賈月 馮琦

(1.中共河南省委黨校 科學(xué)社會主義教研部,河南 鄭州450000;2.新疆維吾爾自治區(qū)黨委巡視辦,新疆 烏魯木齊 830000)

黨的十八大以來,習(xí)近平總書記關(guān)于黨的建設(shè)的重要思想逐步豐富。以習(xí)近平同志為核心的黨中央高度重視巡視工作,習(xí)近平總書記多次發(fā)表重要講話,作出重要指示,為做好新時代巡視工作提供了根本遵循。2017年7月,中央印發(fā)了《中共中央關(guān)于修改〈中國共產(chǎn)黨巡視工作條例〉的決定》,將市縣巡察制度正式納入黨規(guī)黨紀(jì)體系,成為巡視制度的一部分。2017年8月,中共中央辦公廳印發(fā)《關(guān)于市縣黨委建立巡察制度的意見》,要求市縣黨委在一屆任期內(nèi)實(shí)現(xiàn)巡察全覆蓋。實(shí)現(xiàn)了巡察工作從點(diǎn)到面,推動黨內(nèi)監(jiān)督縱向到底,對強(qiáng)化基層黨的領(lǐng)導(dǎo),提高基層黨組織執(zhí)政能力具有重要意義。2017年10月,黨的十九大報告指出,要“深化政治巡視,堅持發(fā)現(xiàn)問題、形成震懾不動搖,建立巡視巡察上下聯(lián)動的監(jiān)督網(wǎng)”[1]。2020年12月,中共中央辦公廳印發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)巡視巡察上下聯(lián)動的意見》。實(shí)踐證明,巡視巡察作為黨內(nèi)監(jiān)督的“利劍”,其成效十分明顯,發(fā)揮了政治“顯微鏡”和“探照燈”的作用,成為我們黨在長期執(zhí)政條件下實(shí)現(xiàn)自我凈化、自我完善、自我革新、自我提高的重要保障。同時應(yīng)該看到,巡視在有效彰顯制度優(yōu)勢的同時,在其具體落實(shí)中也遇到一些現(xiàn)實(shí)問題,對這些問題加以分析和解決,有助于在堅持中繼續(xù)深化和完善該制度。

一、黨內(nèi)巡視巡察制度落實(shí)中存在的問題

黨內(nèi)巡視制度在發(fā)揮利劍作用的同時,也面臨政治建設(shè)、思想建設(shè)、制度完善等諸多挑戰(zhàn)。十九屆中央紀(jì)律檢查委員會向中國共產(chǎn)黨第二十次全國代表大會的工作報告中指出:“紀(jì)檢監(jiān)察工作與黨中央要求和人民期盼相比、與高質(zhì)量發(fā)展要求相比還存在一定差距,有的紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)和紀(jì)檢監(jiān)察干部學(xué)習(xí)領(lǐng)悟黨的創(chuàng)新理論不夠深刻,貫徹落實(shí)黨中央重大決策部署不到位,對政治監(jiān)督的內(nèi)涵方式把握不全面,不敢腐、不能腐、不想腐一體推進(jìn)的載體舉措不豐富,紀(jì)法銜接不夠順暢,貫通執(zhí)紀(jì)執(zhí)法水平不高,內(nèi)控機(jī)制不夠健全,自我約束不夠嚴(yán)格等?！盵2]尤其是巡視巡察干部隊伍建設(shè)、組織機(jī)構(gòu)的設(shè)置、權(quán)力的限制分配等問題,在一定程度上制約了巡視制度的實(shí)施。

(一)巡視巡察內(nèi)涵不斷深化發(fā)展,但相關(guān)干部對其理解不全面

黨的十八大之后,從2013年到2023年,近十年的時間內(nèi),巡視巡察內(nèi)涵經(jīng)歷四次深化發(fā)展。從“一個中心四個著力”到“緊扣六大紀(jì)律”,到聚焦“三大問題”,到“六個圍繞,一個加強(qiáng)”,再到“四個落實(shí)”,這體現(xiàn)了巡視巡察制度的與時俱進(jìn)。在巡視巡察內(nèi)涵外延的拓展過程之中,個別巡察干部對政治巡察的內(nèi)容理解不深不透,一定程度影響了巡察質(zhì)量和效果。

一方面,政治和業(yè)務(wù)的關(guān)系把握不夠準(zhǔn)?！吨袊伯a(chǎn)黨巡視工作條例》規(guī)定要深化政治巡視,第二十屆中央紀(jì)律檢查委員會第二次全體會議上的工作報告也強(qiáng)調(diào):“要擦亮巡視利劍,突出政治巡視定位,全面貫徹中央巡視工作方針,把‘兩個維護(hù)’作為根本任務(wù),把貫徹落實(shí)黨的二十大精神情況作為重中之重,把嚴(yán)的要求貫徹到政治巡視全過程各環(huán)節(jié)。”[3]隨著全面從嚴(yán)治黨的重點(diǎn)由治標(biāo)到標(biāo)本兼治,巡察聚焦的重點(diǎn)不斷擴(kuò)展,從查找違規(guī)違紀(jì)違法的典型人、典型事、典型問題,到查找是否存在黨的領(lǐng)導(dǎo)、黨的建設(shè)和全面從嚴(yán)治黨方面存在的突出問題,再到查找凈化優(yōu)化政治生態(tài)方面的問題?？梢?對黨組織和黨員領(lǐng)導(dǎo)干部的巡視是政治巡視,而非業(yè)務(wù)巡視。在實(shí)際工作中,個別巡視巡察干部反映,不知道該如何從政治的角度看問題,如何把握業(yè)務(wù)問題的政治屬性、如何把握重點(diǎn)工作政治站位、如何把握被巡視巡察單位的政治生態(tài)。在實(shí)際工作中容易出現(xiàn)將政治巡察混同為專項治理、環(huán)保督查、黨建檢查等,容易導(dǎo)致工作目標(biāo)和行動價值不明,從而在一定程度上制約實(shí)踐。

另一方面,從政治高度分析問題的能力不夠強(qiáng)。巡視巡察的本質(zhì)是政治監(jiān)督,及時發(fā)現(xiàn)和糾正問題。在發(fā)現(xiàn)和分析研判問題的過程中,存在被巡視單位成績匯報多,反映問題少的問題,且反映的問題較為寬泛、界定不明。導(dǎo)致巡察組有時候存在對“問題”判定不清的情況。即:這算不算問題?是誰的問題?是什么性質(zhì)的問題?是態(tài)度的問題、認(rèn)識的問題、能力的問題、還是作風(fēng)的問題?總而言之,在實(shí)際工作中通過發(fā)現(xiàn)問題,進(jìn)而查找被巡視巡察單位背后反映的政治責(zé)任方面的能力還存在一些不足。

(二)組織設(shè)置及上下聯(lián)動機(jī)制不夠完善

現(xiàn)實(shí)中,一些巡視巡察工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室(以下簡稱“巡察辦”)存在被邊緣化、后勤保障不到位、照顧性安置人員等問題,影響了巡視巡察“利劍”作用的發(fā)揮和巡視巡察的權(quán)威。

其一,巡視巡察辦機(jī)構(gòu)編制設(shè)置與任務(wù)量不相匹配。作為黨委的工作機(jī)構(gòu),巡視巡察辦是黨委履行巡視巡察主體責(zé)任的重要抓手,直接向黨委匯報工作,這體現(xiàn)了巡察工作的權(quán)威性,但也展現(xiàn)出其弊端。巡察辦作為黨委的一個工作部門,要面臨方方面面的考核,一定程度上分散了巡察辦的工作精力。以L市九縣六區(qū)的巡察辦為例,在人員設(shè)置上,通常只有一名主任,兩名副主任,兩名普通干部,平均人數(shù)3至5人。在實(shí)際工作中,巡察辦副主任及干部還要參與巡察組的工作,若再參與各類考核,人員精力上難以集中,其機(jī)構(gòu)編制設(shè)置存在“小馬拉大車”的問題。

其二,巡察辦與同級紀(jì)委關(guān)系不夠順暢。巡察辦設(shè)在同級紀(jì)委,有利于在功能、程序、權(quán)威性上獲得優(yōu)勢,能夠有效發(fā)現(xiàn)問題,以解決問題,高效銜接。但在現(xiàn)實(shí)中存在的三個問題:一是部分市縣(區(qū))將巡察辦矮化為紀(jì)委的一個內(nèi)設(shè)科室,明確一名紀(jì)委常委分管巡察工作,如此一來,反而不利于巡察工作的保密性。二是將巡察辦邊緣化為紀(jì)委機(jī)關(guān)的二類部門,在人員調(diào)配上,存在將臨近退休的人員或者工作能力相對不足的人員調(diào)配到巡察辦的現(xiàn)象,一定程度上影響了巡察工作的質(zhì)量。三是巡察機(jī)構(gòu)與紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)在業(yè)務(wù)協(xié)作上存在“兩張皮”問題。如,紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)存在對巡察干部信任不夠,巡前溝通“有保留”,不愿意或不敢將掌握的被巡察單位黨員領(lǐng)導(dǎo)干部有關(guān)問題交給巡察組,擔(dān)心巡察組跑風(fēng)漏氣或者在深入核查中“打草驚蛇”。在處理“兩非”信訪件(非巡察對象、非紀(jì)檢監(jiān)察業(yè)務(wù)問題)上,個別地區(qū)的巡察辦和紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)信訪室存在推諉扯皮的情況。在落實(shí)巡察整改日常監(jiān)督中,個別紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)相關(guān)處室以“業(yè)務(wù)工作太忙”為由,對巡察工作人員應(yīng)付了事,使得巡察效果大打折扣。

其三,巡視巡察上下聯(lián)動機(jī)制不完善。黨的十九大報告明確指出,要建立巡視巡察上下聯(lián)動的監(jiān)督網(wǎng),這有助于堅持群眾路線,增強(qiáng)黨和人民的血肉聯(lián)系,實(shí)現(xiàn)巡視巡察全覆蓋,提升監(jiān)督效能。但是當(dāng)前巡視巡察聯(lián)動機(jī)制尚不夠完善,各級黨委、巡視(巡察)工作領(lǐng)導(dǎo)小組(辦公室)、巡視(巡察)組之間在職責(zé)、分工、聯(lián)動等方面界定較為模糊,存在黨的領(lǐng)導(dǎo)弱化、組織結(jié)構(gòu)設(shè)置不清晰、功能界定模糊、過程協(xié)同不緊密、信息交流不充分、責(zé)任追究不明晰等問題。這在一定程度上容易導(dǎo)致個別巡視巡察機(jī)構(gòu)履職消極,削弱巡視巡察實(shí)效。

(三)巡視巡察隊伍配備與任務(wù)要求不相匹配

巡視工作堅持“發(fā)現(xiàn)問題、形成震懾,推動改革、促進(jìn)發(fā)展”[4]的要求,且一屆黨委任期內(nèi)需完成巡察“全覆蓋”任務(wù),這對巡視巡察工作人員提出了質(zhì)和量的雙重要求。目前,在貫徹落實(shí)巡視工作方針及全覆蓋的要求中,各級巡察機(jī)構(gòu)普遍存在干部隊伍數(shù)量少、個別成員能力不足現(xiàn)象。尤其是縣級巡察機(jī)構(gòu),工作目標(biāo)仍停留在發(fā)現(xiàn)問題是否準(zhǔn)確上,發(fā)現(xiàn)問題數(shù)量較少、質(zhì)量較差、職級較低、聯(lián)系群眾不夠緊密,形成震懾的效果不佳,離解決問題、促進(jìn)改革的要求還有一定的差距。

第一,個別巡察組編制數(shù)與巡察任務(wù)量不匹配。除了全覆蓋任務(wù),巡察組還承擔(dān)重點(diǎn)工作的“專項檢查”、巡視巡察“復(fù)檢”和“回頭看”、“機(jī)動式”巡視巡察,任務(wù)較為復(fù)雜。在實(shí)際工作中,個別巡視巡察機(jī)構(gòu)存在為了完成多項任務(wù),忽略巡察質(zhì)量的問題。如,一些縣區(qū)在申報設(shè)置巡察組數(shù)量時,缺乏對巡察對象數(shù)量及輪次的科學(xué)核定,導(dǎo)致任務(wù)量和工作人員不相匹配。在實(shí)際工作中,一項巡察工作包括啟動、巡察、收尾、匯報、反饋等步驟,現(xiàn)場巡察通常需要兩個月左右,加上前期準(zhǔn)備和后期匯報、反饋等流程,至少需要三個月時間。一些巡察干部“全年無休”“連軸轉(zhuǎn)”,工作強(qiáng)度太大。在實(shí)際工作中,個別地區(qū)還存在為了完成任務(wù)而放棄質(zhì)量趕進(jìn)度的做法,難以保證巡察實(shí)效。

第二,一些地方巡察專職干部數(shù)與巡察任務(wù)要求不匹配。對于巡察工作來講,巡察業(yè)務(wù)具有一定的專業(yè)性,培養(yǎng)一名合格的巡察干部,至少需要一年左右的時間,周期相對較長。因此,在實(shí)際工作中會抽調(diào)其他部門部分干部,加入巡察組。其中一部分人工作周期較短、不安心、難依靠,因此,專職干部的數(shù)量與質(zhì)量一定程度上影響了巡察組的戰(zhàn)斗力與工作質(zhì)量。如,某市某屆市委開展的十一輪巡察,共抽調(diào)干部763人次,抽調(diào)人員占巡察工作人員比例平均達(dá)70%,臨時人員素質(zhì)能力和責(zé)任心參差不齊,更換比較頻繁,巡察中既要完成任務(wù),又要培養(yǎng)新人,影響巡察質(zhì)量。

第三,部分巡察干部自身素質(zhì)與巡察要求不匹配。巡察工作發(fā)現(xiàn)問題的過程是巡察組成員通過個別談話、聽取匯報、查閱資料、下沉走訪等多種形式,對一個黨組(黨委)班子及班子成員進(jìn)行從宏觀了解、事實(shí)分析到主觀判斷的過程。巡察干部判斷、理解、思考問題的能力一定程度決定了巡察發(fā)現(xiàn)和把握問題的準(zhǔn)確度。然而,一些巡察干部自身素質(zhì)存在問題,如學(xué)習(xí)能力不足、知識儲備欠缺、履職經(jīng)驗不夠、轉(zhuǎn)崗干部存在思維定式和職業(yè)習(xí)慣,甚至有個別人存在“等、拖、靠”、害怕得罪人等思想,導(dǎo)致工作停留在被動應(yīng)付的局面。此外,還有些巡察干部綜合分析能力不足,尤其是對問題線索的印證、比較、甄別、判斷缺乏有效辦法,有時移交的問題線索質(zhì)量不高,影響巡察效果。

第四,管理體制和考核機(jī)制不健全。主要是績效考評和責(zé)任追究制度缺失。巡察工作作為一項新工作,工作性質(zhì)特殊、巡察對象不同、巡察隊伍不同、臨時人員較多,給管理考核帶來很大難度。目前還沒有建立一套科學(xué)有效的指標(biāo)體系,對巡察干部的政治素養(yǎng)、能力水平、作風(fēng)形象進(jìn)行全面系統(tǒng)的量化考核。對巡察工作開展質(zhì)量也沒有建立一套科學(xué)有效的評估體制,在實(shí)際工作中,缺乏硬指標(biāo)、硬約束,這在一定程度上影響了干部隊伍活力。

(四)重巡察輕整改的問題不同程度存在

目前,巡察制度還存在“后半篇文章”做得不夠的問題。部分單位不同程度存在虛假整改、書面整改、避重就輕等問題,使得巡察工作實(shí)效打了折扣。從巡察專項檢查及整改集中督查情況來看,一些縣區(qū)及部分市直單位在落實(shí)整改過程中,存在打折扣、不全面、不扎實(shí)的情況。有的黨組織對巡察發(fā)現(xiàn)的問題重視不夠,本著“巡過就算”的態(tài)度敷衍了事;有的板子高高舉起,輕輕落下,包庇護(hù)短,舍不得對本單位的同志“下狠手”;甚至還有虛假整改,用巡察之前出臺的文件湊數(shù),當(dāng)作整改成效。

二、黨內(nèi)巡視巡察制度落實(shí)中產(chǎn)生問題的原因

黨內(nèi)巡視制度是黨內(nèi)監(jiān)督的戰(zhàn)略性安排,中央對巡視實(shí)效寄予厚望。然而實(shí)踐總是在不斷發(fā)展的,在巡視制度落實(shí)中也存在一些有待完善的方面。產(chǎn)生這些問題的原因是復(fù)雜多樣的,對這些原因加以系統(tǒng)把握,有助于在實(shí)踐中不斷豐富和改進(jìn)巡視巡察工作,發(fā)揮黨內(nèi)監(jiān)督實(shí)效。

(一)基層干部培養(yǎng)缺乏長效機(jī)制導(dǎo)致一些巡視巡察干部綜合能力不夠高

巡視巡察工作的多變性及復(fù)雜性決定了其對巡視巡察干部素質(zhì)的較高要求。然而,培養(yǎng)干部是一個長期的過程,基礎(chǔ)教育、在職教育、業(yè)務(wù)培訓(xùn)、閱讀習(xí)慣、多崗位鍛煉乃至性格修養(yǎng)都影響著干部的綜合素質(zhì)發(fā)展。

第一,部分地區(qū)對基層干部綜合能力培養(yǎng)不夠重視?；鶎庸ぷ魅蝿?wù)繁重,很多基層單位普遍存在“白+黑”“5+2”工作模式,對干部的重用與培養(yǎng)基本上停留在“壓擔(dān)子”上,很少參加培訓(xùn),大部分是“以會代訓(xùn)”或“以干代訓(xùn)”。第二,一些基層干部缺少閱讀學(xué)習(xí)意識和習(xí)慣,學(xué)習(xí)能力不足。一些基層干部存在知識儲備不足、認(rèn)知水平不高、綜合能力有限等問題,嚴(yán)重制約了巡視巡察質(zhì)量和效果。有的是工作或家務(wù)繁忙沒有時間,有的則是熱衷于娛樂消遣,自我教育、自我提升的意識不強(qiáng)。第三,職業(yè)天花板較低,制約了一些干部學(xué)習(xí)的積極性。目前的干部選拔任用機(jī)制及體制架構(gòu)決定了干部隊伍體系中各個層級均不同程度存在職業(yè)發(fā)展瓶頸和職級“天花板”的問題,越往基層,該問題就越突出,部分干部缺少職業(yè)價值感和榮譽(yù)感,導(dǎo)致學(xué)習(xí)提高綜合素質(zhì)的能動性不足。

(二)部分黨委發(fā)揮全面從嚴(yán)治黨主體責(zé)任存在差距

在實(shí)踐中,個別基層黨委政績觀扭曲,以GDP為指揮棒,對干部隊伍監(jiān)督、巡視巡察工作重視不夠。雖然黨的十八大之后,在中央全面從嚴(yán)治黨的大環(huán)境下,反腐敗力度空前,黨內(nèi)監(jiān)督機(jī)制不斷完善,但市縣部分黨委在思想認(rèn)識上依然存在一定差距。

第一,對巡視巡察工作的重大意義認(rèn)識不夠。部分黨委尤其是黨委書記對巡視巡察工作在目前黨內(nèi)監(jiān)督中發(fā)揮的重要意義認(rèn)識不足,認(rèn)為監(jiān)督是紀(jì)委的事,黨委“只掛帥不出征”的問題比較明顯。個別黨委書記甚至長期不研究巡視巡察工作。有的聽取工作匯報不及時,嚴(yán)重影響了巡視巡察工作的時效性,導(dǎo)致巡視巡察的震懾作用大打折扣。有的黨委書記在聽取巡察工作匯報時候,“一聽了之”,不發(fā)言、不表態(tài)、不點(diǎn)評,聽取匯報走過場。甚至有的黨委書記對上級要求陽奉陰違,好人主義、形式主義時有浮現(xiàn)。第二,政治擔(dān)當(dāng)精神不足。修復(fù)政治生態(tài)是一個長期艱巨的任務(wù),有的黨委班子缺乏擔(dān)當(dāng)精神,回避問題,逃避矛盾,不愿觸及各方利益,希望能夠“平安落地”或“平安升遷”。在從嚴(yán)治黨的道路上,個別干部“揣著明白裝糊涂”,使得黨內(nèi)監(jiān)督的板子“高高舉起輕輕落下”,究其本質(zhì),是缺乏斗爭精神和政治擔(dān)當(dāng)。第三,黨委自身存在腐敗問題,抵觸巡視巡察。個別黨委班子,尤其是“一把手”自身存在著理想信念不堅定,甚至有貪污腐敗等違規(guī)違紀(jì)問題,對整風(fēng)肅紀(jì)、全面從嚴(yán)治黨持抵觸情緒。

(三)組織機(jī)構(gòu)設(shè)置、制度建設(shè)與落實(shí)相對滯后

當(dāng)前巡視制度依然存在頂層設(shè)計落地不完善的問題。第一,上粗下細(xì)的組織架構(gòu)導(dǎo)致巡視任務(wù)和人員力量不匹配。比如,X省委巡視辦有“四處一中心”,分別是綜合處、協(xié)調(diào)處、督辦處、縣區(qū)指導(dǎo)處,加上一個信息中心。到了省轄市巡察辦,以L市為例,只有綜合科和聯(lián)絡(luò)督辦科兩個科室。到了縣區(qū)巡察辦,就只有兩個副主任,對應(yīng)市里的兩個科,分管綜合和業(yè)務(wù)工作,各有1至2名工作人員。在實(shí)際工作中,從巡視啟動之初的工作方案、函詢、選調(diào)人員、組織培訓(xùn),到巡中指導(dǎo),到巡視結(jié)束之后的組辦會商、指導(dǎo)報告、向領(lǐng)導(dǎo)小組及書記專題會匯報、整理移交問題線索、建立整改臺賬、督促整改、整改公開等,所有環(huán)節(jié)一個不少,所有的要求也一樣,但人員力量卻成“倒金字塔形”。第二,巡視巡察制度不夠完善。黨的十九大之后,市縣巡察制度正式以黨內(nèi)法規(guī)的形式固定下來。市縣巡察制度實(shí)行以來,在組織建設(shè)、工作流程、方式方法等方面均不同程度存在著一些短板和不足。在流程設(shè)置、管理規(guī)范、成效評定方面,也沒有統(tǒng)一的尺度和標(biāo)準(zhǔn)。第三,組長負(fù)責(zé)制與組務(wù)會制度落實(shí)中出現(xiàn)偏差導(dǎo)致容易滋生新的腐敗。組長負(fù)責(zé)制是民主集中制的一部分,為了防止組長的獨(dú)斷專行,巡視巡察組同時實(shí)行組務(wù)會制度,重大事項、重點(diǎn)線索由組務(wù)會研究決定,但現(xiàn)實(shí)中組務(wù)會制度監(jiān)督并不完善。各級巡視巡察辦雖要求各巡察組做好組務(wù)會記錄,但并未納入巡察組考核內(nèi)容,監(jiān)督效果有限。解決“一把手”的監(jiān)督難題,除了發(fā)揮民主集中制,避免“一言堂”,還需要注重組長的政德修養(yǎng)、境界提升、對名譽(yù)的珍視等方面,加強(qiáng)自我教育和自我約束。

(四)巡視巡察隊伍自身建設(shè)存在短板

在實(shí)際調(diào)研中,一些巡察組抽調(diào)干部占比整個巡察隊伍70%左右,通常抽調(diào)干部參加一至兩輪巡察,抽調(diào)干部比例過大,影響隊伍的專業(yè)性及穩(wěn)定性。第一,培訓(xùn)難度大,一定程度影響巡察質(zhì)量。巡察業(yè)務(wù)具有一定專業(yè)性,對非專職干部通常需要一至兩輪才能熟悉工作,然而抽調(diào)干部通常只能參加一至兩輪巡察,巡察組不得不陷入每輪都要培訓(xùn)新人的局面。第二,管理難度大,難以調(diào)動借調(diào)人員工作積極性。由于缺乏相應(yīng)的激勵措施,部分抽調(diào)干部認(rèn)為參加巡察工作,影響了在原單位的工作;大部分單位不希望連續(xù)抽調(diào)某一人外出工作,甚至要求“仍要兼顧原崗位工作”;有的對派出干部在巡察組的工作不認(rèn)可;有的出差補(bǔ)貼不能按標(biāo)準(zhǔn)報銷,這些都影響了抽調(diào)干部的工作積極性和巡察工作的整體質(zhì)量。第三,有的單位對巡察工作支持配合不夠。目前的巡視巡察工作中,出現(xiàn)了中央抽省級,省級抽市級,市級抽縣區(qū),縣區(qū)無人可抽的局面。省級以上巡視機(jī)構(gòu)權(quán)威較大;市級巡察抽調(diào)干部則能干活就行,勉強(qiáng)應(yīng)付;個別縣區(qū)則存在湊數(shù)的問題,極大損害了巡察的權(quán)威性。第四,干部入口把控不嚴(yán)。盡管中央三令五申要嚴(yán)把巡視巡察干部隊伍入口,但實(shí)際操作中,凡是沒有被立案審查調(diào)查的干部,通常會被當(dāng)成“沒有”問題來對待,“帶病提拔”“帶病交流”的問題依然存在。

三、黨內(nèi)巡視巡察制度有效落實(shí)的優(yōu)化對策

加強(qiáng)黨內(nèi)監(jiān)督,要重視制度建設(shè),將權(quán)力裝進(jìn)制度的籠子。這是因為“如果就政治事務(wù)來說,尤其是就如何構(gòu)建一個正義的社會制度來看,預(yù)設(shè)人性惡就是必要的,至少要比預(yù)設(shè)人性善更助益于建立一個正義的制度”[5]。而促進(jìn)黨內(nèi)巡視巡察制度,要進(jìn)一步壓實(shí)黨委主體責(zé)任,整合監(jiān)督力量,改進(jìn)方式方法,注重科技手段的融入,探索巡察干部職業(yè)化管理機(jī)制。

(一)進(jìn)一步壓實(shí)黨委主體責(zé)任

充分發(fā)揮黨委的主觀能動性,壓實(shí)各級黨委主體責(zé)任是解決巡視巡察中存在問題的首要任務(wù)。一方面,發(fā)揮選人用人的導(dǎo)向作用。通過強(qiáng)化黨委及巡視巡察領(lǐng)導(dǎo)小組及其辦公室的工作職責(zé),進(jìn)一步明確巡視巡察組的職責(zé)定位,完善相關(guān)制度文件,推動黨內(nèi)監(jiān)督體系與國家法規(guī)的有效銜接,將巡視巡察工作納入黨委年度目標(biāo)考核體系中。夯實(shí)黨委(黨組)書記第一責(zé)任人責(zé)任,發(fā)揮選人用人導(dǎo)向作用。另一方面,壓實(shí)整改政治責(zé)任。盡管“巡視、審計等監(jiān)督整改情況”已納入巡視巡察,但兩次巡察相隔時間較長,影響整改時效性。認(rèn)真貫徹落實(shí)習(xí)近平總書記關(guān)于巡視巡察整改的要求,需要實(shí)事求是地分析研判,根據(jù)巡視巡察指出的問題,排出任務(wù),落實(shí)責(zé)任,列出清單,以重點(diǎn)問題帶動全面整改,防止敷衍塞責(zé),堅決杜絕會議整改、紙上整改、數(shù)字整改、虛假整改等問題。

(二)整合監(jiān)督力量,改進(jìn)方式方法

第一,將巡視巡察工作規(guī)范化建設(shè)納入監(jiān)察體制改革中。加強(qiáng)頂層設(shè)計,整合監(jiān)督資源,形成監(jiān)督合力,推進(jìn)紀(jì)律監(jiān)督、監(jiān)察監(jiān)督、派駐監(jiān)督、巡視巡察監(jiān)督同向發(fā)力、有效銜接。第二,加強(qiáng)與審計監(jiān)督的聯(lián)動配合,充分發(fā)揮審計監(jiān)督與巡視巡察監(jiān)督的同題共答作用。在每輪巡視之前,實(shí)行審計先行,為巡視巡察發(fā)現(xiàn)問題提供充足“彈藥”;巡視監(jiān)督則推動審計整改,并通過審計發(fā)現(xiàn)問題線索,查處損害群眾利益和腐敗行為,進(jìn)一步加強(qiáng)全面從嚴(yán)治黨,二者相輔相成,互相促進(jìn)。第三,壓實(shí)紀(jì)檢監(jiān)察與組織部門的日常監(jiān)督責(zé)任。把巡視巡察整改的日常監(jiān)督情況納入紀(jì)檢監(jiān)察與組織部門的考核體系,推動日常整改、舉一反三、長期堅持,避免邊改邊犯、虛假整改、應(yīng)付整改等問題的出現(xiàn),以彌補(bǔ)兩輪巡視巡察間隔時間較長的不足。第四,建立巡視巡察上下聯(lián)動機(jī)制,不斷創(chuàng)造和改進(jìn)方式方法。如:市級以上黨委巡視辦、巡察辦,加強(qiáng)區(qū)域內(nèi)統(tǒng)籌協(xié)調(diào),開展上下聯(lián)動巡視巡察,探索提級巡、交叉巡等方式方法,不斷激發(fā)內(nèi)生動力,打破熟人社會中容易滋生的好人主義、保守心態(tài)等問題。第五,建立民主監(jiān)督和自我革命良性互動。發(fā)揮宣傳部門作用,加強(qiáng)巡視巡察和整改情況的評價反饋和適度公開。通過適當(dāng)?shù)男问焦_巡視巡察中發(fā)現(xiàn)的問題、整改的情況,以適當(dāng)?shù)墓_促整改,以適當(dāng)?shù)墓_促實(shí)效,進(jìn)一步夯實(shí)巡視巡察的主體責(zé)任。

(三)以科技助推巡視巡察制度運(yùn)行規(guī)范化、智能化

目前,巡視巡察領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室對巡視巡察組的監(jiān)督、上級巡視巡察領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室對下級巡視巡察工作開展情況的監(jiān)督,主要依靠查閱資料、統(tǒng)計數(shù)據(jù)等途徑?；ヂ?lián)網(wǎng)科技的發(fā)展可以助力構(gòu)建現(xiàn)代化監(jiān)督體系?！熬€索管理系統(tǒng)金紀(jì)三期”目前已在全國推廣應(yīng)用,其功能比“線索管理系統(tǒng)1”完善很多,并且通過系統(tǒng)數(shù)據(jù)匯總與上傳,一定程度實(shí)現(xiàn)監(jiān)督功能。但受到紀(jì)檢監(jiān)察內(nèi)網(wǎng)系統(tǒng)的限制,目前還不能實(shí)現(xiàn)實(shí)時監(jiān)督和智能監(jiān)督,受各級巡視巡察辦信息系統(tǒng)監(jiān)管人員力量的限制,對下級上傳數(shù)據(jù)分析研判不足,也限制了系統(tǒng)監(jiān)管作用的發(fā)揮。

(四)探索巡視巡察干部職業(yè)化管理機(jī)制

第一,嚴(yán)把入口關(guān),建立完善巡視巡察人才庫。目前,巡視巡察對各級黨委一屆任期內(nèi)實(shí)行全覆蓋,監(jiān)督的內(nèi)涵和外延非常廣闊。建立科學(xué)的職業(yè)標(biāo)準(zhǔn)和準(zhǔn)入資格,可以增強(qiáng)大眾對其監(jiān)督的合法性。既能避免準(zhǔn)入門檻過于隨意而損害巡視巡察監(jiān)督的權(quán)威性,又能保障巡察工作的相對獨(dú)立性,避免人情干擾。探索建立巡視巡察干部準(zhǔn)入機(jī)制,對巡視巡察干部的來源、文化程度、政策理論水平、政治素養(yǎng)、家庭背景等進(jìn)行嚴(yán)格把關(guān),堅決防止照顧性安排。積極推動落實(shí)后備干部至少參加1年巡視巡察工作的要求,以進(jìn)一步優(yōu)化隊伍結(jié)構(gòu)。此外,要完善各個類別的巡視巡察人才庫,分別建立組長庫、副組長庫、財務(wù)審計、紀(jì)律檢查、組織人事等專業(yè)人才庫,并定期對人才庫干部進(jìn)行分類培訓(xùn),抽調(diào)干部要壓茬推進(jìn),確保每輪抽調(diào)干部質(zhì)量。

第二,暢通出口。拓寬巡視巡察干部晉升、交流渠道,建立健全巡視巡察干部提拔使用、交流制度,明確巡視巡察辦主任、巡視巡察組長的進(jìn)出標(biāo)準(zhǔn)、交流的時限。推進(jìn)巡視巡察干部與紀(jì)檢監(jiān)察、組織人事的輪崗交流,探索巡視巡察干部能上能下機(jī)制,充分調(diào)動巡察干部的積極性、主動性、創(chuàng)造性,激發(fā)隊伍活力。

第三,加強(qiáng)巡視巡察干部綜合素養(yǎng)培養(yǎng)。一是政治素質(zhì)的培養(yǎng)。認(rèn)真落實(shí)“打鐵必須自身硬”要求,加強(qiáng)關(guān)于理想、信念方面的教育。二是業(yè)務(wù)能力培養(yǎng)。包括巡視巡察工作的基本流程、巡視工作條例的基本思路、談話的基本策略、線索深入了解的方式方法等。三是人文、歷史、哲學(xué)等方面素養(yǎng)的培養(yǎng)。提高巡視巡察干部政治站位、認(rèn)識能力和認(rèn)識水平,使其在處理巡察中復(fù)雜的社會問題時,能多角度、多維度進(jìn)行思考。

第四,建立優(yōu)化巡視巡察干部績效考核評價制度?！霸u價”就是判斷,是指通過一定的標(biāo)準(zhǔn),運(yùn)用科學(xué)的方法對事物、行為及其效果作出判斷的過程?？茖W(xué)有效的考核評價標(biāo)準(zhǔn)對于激發(fā)內(nèi)部動力具有重要作用。尤其要注意的是將專職巡視巡察干部和抽調(diào)干部分類考核,并以此作為干部年度考核、提拔、晉升、交流的重要依據(jù),建立抽調(diào)干部在巡視巡察工作中的工作業(yè)績與原單位互認(rèn)制度。