薛 峰，姜延國，任澤儉

（1.南水北調(diào)東線山東干線有限責任公司，山東 濟南 250109；2.山東潤魯工程咨詢集團有限公司，山東 濟南 250100）

山東省屬于溫帶季風氣候，降雨是當?shù)厮吹闹饕a給來源，但降雨時空分布不均勻，降雨量年際年內(nèi)變化大，難以滿足經(jīng)濟發(fā)展和人民生活需要。同時，山東是糧食、蔬菜生產(chǎn)大省，農(nóng)業(yè)灌溉需水量巨大。為實現(xiàn)節(jié)約用水，近年來山東省以縣為單位開展了農(nóng)業(yè)水價改革，初步建立了水價體系，配套了農(nóng)業(yè)用水計量設(shè)施，促進了農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化可持續(xù)發(fā)展。但部分縣（市、區(qū)）和灌溉片區(qū)仍存在諸多問題，如執(zhí)行的水價體系不夠科學、沒有形成有效的補貼機制，計量設(shè)施配套不完善、灌溉節(jié)水改造進度慢、運行管理及養(yǎng)護不到位、農(nóng)民用水節(jié)水意識薄弱等，還需采取相應(yīng)措施，進一步完善農(nóng)業(yè)水價體制機制。

1 存在的問題

1.1 灌溉水費定價不合理

1）水價定價不夠合理，大田作物種植戶用水節(jié)水意愿較弱。目前，山東省大部分縣域灌溉水價未按農(nóng)業(yè)生產(chǎn)用途進行分類定價，種植花卉、藥材、茶葉、菌類等經(jīng)濟作物的農(nóng)戶，易于接受使用0.6～1.0 元/m3的灌溉用水，且使用率比較高，節(jié)水意愿也比較強，灌溉方式多采用微噴灌等節(jié)水灌溉技術(shù)；而種植大田作物的農(nóng)戶因糧食作物附加值較低，用水交費意識和節(jié)水意識較欠缺，給農(nóng)業(yè)水價綜合改革增加了難度。

2）水價測算不準確，尚未實施階梯水價，容易導致水資源浪費。在農(nóng)業(yè)水價改革實施前，縣級發(fā)展改革部門一般會采用實際農(nóng)業(yè)供水單方完全成本進行水價推算，造成水價改革實施方案中計算的完全成本水價與成本推算價有一定差異，測算中也往往沒有階梯水價內(nèi)容，在推進灌溉節(jié)水及節(jié)約水資源方面仍存在不足。

1.2 沒有形成有效的水權(quán)分配制度

由于根據(jù)農(nóng)業(yè)灌溉面積、作物灌溉定額等進行合理分配的水權(quán)，和用水農(nóng)戶的實際意愿、種植作物用水情況、用水需求等存在一定的差異，因此在水權(quán)分配實施過程中存在諸多困難與問題，導致水權(quán)交易和總量控制無法正常開展。

1.3 灌溉計量自動化不完善

山東省大部分地區(qū)已實施了農(nóng)田灌排工程和高效節(jié)水灌溉項目，建立了水價綜合管理平臺，計量與管理越來越現(xiàn)代化。但部分灌區(qū)供水主管道還未安裝自動化水量計量設(shè)備，有些已經(jīng)安裝的量水設(shè)備沒有得到及時更新維修，造成灌溉水量計量不準確而產(chǎn)生爭議，給水量控制及水價改革管理工作造成不利影響。

1.4 節(jié)水灌溉覆蓋面小

近年來，水利及農(nóng)業(yè)主管部門加大了節(jié)水設(shè)施改造工程的投資力度，很多縣（市、區(qū)）已有多個灌區(qū)實現(xiàn)了節(jié)水灌溉，產(chǎn)生了很好的效益。不過采用微灌等節(jié)水灌溉技術(shù)的經(jīng)濟作物占比較小，尚有大面積的大田作物還達不到節(jié)水灌溉要求。而且部分地區(qū)個體農(nóng)戶在節(jié)水灌溉方面參與度不高，節(jié)水措施改造不完善，仍采用管灌模式。另外，因現(xiàn)行水價存在不合理因素、灌溉計量設(shè)施覆蓋不全、計量設(shè)施老化損壞不能及時維修、農(nóng)業(yè)用水戶管理不到位、灌區(qū)自動化智能化程度低、水價綜合改革平臺不完善等多方面的原因，雖然部分縣（市、區(qū)）水價綜合改革制定了獎補機制，但并未有效落實，不利于灌溉節(jié)水的推廣。

2 對 策

2.1 進一步分析以形成更合理的水價

水價杠桿調(diào)節(jié)是有效的節(jié)水途徑之一，不僅可以減少灌溉過程中的水資源浪費，而且可以有效抑制不合理的用水需求?？梢钥紤]采用不含稅費、利潤的全成本計算方法對水價進行分析和測算，工程折舊費、燃料費、維護費、管理費等都采用項目總投資所定比例進行估算，職工薪酬按照管理人員年工資標準進行估算，原水費采用測算的單位用水量進行計算?？烧垖I(yè)的審計公司對縣域水利工程供水成本和實際供水量進行統(tǒng)計，核算單位供水成本，方便政府部門合理確定水價區(qū)間。也可以對農(nóng)戶年度家庭總收入、總生產(chǎn)成本、灌溉水費、凈收益總額等進行統(tǒng)計，進而測算用水農(nóng)戶實際能承受的水價，為政府定價決策提供參考。

2.2 合理分析和細化水權(quán)分配制度

可以借鑒工業(yè)用水戶的管理模式，對農(nóng)業(yè)用水采取總量控制、按需分配、協(xié)調(diào)分配的策略，結(jié)合耕種情況及灌溉方式，把水價綜合改革區(qū)域的用水總量按行政管理級別或灌溉片管理級別逐級分配，核算各鎮(zhèn)村總控制用水量和用水定額，分配給各用水農(nóng)戶并發(fā)放水權(quán)證，逐步建立水權(quán)交易、轉(zhuǎn)讓、回購等制度，通過水權(quán)市場合理調(diào)節(jié)水資源的分配。

2.3 完善水量計量設(shè)施及綜合管理平臺

在主要水源出口配置完善的水量計量設(shè)施，采用自動化監(jiān)控設(shè)備，對水量進行計量、定期校準和上傳至水量綜合管理平臺，通過水量綜合管理平臺對區(qū)域用水量進行統(tǒng)籌分析，為政府進行總量管理、水權(quán)分配、水費收取提供技術(shù)支撐；在末級渠系推進水量計量配套設(shè)備建設(shè)，方便核算到戶；及時擴容或深度開發(fā)水價綜合管理平臺功能，以便對農(nóng)業(yè)灌溉用水進行統(tǒng)籌管理。

2.4 加強節(jié)水灌溉策略研究

一是優(yōu)化調(diào)整種植結(jié)構(gòu)，推廣高收益的經(jīng)濟作物種植，促進農(nóng)業(yè)經(jīng)濟發(fā)展和灌溉節(jié)水。二是由于節(jié)水灌溉工程投資渠道及實施主體多，因此在發(fā)展節(jié)水灌溉過程中，政府有關(guān)部門要研究和執(zhí)行合理的獎補機制，對獎補對象進行合理的獎勵和補貼，增加用水戶的節(jié)水動力。三是研究農(nóng)業(yè)用水階梯水價，通過“少用優(yōu)惠、多用加價”的策略，促進節(jié)約用水。

3 不同區(qū)域水價改革措施

根據(jù)山東省自然地理特點，可劃分為黃泛平原區(qū)、魯中南山丘區(qū)、膠東半島丘陵區(qū)3 個不同類型區(qū)域，需根據(jù)不同區(qū)域自然條件及農(nóng)業(yè)灌溉特點，制定不同的節(jié)水灌區(qū)改造、運行養(yǎng)護及水價改革措施。

3.1 黃泛平原區(qū)

1）主要特點。黃泛平原區(qū)包括魯西、魯北地區(qū)，該地區(qū)天然降雨量偏少，灌溉主要依賴引黃或通過引黃補源，且經(jīng)濟欠發(fā)達，農(nóng)田水利設(shè)施薄弱，灌溉水利用效率和農(nóng)業(yè)效益相對較低。

2）水價改革措施及重點。農(nóng)業(yè)水價改革重點是科學調(diào)整農(nóng)業(yè)水價，保障引黃工程設(shè)施及農(nóng)田水利設(shè)施的良性運行。一是完善灌排體系，不斷加強渠道防滲措施，降低輸水損失，提高渠系水利用系數(shù)；二是畦田改造，以斗渠為基本計量單元控制田間灌溉用水總量，幫助農(nóng)戶摒棄大水漫灌的用水方式及習慣；三是落實工程管護經(jīng)費，即通過水價調(diào)整和水費征收落實好末級渠系工程維修、渠道清淤等日常管護經(jīng)費；四是在黃河三角洲地區(qū)，大力發(fā)展高效生態(tài)農(nóng)業(yè)，在加強引黃灌溉的同時，發(fā)展雨養(yǎng)農(nóng)業(yè)，推進咸水、微咸水灌溉和淡咸水輪灌技術(shù)，保證糧食穩(wěn)產(chǎn)增產(chǎn)。

3.2 魯中南山丘區(qū)

1）主要特點。魯中南山區(qū)降雨量相對較大，河系發(fā)達，大中型蓄水工程較多，但由于灌溉受地勢條件限制較大，小型農(nóng)田水利工程調(diào)節(jié)能力低且保證率不高。

2）水價改革措施及重點。農(nóng)業(yè)水價改革的重點是實行分類水價和累進加價制度，鼓勵社會資本和農(nóng)民自建灌溉工程，實施有償服務(wù)，協(xié)商確定水價。一是末級渠系較完善的工程，通過明晰工程設(shè)施產(chǎn)權(quán)，明確管護主體，做好工程運行養(yǎng)護；二是有條件的灌區(qū)要劃分農(nóng)業(yè)初始水權(quán)，保障農(nóng)業(yè)基本用水和農(nóng)業(yè)用水戶的基本權(quán)益；三是優(yōu)化灌溉布局，在有條件的灌區(qū)內(nèi)，發(fā)展井渠結(jié)合的灌溉方式，提高灌溉保證率。

3.3 膠東半島丘陵區(qū)

1）主要特點。膠東半島丘陵區(qū)河流源短流急，水資源開發(fā)難度大，農(nóng)田灌溉主要依靠小水源工程。同時該區(qū)域工業(yè)發(fā)達，果園種植面積占比大，擠占農(nóng)業(yè)用水。

2）水價改革措施及重點。農(nóng)業(yè)水價改革的重點是明晰工程產(chǎn)權(quán)，落實使用和管護責任，通過水價調(diào)整促進用水效益提升。

4 不同類型灌區(qū)水價改革措施

在農(nóng)業(yè)水價綜合改革時，要根據(jù)不同的水利工程狀況和灌溉條件，與其他農(nóng)業(yè)和水利改革措施協(xié)同一致推進。分析山東灌區(qū)實際，劃分成重點節(jié)水灌溉區(qū)、一般節(jié)水灌溉區(qū)、傳統(tǒng)有效灌溉區(qū)，結(jié)合不同類型灌區(qū)特點，推進水價綜合改革。

4.1 重點節(jié)水灌溉區(qū)

重點節(jié)水灌溉區(qū)主要是指近年來各級政府重點投入的節(jié)水灌溉項目區(qū)，已通過水價改革，初步開展了水權(quán)、水價、創(chuàng)新體制機制改革，有較好的水價改革基礎(chǔ)。今后農(nóng)業(yè)綜合水價改革主要任務(wù)是開展以水價形成機制為核心的一系列改革。

4.2 一般節(jié)水灌溉區(qū)

一般節(jié)水灌溉區(qū)主要由各級政府和部門投資的一般農(nóng)業(yè)節(jié)水灌溉項目區(qū)，農(nóng)業(yè)水價改革的重點是積極推行水利工程產(chǎn)權(quán)制度改革，建立并完善專業(yè)合作社等農(nóng)村基層用水組織，根據(jù)具體情況開展農(nóng)業(yè)初始水權(quán)劃分等配套改革。

4.3 傳統(tǒng)有效灌溉區(qū)

傳統(tǒng)有效灌溉區(qū)主要是指具備一定水源條件、灌溉工程設(shè)施基本配套、一般年份可以保證正常灌溉的區(qū)域。農(nóng)業(yè)水價改革的主要任務(wù)是完成水價形成機制和農(nóng)村基層用水組織建設(shè)兩項核心改革任務(wù)。對于小型農(nóng)田水利工程較完善的地區(qū)，積極推行水利工程產(chǎn)權(quán)制度改革；對水資源管理基礎(chǔ)較好的地區(qū)，積極實行初始水權(quán)制度改革；對社會資本和農(nóng)民自籌資金建設(shè)節(jié)水灌溉工程的地區(qū)，充分發(fā)揮市場作用，引導協(xié)商定價；對于地下水超采區(qū)，可通過不同措施適當調(diào)整農(nóng)業(yè)水價，促進地下水采補平衡。

4.4 設(shè)施不完善的分散灌溉區(qū)

對于水源條件不好、分布較為分散、灌溉工程設(shè)施不完善，一般年份無法保證正常灌溉的灌區(qū)，以及今后可以進一步擴大灌溉規(guī)模、改善灌溉條件的“三荒”、低產(chǎn)田、濱海鹽堿地等區(qū)域，要重點建立較合理的水價機制和農(nóng)村基層用水管水組織。一是政府適當對水源工程、節(jié)水灌溉工程、計量設(shè)施的投資主體以及基層用水合作組織和節(jié)水主體給予精準獎補，提高灌溉保證率。二是建立自主協(xié)商、市場調(diào)節(jié)的農(nóng)業(yè)水價形成機制，成立基層農(nóng)村用水組織或服務(wù)公司，做好用水管水、計量水費、工程維護等工作。三是在完成水價定價和基層用水組織建設(shè)的同時，積極推進農(nóng)業(yè)初始水權(quán)界定工作，促進水價改革的實施。四是對于水源十分匱乏的地區(qū)，要鼓勵發(fā)展雨養(yǎng)農(nóng)業(yè)，推進雨洪水資源化利用，并對這部分水資源采取收取部分水費或免收水費的措施。

5 結(jié) 語

經(jīng)過農(nóng)業(yè)水價綜合改革試點和推廣，針對存在的問題制定措施和策略，有利于形成更合理的水價定價體系和獎補機制，促進水權(quán)分配制度和交易體系的建立，達到農(nóng)業(yè)用水總量控制和農(nóng)業(yè)節(jié)水灌溉的目的。農(nóng)業(yè)水價綜合改革要根據(jù)灌溉水源類型不同、區(qū)域不同、農(nóng)業(yè)種植結(jié)構(gòu)不同、工程配套及管理主體的不同，以提高灌溉水利用效率和節(jié)約水資源為目標，研究推行不同模式的水價改革，才能取得更好的效果。