高 原

(中規(guī)院(北京)規(guī)劃設(shè)計有限公司,北京 100044)

我國歷史文化遺產(chǎn)保護的法制建設(shè)已歷經(jīng)數(shù)十載,初步形成了以《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》《文物保護法》《非物質(zhì)文化遺產(chǎn)法》《歷史文化名城名鎮(zhèn)名村保護條例》《文物保護法實施條例》為框架的法律體系。產(chǎn)權(quán)問題一直以來是影響保護工作實施落地的關(guān)鍵因素之一。對于產(chǎn)權(quán)復(fù)雜的保護對象,保護主體不明確、權(quán)責(zé)分配不清晰等問題屢見不鮮。特別是在資源富集的歷史文化名城名鎮(zhèn)名村中,保護對象產(chǎn)權(quán)、使用權(quán)分離的現(xiàn)象尤為普遍。在此方面美國采用的保護地役權(quán)制度提供了很好的借鑒。在不改變產(chǎn)權(quán)的前提下,對使用權(quán)進行細化分割,并通過協(xié)議方式有條件讓渡給專業(yè)機構(gòu)管理,在滿足保護要求的同時平衡了公私關(guān)系,因而在重視私權(quán)的美國得到普遍應(yīng)用。本文簡要介紹美國保護地役權(quán)制度的形成與發(fā)展,總結(jié)其制度的特點和不足,并進一步探討其作為政策工具在我國的適用性。

一、保護地役權(quán)在美國的應(yīng)用

(一)形成和發(fā)展

1.保護地役權(quán)的概念

地役權(quán)指為實現(xiàn)特定意圖使用他人不動產(chǎn)的權(quán)利。出讓地役權(quán)即不動產(chǎn)權(quán)利人在保留產(chǎn)權(quán)的基礎(chǔ)上,以協(xié)議方式讓渡一部分使用權(quán)給接收方。美國地役權(quán)的法律淵源來自于英國普通法(Common Law),普通法里的地役權(quán)規(guī)定最早見于公共路權(quán)的使用。在早期英國社會,農(nóng)民有時需要通過他人領(lǐng)地才能到達田間耕作,經(jīng)協(xié)商賦予農(nóng)民的通行權(quán)即為地役權(quán)的前身[1]。

在權(quán)利的表現(xiàn)形式上,地役權(quán)體現(xiàn)為正向的權(quán)利賦予或逆向的權(quán)利限制。其中通過施加限制條件實現(xiàn)某種保護意圖的地役權(quán),在美國被稱為保護地役權(quán)。保護地役權(quán)以法律契約形式呈現(xiàn),契約中規(guī)定了不動產(chǎn)權(quán)利人將不動產(chǎn)的一部分開發(fā)權(quán)交付給地役權(quán)接收方(一般為政府認(rèn)證的機構(gòu))。產(chǎn)權(quán)人有義務(wù)維護這部分的規(guī)定特征不受損害,并隨之獲得多種形式的稅收減免作為補償。保護地役權(quán)依其保護目標(biāo)不同,大體分為生態(tài)保護地役權(quán)和歷史保護地役權(quán)兩種。從法理基礎(chǔ)上來看,無論是對于生態(tài)還是歷史資源的保護,在美國都歸屬于對于公共利益的保護,屬于憲法賦予的治安權(quán)(Police Power)[2]。

2.保護地役權(quán)的法制化

保護地役權(quán)的應(yīng)用在美國最早可追溯到19世紀(jì)末,用于保護波士頓林蔭景觀道免于被城市開發(fā)破壞。20世紀(jì)30至50年代,保護地役權(quán)被美國國家公園組織、國家魚類及野生動植物管理局大量用于保護藍嶺(Blue Ridge)、印第安古道(Natchez Trace Parkways)等地的自然資源和野生動物棲息地。由于美國的保護對象大多為傳統(tǒng)莊園和鄉(xiāng)土自然空間,其中不乏大量歷史性建筑物被納入整體保護范疇。

1981年聯(lián)邦政府發(fā)布了《統(tǒng)一保護地役權(quán)法案》(以下簡稱《法案》),邁出了保護地役權(quán)法制化的重要一步。法案涉及保護地役權(quán)的定義、設(shè)立轉(zhuǎn)讓認(rèn)可和期限、司法行為、有效性、適用范圍和編制的統(tǒng)一性。《法案》指出“保護地役權(quán)是為實現(xiàn)某種保護目標(biāo),在不占有產(chǎn)權(quán)的情況下對不動產(chǎn)施加的限制措施或積極義務(wù)”,并規(guī)定了三種適用的保護類型和對應(yīng)的保護目標(biāo)(圖1)。

圖1 保護地役權(quán)的適用類型和保護目標(biāo)

《法案》的重要性在于為保護地役權(quán)在全國的推廣確立了法律基礎(chǔ)。該法案由統(tǒng)一州法國家委員會編寫,其成員由各州推選組成,主要任務(wù)是向各州提供統(tǒng)一的法律范本,以加強從聯(lián)邦到州層面的縱向傳導(dǎo)?！斗ò浮返牧硪粋€重要意義是突破了英國普通法的限制,實現(xiàn)了地役權(quán)制度的本土化。普通法中的地役權(quán)更重視私人利益,地役權(quán)會隨著產(chǎn)權(quán)人變動而終止?！斗ò浮分幸?guī)定地役權(quán)必須與地契綁定,不因產(chǎn)權(quán)變動而消滅,從而確保了保護的延續(xù)性。

(二)建立與維護

1.保護地役權(quán)的建立

保護地役權(quán)的申請和建立由產(chǎn)權(quán)方主導(dǎo),首先要明確的是申請資格。以歷史保護類型的地役權(quán)為例,《法案》中對資格的界定較為寬泛。如果申請者以獲得減稅為目標(biāo),需要同時滿足國家稅務(wù)局在《稅法》中對于保護地役權(quán)的要求。一般而言,申請對象需要在“國家注冊歷史地點名錄”中,或是位于經(jīng)政府認(rèn)證的歷史地段中有突出貢獻的建筑物。其中,注冊名錄由聯(lián)邦內(nèi)政部制定并定期更新,而歷史地段的劃定各州政府即可完成,從而大大增加各州歷史保護工作的積極性。此外,即使不在名錄或歷史地段內(nèi),如果滿足特定風(fēng)貌條件,業(yè)主也可以主動聯(lián)系州歷史保護辦公室,通過審核后得到認(rèn)證用于保護地役權(quán)的申請。

在明確資格后,由產(chǎn)權(quán)人主動聯(lián)系合格的公益組織作為地役權(quán)的接收方,共同完成申請檔案的制作并商定出讓條款。其中,申請檔案包括不動產(chǎn)的位置圖、照片,以及其核心保護要素的文字說明。出讓條款需要包括雙方的基本信息、保護要求、權(quán)責(zé)分配和附圖。圖2為伊利諾伊州芝加哥市北園鎮(zhèn)(North Park Village)的保護地役權(quán)檔案附圖,圖中標(biāo)示了地塊的區(qū)位、建筑分布和用途分區(qū)。在其文字說明中詳細介紹了每個分區(qū)的現(xiàn)狀情況和保護規(guī)則。如分區(qū)7的用途是“文化和公共空間”,具體保護措施包括保護現(xiàn)狀建筑、不得隨意新建建筑和道路、除現(xiàn)狀已有功能不允許新的商業(yè)功能植入、雇用專業(yè)人士定期維護、允許地役權(quán)接收方一年四次的巡查等。在條款商定過程中,產(chǎn)權(quán)人享有很高的自由度,一般來說出讓的權(quán)利越多得到的減稅就越多。雖然依據(jù)稅法永久捐贈地役權(quán)才能獲得減稅,但個別州也為有期限的地役權(quán)提供少量獎勵。

2.保護地役權(quán)的維護

產(chǎn)權(quán)方作為直接使用者承擔(dān)日常的維護工作。如果涉及條款中保護部位的修繕,需要提前征求接收方的意見,并嚴(yán)格參照內(nèi)政部歷史建筑物修繕規(guī)范進行。產(chǎn)權(quán)方的另一項重要責(zé)任是要保證其不動產(chǎn)一定的開放性,開放的方式和時間依雙方協(xié)商而定,通常以保護正常生活隱私為前提,如一個月開放幾小時。如果地役權(quán)僅針對建筑外立面,那么只要在外部能被觀察到即可,無需開放內(nèi)部。

接收方的首要責(zé)任是提供日常的監(jiān)管服務(wù),需要定期組織專業(yè)人士巡視評估地役權(quán)的維護情況。如果在監(jiān)管中發(fā)現(xiàn)產(chǎn)權(quán)方?jīng)]有履行相關(guān)義務(wù),如對保護要素造成了破壞,接收方可以提出書面整改要求,嚴(yán)重的可以訴諸法律。一些公益組織還會提供咨詢服務(wù),包括建筑的修繕養(yǎng)護、法務(wù)咨詢等方面。

(三)保護地役權(quán)實踐的經(jīng)驗

經(jīng)過多年實踐,保護地役權(quán)在美國成為了一種較為普及的政策工具,本文從政府引導(dǎo)、經(jīng)濟激勵、社會參與和規(guī)劃銜接四方面總結(jié)其成功經(jīng)驗。

1.政府引導(dǎo):完善的法律制度為基礎(chǔ)

美國保護地役權(quán)的快速發(fā)展歸功于其成熟的法律體系。在《法案》的整體框架下,各州政府隨后出臺了符合自身情況的地方性規(guī)章,形成了上下傳導(dǎo)的縱向法律體系。以歷史保護為例,國家層面的法律并未嚴(yán)格限定申請資格,而是將權(quán)力下放到各州。目前為止,美國已有超過半數(shù)的州出臺了各自的保護地役權(quán)法規(guī),其余州在具體工作中仍以國家層面法規(guī)為主要依據(jù)。

同時,很多其他法律與保護地役權(quán)制度也有密切聯(lián)系。如《國家歷史保護法》制定了歷史文化遺產(chǎn)的登錄制度,《合同法》授予了地役權(quán)合同的合法性,《慈善組織法》認(rèn)定了符合資質(zhì)的公益組織等。

2.經(jīng)濟激勵:多樣的免稅政策為推動

保護地役權(quán)減稅在諸多的減稅門類中屬于慈善捐贈減稅。慈善捐贈減稅于上世紀(jì)初第一次世界大戰(zhàn)期間被廣泛使用以刺激經(jīng)濟彌補戰(zhàn)爭開銷。之后,在1976年稅法改革中,進一步細化了保護地役權(quán)的減稅標(biāo)準(zhǔn),產(chǎn)生了深遠的影響。其中,第一百七十款規(guī)定了所得稅、遺產(chǎn)稅和財產(chǎn)稅三大類減稅方式。此外,各級政府還會設(shè)立專項補助計劃,如國家公園組織推行的聯(lián)邦歷史復(fù)興稅收激勵項目,為列入國家保護名錄中歷史建筑物的修繕提供總花費20%的稅收抵扣。密歇根州對于上述歷史建筑物的修繕提供額外5%的減稅額度。如果修繕后用于商業(yè)功能,則會再增加5—15%[4]。這樣計算下來可以減少最多40%的修繕花費,對私人業(yè)主產(chǎn)生了巨大的吸引力。

3.社會參與:多元的民間組織為助力

美國的土地信托、歷史保護等非盈利性公益組織數(shù)量眾多,它們的建立和運營根植美國文化,高度依賴于私人和社區(qū)的支持,是美國基層治理的特色[5]。作為民間與政府之間的橋梁,公益組織在保護工作中扮演著極為重要的角色,它的優(yōu)勢主要體現(xiàn)在以下幾點:第一,稅法規(guī)定慈善、宗教等公益組織可以獲得營業(yè)稅豁免,為公益組織的發(fā)展夯實了經(jīng)濟基礎(chǔ);第二,與政府相比,公益組織的工作效率更高,更善于與業(yè)主溝通,也更專注于解決街區(qū)尺度的具體問題;第三,公益組織可以為私人業(yè)主提供多種技術(shù)咨詢服務(wù),使保護工作更為順暢。組織的員工可能來自建筑、銀行、法律、歷史保護等各個行業(yè),其中很多是以兼職形式聘請,也有大量出于興趣的志愿者加入。

4.規(guī)劃銜接:靈活的政策工具為接口

保護地役權(quán)的批準(zhǔn)需要當(dāng)?shù)匾?guī)劃管理部門的協(xié)同參與。為方便與交通、市政、區(qū)劃等規(guī)劃的銜接,規(guī)劃部門會將地役權(quán)納入統(tǒng)一的地理信息數(shù)據(jù)庫管理。這樣不但可以清晰掌握地役權(quán)的空間位置,還避免了可能出現(xiàn)的各類規(guī)劃溝通不暢問題。除此之外,地方政府也可以通過調(diào)整區(qū)劃、修訂法規(guī)等政策工具推廣保護地役權(quán)的普及,比如劃定更多的歷史地段、規(guī)定保護地塊的功能用途等。另一項較為常用的政策工具是開發(fā)權(quán)轉(zhuǎn)移,因設(shè)立保護地役權(quán)而損失的部分開發(fā)權(quán)可以有償轉(zhuǎn)移給政府認(rèn)可的其他地塊,多見于費城、波士頓等城市中心區(qū)。

二、保護地役權(quán)在我國的適用性

(一)我國保護地役權(quán)制度的現(xiàn)狀

我國地役權(quán)的法制建設(shè)尚處于起步階段,對地役權(quán)的定義以提高私人利益為主。2007年《中華人民共和國物權(quán)法》中對地役權(quán)的定義是“按照合同之約定,利用他人不動產(chǎn),以提高自己不動產(chǎn)效益的權(quán)利?！倍?于2021年施行的《中華人民共和國民法典》延續(xù)了上述定義。其他法規(guī)如2015年《不動產(chǎn)登記暫行條例》中,提到了可以對不動產(chǎn)的地役權(quán)進行登記,并未規(guī)定地役權(quán)本身的定義。可以說,地役權(quán)在我國的具體國情下,其使用也被限定“地與地”之間,極少因維護公共利益而設(shè)立地役權(quán)。

在相關(guān)制度建設(shè)不完善的背景下,我國已經(jīng)出現(xiàn)了保護地役權(quán)的實踐性探索。2020年,錢江源國家公園與當(dāng)?shù)卮逦瘯炗喠恕凹w林林地保護地役權(quán)”,在土地權(quán)屬不變的情況下,規(guī)定村民遵守保護林地、限制開發(fā)等生態(tài)控制要求,并給予資金補償。錢江源的實踐提供了很好的范例,但仍存在不足之處。有研究指出,其管理方式過于寬泛,缺乏分類細則和差別化的補償標(biāo)準(zhǔn),本質(zhì)上仍是以往生態(tài)補償機制的延續(xù)[6]。

(二)我國建立保護地役權(quán)制度的建議

在借鑒美國保護地役權(quán)經(jīng)驗的同時,如何根據(jù)我國實際情況進行本土化調(diào)整,本文提出如下幾點建議。

第一,建立配套法律法規(guī),賦予保護地役權(quán)合法身份。明確其與《民法典》中地役權(quán)的關(guān)系,在法律上將為保護公共利益而設(shè)立的地役權(quán)與現(xiàn)行針對私人利益的地役權(quán)進行區(qū)分。詳細規(guī)定保護地役權(quán)的基本概念、適用范圍和流程機制等,為后續(xù)的制度建設(shè)提供法律依據(jù)。

第二,拓寬補償和激勵渠道。借鑒美國的減稅政策,在經(jīng)濟補償方面有所突破。結(jié)合年度個人所得稅申報,將歷史文化遺產(chǎn)保護列入個稅專項附加扣除門類。此外依據(jù)《歷史文化名城名鎮(zhèn)名村保護條例》中“對歷史建筑的維護和修繕給予補助”,設(shè)立專項補助資金,將保護地役權(quán)納入補助范圍。

第三,明確地役權(quán)管理部門,鼓勵民間力量參與。美國的民間公益組織是接收地役權(quán)的主要力量,這種模式在執(zhí)行上較為靈活,但也面臨著穩(wěn)定性差的問題?？紤]到不同國情,我國應(yīng)采取政府為主、民間為輔的模式,在自然資源部門下建立保護地役權(quán)專門機構(gòu),負(fù)責(zé)地役權(quán)的建立、接收、入庫和管理。

三、結(jié)束語

美國保護地役權(quán)的應(yīng)用,在一定程度上合理地平衡了公權(quán)和私權(quán),對保護歷史和自然遺產(chǎn)起到了正面的作用。本文重點分析了保護地役權(quán)的形成、發(fā)展和管理方法,總結(jié)了這種制度在實際運用中的優(yōu)勢和不足,未來我國應(yīng)結(jié)合現(xiàn)行規(guī)劃體系,綜合考慮保護對象的類型和保護要求,劃分用途分區(qū),制定適合國內(nèi)實際情況的地役權(quán)制度。