趙 燕

（西藏民族大學管理學院 陜西咸陽 712082）

城鎮(zhèn)化是國家治理現(xiàn)代化的必由之路。黨的二十大報告和2023 年的政府工作報告始終將“持續(xù)推進以人為核心的新型城鎮(zhèn)化”錨定為推動經(jīng)濟社會發(fā)展的重點工作之一。

2023 年1 月28 日，國家發(fā)展改革委印發(fā)了《關于推動大型易地扶貧搬遷安置區(qū)融入新型城鎮(zhèn)化實現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展的指導意見》，該意見指出，堅持盡力而為、量力而行，聚焦大型易地扶貧搬遷安置區(qū)，以滿足搬遷群眾對美好生活的向往為出發(fā)點和落腳點，以鞏固拓展易地扶貧搬遷脫貧成果實施新型城鎮(zhèn)化和鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略為主線，著力扶持壯大縣域特色產(chǎn)業(yè)，著力促進搬遷群眾就業(yè)創(chuàng)業(yè)，著力提升安置區(qū)配套設施，著力完善基本公共服務體系，著力健全社區(qū)治理體系，解決好搬遷群眾急難愁盼問題，加快實現(xiàn)人口市民化、就業(yè)多元化、產(chǎn)業(yè)特色化、基本公共服務均等化、社會治理現(xiàn)代化，全面轉(zhuǎn)變搬遷群眾生產(chǎn)生活方式，確保搬遷群眾穩(wěn)得住、逐步能致富，為推動脫貧地區(qū)高質(zhì)量發(fā)展如期實現(xiàn)中國式現(xiàn)代化打下堅實基礎。

西藏極高海拔生態(tài)搬遷順應推進“四個創(chuàng)建”、做到“四個走在前列”的要求，對筑牢國家生態(tài)安全屏障、促進基本公共服務均等化、提升農(nóng)牧區(qū)的治理水平與治理能力具有重要意義。為更好地貫徹中央第七次西藏工作座談會精神，實現(xiàn)極高海拔生態(tài)搬遷群眾“搬得出、穩(wěn)得住、能致富”的目標，要不斷推動極高海拔生態(tài)搬遷安置區(qū)融入新型城鎮(zhèn)化建設，將安置區(qū)的工作重心轉(zhuǎn)移到內(nèi)涵式發(fā)展和城鎮(zhèn)化質(zhì)量的提升，促進極高海拔移民融入、共享現(xiàn)代文明和發(fā)展成果。這不僅是貫徹新時代黨的治藏方略和生態(tài)文明思想的具體體現(xiàn)，更是促進生態(tài)保護同民生改善相結(jié)合的生動實踐[1]。

一、極高海拔生態(tài)搬遷安置區(qū)融入新型城鎮(zhèn)化的機理

（一）新型城鎮(zhèn)化的內(nèi)涵

黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央明確提出實施新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略，提出走以人為本、四化同步、優(yōu)化布局、生態(tài)文明、文化傳承的中國特色新型城鎮(zhèn)化道路。黨的二十大報告指出，深入實施新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略，推進以人為核心的新型城鎮(zhèn)化，加快農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化。推進以人為核心的新型城鎮(zhèn)化，是中國式現(xiàn)代化的重要內(nèi)容，是實現(xiàn)中華民族偉大復興的必然選擇。

新型城鎮(zhèn)化屬于中國式命題，國內(nèi)對新型城鎮(zhèn)化理論內(nèi)涵的探討主要有以下幾種代表性觀點：任杲、趙蕊將新型城鎮(zhèn)化之“新”概括為：新型城鎮(zhèn)化的本質(zhì)是以人為核心；新型城鎮(zhèn)化的目標是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，促進城鄉(xiāng)融合；城市群是新型城鎮(zhèn)化的主要形態(tài)；新型城鎮(zhèn)化要做到生產(chǎn)、生活、生態(tài)有機統(tǒng)一，強調(diào)綠色發(fā)展[2]。李蘭冰、高雪蓮等在梳理中國城鎮(zhèn)化的典型特征與現(xiàn)實困境的基礎上，從要素轉(zhuǎn)換、演化機理和維度解構三個層面構建新型城鎮(zhèn)化理論內(nèi)涵：在要素方面，強調(diào)“人”是新型城鎮(zhèn)化的核心要素；在演化機理方面，強調(diào)新型城鎮(zhèn)化實質(zhì)上是要素流動、結(jié)構轉(zhuǎn)換和空間分工互動的一個過程；在維度解構方面，強調(diào)政府治理、產(chǎn)業(yè)支撐及空間優(yōu)化對新型城鎮(zhèn)化的推動作用[3]。陳明星、葉超等解讀了新型城鎮(zhèn)化認知與建構四個方面的理論內(nèi)涵：人本性、協(xié)同性、包容性和可持續(xù)性[4]（見圖1）。

圖1：新型城鎮(zhèn)化的理論內(nèi)涵

新型城鎮(zhèn)化之“新”不僅新在空間上的轉(zhuǎn)變，更為重要的是在發(fā)展理念、發(fā)展模式上的改革與創(chuàng)新。要著力建設以人為核心的城市家園，轉(zhuǎn)變產(chǎn)業(yè)結(jié)構推動經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展，提高政府對公共事務的管理能力和服務水平，更為重要的是要將綠色發(fā)展理念貫穿于城鎮(zhèn)化的各個環(huán)節(jié)與全過程之中，不斷提高城鎮(zhèn)的宜居性與發(fā)展的可持續(xù)性。

（二）關于易地扶貧搬遷安置區(qū)融入新型城鎮(zhèn)化的探討

《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014-2020 年）》出臺后，學者們的視線從研究“移民搬遷或生態(tài)移民與城鎮(zhèn)化發(fā)展”逐漸轉(zhuǎn)向“易地扶貧搬遷與新型城鎮(zhèn)化的協(xié)調(diào)發(fā)展”，呂翠麗、何玲玲認為易地扶貧搬遷與新型城鎮(zhèn)化目標一致，易地扶貧搬遷實現(xiàn)機制與搬遷人口市民化趨同，可通過兩者相互影響、相互關聯(lián)的程度進行耦合[5]；楊智、楊定玉等認為新型城鎮(zhèn)化是城鄉(xiāng)融合發(fā)展的實踐舉措，其本質(zhì)是農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)聚集而形成新型城鎮(zhèn)，因此新型城鎮(zhèn)化與易地扶貧搬遷具有內(nèi)在的同一性[6]。

易地搬遷工程與城鎮(zhèn)化的融合發(fā)展已經(jīng)成為一種普遍實踐，集中安置區(qū)的工作重心也需要轉(zhuǎn)移到內(nèi)涵式發(fā)展和城鎮(zhèn)化質(zhì)量的提升。姜偉齊通過對青海省海東市互助土族自治縣的易地搬遷實踐進行考察發(fā)現(xiàn)，易地搬遷工程搭建起了城鎮(zhèn)化的基本框架，但其半城鎮(zhèn)化的狀態(tài)也嚴重阻礙了社區(qū)的可持續(xù)發(fā)展。因而必須深入探究易地搬遷與城鎮(zhèn)化的關系、易地搬遷實踐如何推動城鎮(zhèn)化以及易地搬遷型城鎮(zhèn)化的未來走向[7]。

從當前形勢來看，推進易地搬遷與新型城鎮(zhèn)化協(xié)調(diào)發(fā)展是現(xiàn)階段需要努力實現(xiàn)的戰(zhàn)略目標。易地搬遷與新型城鎮(zhèn)化存在互動關系，相互影響、相互促進，兩者互動協(xié)調(diào)發(fā)展是鞏固易地搬遷脫貧成果，增強脫貧地區(qū)和脫貧群眾內(nèi)生發(fā)展動力的重要保證。

（三）極高海拔生態(tài)搬遷融入新型城鎮(zhèn)化的機理

西藏有97 個鄉(xiāng)鎮(zhèn)、450 個行政村位于4800 米以上的極高海拔地區(qū)，部分行政村處于禁止開發(fā)區(qū)和生態(tài)恢復區(qū)，生態(tài)環(huán)境脆弱。極高海拔生態(tài)搬遷工程既能從根本上解決脫貧致富的問題，也能極大地提升生態(tài)涵養(yǎng)承載能力。在極高海拔生態(tài)搬遷的過程中，如何推動安置區(qū)融入新型城鎮(zhèn)化，全面轉(zhuǎn)變搬遷農(nóng)牧民群眾生產(chǎn)生活方式，加快實現(xiàn)人口市民化、產(chǎn)業(yè)特色化、就業(yè)多元化、基本公共服務均等化、社會治理現(xiàn)代化，是對當前極高海拔生態(tài)搬遷安置區(qū)發(fā)展短板和發(fā)展方向的積極探索和回應。

新型城鎮(zhèn)化與極高海拔生態(tài)搬遷圍繞的中心都是“以人為本”：新型城鎮(zhèn)化是以人的需要和人的全面發(fā)展為核心意涵的城鎮(zhèn)化；極高海拔生態(tài)搬遷亦是秉持以人民為中心的發(fā)展思想，破解群眾生存發(fā)展難題，推動極高海拔地區(qū)農(nóng)牧民共享現(xiàn)代文明成果，為極高海拔地區(qū)的群眾創(chuàng)造更加美好的生活。極高海拔生態(tài)搬遷和新型城鎮(zhèn)化的核心要素都是在“以人為本”的基礎上實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展、公共服務、社會治理和生態(tài)安全的協(xié)同推進。

新型城鎮(zhèn)化的最終目標是實現(xiàn)生態(tài)城鎮(zhèn)化、社會城鎮(zhèn)化、治理城鎮(zhèn)化、產(chǎn)業(yè)城鎮(zhèn)化、人口城鎮(zhèn)化。與極高海拔生態(tài)搬遷的目標：筑牢生態(tài)安全屏障、提升公共服務能力、推動治理能力現(xiàn)代化、提升可持續(xù)生計水平、適度規(guī)模集中人口無論從學理還是實踐來看都是相通的（如圖2）。唯一細微差別之處在于：從生態(tài)安全視角來看，極高海拔生態(tài)搬遷更多貢獻于遷出地，即通過搬遷可有力改善遷出區(qū)生態(tài)環(huán)境，調(diào)節(jié)人類生態(tài)與環(huán)境承載力之間的矛盾，進一步筑牢國家生態(tài)安全屏障。而新型城鎮(zhèn)化的生態(tài)安全更多作用于遷入地，即在遷入地新型城鎮(zhèn)化的建設過程中，通過發(fā)展果林和生態(tài)循環(huán)農(nóng)牧業(yè)，加強小流域治理、安置區(qū)綠化和防護林帶建設等綠色經(jīng)濟，構建遷入地人與自然間的良好關系。

圖2：極高海拔生態(tài)搬遷與新型城鎮(zhèn)化耦合關系圖

二、西藏極高海拔生態(tài)搬遷安置區(qū)融入新型城鎮(zhèn)化的重點和難點

（一）西藏極高海拔生態(tài)搬遷安置區(qū)融入新型城鎮(zhèn)化的重點

1.以加強生態(tài)環(huán)境保護為目標推動安置區(qū)融入生態(tài)城鎮(zhèn)化

建立人與自然和諧共生的城市生態(tài)系統(tǒng)是生態(tài)城鎮(zhèn)化的本質(zhì)。在生態(tài)城鎮(zhèn)化的進程中，將生態(tài)文明的理念融入到城鎮(zhèn)化進程中，將生態(tài)經(jīng)濟作為指導，利用更加科學先進的技術來發(fā)展生態(tài)城鎮(zhèn)，確保自然生態(tài)系統(tǒng)能夠可持續(xù)發(fā)展。創(chuàng)建國家生態(tài)文明高地，將生態(tài)文明建設的理念融入到極高海拔生態(tài)移民搬遷，不僅能夠增強城鎮(zhèn)環(huán)境承載力、解決日益突出的環(huán)境問題，更能把西藏特有的綠色生態(tài)潛力和優(yōu)勢保護好、建設好，以理念生態(tài)化和產(chǎn)業(yè)生態(tài)化實現(xiàn)遷入地和遷出地的生態(tài)建設互惠共贏，切實筑牢國家生態(tài)安全屏障。

2.以健全社區(qū)治理體系為根基推動安置區(qū)融入治理城鎮(zhèn)化

法律法規(guī)更加健全，城鎮(zhèn)管理更加科學、精細、高效，信息化程度和智能化程度不斷提升是治理城鎮(zhèn)化的根本要求[8]。極高海拔生態(tài)搬遷使原來分散居住的農(nóng)牧民變?yōu)楝F(xiàn)在集中居住的城鎮(zhèn)居民，他們的生活環(huán)境、生產(chǎn)方式、社會關系都發(fā)生了巨大變化，這就要求基層黨組織、政府、社區(qū)自治組織和其他社會組織在安置區(qū)的治理中充分發(fā)揮作用，緊緊圍繞西藏極高海拔生態(tài)移民搬遷的特點，不斷創(chuàng)新安置區(qū)社會治理模式，著力打造環(huán)境優(yōu)美、秩序良好、管理有序、文明和諧的新社區(qū)，提升搬遷群眾獲得感、幸福感和安全感。面對極高海拔生態(tài)搬遷過渡期一部分青壯年勞動力還留在遷出地勞作的現(xiàn)實，治理城鎮(zhèn)化也會在轉(zhuǎn)變?nèi)罕娝枷胗^念、增強參與公共事務意識的基礎上，進一步推動城鎮(zhèn)化與新型工業(yè)化、信息化、農(nóng)牧業(yè)現(xiàn)代化深度融合。

3.以提升基本公共服務為核心推動安置區(qū)融入社會城鎮(zhèn)化

社會城鎮(zhèn)化旨在構建優(yōu)質(zhì)均衡的公共服務體系，推動搬遷群眾個人融入企業(yè)、子女融入學校、家庭融入社區(qū)、群體融入社會。從2018 年6 月18 日那曲市尼瑪縣榮瑪鄉(xiāng)首批極高海拔移民搬遷至拉薩市堆龍德慶區(qū)古榮鎮(zhèn)生態(tài)搬遷安置點起，截至2023 年8 月，西藏共完成約3 萬余名極高海拔移民生態(tài)搬遷工作，搬遷群眾的醫(yī)療、教育、住房、就業(yè)等生產(chǎn)生活條件得到極大改善，基本實現(xiàn)了“搬得出、穩(wěn)得住”的階段性目標。在共同富裕的大背景下，面對剩下十余萬極高海拔生態(tài)移民的搬遷任務，真正實現(xiàn)“搬得出、穩(wěn)得住、能致富”的宏偉目標，就要以社會城鎮(zhèn)化建設為契機，不斷增加公共服務有效供給，以更高質(zhì)量、更加均衡的公共服務來回應極高海拔生態(tài)移民的新期待。

4.以保障可持續(xù)生計為動力推動安置區(qū)融入產(chǎn)業(yè)城鎮(zhèn)化

產(chǎn)業(yè)城鎮(zhèn)化作為城鎮(zhèn)化的發(fā)展動力，是指二三產(chǎn)業(yè)在城鎮(zhèn)經(jīng)濟結(jié)構中逐漸成為主導產(chǎn)業(yè)的過程[9]。在極高海拔生態(tài)移民安置區(qū)產(chǎn)業(yè)城鎮(zhèn)化的過程中，要根據(jù)城鎮(zhèn)資源環(huán)境承載能力、要素稟賦、區(qū)位條件，不斷培育各具特色、符合實際的城鎮(zhèn)支撐產(chǎn)業(yè)，實現(xiàn)特色優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)與新型城鎮(zhèn)化的互動發(fā)展[10]，才能消除西藏本身社會發(fā)育程度低、經(jīng)濟水平落后、產(chǎn)業(yè)發(fā)展受限等客觀影響，以及極高海拔地區(qū)農(nóng)牧民思想閉塞、健康素養(yǎng)低、生存技能落后等主觀影響，解決極高海拔地區(qū)移民安置后面臨的嚴峻的生計可持續(xù)問題。

5.以促進人口適度集聚為抓手推動安置區(qū)融入人口城鎮(zhèn)化

新型城鎮(zhèn)化的核心是人的城鎮(zhèn)化，推進新型城鎮(zhèn)化，要在處理好人口主動遷徙和被動轉(zhuǎn)移關系的基礎上，正確引導農(nóng)業(yè)人口向城鎮(zhèn)集中。通過推進新型城鎮(zhèn)化，為實施極高海拔生態(tài)移民搬遷提供空間載體，將極高海拔地區(qū)分散的人口聚集：一方面通過轉(zhuǎn)移人口，減少載畜量，有效調(diào)解人與自然資源之間的矛盾；另一方面通過人口在城鎮(zhèn)的集聚，可以有效應對多元化市場中，因畜牧業(yè)產(chǎn)品單一而無法抵御的市場風險，通過城鎮(zhèn)人流量的增加，吸引更多物流、商流、資金流，促進地方經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展。讓搬遷群眾增收有渠道、就業(yè)有崗位、創(chuàng)業(yè)有門路，經(jīng)濟社會效益日益凸顯，充分實現(xiàn)“搬得出、穩(wěn)得住、能致富”的預期目標。

（二）西藏極高海拔生態(tài)搬遷安置區(qū)融入新型城鎮(zhèn)化的難點

西藏極高海拔生態(tài)搬遷“解決了我區(qū)長期想解決而沒有解決的難題，辦成了過去想辦而沒有辦成的大事”[1]。森布日是西藏極高海拔生態(tài)搬遷的重點安置區(qū)，地處雅魯藏布江北岸，范圍由山南市貢嘎縣崗堆鎮(zhèn)森布日村向東至山南市桑日縣桑日鎮(zhèn)，覆蓋貢嘎、扎囊、乃東、桑日等四縣（區(qū)），規(guī)劃面積2745.46 平方公里，包括9 個鄉(xiāng)鎮(zhèn)32 個行政村。深入森布日調(diào)研發(fā)現(xiàn)，西藏極高海拔生態(tài)搬遷的重要性、艱巨性、復雜性與西藏城鎮(zhèn)發(fā)展特殊的歷史進程、區(qū)位因素和經(jīng)濟基礎相疊加，使得西藏極高海拔生態(tài)搬遷安置區(qū)融入新型城鎮(zhèn)化面臨諸多困難。

1.生態(tài)補償仍待完善

西藏自治區(qū)第十次黨代會明確提出“著力創(chuàng)建國家生態(tài)文明高地、努力做到生態(tài)文明建設走在全國前列”的戰(zhàn)略部署，進一步突顯了西藏生態(tài)價值和生態(tài)戰(zhàn)略地位。西藏極高海拔生態(tài)搬遷有一個重要的特點就是遷出地和遷入地的生態(tài)保護任務同等艱巨。從西藏生態(tài)保護任務最重、貧困程度最深、發(fā)展難度最大的重點生態(tài)功能區(qū)搬遷至位于雅魯藏布江中游北岸河谷地帶的森布日，這不僅意味著生態(tài)治理陣地的轉(zhuǎn)換，也意味著治理方式由“粗放型治理”向“精細型治理”的轉(zhuǎn)變。在此過程中，要積極回應森布日干部和群眾反映的全區(qū)草補標準低、生態(tài)崗位少等問題，在通過完善生態(tài)補償機制，有效避免西藏極高海拔移民生計缺陷的基礎上，有力提升安置區(qū)生態(tài)環(huán)境治理體系和治理能力現(xiàn)代化，推進新型城鎮(zhèn)化同完善生態(tài)治理體系有效結(jié)合，不斷提高城鎮(zhèn)的宜居性與發(fā)展的可持續(xù)性。

2.運行機制尚不健全

從2018 年首批極高海拔生態(tài)移民搬遷至今，安置點仍處于搬遷安置的過渡期，管理體系和運行機制仍存在一些制度性缺陷。在西藏極高海拔生態(tài)移民搬遷安置點山南森布日調(diào)研得知，森布日那曲生態(tài)搬遷安置點指揮部（現(xiàn)為森布日生態(tài)搬遷安置點管理委員會）作為那曲市委市政府派出機構負責那曲安多縣、尼瑪縣、雙湖縣極高海拔地區(qū)搬遷群眾的搬遷和日常管理工作。迄今已完成7263戶，共計30362 人的搬遷和安置任務，從城鎮(zhèn)規(guī)模和人口數(shù)量來看，森布日在全區(qū)74 個縣（區(qū)）中大概排名47，無論從管理對象和管理內(nèi)容上看難度都非常大。但因為是派出機構，很多行政管理權限未能下放到位，導致行政執(zhí)行難度大，不能達到理想的執(zhí)行效果，給群眾造成了很多困擾。如群眾普遍反映，辦理結(jié)婚證和出生證還要返回原籍，因為沒有班車且路途遙遠，無形中增加了很多金錢成本、時間成本和安全隱患。健全完善管理工作機制，強化職能職責，才能實現(xiàn)指揮運轉(zhuǎn)有序，提升行政執(zhí)行能力，進而推動安置區(qū)與所在城鎮(zhèn)一體化健康有序發(fā)展。

3.公共服務供給有限

森布日安置點在建設伊始就配套建設了水電路訊網(wǎng)、科教文衛(wèi)保等基礎設施，極大地改善了搬遷群眾的生產(chǎn)生活條件，使搬遷群眾在現(xiàn)代化的城鎮(zhèn)中能夠享受到更好的公共服務，健康水平和幸福指數(shù)都得到大幅提升。然而，因為西藏整體公共服務市場化水平不高，以政府為主導的各種社會主體共同參與的公共服務供給方式尚不完善，使得在2022年8月森布日二期搬遷最后一批群眾入住后，教育、醫(yī)療、住房等基礎設施的不足逐漸顯現(xiàn)出來。以教育為例，因為學校資源的有限性，學生容納量不足，很多有住宿需求的學生必須改為走讀，無形中增加了家庭的負擔。只有不斷完善公共服務供給體系，提升公共服務供給能力，才能為走向共同富裕的新型城鎮(zhèn)化質(zhì)量提升提供更多支持。

4.產(chǎn)業(yè)基礎較為薄弱

產(chǎn)業(yè)基礎弱是大多數(shù)易地扶貧搬遷安置區(qū)面臨的共性問題，受特殊的自然條件和歷史起點等因素的制約，西藏基礎產(chǎn)業(yè)薄弱，發(fā)展不平衡不充分的問題更為突出。森布日極高海拔生態(tài)搬遷安置點位于雅魯藏布江中游，地貌屬雅魯藏布江寬谷地，往北靠近高山地貌，地形呈南低北高，由平坦谷地往北抬升為山地，海拔3584～3603 米。該區(qū)域為旱地，太陽輻射強，夏季溫和濕潤，冬、春季多風干燥[11]。因地理條件制約，在該區(qū)域不適宜賡續(xù)原有的農(nóng)牧業(yè)。按照自治區(qū)部署，以城鎮(zhèn)為依托在森布日及周邊地區(qū)布局建設了生態(tài)經(jīng)果林、現(xiàn)代牧場、皮革毛紡廠、藏雞養(yǎng)殖場、惠民光伏、冷鏈物流等產(chǎn)業(yè)項目，投入很大，但受諸多因素影響，項目運轉(zhuǎn)乏力，在吸納搬遷群眾就業(yè)方面與預期相差較遠。產(chǎn)業(yè)基礎薄弱是森布日這一類搬遷小城鎮(zhèn)推進新型城鎮(zhèn)化建設的掣肘因素。

5.群眾內(nèi)生動力不足

長期粗放的生產(chǎn)生活方式，加上受教育程度低、身體狀況不佳、現(xiàn)代技能水平差等因素的影響，很多群眾還不能適應新的生產(chǎn)生活環(huán)境，導致就業(yè)競爭力差。森布日安置點在通過搬遷工程項目吸收群眾短期務工的同時，利用現(xiàn)有的配套產(chǎn)業(yè)項目（如經(jīng)濟種植林平臺），解決了一部分群眾就業(yè)難的問題。但這些勞動強度大、技術含量低的行業(yè)，收入普遍較低，導致少數(shù)群眾就業(yè)創(chuàng)業(yè)意愿不強，就業(yè)不充分。在搬遷過渡期，群眾增收主要還是依靠遷出地由合作社代理的牧業(yè)收入，這也使群眾對尋找新的就業(yè)和創(chuàng)業(yè)機會缺乏動力，新型城鎮(zhèn)化建設中人口的集聚效應不能完全顯現(xiàn)。

三、西藏極高海拔生態(tài)搬遷安置區(qū)融入新型城鎮(zhèn)化的驅(qū)動思路和推進路徑

（一）西藏極高海拔生態(tài)搬遷安置區(qū)融入新型城鎮(zhèn)化的驅(qū)動思路

1.錨定區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略

著力推進“四個創(chuàng)建”、努力做到“四個走在前列”，是西藏站在新的歷史起點上踐行習近平總書記關于西藏工作重要指示和批示精神，落實新時代黨的治藏方略的任務書，為開創(chuàng)西藏工作新局面指明了方向。在西藏極高海拔生態(tài)搬遷安置區(qū)融入新型城鎮(zhèn)化的過程中，必須科學把握“四個創(chuàng)建”“四個走在前列”的精神實質(zhì)，認清西藏階段性發(fā)展中存在的機會與威脅、找準優(yōu)勢與劣勢，不斷探索新舉措、實現(xiàn)新作為，主動服務和融入新發(fā)展格局，確保國家安全和長治久安、確保人民生活水平不斷提高、確保生態(tài)環(huán)境良好、確保邊防鞏固和邊境安全。

2.依托重點建設項目

西藏“十四五”規(guī)劃投資6015 億元，較“十三五”增長58%，將重點支持保障和改善民生、基礎設施建設、生態(tài)環(huán)境保護、基層政權和社會管理能力建設、特色優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)發(fā)展等領域。在西藏極高海拔生態(tài)搬遷安置區(qū)融入新型城鎮(zhèn)化的過程中要以“十四五”期間重點建設項目為抓手，通過政府推動、投資拉動、產(chǎn)業(yè)帶動、區(qū)域聯(lián)動和創(chuàng)新驅(qū)動，有針對性地規(guī)劃安置區(qū)重大基礎設施建設，重點解決教育、醫(yī)療、住房等公共服務發(fā)展滯后的問題。在現(xiàn)有產(chǎn)業(yè)基礎上，不斷優(yōu)化產(chǎn)業(yè)資源配置，促進產(chǎn)業(yè)結(jié)構升級，堅持綠色發(fā)展、集聚發(fā)展、特色發(fā)展。

3.深耕重點難點問題

易地扶貧搬遷與新型城鎮(zhèn)化協(xié)調(diào)發(fā)展無統(tǒng)一模式，亦不可盲目照搬。西藏極高海拔生態(tài)搬遷安置區(qū)融入新型城鎮(zhèn)化面臨著生態(tài)任務重、經(jīng)濟基礎差等復雜而嚴峻的挑戰(zhàn)。只有堅持問題導向、目標導向，聚焦“黨建引領、政策落實、組織保障、穩(wěn)定增收、有序融入”，針對生態(tài)補償不完善、運行機制不暢通、公共服務供給不足、產(chǎn)業(yè)基礎薄弱、群眾內(nèi)生動力不足等突出問題精準發(fā)力，逐條逐項抓好落實，才能真正做到對癥施策，破解難題。

（二）西藏極高海拔生態(tài)搬遷安置區(qū)融入新型城鎮(zhèn)化的推進路徑

1.健全生態(tài)補償制度，筑牢生態(tài)安全防線

將生態(tài)文明理念全面融入新型城鎮(zhèn)化建設全過程，倡導綠色、低碳、循環(huán)發(fā)展，強化生態(tài)環(huán)境保護力度，積極開展生態(tài)修復，最大限度減少生態(tài)移民對自然生態(tài)環(huán)境的干擾和損害，有序推動遷入地與遷出地生態(tài)環(huán)境協(xié)調(diào)發(fā)展，需要不斷規(guī)范生態(tài)補償管理，健全生態(tài)補償制度。一方面，加大中央和地方財政對重點生態(tài)功能區(qū)的轉(zhuǎn)移支付力度，逐步增加轉(zhuǎn)移支付規(guī)模，充分實現(xiàn)生態(tài)補償?shù)墓叫院脱a償資金效益的最大化；另一方面，自治區(qū)層面須建立統(tǒng)一的生態(tài)補償管理機構，實行統(tǒng)一的管理辦法，應用經(jīng)濟手段和法律手段，探索資金補償、政策補償、實物補償、項目補償、智力技術補償相融合的多元化生態(tài)補償方式，進一步明確補償資金的籌措渠道、補償標準、自然資產(chǎn)價值確定、生態(tài)服務價值評估，促進經(jīng)濟、生態(tài)、社會的協(xié)調(diào)發(fā)展。

2.理順管理體制機制，夯實社會治理基礎

順應遷入地行政管理需求和新型城鎮(zhèn)化發(fā)展趨勢，遷出地各相關部門應通過行政委托、管理授權等方式，授予安置區(qū)相應的行政管理權，采取“遷出地管理草場和牛羊，遷入地管理房子與群眾”的思路，確保安置區(qū)全面履行托管區(qū)的行政、經(jīng)濟和社會管理服務職能。從根本上解決極高海拔生態(tài)移民辦事過程中“兩頭跑”的問題，使其能夠盡快從行為上和身份上融入城市生活。在此過程中首先要著力發(fā)揮黨建統(tǒng)領作用，加強黨的基層組織建設，發(fā)揮黨組織的領導核心作用，實現(xiàn)黨建對基層治理的統(tǒng)領；其次要以網(wǎng)格化管理和“雙聯(lián)戶”工作為依托，充分發(fā)揮安置區(qū)群眾性自治組織、集體經(jīng)濟組織、群團組織、業(yè)主委員會的作用，有效推進安置區(qū)社會治理主體多元化、治理形式合作化、治理過程互動化、治理結(jié)果共享化。

3.完善多元供給體系，提升公共服務質(zhì)量

完善的公共服務體系，有利于鞏固提升極高海拔生態(tài)移民搬遷成果，這也是新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略的題中之義。一要擴大政府公共服務供給規(guī)模，供給堅持以民生需求為導向，始終聚焦安置區(qū)群眾最關心、最直接、最現(xiàn)實的教育、醫(yī)療、住房等問題，不斷提高基本公共服務供給對各類需求的覆蓋面；二要因地制宜積極引導市場、社會組織等加入，構建以政府為主導、市場主體和社會組織積極參與的多元供給體系；三要暢通群眾公共服務需求表達渠道，憑借“在全黨大興調(diào)研之風”的契機，以黨員同志為主力，通過與群眾“面對面”交流、“點對點”調(diào)研，廣泛征求意見，切實解決需求顯示不夠全面、收集信息不夠深入、統(tǒng)籌研判不夠準確、缺乏及時有效回應等問題。

4.著力發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)，拓寬群眾增收渠道

產(chǎn)業(yè)發(fā)展是搬遷群眾“穩(wěn)得住”“能致富”的基礎，也是新型城鎮(zhèn)化的重要支撐。要根據(jù)城鎮(zhèn)資源環(huán)境承載能力、要素稟賦、區(qū)位條件，積極引導項目、資金、科技、人才向產(chǎn)業(yè)聚集，多層次、多渠道、多形式推動生態(tài)移民搬遷安置區(qū)勞動力實現(xiàn)高質(zhì)量充分就業(yè)。如森布日安置區(qū)可根據(jù)西藏打造拉薩—澤當城鎮(zhèn)圈的規(guī)劃，在提質(zhì)現(xiàn)有六大產(chǎn)業(yè)的同時，構建基于城鎮(zhèn)規(guī)劃的特色優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)集群，形成地方特色優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)集群互動發(fā)展的新格局?？蓱{借優(yōu)越的地理位置和隨搬遷群眾一道而來的深厚牧業(yè)文化，打造牧業(yè)文化旅游小鎮(zhèn)，發(fā)展成為具有歷史記憶、地域特色、民族特點的“明珠”城鎮(zhèn)。以旅游業(yè)帶動一、二、三產(chǎn)融合發(fā)展，全力助推新型城鎮(zhèn)化建設、助力安置區(qū)群眾增收。

5.破解自我發(fā)展困境，增強自我發(fā)展能力

新型城鎮(zhèn)化是以人為核心的城鎮(zhèn)化，只有破除搬遷后群眾在自我發(fā)展方面所面臨的權利困境、能力困境、意識困境、機會困境，才能推動搬遷群眾更快更好地融入城鎮(zhèn)發(fā)展。其一，要搭建社會多方參與的議事平臺，豐富群眾協(xié)商議事形式、拓寬群眾協(xié)商議事范圍，逐步培養(yǎng)搬遷群眾的主人翁意識，調(diào)動其參與安置區(qū)建設的積極性，更好地實現(xiàn)文化融入、身份融入、情感融入、習慣融入和社會融入；其二，要建立長效技能培訓機制，通過主題培訓、現(xiàn)場觀摩、外出參觀等多種形式，在大力提升搬遷群眾文化素養(yǎng)以及技能水平的同時幫助他們開闊眼界、更新觀念，以“志智雙扶”充分激發(fā)群眾的內(nèi)生動力；其三，重點培養(yǎng)致富帶頭人，充分發(fā)揮鄉(xiāng)賢和致富能人的引領作用，為搬遷群眾樹立標桿，通過輻射帶動作用，培養(yǎng)更多高素質(zhì)、懂技術、有能力的“新市民”。

四、結(jié)論與討論

根據(jù)《西藏自治區(qū)極高海拔地區(qū)生態(tài)搬遷規(guī)劃（2018-2025）》，將有10 萬余名極高海拔移民遷入“一江四河”流域?qū)捁葏^(qū)域、重點城市或城鎮(zhèn)近郊。在共同富裕的大背景下，推動極高海拔生態(tài)搬遷安置區(qū)融入新型城鎮(zhèn)化，能夠在筑牢生態(tài)安全防線的同時，有力提升西藏城鎮(zhèn)治理體系和治理能力現(xiàn)代化，促進極高海拔移民融入城市生活、共享現(xiàn)代文明成果。這不僅是生態(tài)保護同民生改善相結(jié)合的生動實踐，也是對新時代黨的治藏方略引領西藏現(xiàn)代化的生動詮釋。在此過程中，要精準施策，正確處理好發(fā)展與穩(wěn)定的關系、局部與全局的關系、眼前與長遠的關系，全力做好生態(tài)搬遷“后半篇文章”，在實現(xiàn)“搬得出、穩(wěn)得住、能致富”的搬遷總要求的同時，讓搬遷群眾的獲得感、幸福感、安全感更加充實、更有保障、更可持續(xù)。