文/東北石油大學(xué) 荀明俐 姜一博

一、引言

《深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革方案》和《中共中央關(guān)于深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革的決定》在黨的十九屆三中全會(huì)順利通過(guò)，標(biāo)志著新一輪黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革的順利開(kāi)啟。黨的二十大報(bào)告指出，“新一輪黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革全面完成，中國(guó)特色社會(huì)主義制度更加成熟更加定型，國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化水平明顯提升?！盵1]機(jī)構(gòu)改革對(duì)科層政府的外部行政權(quán)力進(jìn)行拆分和解構(gòu)，優(yōu)化和重組政府職能配置來(lái)提升執(zhí)政能力和執(zhí)政效率。而經(jīng)過(guò)大力度機(jī)構(gòu)改革后的部門(mén)，僅是辦公區(qū)域的整合和基礎(chǔ)設(shè)施的配備就非常復(fù)雜，這需要背后機(jī)關(guān)運(yùn)行保障體系強(qiáng)有力的支撐，使改革部門(mén)能夠快速運(yùn)轉(zhuǎn)并充分提升改革所帶來(lái)的效力。由此可見(jiàn)，機(jī)關(guān)運(yùn)行保障活動(dòng)在政府等機(jī)構(gòu)中扮演“內(nèi)務(wù)主管”角色，發(fā)揮的作用舉足輕重。

機(jī)關(guān)運(yùn)行保障部門(mén)作為國(guó)家與機(jī)關(guān)間的媒介者，對(duì)經(jīng)費(fèi)、辦公資產(chǎn)以及相關(guān)服務(wù)等資源與利益在黨政機(jī)關(guān)各部門(mén)之間進(jìn)行內(nèi)部的行政分配。[2]機(jī)關(guān)事務(wù)管理部門(mén)掌握公共資源，通過(guò)機(jī)構(gòu)間的合理分配來(lái)滿足各部門(mén)公共職能的正常履行。然而，當(dāng)前的機(jī)關(guān)運(yùn)行保障管理工作面臨著諸多問(wèn)題，例如，部門(mén)職能交叉、利益分割，概念標(biāo)準(zhǔn)不一，法制約束不足，數(shù)字化、信息化水平低下等。機(jī)關(guān)運(yùn)行保障管理部門(mén)作為“公共資源的守護(hù)者”，權(quán)力不通、標(biāo)準(zhǔn)不一、職能不順，這些問(wèn)題嚴(yán)重地阻礙了內(nèi)部保障功能的發(fā)揮。

上述問(wèn)題既體現(xiàn)出體制層面的弊病，也包含法制建設(shè)中的不足。針對(duì)當(dāng)前機(jī)關(guān)運(yùn)行保障所體現(xiàn)的這些問(wèn)題，不同的學(xué)者從不同的視角進(jìn)行解讀。在制度構(gòu)建方面，趙巖、胡西暢認(rèn)為，完善的制度建構(gòu)組成了機(jī)關(guān)事務(wù)行業(yè)的神經(jīng)系統(tǒng)，是機(jī)關(guān)后勤保障的核心，著力建構(gòu)機(jī)關(guān)事務(wù)行業(yè)的職能、規(guī)范、標(biāo)準(zhǔn)、技術(shù)、理論、文化“六位一體”的三維體系。邢坤（2022）[3]認(rèn)為，政府運(yùn)行保障管理制度化建設(shè)則需要制定者與協(xié)調(diào)者相統(tǒng)一、由點(diǎn)到面，整體優(yōu)化、權(quán)責(zé)匹配等具體路徑的共同發(fā)力；在法制建設(shè)層面，楊建順（2021）[4]認(rèn)為，在黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革中，確認(rèn)和運(yùn)用行政機(jī)關(guān)運(yùn)行保障法的PDCA 方法論，立足于行政機(jī)關(guān)運(yùn)行保障的計(jì)劃、實(shí)施、評(píng)價(jià)、改善路徑，依法遵循行政機(jī)關(guān)運(yùn)行保障的原則規(guī)范，暢通內(nèi)部意見(jiàn)表達(dá)機(jī)制，完善監(jiān)督制約機(jī)制。相關(guān)的理論研究在機(jī)制或者框架搭建上遵循著“因破而立”的理念邏輯，側(cè)重于從制度的前后實(shí)施層面進(jìn)行迭代或上下覆蓋，或者以新法代替舊法，實(shí)現(xiàn)煥然一新式的變革，卻忽視了隔斷式的革新所帶來(lái)的“層間空隙”，使得革新后的機(jī)構(gòu)難以貼合實(shí)際?！澳z合板式”的改革會(huì)使得機(jī)關(guān)運(yùn)行保障部門(mén)與同級(jí)機(jī)構(gòu)之間雖因科層壓力而顯得鐵板一塊，但內(nèi)不能相互滲透，隔閡仍在，韌性不足。所以，“立”得住，才能“破”得快；“立”得穩(wěn)，才能“破”得好。在推動(dòng)機(jī)關(guān)運(yùn)行保障管理建設(shè)上，轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)“因破而立”的觀念，著重思考“先立后破”的路徑和策略，使得新法滲透舊規(guī)，以新制融合舊體，推動(dòng)機(jī)關(guān)運(yùn)行保障管理改革穩(wěn)扎穩(wěn)打、行穩(wěn)致遠(yuǎn)。

二、歷史沿革

自新中國(guó)建立以來(lái)，70 多年的時(shí)間里，機(jī)關(guān)事務(wù)管理發(fā)生了巨大的變化。機(jī)關(guān)事務(wù)主管部門(mén)遵循著從前期發(fā)揮后勤服務(wù)作用，到后來(lái)精細(xì)化分工承擔(dān)專業(yè)化保障管理功能的嬗變過(guò)程。在這段跨時(shí)期的歷史變革中，機(jī)關(guān)事務(wù)管理整體圍繞著“立”和“破”的邏輯演變關(guān)系，遵循著“先立后破”的演變趨勢(shì)。

（一）雛形漸成時(shí)期（1949-1980）。從無(wú)到有，從破到立。新中國(guó)成立初期，百?gòu)U待興，1950 年，為保障中央政府各機(jī)構(gòu)的順暢運(yùn)轉(zhuǎn)，由中央高層牽頭成立了政務(wù)院機(jī)關(guān)事務(wù)管理局。此時(shí)的機(jī)關(guān)事務(wù)管理局具備職能機(jī)構(gòu)和機(jī)關(guān)生產(chǎn)兩大主體機(jī)構(gòu)，是一個(gè)兼顧生活性和政務(wù)類服務(wù)的職能機(jī)構(gòu)。1954 年，政務(wù)院機(jī)關(guān)事務(wù)管理局更名為國(guó)務(wù)院機(jī)關(guān)事務(wù)管理局，該時(shí)期的機(jī)關(guān)事務(wù)工作主要凸顯出“后期服務(wù)”的特性，“一家一戶辦后勤”是當(dāng)時(shí)機(jī)關(guān)事務(wù)管理工作的獨(dú)特寫(xiě)照。機(jī)關(guān)事務(wù)遵循著后勤福利化的工作主線，職工的物質(zhì)化和福利性滿足則主要得益于機(jī)關(guān)事務(wù)管理機(jī)構(gòu)自身所能供給的服務(wù)以及機(jī)關(guān)事務(wù)管理機(jī)構(gòu)通過(guò)其承辦的企業(yè)實(shí)體的經(jīng)濟(jì)產(chǎn)出。多家多戶辦后勤，以減輕國(guó)家財(cái)政負(fù)擔(dān)，這是新中國(guó)成立初期國(guó)家財(cái)力薄弱的無(wú)奈之舉。

（二）改革發(fā)展時(shí)期（1981-2011）。破而后立，破立并舉。隨著改革開(kāi)放的推進(jìn)，機(jī)關(guān)事務(wù)進(jìn)行了打破界限，開(kāi)放并引進(jìn)市場(chǎng)機(jī)制為目標(biāo)的社會(huì)化改革。[5]1981年的機(jī)關(guān)事務(wù)服務(wù)社會(huì)化改革是機(jī)關(guān)事務(wù)治理的重要節(jié)點(diǎn)，標(biāo)志著“后勤服務(wù)”發(fā)展模式被打破，社會(huì)化改革帶來(lái)的“運(yùn)行保障”模式成為機(jī)關(guān)事務(wù)運(yùn)行保障建設(shè)的主色調(diào)。工作重心由第一階段簡(jiǎn)單的生產(chǎn)服務(wù)向行政管理必備的調(diào)度、協(xié)調(diào)與協(xié)作活動(dòng)轉(zhuǎn)變。2011 年，機(jī)關(guān)事務(wù)運(yùn)行保障管理正式涵蓋了資產(chǎn)、經(jīng)費(fèi)、服務(wù)、采購(gòu)、節(jié)能等骨干性職能。三十年時(shí)間的機(jī)關(guān)事務(wù)運(yùn)行保障建設(shè)引來(lái)了翻天覆地的變化，無(wú)論從“去行政”到“再行政”行政屬性的變化，還是管理服務(wù)職能的轉(zhuǎn)軌，都詮釋了該階段發(fā)生的深刻變革，然而跨越式的變革往往帶來(lái)陣痛。制度建設(shè)的不完善性，法律體系搭建的滯后性，觀念上的刻板印象，一直伴隨著機(jī)關(guān)事務(wù)的發(fā)展，跌跌撞撞來(lái)到第三階段。

（三）現(xiàn)代化建設(shè)時(shí)期（2012-至今）。不立不破，先立后破。2012 年，我國(guó)第一部機(jī)關(guān)事務(wù)管理的法規(guī)《機(jī)關(guān)事務(wù)管理?xiàng)l例》實(shí)施，此后黨中央、國(guó)務(wù)院先后出臺(tái)一系列法規(guī)條例，其內(nèi)容涵蓋了機(jī)關(guān)事務(wù)管理，由此，機(jī)關(guān)事務(wù)管理邁入了法制化道路。2013 年，國(guó)務(wù)院機(jī)關(guān)事務(wù)管理局由于其管理職能和范圍的變更，改名為國(guó)家機(jī)關(guān)事務(wù)管理局，2014 年，該管理局將職能行使范圍延增至全國(guó)人大和政協(xié)、各民主黨派，極大地豐富了機(jī)關(guān)運(yùn)行保障的管理范圍。由以前的“包辦一切”到現(xiàn)在“購(gòu)買服務(wù)”，由“人浮于事”到“養(yǎng)事不養(yǎng)人”的轉(zhuǎn)變，奮力爭(zhēng)取機(jī)關(guān)事務(wù)治理體系和治理能力的現(xiàn)代化，使其職能得到科學(xué)高效地發(fā)揮。深化改革下，機(jī)關(guān)事務(wù)管理不再是急于破舊立新，大操大辦，更多的是順承發(fā)展的步調(diào)，將機(jī)關(guān)事務(wù)建設(shè)引入內(nèi)部行政建設(shè)軌道，著重調(diào)整內(nèi)部科層關(guān)系、優(yōu)化組織架構(gòu)、搭建法制輪廓，以“細(xì)雨潤(rùn)無(wú)聲”的形式打造內(nèi)外高效貫通、上下治理順暢的高度專業(yè)的現(xiàn)代化功能機(jī)構(gòu)。

三、“破而未立”下存在的問(wèn)題

（一）術(shù)語(yǔ)模糊，概念不清?！霸谛g(shù)語(yǔ)學(xué)術(shù)化過(guò)程中，術(shù)語(yǔ)用詞準(zhǔn)確恰當(dāng)，更能方便定義概念，進(jìn)而展開(kāi)學(xué)術(shù)邏輯推演的學(xué)術(shù)化進(jìn)程?！盵6]當(dāng)前各界對(duì)國(guó)家機(jī)關(guān)事務(wù)管理這一術(shù)語(yǔ)的定義、內(nèi)涵尚未統(tǒng)一，叫法也各不相同，是標(biāo)準(zhǔn)化過(guò)程中的一大障礙。

模糊點(diǎn)一：概念主體不統(tǒng)一。目前，最具權(quán)威性的《機(jī)關(guān)事務(wù)管理?xiàng)l例》（以下簡(jiǎn)稱條例）并未對(duì)機(jī)關(guān)事務(wù)及其內(nèi)涵做具體的定義，《條例》中提到“各級(jí)人民政府及其部門(mén)的機(jī)關(guān)事務(wù)管理活動(dòng)適用本條例?！睆闹锌梢钥吹皆摗稐l例》主體具體指人民政府及其行政單位。但在附則中也提到“其他國(guó)家機(jī)關(guān)和有關(guān)人民團(tuán)體的機(jī)關(guān)事務(wù)管理活動(dòng)，參照本條例執(zhí)行?！睘榇?，圍繞《條例》第二條，以吳志攀[7]、陶雪良[8]為代表的學(xué)者、政府官員將機(jī)關(guān)運(yùn)行保障稱之為“政府運(yùn)行保障”、“行政機(jī)關(guān)運(yùn)行保障”和“行政運(yùn)行保障”來(lái)指代機(jī)關(guān)運(yùn)行保障的行政相對(duì)人為行政機(jī)關(guān)，以史鳳林和張志遠(yuǎn)[9]為代表的學(xué)者則結(jié)合將《條例》第二條和第三十四條結(jié)合起來(lái)，對(duì)行政相對(duì)人不做具體的區(qū)分，而代之以“機(jī)關(guān)事務(wù)運(yùn)行保障”代指。其中湛中樂(lè)認(rèn)為，機(jī)關(guān)的外延可以擴(kuò)展到運(yùn)行經(jīng)費(fèi)由財(cái)政給予保障的單位或機(jī)構(gòu)，如行政機(jī)關(guān)、人大、政協(xié)、法院、檢察院、以及8 個(gè)人民團(tuán)體和14 個(gè)社會(huì)團(tuán)體。概念主體不統(tǒng)一，同樣能反映組織結(jié)構(gòu)的問(wèn)題，保障單位是否針對(duì)不同屬性的機(jī)構(gòu)或團(tuán)體依此提供保障，還是對(duì)所有機(jī)關(guān)提供統(tǒng)一的保障項(xiàng)目和內(nèi)容，很容易在這一方面造成歧義。

模糊點(diǎn)二：概念所指不準(zhǔn)。機(jī)關(guān)事務(wù)運(yùn)行保障是指確保國(guó)家機(jī)關(guān)正常運(yùn)轉(zhuǎn)、履行職責(zé)，而國(guó)家機(jī)關(guān)能夠正常運(yùn)轉(zhuǎn)、履行職責(zé)卻遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于“機(jī)關(guān)事務(wù)運(yùn)行保障”包含的外延。“機(jī)關(guān)事務(wù)運(yùn)行保障”的主要職能，例如資產(chǎn)管理、經(jīng)費(fèi)管理、公務(wù)用車等是一個(gè)機(jī)關(guān)正常運(yùn)轉(zhuǎn)的必備條件，但是其他事務(wù)，如人事、黨務(wù)、財(cái)務(wù)部門(mén)同樣是國(guó)家機(jī)關(guān)運(yùn)行必需的，而這些是科層組織中的組織部、財(cái)政部等部門(mén)的骨干職能并不包含在“機(jī)關(guān)事務(wù)運(yùn)行保障”中?！皺C(jī)關(guān)事務(wù)運(yùn)行保障”這一術(shù)語(yǔ)經(jīng)過(guò)多年的使用，其專有化程度有所提升，但在具體的語(yǔ)境下仍然存在著被誤解的可能，所以說(shuō)，這一術(shù)語(yǔ)如何在用詞上準(zhǔn)確表達(dá)自身內(nèi)涵和外延，還需要進(jìn)一步提煉。

（二）法制體系建設(shè)落后，剛性不足。《條例》作為現(xiàn)階段機(jī)關(guān)事務(wù)運(yùn)行保障領(lǐng)域最高的法律條文，已實(shí)施了10 多年。10 多年來(lái)，我國(guó)系統(tǒng)推進(jìn)全面依法治國(guó)戰(zhàn)略，先后進(jìn)行多次國(guó)家機(jī)構(gòu)改革。新的時(shí)代背景下，《條例》已無(wú)法滿足機(jī)構(gòu)改革后黨政合設(shè)、合署辦公對(duì)機(jī)關(guān)事務(wù)運(yùn)行保障提出的新要求，更不滿足“實(shí)現(xiàn)立法和改革決策相銜接，做到重大改革于法有據(jù)、立法主動(dòng)適應(yīng)改革和經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要”?！稐l例》中部分條文明顯已經(jīng)落后于現(xiàn)實(shí)的執(zhí)法需要，為了使機(jī)關(guān)事務(wù)運(yùn)行依法依規(guī)正常進(jìn)行，《能源法》《黨政機(jī)關(guān)辦公用房管理辦法》《黨政機(jī)關(guān)公務(wù)用車管理辦法》先后出臺(tái)，這就形成當(dāng)前的機(jī)關(guān)事務(wù)運(yùn)行保障工作“條例打頭，辦法殿后，行政和黨內(nèi)法規(guī)集中”的碎片化、零散化的法律體系現(xiàn)狀。

機(jī)關(guān)事務(wù)運(yùn)行保障行業(yè)涵蓋著將近200 萬(wàn)個(gè)公共機(jī)構(gòu)、5000 萬(wàn)工作人員，關(guān)聯(lián)到一億多的家庭人口，各種法規(guī)、辦法或標(biāo)準(zhǔn)所呈現(xiàn)的效用很難抵得上一部現(xiàn)行法律，因此，迫切需要在現(xiàn)行法規(guī)制度的基礎(chǔ)上提升法律階位，制定一部專門(mén)的機(jī)關(guān)運(yùn)行保障法，以解決當(dāng)前法規(guī)周延不夠、剛性不足的問(wèn)題。

（三）部門(mén)職能分散、各自為政現(xiàn)象突出。當(dāng)前機(jī)關(guān)運(yùn)行保障管理部門(mén)職能分散、管理權(quán)限分化，例如，機(jī)關(guān)資產(chǎn)處置、辦公用地分配等管理權(quán)限散布于財(cái)政、住建、國(guó)土等部門(mén)，權(quán)責(zé)的不對(duì)等大大地弱化了部門(mén)職能的履行。作為內(nèi)部的行政組織，機(jī)關(guān)運(yùn)行保障部門(mén)同樣缺乏組織領(lǐng)導(dǎo)力與人力資源管理等科層型機(jī)制的基本要件，這就將該部門(mén)置于尷尬境地。

“當(dāng)個(gè)人利益與集體利益趨于一致，在制度化博弈障礙時(shí)更容易憑借個(gè)人情感謀取正向的零和博弈結(jié)果，即按照收益最大化原則采取最有利于自己的行為方式去實(shí)現(xiàn)集體目標(biāo)?！盵10]機(jī)關(guān)運(yùn)行保障工作理應(yīng)掌握各部門(mén)間資源的分配，資源的有限性和需求的無(wú)限性容易導(dǎo)致資源分配上的失范和混亂，同時(shí)各部門(mén)紛紛追求本部門(mén)利益的最大化，在這種情況下，機(jī)關(guān)運(yùn)行保障部門(mén)既缺乏集中統(tǒng)一的法律條文予以規(guī)范各部門(mén)間受保障利益的劃分，又沒(méi)有足夠強(qiáng)硬的職能權(quán)力來(lái)保障執(zhí)行，很自然造成部門(mén)間資源分配上的“苦樂(lè)不均”。并且維持機(jī)關(guān)運(yùn)行保障機(jī)構(gòu)正常運(yùn)行的部分法規(guī)、辦法是由財(cái)政部、國(guó)資委等強(qiáng)勢(shì)機(jī)關(guān)領(lǐng)頭編制，雖然這些條規(guī)對(duì)保障機(jī)關(guān)運(yùn)行具有較強(qiáng)的正面作用，但是這些條規(guī)也同樣表現(xiàn)著不同編制主體的原則和價(jià)值，致使條文的普適性還有待進(jìn)一步考量。機(jī)關(guān)運(yùn)行保障部門(mén)管理權(quán)限的分化使得原本應(yīng)呈現(xiàn)整體性的機(jī)關(guān)后勤保障系統(tǒng)演變成各自為政的機(jī)構(gòu)后勤管理難題。

四、“先立后破”視野下的措施

“破和立從來(lái)都是事物的兩個(gè)方面，并且‘立’是決定‘破’是否最后成功的關(guān)鍵?！盵11]縱觀世界歷史，無(wú)論是中國(guó)封建社會(huì)晚期的太平天國(guó)運(yùn)動(dòng)、維新變法，還是西方早期空想社會(huì)主義所催生的“三大工人運(yùn)動(dòng)”，都闡釋了在只知道“破”的原因而沒(méi)有“立”的方法就著急“破”的情況下，只能是竹籃打水一場(chǎng)空。新的綱領(lǐng)、理念、方法要“立”得住，自然就加速舊的事物滅亡，加快“破”的步伐，這也是馬克思主義找到了“徹底的暴力革命”這一“立”的方法，為新中國(guó)的誕生創(chuàng)造了前提?！捌啤焙汀傲ⅰ笔鞘挛锴郯l(fā)展的兩個(gè)對(duì)立面，有破就要有“立”，立不住只強(qiáng)調(diào)“破”，只會(huì)帶來(lái)更多的麻煩。

所以，在進(jìn)行機(jī)關(guān)事務(wù)運(yùn)行保障管理建設(shè)的過(guò)程中要看到“破”和“立”的辯證關(guān)系，在建立起具有支撐性的制度和法律框架并且能順利彌合新體舊制間的“層空關(guān)系”的基礎(chǔ)上，再考慮原有體制弊端的破除，要防止因“破后無(wú)立”，出現(xiàn)改革的無(wú)序和混亂，只有這樣，才能行穩(wěn)致遠(yuǎn)。

（一）立法先行、于法有據(jù)。內(nèi)部行政行為理論認(rèn)為，面向政府內(nèi)部組成部門(mén)來(lái)發(fā)揮職能的內(nèi)部行政分配行為是機(jī)關(guān)事務(wù)部門(mén)的內(nèi)在職責(zé)和要求，該部門(mén)并不直接作用于行政相對(duì)人，也不會(huì)影響相對(duì)人權(quán)益的認(rèn)受，行政主體享有一定的自主性，因此也不必遵行依法行政的約束。然而，這一自主性在逐漸向自主權(quán)演變。機(jī)關(guān)事務(wù)無(wú)論是合同能源管理、數(shù)字化建設(shè)、公物倉(cāng)建設(shè)等已實(shí)現(xiàn)外部化，其職能已進(jìn)行了提質(zhì)提效的社會(huì)化改革。二十大報(bào)告再次重申法制建設(shè)的重要性，要在法制軌道上全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)家。因此，機(jī)關(guān)事務(wù)運(yùn)行保障法制建設(shè)“上有空間，下有基礎(chǔ)”

《山西省機(jī)關(guān)事務(wù)保障條例》吹響了機(jī)關(guān)運(yùn)行保障立法的前哨，為國(guó)家層面的立法提供制度借鑒、積累經(jīng)驗(yàn)，機(jī)關(guān)事務(wù)管理立法到機(jī)關(guān)運(yùn)行保障立法，是立法理念的一大創(chuàng)新[12]。法律的保障為機(jī)關(guān)職能的履行、組織架構(gòu)的搭建提供了強(qiáng)有力的抓手。在法制的前提下，捋順機(jī)關(guān)運(yùn)行保障同級(jí)部門(mén)間的關(guān)系，厘清職責(zé)范圍，其后對(duì)機(jī)構(gòu)內(nèi)種種弊端進(jìn)行精準(zhǔn)打擊。法制讓運(yùn)行保障機(jī)構(gòu)改革“立”得住，弊端的破除讓法制“立”得穩(wěn)，從而實(shí)現(xiàn)法制的“以立促破”。

（二）概念法定、學(xué)科建設(shè)正當(dāng)其時(shí)?！皺C(jī)關(guān)運(yùn)行保障，是指對(duì)機(jī)關(guān)運(yùn)行所需經(jīng)費(fèi)、資產(chǎn)、服務(wù)、能源、資源等進(jìn)行統(tǒng)籌、配置、管理、監(jiān)督等后勤服務(wù)保障活動(dòng)?！薄渡轿魇C(jī)關(guān)運(yùn)行保障條例》以法律條文形式對(duì)機(jī)關(guān)運(yùn)行保障的概念、保障范圍進(jìn)行了明確的規(guī)定和詳細(xì)地闡述，以法律的形式對(duì)特定概念進(jìn)行界定，為學(xué)界和政界正確引用該概念、正確闡述其內(nèi)涵、正確研究?jī)?nèi)在機(jī)理具有重要意義。

另一方面，中國(guó)國(guó)家權(quán)力組織已逐漸發(fā)展成為世界上最大規(guī)模的組織，機(jī)關(guān)事務(wù)規(guī)?？偭矿@人，龐大且繁雜的管理需求迫切需要專業(yè)化的管理人才和專門(mén)的學(xué)科領(lǐng)域，所以，機(jī)關(guān)事務(wù)管理學(xué)科建設(shè)正當(dāng)其時(shí)。國(guó)務(wù)院學(xué)位委員會(huì)辦公室印發(fā)的《關(guān)于推進(jìn)“政府運(yùn)行保障管理”專業(yè)方向（二級(jí)學(xué)科）建設(shè)的通知》已在全國(guó)十余所高校試點(diǎn)，對(duì)于機(jī)關(guān)事務(wù)管理領(lǐng)域來(lái)說(shuō)，培養(yǎng)一批既具有理論素養(yǎng)又具有實(shí)務(wù)能力專業(yè)人才來(lái)推動(dòng)機(jī)關(guān)事務(wù)管理至關(guān)重要。學(xué)科的建設(shè)讓機(jī)關(guān)事務(wù)管理領(lǐng)域的基礎(chǔ)理論、歷史、理念深入人心，讓機(jī)關(guān)運(yùn)行保障扎根更穩(wěn)。

（三）復(fù)合治理、部門(mén)聯(lián)動(dòng)。機(jī)關(guān)運(yùn)行保障部門(mén)如何從其他行政部門(mén)中“收權(quán)”， “三制融合”[12]的理論架構(gòu)提供了可供參考的實(shí)施路徑。首先，打造以厘清職能和權(quán)責(zé)邊界為核心特征的科層型協(xié)作機(jī)制。在組織方式和法制建設(shè)上，不僅要明確機(jī)關(guān)運(yùn)行保障部門(mén)的組織地位，更要清晰劃分其權(quán)責(zé)權(quán)限，凸顯機(jī)關(guān)運(yùn)行保障部門(mén)的重要性，充實(shí)機(jī)關(guān)運(yùn)行保障部門(mén)的“硬實(shí)力”。其次，機(jī)關(guān)運(yùn)行保障部門(mén)重新收回職能權(quán)力，將使得財(cái)政、住建、國(guó)土部門(mén)對(duì)部分權(quán)力的剝離產(chǎn)生抵觸。如何協(xié)調(diào)因改革造成部門(mén)間權(quán)力和利益的調(diào)整，除科層壓力“負(fù)向激勵(lì)”外，市場(chǎng)型機(jī)制和網(wǎng)絡(luò)型機(jī)制也將發(fā)揮重要作用。市場(chǎng)型機(jī)制秉持“責(zé)任共擔(dān)，利益相容”原則，當(dāng)機(jī)關(guān)運(yùn)行保障部門(mén)掌握完整的職能權(quán)力，職能行使充分，充分盤(pán)活部門(mén)間資源，保障水平大幅提升，而作為職能相對(duì)人的同級(jí)行政部門(mén)不僅可以享受高質(zhì)量服務(wù)，并且可以節(jié)省下可觀的部門(mén)資源和財(cái)政資金。因此，“科層+市場(chǎng)”復(fù)合型協(xié)作治理框架關(guān)注到了科層型機(jī)制忽視利益相容原則和高壓科層壓力帶來(lái)體制層面的柔性不足，憑借市場(chǎng)型協(xié)作機(jī)制的“利益+責(zé)任”理念，為機(jī)關(guān)運(yùn)行保障管理體制改革提供了彌合政府機(jī)構(gòu)各部門(mén)間責(zé)任共擔(dān)和利益共享的實(shí)施路徑。而強(qiáng)調(diào)認(rèn)同和共識(shí)的“網(wǎng)絡(luò)型機(jī)制”更有利于打造合作性的部門(mén)間關(guān)系，增強(qiáng)各部門(mén)間信任黏度，形成共同的組織理念，這不僅有利于政府組織文化的培養(yǎng)，更能保持各部門(mén)間協(xié)作的融合度，避免出現(xiàn)機(jī)構(gòu)間因改革而造成的“層空間隙”。

機(jī)關(guān)運(yùn)行保障管理建設(shè)不僅需要科層型機(jī)制這樣的“硬手段”，同樣需要“市場(chǎng)型機(jī)制”和“網(wǎng)絡(luò)型機(jī)制”保持機(jī)關(guān)運(yùn)行管理建設(shè)的韌性和強(qiáng)度，實(shí)現(xiàn)先“立”后“破”的“軟著陸”。