徐志耀 張瀟月 殷慧瑩

DOI：10．19641/j．cnki．42-1290/f．2023．23．011

【摘要】黨的二十大報告明確提出“加快規(guī)劃建設(shè)新型能源體系”的新要求， 作為黨和國家監(jiān)督體系的重要組成部分， 國家審計需要為扎實(shí)推進(jìn)我國新型能源體系建設(shè)提供有力的監(jiān)督保障。本文首先在全面梳理我國新型能源產(chǎn)業(yè)發(fā)展歷程的基礎(chǔ)上， 系統(tǒng)闡釋黨的二十大報告關(guān)于加快規(guī)劃構(gòu)建新型能源體系的具體內(nèi)涵與新要求；其次基于國家審計的核心職能， 從新型能源體系建設(shè)的公共資金安全保障、 國有資產(chǎn)保值增值、自然資源高效利用、領(lǐng)導(dǎo)干部有效監(jiān)督四個方面分析國家審計助力新型能源體系建設(shè)的作用機(jī)制；最后從專項資金和重大項目專項審計、重大政策落實(shí)跟蹤審計、領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計以及重大問題研究型審計調(diào)查等方面給出國家審計助力我國新型能源體系建設(shè)的實(shí)現(xiàn)路徑。

【關(guān)鍵詞】新型能源體系；公共資金；國有資產(chǎn)；自然資源；研究型審計

【中圖分類號】 F239? ? ?【文獻(xiàn)標(biāo)識碼】A? ? ? 【文章編號】1004-0994（2023）23-0077-6

能源作為一種特殊的自然資源， 對一個國家的經(jīng)濟(jì)增長、 社會穩(wěn)定、 生態(tài)安全等多領(lǐng)域起著全方位和決定性的作用。能源的演進(jìn)史同時也是人類文明的進(jìn)化史， 從最早的薪柴等生物質(zhì)燃料到煤炭、 石油等化石能源， 再到水電、 風(fēng)電、 核電和太陽能等清潔能源， 都極大地促進(jìn)了人類經(jīng)濟(jì)、 政治、 社會、 文化等各方面的跨越式發(fā)展。但是， 能源的開發(fā)利用也給人類帶來了一系列的問題和挑戰(zhàn)， 特別是工業(yè)時代化石能源的大規(guī)模開發(fā)利用帶來的碳排放和全球變暖問題， 已成為擺在全世界面前亟待解決的難題。當(dāng)前， 全球能源和工業(yè)體系正加快重構(gòu)步伐， 大力開發(fā)使用低碳綠色的核能、 風(fēng)能、 太陽能等新型能源， 我國作為全球最具活力的發(fā)展中大國， 一直都是生態(tài)文明和能源綠色轉(zhuǎn)型的倡導(dǎo)者與踐行者。2012年黨的十八大首次提出要“推動能源生產(chǎn)和消費(fèi)革命， 確保國家能源安全”， 并不斷將其向前推進(jìn)； 2022年黨的二十大報告更是明確提出“加快規(guī)劃建設(shè)新型能源體系”的新要求。國家審計作為黨和國家監(jiān)督治理體系的重要組成部分， 該如何更好發(fā)揮治理作用， 為推進(jìn)新型能源體系建設(shè)提供監(jiān)督保障？本文基于黨的二十大精神， 結(jié)合我國新型能源產(chǎn)業(yè)發(fā)展現(xiàn)狀和主要挑戰(zhàn)， 分析國家審計助推新型能源體系建設(shè)的作用機(jī)制與實(shí)現(xiàn)路徑。

一、 我國新型能源發(fā)展歷程及黨的二十大新要求

（一）我國新型能源的發(fā)展歷程

新型能源又稱作“非常規(guī)能源”， 一般是指除薪柴等傳統(tǒng)能源和煤炭、 石油、 天然氣等化石能源之外， 通過新技術(shù)和新材料開發(fā)利用的能源形態(tài)， 包括太陽能、 地?zé)崮堋?風(fēng)能、 海洋能、 核能和氫能等（辜勝阻和王曉杰，2006）。我國新型能源產(chǎn)業(yè)在歷經(jīng)七十多年的發(fā)展后已初具規(guī)模， 其發(fā)展進(jìn)程大致可分為以下幾個階段（黃棟等，2021）。

1. 第一個階段： 發(fā)展水平較低的啟動階段（1949 ～ 2000年）。20世紀(jì)50年代， 我國能源儲備面臨“富煤貧油少氣”的資源稟賦挑戰(zhàn)， 能源供應(yīng)非常缺乏。為緩解能源不足的困難， 我國開始大力發(fā)展沼氣、 小水電、 風(fēng)力提水機(jī)等新型能源（婁偉，2019）。但當(dāng)時類似的新型能源政策主要面向農(nóng)村建設(shè)， 是小范圍內(nèi)因地制宜、 就地取材式的粗放式應(yīng)用， 發(fā)展方向比較分散， 技術(shù)也非常不成熟， 基本都處于初級發(fā)展階段， 遠(yuǎn)遠(yuǎn)達(dá)不到規(guī)模化開發(fā)的程度， 更不用說形成商業(yè)化、 系統(tǒng)化的產(chǎn)業(yè)鏈條。此階段我國的新型能源發(fā)展水平較低， 但也算是開創(chuàng)了新型能源探索性開發(fā)利用的先河。

在1982年的中國—?dú)W洲經(jīng)濟(jì)共同體節(jié)能技術(shù)學(xué)習(xí)班上， 企業(yè)能源審計這一概念首次被引入我國， 引起了政府節(jié)能管理部門的重視， 我國開始對能源審計有了初步關(guān)注； 1997年， 我國頒布了第一個能源審計相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)《企業(yè)能源審計技術(shù)通則》， 開啟了企業(yè)能源審計的國家標(biāo)準(zhǔn)指導(dǎo)。

2. 第二個階段： 產(chǎn)業(yè)化轉(zhuǎn)型階段（2001 ～ 2005年）。這一階段， 我國新型能源和可再生能源產(chǎn)業(yè)在經(jīng)歷了過去幾十年的研究開發(fā)和時間積累后， 已初具規(guī)模， 技術(shù)水平也不斷提高， 取得了較大進(jìn)展， 具備了向產(chǎn)業(yè)化轉(zhuǎn)型的能力。2000年國家經(jīng)貿(mào)委制定了《2000-2015年新能源和可再生能源產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃要點(diǎn)》， 明確提出要大力發(fā)展新型能源和可再生能源產(chǎn)業(yè)， 推動新型能源和可再生能源技術(shù)的規(guī)?；_發(fā)與應(yīng)用。時任國家領(lǐng)導(dǎo)人胡錦濤同志在2005年國際可再生能源大會中提到： “加強(qiáng)可再生能源開發(fā)利用， 是應(yīng)對日益嚴(yán)重的能源和環(huán)境問題的必由之路， 也是人類社會實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的必由之路。”同時， 這一階段正值我國進(jìn)入21世紀(jì)的第一個五年計劃， 由此國家經(jīng)貿(mào)委在2001年印發(fā)了《新能源和可再生能源產(chǎn)業(yè)發(fā)展“十五”規(guī)劃》， 明確了新型能源產(chǎn)業(yè)化轉(zhuǎn)型的指導(dǎo)思想、 主要目標(biāo)及發(fā)展重點(diǎn)等基礎(chǔ)問題。但是， 我國新型能源由于起步較晚、 基礎(chǔ)較薄弱， 此階段的發(fā)展仍存在著政策扶持力度不足、 市場保障機(jī)制不健全、 技術(shù)開發(fā)能力不強(qiáng)和產(chǎn)業(yè)體系不完善等問題（秦守勤，2009）， 能源審計方面的工作也暫時沒有取得更多的進(jìn)展。

3. 第三個階段： 快速發(fā)展階段（2006 ～ 2010年）。2006年《國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十一個五年規(guī)劃綱要》強(qiáng)調(diào)， 要“實(shí)行優(yōu)惠的財稅、 投資政策和強(qiáng)制性市場份額政策， 鼓勵生產(chǎn)與消費(fèi)可再生能源， 提高在一次能源消費(fèi)中的比重”?！犊稍偕茉捶ā酚?006年1月1日正式施行， 明確了可再生能源的法律地位， 標(biāo)志著我國可再生能源發(fā)展進(jìn)入了一個新的歷史階段。為貫徹落實(shí)上述兩個重要文件的要求， 國家發(fā)展改革委又相繼出臺了《可再生能源中長期發(fā)展規(guī)劃》《可再生能源發(fā)展“十一五”規(guī)劃》等一系列重要文件（張立鋒和李俊然，2016）。在政府的高度重視與政策的不斷激勵下， 這一時期的可再生能源政策體系不斷完善， 市場和產(chǎn)業(yè)體系逐步形成， 市場規(guī)模進(jìn)一步擴(kuò)大， 產(chǎn)業(yè)實(shí)力顯著提升。尤其是可再生能源技術(shù)飛速進(jìn)步， 水電技術(shù)已相對成熟， 風(fēng)電進(jìn)入了規(guī)?；l(fā)展階段， 光伏電池制造技術(shù)達(dá)到了世界先進(jìn)水平且基本形成了完整的光伏發(fā)電制造產(chǎn)業(yè)鏈。同時， 基礎(chǔ)建設(shè)的不斷完備也凸顯了一些更深層次的問題， 包括創(chuàng)新能力不足、 技術(shù)競爭力缺乏、 能源經(jīng)濟(jì)性不足、 管理體系不合適等。

能源審計在這一階段有了較大突破， 2006年國家發(fā)展改革委聯(lián)合相關(guān)部門開展了“千家企業(yè)節(jié)能行動”， 2007年修訂的《節(jié)約能源法》也對能源審計工作做出了明確的規(guī)定， 要求公共機(jī)構(gòu)應(yīng)該執(zhí)行能源審計， 重點(diǎn)用能單位可根據(jù)要求或自愿實(shí)施能源審計。這一階段能源審計更多聚焦在以企業(yè)或公共機(jī)構(gòu)為被審計單位的項目上， 以企業(yè)用能為主要審計對象， 并開始關(guān)注到新能源領(lǐng)域， 審計署陸續(xù)開展了一些針對企業(yè)新能源使用情況的審計工作。

4. 第四個階段： 產(chǎn)業(yè)優(yōu)化提質(zhì)階段（2011 ～ 2021年）。這一階段， 中國特色社會主義建設(shè)進(jìn)入高度重視發(fā)展質(zhì)量的新時代， 生態(tài)文明建設(shè)成為“五位一體”總體布局的重要組成部分， 我國新型能源產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)也不斷調(diào)整， 迎來了優(yōu)化轉(zhuǎn)型和提質(zhì)升級的發(fā)展階段。在“十二五”期間， 可再生能源的崛起快速優(yōu)化了我國能源結(jié)構(gòu)， 新型能源技術(shù)裝備水平進(jìn)一步提升， 光伏電池技術(shù)創(chuàng)新能力具有較大的國際競爭優(yōu)勢， 各類生物質(zhì)能、 地?zé)崮堋?海洋能和可再生能源配套儲能技術(shù)也有了大幅度提升， 助力我國逐步從可再生能源利用大國向可再生能源技術(shù)產(chǎn)業(yè)強(qiáng)國邁進(jìn)。在“十三五”期間， 我國可再生能源更是實(shí)現(xiàn)了跨越式發(fā)展， 可再生能源開發(fā)規(guī)模持續(xù)擴(kuò)大， 技術(shù)水平不斷提高， 產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢繼續(xù)增強(qiáng)， 政策體系日益完善， 新型能源發(fā)展邁上了新臺階（謝克昌，2022）。

隨著我國新能源發(fā)展勢頭向好， 這一階段也更多地關(guān)注到了新能源審計， 尤其是伴隨新能源汽車產(chǎn)業(yè)的不斷發(fā)展壯大和節(jié)能減排的現(xiàn)實(shí)要求， 審計署圍繞新能源汽車相關(guān)政策和資金、 企業(yè)節(jié)能減排績效開展了大量專項審計， 新能源審計得到了快速發(fā)展。

（二）黨的二十大對新型能源體系的要求

2022年10月， 正值全黨全國各族人民向第二個百年奮斗目標(biāo)進(jìn)軍的關(guān)鍵時刻， 中國共產(chǎn)黨第二十次全國代表大會在北京勝利召開。與黨的十八大“支持節(jié)能低碳產(chǎn)業(yè)和新型能源、 可再生能源發(fā)展”、 黨的十九大“構(gòu)建清潔低碳、 安全高效的能源體系”不同， 黨的二十大報告明確強(qiáng)調(diào)， 要“加快規(guī)劃建設(shè)新型能源體系， 統(tǒng)籌水電開發(fā)和生態(tài)保護(hù)， 積極安全有序發(fā)展核電， 加強(qiáng)能源產(chǎn)供儲銷體系建設(shè)， 確保能源安全”， 正式提出了建設(shè)“新型能源體系”的發(fā)展目標(biāo)， 這一新提法不僅要求建設(shè)包括新型能源的生產(chǎn)、 消費(fèi)、 技術(shù)裝備等物理層面的內(nèi)容， 而且要求建設(shè)包含市場機(jī)制、 管理體制、 監(jiān)督機(jī)制等制度層面的內(nèi)容。

一方面， 構(gòu)建新型能源體系是實(shí)現(xiàn)社會主義現(xiàn)代化強(qiáng)國的必然要求。當(dāng)前我國正處于百年未有之大變局， 國際形勢錯綜復(fù)雜， 和平與矛盾交織， 新一輪的工業(yè)革命蓄勢待發(fā)， 世界經(jīng)濟(jì)不確定性增強(qiáng)。在此情形下， 全球能源競爭將愈發(fā)激烈， 中國式現(xiàn)代化和中華民族偉大復(fù)興必須要有堅實(shí)可靠的能源保障， 著力推動能源生產(chǎn)消費(fèi)方式向著綠色低碳變革， 加快構(gòu)建清潔低碳、 安全高效的能源體系， 以保障安全為前提構(gòu)建新型能源體系， 加快建設(shè)能源強(qiáng)國。同時， 我國能源種類眾多， 新型能源的下屬細(xì)分產(chǎn)業(yè)眾多， 亟需建立一個覆蓋范圍廣且強(qiáng)有力的新型能源體系來統(tǒng)一規(guī)劃、 總體協(xié)調(diào)各方面的均衡發(fā)展?！靶滦湍茉大w系”是在我國新型能源蓬勃發(fā)展的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)上， 面向第二個百年奮斗目標(biāo)的戰(zhàn)略需求， 從全局視角對我國新型能源發(fā)展提出的更高、 更全面的要求。

另一方面， 構(gòu)建新型能源體系是推進(jìn)“雙碳”目標(biāo)和生態(tài)文明建設(shè)的重要力量（張曉娣，2022）?！半p碳”目標(biāo)是我國就應(yīng)對全球氣候變化問題向全世界做出的莊嚴(yán)承諾。從國際層面來看， 我國作為全球第二大經(jīng)濟(jì)體、 全球事務(wù)的積極參與者和最具活力的發(fā)展中大國， 對加快發(fā)展新型能源、 實(shí)現(xiàn)“雙碳”目標(biāo)責(zé)無旁貸； 從自身發(fā)展來看， 隨著生態(tài)文明建設(shè)的不斷深入和“四個革命、 一個合作”能源安全新戰(zhàn)略的全面實(shí)施， 我國的能源消費(fèi)、 供給、 技術(shù)及體制革命取得了顯著成效， 但仍存在系統(tǒng)性不足、 協(xié)調(diào)性不夠等關(guān)鍵問題。新型能源的粗放式發(fā)展已不適應(yīng)當(dāng)下國際國內(nèi)需求， 我國必須從系統(tǒng)層面改變原有不合理的發(fā)展方式， 逐步有序減少傳統(tǒng)能源的使用， 加強(qiáng)煤炭的清潔高效利用， 加快新型能源產(chǎn)業(yè)的高質(zhì)量發(fā)展， 致力于新型能源體系的整體規(guī)劃建設(shè)。

二、 國家審計助力新型能源體系建設(shè)的作用機(jī)制

倡導(dǎo)新型能源的開發(fā)與使用， 加快規(guī)劃建設(shè)新型能源體系， 是新征程黨領(lǐng)導(dǎo)我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的重大戰(zhàn)略新導(dǎo)向。國家審計作為黨和國家監(jiān)督治理體系的重要組成部分， 圍繞新征程黨和國家工作重心， 為加快規(guī)劃建設(shè)新型能源體系重大發(fā)展戰(zhàn)略的貫徹實(shí)施提供保障， 是其首要政治任務(wù)。2015年底中共中央辦公廳和國務(wù)院辦公廳聯(lián)合發(fā)布的《關(guān)于實(shí)行審計全覆蓋的實(shí)施意見》明確指出： “對公共資金、 國有資產(chǎn)、 國有資源和領(lǐng)導(dǎo)干部履行經(jīng)濟(jì)責(zé)任情況實(shí)行審計全覆蓋?！币虼?， 國家審計發(fā)揮其監(jiān)督職能、 助力加快構(gòu)建新型能源體系的作用機(jī)制至少包括如下四個方面：

（一）國家審計是保障新型能源體系建設(shè)公共資金安全的有效手段

在構(gòu)建新型能源體系初期， 必然需要支出大量公共資金， 以緩解新型能源發(fā)展初期市場動力不足、 啟動資金不夠的問題。如在新型能源汽車領(lǐng)域， 國家已實(shí)施了財政補(bǔ)貼、 稅收減免以及放寬汽車消費(fèi)信貸等一系列政策舉措， 以激發(fā)消費(fèi)者潛在需求； 同時， 為解決新型能源實(shí)際利用率問題， 國家在完善電力基礎(chǔ)設(shè)施方面也投入了大量的公共資金。此外， 新型能源領(lǐng)域的技術(shù)具有公共性， 相關(guān)技術(shù)創(chuàng)新與利用要符合國家的利益， 體現(xiàn)合法、 民主、 公平的需求。政府需要在能源領(lǐng)域的科研創(chuàng)新方面發(fā)揮主導(dǎo)作用， 在資金與政策等方面予以支持， 利用公共資金助力相關(guān)產(chǎn)業(yè)突破技術(shù)壁壘。

那么， 如何保障在構(gòu)建新型能源體系的過程中大量公共資金使用的安全有效？國家審計能夠通過鑒證職能保障新型能源體系建設(shè)領(lǐng)域公共資金收支的真實(shí)性， 通過監(jiān)督職能保障相關(guān)公共資金收支的合法性， 通過評價職能保障相關(guān)公共資金使用的績效性。2021年新修訂的《審計法》完善了公共資金的審計監(jiān)督范圍， 公共資金的審計全覆蓋要求“審計機(jī)關(guān)要依法對政府的全部收入和支出、 政府部門管理或其他單位受政府委托管理的資金， 以及相關(guān)經(jīng)濟(jì)活動進(jìn)行審計”， 其中強(qiáng)調(diào)對公共資金管理使用的真實(shí)性、 合法性、 效益性， 以及公共資金沉淀等情況、 公共資金投入與項目進(jìn)展、 事業(yè)發(fā)展等情況進(jìn)行檢查。因此， 國家審計作為保障新型能源體系建設(shè)公共資金安全的有效手段， 有助于解決構(gòu)建新型能源體系過程中相關(guān)公共資金的真實(shí)性、 合法性與效益性問題， 保障新型能源開發(fā)與利用的順利推進(jìn)。

（二）國家審計是促進(jìn)新型能源領(lǐng)域國有資產(chǎn)保值增值的關(guān)鍵環(huán)節(jié)

在“十四五”規(guī)劃與黨的二十大新部署的引導(dǎo)下， 我國新型能源領(lǐng)域的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)開工加速， 風(fēng)電、 光電大基地， 儲能基礎(chǔ)設(shè)施， 以及充電樁、 加注（氣）站、 加氫站等的建設(shè)成為各地發(fā)力重點(diǎn)， 諸如此類大規(guī)模的基礎(chǔ)設(shè)施均屬于國有資產(chǎn)的范疇。國有企業(yè)作為國家治理體系的重要組成部分， 是我國新型能源建設(shè)領(lǐng)域的重要支柱。由于國有企業(yè)具備資金實(shí)力較為雄厚、 自主創(chuàng)新能力較強(qiáng)、 企業(yè)經(jīng)營管理較為完善、 國內(nèi)外知名度較高等特征， 其在發(fā)展新型能源產(chǎn)業(yè)方面具有獨(dú)特優(yōu)勢與顯著競爭力。因此， 重點(diǎn)關(guān)注國有企業(yè)的相關(guān)國有資產(chǎn)使用情況對于促進(jìn)新型能源的合理開發(fā)至關(guān)重要。

新修訂的《審計法》對國有資產(chǎn)審計做出了新的規(guī)定， 國家審計必須在促進(jìn)國有資產(chǎn)保值增值方面做出新的更大貢獻(xiàn)。在新型能源體系構(gòu)建的過程中， 國家審計一方面要重點(diǎn)關(guān)注基礎(chǔ)設(shè)施使用情況是否合規(guī)有效、 是否存在以公謀私的問題， 另一方面要聚焦國有企業(yè)的資產(chǎn)效率狀況。例如： 新型能源領(lǐng)域國有資產(chǎn)的使用是否符合規(guī)章制度， 即對其合規(guī)性進(jìn)行審計； 國有資產(chǎn)投入運(yùn)營后是否發(fā)揮自身作用， 帶來了經(jīng)濟(jì)與社會效益， 即對其效益性進(jìn)行審計評價； 通過審計鑒證新型能源領(lǐng)域國有資產(chǎn)的真實(shí)性以及評價國有資產(chǎn)管理制度的健全性。因此， 國家審計是助力國有資產(chǎn)合法合規(guī)使用， 促進(jìn)國有資產(chǎn)保值增值的關(guān)鍵環(huán)節(jié)， 進(jìn)而更好地發(fā)揮國有企業(yè)的帶頭作用， 激發(fā)新型能源產(chǎn)業(yè)發(fā)展活力。

（三）國家審計是提升新型能源相關(guān)自然資源利用效率的重要保障

自然資源是新型能源開發(fā)過程中不可或缺的物質(zhì)基礎(chǔ)。一些新型能源本身就屬于自然資源的范疇， 如太陽能、 風(fēng)能等； 一些新型能源在開發(fā)過程中還需要利用到礦產(chǎn)等自然資源， 如核能等。為保障我國自然資源開發(fā)利用的效率、 貫徹綠色發(fā)展理念， 黨和國家重新梳理了資源環(huán)境管理體制， 同時出臺了一系列資源環(huán)境監(jiān)管制度， 國家審計框架下的自然資源資產(chǎn)離任審計等制度就屬于其中的重要組成部分（徐志耀和陳駿，2020）。

自然資源因其天然屬性， 極易出現(xiàn)所有權(quán)主體虛位和缺位， 從而引發(fā)一系列問題。自利的微觀經(jīng)濟(jì)主體在逐利導(dǎo)向下傾向于過度開發(fā)和利用有限的自然資源， 從而出現(xiàn)自然資源的低效利用甚至枯竭（稱“市場失靈”）； 后來人們發(fā)現(xiàn)可使用各種規(guī)制政策， 發(fā)揮政府在自然資源開發(fā)利用過程中的積極作用， 用“看得見的手”來糾正“看不見的手”的失靈問題， 不過政府也并非由“理性人”組成的， 因此還可能存在“政府失靈”。布坎南和塔洛克（2014）認(rèn)為， 只有有效的監(jiān)督機(jī)制才能緩解“政府失靈”， 使其行為與公共利益相向而行。國家審計正是這樣一項主要針對政府部門的監(jiān)督制度， 可以通過揭示、 懲罰、 威懾和建議等功能， 監(jiān)督與評價政府主體在管理自然資源開發(fā)利用過程中的規(guī)范性與效益性， 從而保障自然資源的規(guī)范與高效利用。對于新型能源來說， 以上作用過程仍然適用， 國家審計是提升新型能源相關(guān)自然資源利用效率、 促進(jìn)新型能源體系建設(shè)目標(biāo)完成的重要保障。

（四）國家審計是強(qiáng)化領(lǐng)導(dǎo)干部新型能源相關(guān)責(zé)任履行的有力抓手

黨的二十大報告首次提出“加快探索構(gòu)建新型能源體系”， 表明新型能源發(fā)展戰(zhàn)略一方面已進(jìn)入體系化階段， 另一方面已上升到政治任務(wù)層面。也就是說， 在加快探索構(gòu)建新型能源體系的過程中， 要求領(lǐng)導(dǎo)干部務(wù)必深刻把握黨中央對新型能源建設(shè)給出的新指示， 切實(shí)履行自身職責(zé)， 加快推動新型能源體系建設(shè)。同時， 這也是習(xí)近平總書記在黨的二十大報告中提出的“建設(shè)堪當(dāng)民族復(fù)興重任的高素質(zhì)干部隊伍”這一重大任務(wù)具體落實(shí)到我國新型能源體系建設(shè)領(lǐng)域的體現(xiàn)。而領(lǐng)導(dǎo)干部作用的發(fā)揮， 除了要提升干部自身素養(yǎng)特別是政治站位， 還要充分發(fā)揮包括國家審計的干部監(jiān)督機(jī)制的作用（布坎南和塔洛克，2014）。

一方面， 國家審計通過強(qiáng)化領(lǐng)導(dǎo)干部新型能源建設(shè)領(lǐng)域的經(jīng)濟(jì)責(zé)任， 響應(yīng)加強(qiáng)黨風(fēng)廉政建設(shè)的要求， 對領(lǐng)導(dǎo)干部管轄范圍和任職時期內(nèi)， 有關(guān)黨和國家新型能源方面的經(jīng)濟(jì)方針政策的貫徹執(zhí)行、 相關(guān)公共資金和國有資產(chǎn)的有效管理、 新型能源領(lǐng)域重大經(jīng)濟(jì)風(fēng)險的及時防控等經(jīng)濟(jì)活動應(yīng)當(dāng)履行的職責(zé)進(jìn)行審計。另一方面， 國家審計能夠進(jìn)一步強(qiáng)化領(lǐng)導(dǎo)干部對新型能源建設(shè)領(lǐng)域的自然資源資產(chǎn)管理和生態(tài)環(huán)境保護(hù)的責(zé)任意識， 監(jiān)督與評價其在自然資源開發(fā)利用、 生態(tài)環(huán)境保護(hù)方面相關(guān)決策部署的執(zhí)行情況以及工作目標(biāo)責(zé)任制的落實(shí)情況， 有助于在新型能源后續(xù)開發(fā)過程中整改審計發(fā)現(xiàn)的問題與漏洞， 積極踐行生態(tài)文明理念， 走生態(tài)文明發(fā)展道路。因此， 國家審計是強(qiáng)化領(lǐng)導(dǎo)干部新型能源相關(guān)責(zé)任履行的有力抓手， 有助于促進(jìn)領(lǐng)導(dǎo)干部主動擔(dān)當(dāng)、 勇敢作為， 切實(shí)維護(hù)國家利益， 進(jìn)一步從國家治理層面助力新型能源開發(fā)的持續(xù)推進(jìn)。

三、 國家審計助力新型能源體系建設(shè)的實(shí)現(xiàn)路徑

國家審計產(chǎn)生于國家治理的需求， 旨在通過核查審計對象信息的真實(shí)性、 行為的合法性、 結(jié)果的效益性、 制度的科學(xué)性， 發(fā)揮鑒證、 監(jiān)督、 評價、 建議職能， 達(dá)到維護(hù)國家資金安全、 提升項目效益、 保障政策落實(shí)、 優(yōu)化制度體系的目標(biāo)。從以上作用機(jī)制的分析可以看到， 國家審計確實(shí)能從公共資金安全保障、 國有資產(chǎn)保值增值、 自然資源高效利用和領(lǐng)導(dǎo)干部有效監(jiān)督四個方面助力構(gòu)建新型能源體系。那么， 國家審計助力構(gòu)建新型能源體系的具體路徑有哪些？結(jié)合當(dāng)前我國國家審計的主要業(yè)務(wù)開展形式， 本文認(rèn)為至少包括如下四條可行的路徑：

（一）加快開展新型能源專項資金和重大項目專項審計

資金與項目是國家審計的重點(diǎn)關(guān)注對象和“主責(zé)主業(yè)”， 因此， 加快開展新型能源專項資金和重大項目專項審計是助力加快構(gòu)建新型能源體系的首要實(shí)現(xiàn)路徑。根據(jù)國家發(fā)展改革委等九部門聯(lián)合印發(fā)的《“十四五”可再生能源發(fā)展規(guī)劃》， 至2025年我國預(yù)計將要開展包括新型能源大基地、 海上風(fēng)電、 分布式風(fēng)光項目開發(fā)、 水風(fēng)光綜合基地、 生物質(zhì)能開發(fā)、 地?zé)崮荛_發(fā)、 抽水蓄能電站開發(fā)、 可再生能源多元利用、 可再生能源制氫、 鄉(xiāng)村可再生能源綜合利用、 可再生能源技術(shù)創(chuàng)新等在內(nèi)的11類共40個重點(diǎn)項目及方向， 明確了“十四五”新型能源的開發(fā)建設(shè)路徑。這一系列國家重量級項目的落地， 必然會涉及大量公共資金的使用， 也必然需要更為嚴(yán)格、 系統(tǒng)的審查。

國家審計作為黨和國家監(jiān)督治理體系的重要組成部分， 鑒證職能是其區(qū)別于其他監(jiān)督形式、 其他審計主體的重要特殊職能。國家審計必須充分發(fā)揮其鑒證職能， 對國家重大新型能源項目開展專項資金審計， 分階段、 分責(zé)任、 分項目地對資金的分配、 撥付、 使用和管理情況進(jìn)行審查（和杰等，2021）， 維護(hù)國家新型能源產(chǎn)業(yè)的資金安全。一是對新型能源發(fā)展專項資金前期的預(yù)算編制和下達(dá)等環(huán)節(jié)進(jìn)行審查， 堅持全面規(guī)范透明、 標(biāo)準(zhǔn)科學(xué)、 約束有力的預(yù)算制度要求， 對其信息是否真實(shí)可靠、 工作流程是否合理等進(jìn)行判斷， 實(shí)現(xiàn)預(yù)算各環(huán)節(jié)的全過程審查。二是對資金使用中期的真實(shí)性、 合理性進(jìn)行審查， 包括資金是否按時足額撥付、 會計資料是否真實(shí)可信、 資金收支是否必要等方面， 將涉及款項的各類因素全部納入審查范疇， 力求客觀、 公正、 真實(shí)地反映資金流全貌。三是對資金使用后期的效益性開展績效審查， 如專項資金建設(shè)項目最終取得的經(jīng)濟(jì)效益、 生態(tài)效益、 社會效益是否達(dá)到了預(yù)期目標(biāo)， 如果沒有達(dá)到， 審計部門應(yīng)當(dāng)對其原因進(jìn)行深入剖析， 并提出專業(yè)性強(qiáng)、 切實(shí)可行的整改意見， 督促邊審邊改， 服務(wù)于被審計單位決策和管理水平的改進(jìn)與提升， 確保政策落地生效。

（二）深入實(shí)施新型能源產(chǎn)業(yè)重大政策落實(shí)跟蹤審計

黨和國家頒布的各項重大政策是新型能源產(chǎn)業(yè)發(fā)展的引領(lǐng)指南與實(shí)施依據(jù)， 判斷這些政策是否得到貫徹落實(shí)、 是否存在需要協(xié)同和調(diào)整的內(nèi)容都至關(guān)重要， 因此， 深入實(shí)施新型能源產(chǎn)業(yè)重大政策落實(shí)跟蹤審計是助力構(gòu)建新型能源體系的重要舉措。自2005年起， 我國頒布了有關(guān)新型能源產(chǎn)業(yè)的國家法律兩部， 國家發(fā)展改革委、 財政部等相關(guān)部門發(fā)布的管理規(guī)定、 暫行方法等超過了五十條， 且新型能源產(chǎn)業(yè)中的國有資產(chǎn)問題是管理規(guī)范的重點(diǎn)， 包括我國現(xiàn)行國有資產(chǎn)的運(yùn)營和監(jiān)督、 國有資產(chǎn)安全和收益分配、 國有資產(chǎn)的社會責(zé)任、 國有資產(chǎn)的所有制形式改革等多方面內(nèi)容。該政策體系是否真正落實(shí)到位、 是否真正有助于新型能源產(chǎn)業(yè)的發(fā)展， 尤其是其中國有資產(chǎn)的管理監(jiān)督等諸多問題， 都需要國家審計積極發(fā)揮審計監(jiān)督職能， 實(shí)施新型能源產(chǎn)業(yè)重大政策落實(shí)跟蹤審計， 對其工作推進(jìn)情況開展全年持續(xù)跟蹤檢查。

根據(jù)理論界相關(guān)文獻(xiàn)的定義， 國家審計機(jī)關(guān)可以從“形式、 事實(shí)、 價值”三個維度開展公共政策審計（淄博市審計局課題組和侯全明，2016）， 能夠概括出政策跟蹤審計的三大要點(diǎn)： 一是聚焦政策審計的“形式”維度， 包括政策措施的出臺、 相關(guān)部門任務(wù)的分解、 配套辦法規(guī)章的制定、 運(yùn)行保障機(jī)制的建立等公共政策的具體部署， 盡全力保障政策在交由各地方部門落實(shí)前是合理可行的。二是聚焦政策審計的“事實(shí)”維度， 即關(guān)注各地方部門主體在實(shí)施貫徹落實(shí)政策的過程中是否出現(xiàn)問題， 尤其是政策落實(shí)的真實(shí)性和協(xié)調(diào)性， 如相關(guān)部門的行為是否存在違法違紀(jì)現(xiàn)象， 不同部門之間是否銜接協(xié)調(diào)順暢， 政策中涉及的重點(diǎn)國有資產(chǎn)在運(yùn)營管理過程中是否合法合規(guī)、 能否實(shí)現(xiàn)保值增值甚至兼顧經(jīng)濟(jì)與社會效益等， 發(fā)現(xiàn)問題應(yīng)當(dāng)及時上報解決。三是聚焦政策審計的“價值”維度， 充分發(fā)揮國家審計的評價職能， 對政策落實(shí)的績效進(jìn)行審計， 重點(diǎn)關(guān)注資金效益、 政策目標(biāo)達(dá)成度和社會價值的實(shí)現(xiàn)， 客觀地評價政策的效果， 以期實(shí)現(xiàn)政策優(yōu)化， 服務(wù)于之后其他政策的推廣落實(shí)。

（三）將新型能源產(chǎn)業(yè)審計有機(jī)嵌入領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計

根據(jù)習(xí)近平生態(tài)文明思想和習(xí)近平總書記關(guān)于自然資源資產(chǎn)審計工作的重要論述， 開展領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計既是加強(qiáng)生態(tài)文明建設(shè)的重要抓手， 也是審計監(jiān)督的重點(diǎn)內(nèi)容。同時， 能源產(chǎn)業(yè)在國民經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展中本就處于戰(zhàn)略性地位， 而新型能源產(chǎn)業(yè)發(fā)展與能源革命密切相關(guān)， 對生態(tài)文明建設(shè)起到重要的推動作用。因此， 有必要將新型能源產(chǎn)業(yè)審計納入領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計的范疇， 將其作為評價領(lǐng)導(dǎo)干部對自然資源資產(chǎn)管理和生態(tài)環(huán)境保護(hù)責(zé)任履行情況的重要內(nèi)容， 并給予充分關(guān)注。關(guān)注的主要內(nèi)容應(yīng)包括領(lǐng)導(dǎo)干部在新型能源供應(yīng)安全和供應(yīng)體系建設(shè)、 新型能源產(chǎn)業(yè)生態(tài)環(huán)境治理、 新型能源產(chǎn)業(yè)技術(shù)創(chuàng)新、 新型能源基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與應(yīng)急儲備能力等方面的責(zé)任履行情況， 涉及公共資金使用、 國有資產(chǎn)配置、 國有資源開發(fā)利用等多個方面。在實(shí)際操作中， 應(yīng)注重推動新型能源產(chǎn)業(yè)領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計與經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計之間的協(xié)同， 加強(qiáng)對管理重點(diǎn)地區(qū)和項目的領(lǐng)導(dǎo)干部的審查監(jiān)督； 重視對領(lǐng)導(dǎo)干部資源管理使用責(zé)任的界定， 提高對其責(zé)任審查的全面性（蔡春和畢銘悅，2014）； 實(shí)行任中審計和離任審計相結(jié)合， 并將審計結(jié)果與領(lǐng)導(dǎo)干部的政績考核和晉升任免相掛鉤， 構(gòu)建領(lǐng)導(dǎo)干部崗位責(zé)任清單， 以切實(shí)將相關(guān)責(zé)任落實(shí)到個人、 追責(zé)到終身。

（四）結(jié)合研究型審計開展新型能源相關(guān)重大問題的審計調(diào)查

研究型審計是在全面深化改革的背景下， 審計機(jī)關(guān)和審計人員在審計實(shí)踐的基礎(chǔ)上， 融入研究思維， 以問題為導(dǎo)向， 將審計項目作為研究課題進(jìn)行多方位、 全過程的系統(tǒng)性調(diào)研和分析， 進(jìn)而促進(jìn)審計觀念、 思維方式、 技術(shù)方法和審計管理等方面的創(chuàng)新（鄭石橋和劉星銳，2022）。研究型審計可以從全局角度， 通過對行業(yè)技術(shù)創(chuàng)新的資金使用、 資產(chǎn)配置和資源開發(fā)方面進(jìn)行研究， 為企業(yè)和政府提供技術(shù)創(chuàng)新的指導(dǎo)、 創(chuàng)新成果的推廣和應(yīng)用、 效率的提升和成本的降低等方面的智力支持， 促進(jìn)新型能源產(chǎn)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。2016年中央審計委員會辦公室、 審計署印發(fā)的《“十四五”國家審計工作發(fā)展規(guī)劃》強(qiáng)調(diào)， 要積極開展研究型審計， 將其作為提升審計工作政治性和前瞻性的重要切入點(diǎn)。因此， 各級審計機(jī)關(guān)特別是審計署和各省審計廳有必要結(jié)合研究型審計的要求， 開展新型能源產(chǎn)業(yè)發(fā)展相關(guān)重大問題的審計調(diào)查。

第一， 要培養(yǎng)審計人員研究型審計理念和自覺（晏維龍和李曼，2022）， 尤其是涉及新型能源產(chǎn)業(yè)這類專業(yè)性強(qiáng)、 涉及面廣的特殊審計時， 需要強(qiáng)化各工作層級人員的專業(yè)能力， 建立研究型領(lǐng)導(dǎo)班子， 推動審計干部積極研究新型能源產(chǎn)業(yè)相關(guān)政策， 對其領(lǐng)域內(nèi)可能存在的制度、 管理相關(guān)不足進(jìn)行研究學(xué)習(xí)， 以更全面地認(rèn)識問題、 更高效地開展工作。第二， 要圍繞新型能源供給、 需求、 政策、 產(chǎn)業(yè)技術(shù)發(fā)展等多個層面， 進(jìn)行全面的審計調(diào)查。例如： 在供給層面， 要重點(diǎn)調(diào)查各類企業(yè)在新型能源技術(shù)研發(fā)與應(yīng)用方面的情況； 在需求層面， 要重點(diǎn)調(diào)查消費(fèi)者在新型能源產(chǎn)品購買、 使用過程中的痛點(diǎn)問題； 在政策層面， 要重點(diǎn)調(diào)查政策的實(shí)際效果、 存在的問題并提出未來調(diào)整方向； 在技術(shù)發(fā)展層面， 要重點(diǎn)調(diào)查新型能源產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新性技術(shù)研發(fā)和資源利用效率問題、 技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范制定情況、 人才培養(yǎng)和技術(shù)轉(zhuǎn)移情況等。第三， 要將研究型審計概念貫穿于新型能源產(chǎn)業(yè)重大問題審計調(diào)查工作的全過程， 深入研究普遍性、 傾向性明顯的行業(yè)問題， 精準(zhǔn)揭示體制性障礙、 機(jī)制性缺陷和制度性漏洞， 從而提出切實(shí)可行的審計意見， 促進(jìn)構(gòu)建更高效的中國式新型能源體系。

四、 結(jié)語

黨的二十大報告強(qiáng)調(diào)了加快構(gòu)建新型能源體系的重要性， 這與我國“雙碳”目標(biāo)的要求內(nèi)在一致。國家審計作為黨和國家監(jiān)督治理體系的重要組成部分， 在此過程中能夠起到強(qiáng)有力的助推作用。本文在梳理我國新型能源發(fā)展進(jìn)程及黨的二十大新要求的基礎(chǔ)上， 闡釋了國家審計助推新型能源體系建設(shè)的作用機(jī)制， 并結(jié)合國家審計工作進(jìn)一步給出具體實(shí)現(xiàn)路徑， 為國家審計機(jī)關(guān)貫徹落實(shí)黨的二十大精神， 以審計推動新型能源體系建設(shè)， 提供了理論支持和工作思路。

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（責(zé)任編輯·校對： 喻晨? 陳晶）

【基金項目】江蘇省研究生創(chuàng)新計劃項目“國家審計助推企業(yè)能源消費(fèi)革命效應(yīng)研究”

【作者單位】1.南京審計大學(xué)政府審計學(xué)院， 南京 211815；2.南京審計大學(xué)自然資源與環(huán)境審計研究院， 南京 211815