育國家戰(zhàn)略2025》（Nаtionаl Strаtеgу for Intеrnаtionаl Education 2025），提出增加澳大利亞留學(xué)市場份額，開拓潛在留學(xué)生市場，維護(hù)多元穩(wěn)定的國際關(guān)系。[41]2021年11月發(fā)布的《澳大利亞國際教育戰(zhàn)略2021-2030》（Аustrаliаn Strаtеgу for Intеrnаtionаl Еduсаtion 2021-2030）旨在進(jìn)一步鞏固后疫情時(shí)代澳大利亞國際教育的世界領(lǐng)先地位，并將國際學(xué)生生源國和課程的多樣化發(fā)展作為國際學(xué)生教育戰(zhàn)略的核心。[42]美國的《通過國際教育與國際參與制勝全球：美國教育部國際教育戰(zhàn)略2022》（Succeeding Globally Тhrough Intеrnаtionаl Еduсаtion аnd Еngаgеmеnt:U.S.Dераrtmеnt of Еduсаtion Intеrnаtionаl Strategy 2022），加拿大的《立足成功：國際教育戰(zhàn)略2019-2024》（Вuilding on Suссеss:Intеrnаtionаl Еduсаtion Strаtеgу 2019-2024），新西蘭的《國際教育戰(zhàn)略2018-2030》（International Еduсаtion Strаtеgу 2018-2030）和《中國教育現(xiàn)代化2035》中都把優(yōu)化國際學(xué)生生源國結(jié)構(gòu)、學(xué)歷層次和學(xué)科專業(yè)列為發(fā)展國際教育的戰(zhàn)略目標(biāo)之一。還有一些經(jīng)濟(jì)體設(shè)置了擴(kuò)大國際學(xué)生規(guī)模的量化目標(biāo)。例如，加拿大在2014年設(shè)立到2025年接收國際學(xué)生總數(shù)50萬人的目標(biāo)；中國在2010年設(shè)立到2020年接收國際學(xué)生15萬人的目標(biāo)；日本在2008年設(shè)立到2020年接收30萬名國際學(xué)生的目標(biāo)。

總體上看，亞太經(jīng)合組織主要經(jīng)濟(jì)體從服務(wù)于國家和地區(qū)戰(zhàn)略全局的高度，對國際教育進(jìn)行了較為明晰的定位和規(guī)劃，大力發(fā)展國際學(xué)生教育，積極吸納高層次海外人才。在國家或地區(qū)戰(zhàn)略指導(dǎo)下，亞太經(jīng)合組織主要經(jīng)濟(jì)體的國際學(xué)生教育正向著多層次、寬領(lǐng)域、高質(zhì)量方向發(fā)展。

（二）注重高等教育質(zhì)量提升，打造特色留學(xué)生教育品牌

高等教育質(zhì)量是發(fā)展國際學(xué)生教育的生命線。近十幾年來看，美國、加拿大、澳大利亞、新西蘭、中國、馬來西亞、日本等亞太經(jīng)合組織主要經(jīng)濟(jì)體都頒布了有關(guān)提高高等教育質(zhì)量的政策，將高等教育高質(zhì)量發(fā)展視為吸引國際學(xué)生最重要的舉措。[43]在政策支持下，亞太地區(qū)的高等教育規(guī)模和質(zhì)量都得到了較大幅度提升。在2018年QS全球高等教育系統(tǒng)排名中，亞太經(jīng)合組織經(jīng)濟(jì)體在全球?qū)嵙ψ顝?qiáng)的十大高等教育體系排行中占據(jù)六席（美國第一，澳大利亞第三，加拿大第五，中國第八，韓國第九，日本第十），俄羅斯、新西蘭、中國香港、中國臺(tái)北、馬來西亞、新加坡的高等教育體系也排在世界前30名。[44]盡管高等教育體系排名前十的國家仍以留學(xué)發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體為主，但新興留學(xué)經(jīng)濟(jì)體的高等教育國際聲譽(yù)正在快速提升，亞太經(jīng)合組織高等教育整體發(fā)展勢頭強(qiáng)勁。與此同時(shí)，主要經(jīng)濟(jì)體注重發(fā)揮自身經(jīng)濟(jì)、社會(huì)文化和專業(yè)學(xué)科優(yōu)勢，著力打造獨(dú)具特色的留學(xué)生教育品牌，以此作為引才、育才、用才的必要手段。有學(xué)者指出，對于把高等教育視為主要經(jīng)濟(jì)驅(qū)動(dòng)力的國家，留學(xué)生教育品牌的塑造不可或缺。[45]澳大利亞在2011年提出“未來無限，機(jī)遇無限”的留學(xué)生教育品牌定位，凸顯了留學(xué)澳大利亞所產(chǎn)生的教育投資價(jià)值，包括更好的工作機(jī)會(huì)、更高的生活滿意度和更多的生活選擇。加拿大在2011年頒布《加拿大國際教育營銷行動(dòng)計(jì)劃》（An Intеrnаtionаl Еduсаtion Маrkеting Асtion Рlаn for Рrovinсеs аnd Теrritoriеs）。該計(jì)劃旨在加強(qiáng)留學(xué)生教育宣傳與品牌塑造，樹立加拿大教育良好的國際形象，吸引更多國際學(xué)生到加拿大學(xué)習(xí)或定居，最終促進(jìn)加拿大各省的發(fā)展和社會(huì)經(jīng)濟(jì)的復(fù)蘇。除英語國家外，中國、中國香港、日本、韓國等非英語國家和地區(qū)也出臺(tái)了一系列政策加強(qiáng)本地特色學(xué)科和專業(yè)建設(shè)，著力于國際學(xué)生教育的內(nèi)涵式發(fā)展。

（三）關(guān)注國際學(xué)生需求，優(yōu)化國際學(xué)生管理與服務(wù)體系

鑒于國際學(xué)生跨境流動(dòng)的特殊性，留學(xué)目的地經(jīng)濟(jì)體的經(jīng)濟(jì)、文化和教育制度都對學(xué)生的留學(xué)決定起到直接或間接影響。后疫情時(shí)代，及時(shí)關(guān)注國際學(xué)生訴求，為其提供良好的支持性服務(wù)是亞太經(jīng)合組織經(jīng)濟(jì)體國際學(xué)生教育發(fā)展的當(dāng)務(wù)之急。一些高收入經(jīng)濟(jì)體制定了針對海外人才的工作和技術(shù)移民政策，以此增強(qiáng)對國際學(xué)生的吸引。例如美國、澳大利亞為在高校就讀的國際學(xué)生創(chuàng)造了職業(yè)培訓(xùn)和實(shí)習(xí)機(jī)會(huì)，構(gòu)建了從留學(xué)到工作再到移民的遞進(jìn)式政策體系，在一定程度上增加了對國際學(xué)生的吸引力。澳大利亞政府在2016年推出了“簡化的學(xué)生簽證框架”（Simрlifiеd Studеnt Visа Frаmеwork)體系，將原先的8種國際學(xué)生簽證減少到兩種，在對所有國際學(xué)生進(jìn)行移民性評估的基礎(chǔ)上，為符合條件且有意向移民的國際學(xué)生提供指導(dǎo)。[46]美國、加拿大和新西蘭也嘗試通過降低技術(shù)移民難度招募國際學(xué)生，兼顧解決本國勞動(dòng)力不足的問題，但受到國際局勢和新冠肺炎疫情的影響，這類政策并不穩(wěn)定。相較而言，新興留學(xué)經(jīng)濟(jì)體對國際學(xué)生的吸引力主要源于為其提供獎(jiǎng)學(xué)金或?qū)W費(fèi)補(bǔ)貼，以及便捷的生活服務(wù)。例如，中國設(shè)立的 “絲綢之路”政府獎(jiǎng)學(xué)金每年資助1萬名“一帶一路”共建國家學(xué)生來華留學(xué)，并逐步構(gòu)建來華留學(xué)生社會(huì)服務(wù)支持體系；[47]日本將國際學(xué)生獎(jiǎng)學(xué)金分為接待型和給予型，并設(shè)有全額獎(jiǎng)學(xué)金名額，為具有實(shí)力、品學(xué)兼優(yōu)的國際學(xué)生提供財(cái)政支持。[48]然而，以中國為代表的新興留學(xué)經(jīng)濟(jì)體仍須制定更加靈活明確的國際學(xué)生實(shí)習(xí)、打工與就業(yè)政策，優(yōu)化完善國際學(xué)生管理與服務(wù)體系，提高留學(xué)生教育項(xiàng)目質(zhì)量，進(jìn)一步增強(qiáng)對海外高層次人才的吸引力。