劉釗春，曹先偉，韓 敏

（1.壽光市水利局，山東 壽光 262700；2.壽光市水利事業(yè)發(fā)展中心，山東 壽光 262700）

水利項目特別是重大水利項目具有公益性強、投資規(guī)模大、建設(shè)運營周期長、盈利能力差等特點，PPP 模式是創(chuàng)新融資模式、拓寬融資渠道、激發(fā)民間投資活力的一個重要舉措，更是縣域經(jīng)濟發(fā)展中的一項重大機遇。

壽光市為緩解財政壓力，搶抓國家推行PPP模式的重大機遇，將壽光市彌河流域綜合治理和地表水利用工程創(chuàng)新運作模式，經(jīng)過前期反復(fù)論證、規(guī)范招投標(biāo)等流程，2020 年1 月，由中交投資有限公司控股與中交天津航道局有限公司、中交路橋建設(shè)有限公司、福建海峽環(huán)保集團股份有限公司組建的聯(lián)合體中標(biāo)建設(shè)，在全部投資中占股90%，政府出資人僅占股10%，極大緩解了財政資金壓力。

1 工程概況

工程圍繞彌河展開，針對彌河流域防洪減災(zāi)體系存在一些薄弱環(huán)節(jié)對彌河進行防洪治理、標(biāo)準(zhǔn)提升。通過彌河防洪工程、2019 年水毀修復(fù)工程、東方橡膠壩等水利設(shè)施以及對彌河阻水橋梁維修、農(nóng)圣街彌河大橋建設(shè)，提高河道行洪能力及基礎(chǔ)設(shè)施的防洪能力。從平衡彌河水量角度出發(fā)，利用水資源管網(wǎng)及污水處理廠形成中水回排彌河保障生態(tài)用水，同時滿足彌河沿途部分工農(nóng)業(yè)用水需求。項目共包含壽光市彌河流域綜合治理和地表水利用工程、壽光市彌河縣道阻水橋梁維修改造工程、壽光市農(nóng)圣街彌河大橋改建工程3 個子項目，項目概算投資達22.65 億元，采用PPP 模式實施，運作方式為BOT，合作期為20年，其中建設(shè)期2 年，運營期18 年，回報機制為可行性缺口補助。

2 采用PPP 模式的必要性

2.1 降低財政支出

水利設(shè)施建設(shè)項目前期資本性投入大，2018年汛后，壽光市先后投資90 多億元實施了17 條河道防洪治理和3 個鎮(zhèn)街大棚易澇區(qū)治理。通過引入社會資本，將短期大額建設(shè)支出轉(zhuǎn)化為項目公司投資并在運營期收回投資和利潤，有利于降低財政資金壓力、加快生態(tài)環(huán)境建設(shè)。且本項目在合作期內(nèi)有部分使用者付費收益，政府進行財政缺口補貼，在一定程度上降低財政支出。

2.2 增加公共設(shè)施有效供給

PPP 模式增加有效供給的特征是指相對于傳統(tǒng)采購模式下同樣的預(yù)算額度內(nèi)，采用PPP模式可以提供更大規(guī)模和數(shù)量的公共設(shè)施和公共服務(wù)的供給。采用PPP 模式以后，耗資巨大的水利設(shè)施工程能在短時間建設(shè)并投入使用，為壽光市水利設(shè)施建設(shè)提供良好開端以及有力保障。

2.3 優(yōu)化項目風(fēng)險分配

PPP 模式以經(jīng)營權(quán)為基礎(chǔ)，以風(fēng)險分擔(dān)、利益共享為特征，壽光市通過公平的市場運行環(huán)境和合理的投資回報機制，向社會資本開放壽光市彌河流域綜合治理和地表水利用工程，將項目的政策、建設(shè)、運營、收益等風(fēng)險在政府與社會資本之間進行合理、公平地分擔(dān)，從而使項目整體風(fēng)險最小化，參與方之間因伙伴關(guān)系亦能共享項目運行過程中的社會成果。

2.4 提升建設(shè)運營效率

壽光市彌河流域綜合治理和地表水利用工程作為水利設(shè)施建設(shè)項目，工程量大、任務(wù)重，通過PPP 方式引入具有豐富經(jīng)驗業(yè)績的社會資本，利用其成功技術(shù)和管理經(jīng)驗，可以加快項目的建設(shè)進程，提高項目建設(shè)水平、建設(shè)效率和運營管理水平。

3 健全PPP 項目落地機制

3.1 專班謀劃，加大統(tǒng)籌協(xié)調(diào)力度

壽光市級分管領(lǐng)導(dǎo)牽頭，壽光市財政、水利、住建、交通等部門落實精干力量，組建壽光市彌河流域綜合治理和地表水利用工程PPP 項目工作推進專班，集中研究謀劃，統(tǒng)籌調(diào)度推進，建立橫向聯(lián)系、縱向銜接的工作體制。由專班統(tǒng)籌協(xié)調(diào)項目前期工作辦理，隨時召集行政審批、自然資源、生態(tài)環(huán)境等部門集中研究，確保最短時限內(nèi)完成立項、土地、環(huán)評、能評等前期手續(xù)辦理。

3.2 精準(zhǔn)分析，選定項目收益模式

PPP 項目收益模式的選定是決定PPP 項目能否順利入庫的關(guān)鍵所在。壽光市經(jīng)過分析研判，決定對堤防加固、清淤疏浚、河道整治、污水處理等關(guān)聯(lián)性很強的項目采取并聯(lián)打包的方式，整體引入社會資本（聯(lián)合體）進行投資、建設(shè)和運營。壽光市綜合考慮彌河流域綜合治理和地表水利用工程PPP 項目產(chǎn)生的工程效益和攔蓄水資源產(chǎn)生的經(jīng)濟收益，選定污水處理費和企業(yè)供水費兩項收益模式。

3.3 精挑細(xì)選，高標(biāo)準(zhǔn)選擇合作單位

本項目投資規(guī)模大、建設(shè)內(nèi)容涵蓋面多、運營工作復(fù)雜，在項目前期公開并邀請全國優(yōu)質(zhì)企業(yè)，發(fā)出市場測試邀請，提前了解市場參與主體的態(tài)度，提高項目推向市場的成功率，根據(jù)市場測試情況進一步分析和完善方案，契合市場需求。

4 健全PPP 項目實施機制

4.1 建立政府協(xié)調(diào)推進機制

PPP 項目指揮部設(shè)立8 個標(biāo)段指揮部，抽調(diào)部分市直部門一把手和干部職工全部充實到各標(biāo)段，建立責(zé)任包靠落實體系。指揮部實行周調(diào)度制度、不定期組織現(xiàn)場調(diào)度和觀摩活動，各標(biāo)段指揮部實行日調(diào)度、日匯報、日研判制度，確保各項工作有部署、有檢查、有落實，有序開展。

4.2 發(fā)揮央企高標(biāo)準(zhǔn)嚴(yán)要求優(yōu)勢

在施工前期及時辦理安質(zhì)監(jiān)和環(huán)評、水保等手續(xù)，確保項目合法合規(guī)建設(shè)；同時健全QHSE管理體系，嚴(yán)格要求監(jiān)理、施工等參建單位落實安質(zhì)環(huán)管理人員；深入開展安全質(zhì)量環(huán)保隱患排查治理和安質(zhì)環(huán)培訓(xùn)，通過舉辦大型應(yīng)急演練，抓牢做實安全質(zhì)量環(huán)?；A(chǔ)管理工作，有效防范重大風(fēng)險。各子項目中公路工程3 座阻水橋梁提前11 個月驗收并通車；壽光市農(nóng)圣街彌河大橋提前2 個月建成通車；壽光市西城污水處理廠于2022 年6 月23 日正式進入運營期，是國內(nèi)準(zhǔn)三類水標(biāo)準(zhǔn)的污水處理廠。

4.3 推動參建單位形成合力

在項目推進中各參建單位嚴(yán)格把守各方責(zé)任主體，錨定目標(biāo)不放松。各參建單位認(rèn)真分析項目全面建設(shè)形勢，總結(jié)經(jīng)驗成果、分析矛盾問題、找準(zhǔn)差距不足、明確努力方向，確保順利完成各項既定工期目標(biāo)。同時，嚴(yán)守安全底線，統(tǒng)籌項目進度與安全，為項目圓滿收官提供有利保障。

4.4 完善健全項目監(jiān)管體系

建立覆蓋前期、建設(shè)、采購、運營等全方面的管理機制，從項目設(shè)計變更、項目公司運營管理、重大事項的程序規(guī)范性、項目公司運營成本的管理控制等方面，加強對項目公司規(guī)范化管理。完善項目績效目標(biāo)、績效指標(biāo)、績效監(jiān)控、績效評價、結(jié)果應(yīng)用等全生命周期管理流程，狠抓績效管理工作落實，建立按效付費機制，強化PPP 項目績效評價結(jié)果應(yīng)用，提高項目的質(zhì)量和效率，倒逼項目規(guī)范實施。

5 項目效益

5.1 提高工程管護水平

促進了水利工程由“重建輕管”向“建管并重”轉(zhuǎn)變。彌河流域綜合治理和地表水利用工程PPP 項目與中交（壽光）投資有限公司合作期限為20 年，其中，建設(shè)期2 年，運營期18 年，項目建成后可以充分利用央企的管理能力和管理水平，把工程設(shè)施管理好、效益發(fā)揮好。

5.2 提升河道防御能力

2018 年以來，壽光彌河流域連續(xù)兩年發(fā)生超標(biāo)準(zhǔn)洪水，造成嚴(yán)重洪澇災(zāi)害。彌河流域綜合治理和地表水利用工程PPP 項目的實施，有效提升了彌河整體防洪能力，防洪標(biāo)準(zhǔn)由20 年一遇提高到50 年一遇，防洪流量提高到5 980 m3/s。

5.3 改善河道生態(tài)環(huán)境

項目中的農(nóng)圣街彌河大橋建成通車后，成為壽光靚麗的風(fēng)景線和新的“網(wǎng)紅打卡地”，促進了彌河兩岸融合發(fā)展，有效緩解城區(qū)交通壓力。羊田路阻水橋梁等交通橋、生產(chǎn)橋的建成，大大方便了兩岸群眾的出行。彌河河道兩岸經(jīng)過生態(tài)治理，成為市民休閑、娛樂、游憩的絕佳去處，極大豐富了市民的休閑游憩空間，也進一步提升了壽光城市品質(zhì)。

5.4 增加河道水源補給量

攔蓄水工程完工后可增加攔蓄水量達到1 300 萬m3，將有效補給地下水源和滿足工農(nóng)業(yè)生產(chǎn)需求。另外，壽光市西城污水處理廠采用3D處理工藝，設(shè)計處理污水能力為5 萬t/d，處理完的尾水達到地表水準(zhǔn)三類標(biāo)準(zhǔn)，尾水將通過20 km的管網(wǎng)引入彌河上游，作為補充水源，滿足彌河生態(tài)用水和兩岸工農(nóng)業(yè)生產(chǎn)需求。