夏光榮 金艷紅

中共萍鄉(xiāng)市委黨校，江西 萍鄉(xiāng) 337000

隨著經(jīng)濟全球化的深入推進，國際國內(nèi)區(qū)域一體化成為區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展新態(tài)勢。黨的十八大以來，國內(nèi)區(qū)域合作在不同層面展開，區(qū)域發(fā)展日益協(xié)調(diào)，這也是我國社會主義市場經(jīng)濟日益成熟的表現(xiàn)。黨的二十大報告對促進區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展又提出了一系列重要舉措。我們要深刻認識區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的重大意義，有利于推進現(xiàn)代化建設，推動經(jīng)濟發(fā)展向高質(zhì)量轉型升級。下好全國一盤棋，協(xié)調(diào)發(fā)展是制勝要訣。但國內(nèi)區(qū)域合作進展并不順利，存在一定的問題。經(jīng)深入分析發(fā)現(xiàn)，雖充分發(fā)揮了市場資源配置的決定性作用，但市場有時會出現(xiàn)失靈問題，阻礙國內(nèi)區(qū)域融合進程［1］。要解決市場失靈問題，關鍵舉措在于優(yōu)化營商環(huán)境，實現(xiàn)營商環(huán)境的法治化。營商環(huán)境是市場主體在市場準入、生產(chǎn)經(jīng)營、退出過程中涉及的有關外部因素和條件。良好的營商環(huán)境致力于實現(xiàn)政府治理、市場治理、企業(yè)治理三者的聯(lián)動，實現(xiàn)“看不見的手和看得見的手”都用好，兩者有機統(tǒng)一、相互補充，集聚市場各類發(fā)展要素，實現(xiàn)更高程度上的有序自由流動，共同推進區(qū)域經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展。

一、區(qū)域合作與協(xié)調(diào)發(fā)展的特征分析

當前，各區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展面臨轉型升級，向高質(zhì)量發(fā)展推進。區(qū)域融合發(fā)展契合轉型升級發(fā)展要求，其目的就是解決發(fā)展不平衡、不充分問題，通過合作與協(xié)調(diào)發(fā)展整合區(qū)域內(nèi)資源等，實現(xiàn)區(qū)域整體利益最大化，同時又使區(qū)域內(nèi)各利益體都受益，推進區(qū)域經(jīng)濟得到整體發(fā)展。黨的十八大以來“一帶一路”建設、京津冀協(xié)同發(fā)展、珠三角城市群和長江經(jīng)濟帶發(fā)展等，成為引領區(qū)域經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展的重要空間載體，不同城市區(qū)域依托各自的優(yōu)勢與發(fā)展基礎，整合區(qū)域資源優(yōu)勢等，培育各自區(qū)域發(fā)展比較優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)，有的區(qū)域甚至實現(xiàn)了基礎設施、公共資源互聯(lián)互通等，輻射帶動區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展。結合近年來發(fā)展實踐，區(qū)域融合發(fā)展呈現(xiàn)以下特征：

（一）單一經(jīng)濟合作向全面合作轉變

伴隨著區(qū)域融合程度的深入推進，合作內(nèi)容擴大到生產(chǎn)、生活和生態(tài)等領域。合作范圍涵蓋了政治、經(jīng)濟、社會、環(huán)境、文化等方面。合作動力由資源驅(qū)動向創(chuàng)新驅(qū)動轉變，在重視區(qū)域之間優(yōu)勢互補外，也重視區(qū)域各方面自主創(chuàng)新，依靠科技創(chuàng)新、管理創(chuàng)新等手段實現(xiàn)區(qū)域融合發(fā)展［2］。同時，更加重視合作的深度，在以市場為導向的基礎上，走合理分工、優(yōu)化發(fā)展的路子，逐步展開區(qū)域之間制度一體化建設，形成區(qū)域之間的高度融合，立足建立長期、共贏、穩(wěn)定的合作關系。如有的區(qū)域基于自身的條件與現(xiàn)有基礎，充分遵循市場經(jīng)濟規(guī)律，推進區(qū)域產(chǎn)業(yè)鏈、供應鏈體系等協(xié)同共建。區(qū)域合作由單一經(jīng)濟合作向全面合作轉變，逐步構建大中小城市協(xié)調(diào)發(fā)展格局。

（二）市場與政府緊密結合共同作用

隨著市場經(jīng)濟改革深化，立足國內(nèi)新發(fā)展階段，新發(fā)展格局，強調(diào)以國內(nèi)大循環(huán)為主體，關鍵在于解決區(qū)域發(fā)展不平衡、不充分問題，進而縮小區(qū)域之間差距，實現(xiàn)區(qū)域經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展。在推進區(qū)域協(xié)同發(fā)展過程中，市場發(fā)揮著資源配置決定作用，政府的作用則是維護市場秩序，兩者緊密結合才能更好促進市場各要素有序流通。因市場也會出現(xiàn)失靈問題，如企業(yè)趨利性會導致企業(yè)投資扎堆效應、區(qū)域內(nèi)產(chǎn)業(yè)結構趨同、產(chǎn)生資源浪費等，此時需要發(fā)揮政府宏觀調(diào)控作用，進行區(qū)域產(chǎn)業(yè)整體規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)政策引導，避免資源浪費，實現(xiàn)有序競爭與發(fā)展。

二、區(qū)域合作與協(xié)調(diào)發(fā)展中法治化營商環(huán)境必要性

區(qū)域融合發(fā)展特征表明我國在處理市場與政府、區(qū)域深度融合等問題上還存在更多的挑戰(zhàn)。當前區(qū)域融合在市場與政府權力配置上不協(xié)調(diào)；市場公平競爭矛盾更加突出；有的地方還存在地方保護主義等。隨著市場經(jīng)濟深化改革，區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的深入推進，在遵循客觀規(guī)律下，區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的關鍵是進一步打破區(qū)域行政壁壘和制度機制障礙，必須克服地方保護主義，打破區(qū)域隔閡，消除市場壁壘，因此需要構建良好的營商環(huán)境。而法治是最好的營商環(huán)境，法治化是營商環(huán)境構建的保障，能夠為營商環(huán)境優(yōu)化提供制度支撐，協(xié)調(diào)好區(qū)域融合發(fā)展中的矛盾，實現(xiàn)區(qū)域一體化目標。

（一）有助于構建區(qū)域內(nèi)公平競爭環(huán)境

構建區(qū)域合作中企業(yè)營商環(huán)境工作必須依靠法治。一方面，法律對市場行為的邊界進行了界定，規(guī)范市場交易，保障市場主體權利平等；另一方面，從市場管理、政策法規(guī)等方面努力創(chuàng)造公平競爭環(huán)境，促使經(jīng)營行為合法規(guī)范，建立良好的市場秩序，維護社會主義市場經(jīng)濟公平，形成統(tǒng)一開放大市場［3］。

（二）有助于增強區(qū)域內(nèi)企業(yè)發(fā)展信心

法治的確定性、可預期性，具有增強區(qū)域內(nèi)市場經(jīng)營者心理預期的作用，推動其持續(xù)開展創(chuàng)新與投入，吸引更多資本、人才等聚集，促使企業(yè)在區(qū)域內(nèi)深深扎根，盤活區(qū)域內(nèi)的各類資源，提升企業(yè)自身內(nèi)在動力。事實也證明，營商環(huán)境的法治化是民營企業(yè)持續(xù)發(fā)展的重要軟實力和外部環(huán)境保障。

（三）有助于保障區(qū)域內(nèi)市場主體權益

法治的本質(zhì)是制約公權力，保障私權利。法治化營商環(huán)境重視并保障市場主體的所有權，而保障所有權是維護生產(chǎn)力和促進經(jīng)濟發(fā)展的關鍵。在市場經(jīng)濟活動中，通過法治化平等，促使市場經(jīng)濟參與者在區(qū)域合作與協(xié)調(diào)發(fā)展中身份、權利等平等。尤其是在權益受到侵害時，提供司法救助。在造成損害時，嚴懲相關犯罪行為，維護正當權益。

三、區(qū)域合作與協(xié)調(diào)發(fā)展中營商環(huán)境法治化爭議

市場經(jīng)濟就是法治經(jīng)濟，要求法治作為市場行為的準則，營商環(huán)境法治化是實現(xiàn)區(qū)域融合發(fā)展目標的根本保障，但實踐中存在兩種認識誤區(qū)：

誤區(qū)一：營商環(huán)境法治化是政府借用法律建立區(qū)域合作經(jīng)濟秩序，會對區(qū)域融合進行管制或是約束。事實上，營商環(huán)境法治化本質(zhì)是制約公權力，界定政府的權力邊界，側重引導社會各主體依據(jù)法律進行自我治理。其目的就是引導市場主體相信政府在區(qū)域融合中的首要目的是維護社會公正，使市場主體相信競爭將按預期進行，在政府的宏觀調(diào)控中，約束政府權力，將權力納入法治化軌道，盡可能減少“權力尋租”破壞公平競爭現(xiàn)象的發(fā)生。

誤區(qū)二：營商環(huán)境法治化會加重區(qū)域合作與協(xié)調(diào)發(fā)展中的社會成本，造成資源的浪費等。事實上，法治的確定性、可預期性等特點，彌補了市場調(diào)節(jié)的不足，尤其是在區(qū)域合作與協(xié)調(diào)中，因市場主體利益的自發(fā)驅(qū)動性，營商環(huán)境法治化有利于引導產(chǎn)業(yè)投向，為產(chǎn)業(yè)發(fā)展設置合理的框架與邊界，為區(qū)域融合提供有效公共資源，協(xié)調(diào)區(qū)域整體產(chǎn)業(yè)布局與規(guī)劃，協(xié)調(diào)區(qū)域合作中多方利益，規(guī)避信息不對稱的風險，破除地方保護主義等，進一步優(yōu)化資源的配置，實現(xiàn)市場經(jīng)濟各要素的有序自由流動，進而降低企業(yè)制度性交易成本。

四、區(qū)域合作與協(xié)調(diào)發(fā)展中營商環(huán)境法治化的路徑

基于區(qū)域融合的特征，破除對法治營商環(huán)境的錯誤認識，實現(xiàn)營商環(huán)境法治化，必須正視區(qū)域融合發(fā)展過程中優(yōu)化法治化營商環(huán)境存在的問題。如區(qū)域合作涉及地方不同層級之間的相互協(xié)作，關于各地政府部門的職責權限有待進一步明確，區(qū)域合作范圍之內(nèi)的政策制定、執(zhí)行等有待形成統(tǒng)一的體系；涉及區(qū)域內(nèi)執(zhí)法規(guī)范標準不一致的問題等［4］。區(qū)域融合中營商環(huán)境的法治化，就是發(fā)揮法律制度作為生產(chǎn)力與生產(chǎn)關系相互促進的紐帶功能，堅持問題導向，應從以下方面著力營造法治化營商環(huán)境，持續(xù)激發(fā)市場活力和社會創(chuàng)造力，推進區(qū)域一體化發(fā)展。

（一）遵循市場經(jīng)濟規(guī)律，發(fā)揮市場資源配置決定性作用，轉變政府職能

正確認識市場與政府的關系，建立區(qū)域融合發(fā)展聯(lián)合工作協(xié)同機制。區(qū)域融合向全面合作轉變，意味著區(qū)域合作的領域擴大，區(qū)域協(xié)調(diào)程度越來越高。但在推進區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展過程中，不能片面追求市場在資源配置中的決定性作用，要正視市場并非全能的現(xiàn)實。充分發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，更好發(fā)揮政府作用，要求轉變政府職能。建立區(qū)域融合發(fā)展聯(lián)合工作協(xié)同機制，包括區(qū)域各項政策解讀、各項操作流程等，從更為可操作、可實現(xiàn)的層面落實營商環(huán)境的優(yōu)化，協(xié)調(diào)區(qū)域融合中非市場因素引起的矛盾等，進而實現(xiàn)公共資源的合理高效配置，發(fā)揮政府監(jiān)督市場運行與糾正市場失靈的職能。

區(qū)域融合發(fā)展向全方位合作過程中，營商環(huán)境的優(yōu)化不能依靠稅收、貨幣等工具進行過度保護與優(yōu)待，而是應當強化競爭政策的基礎性作用，重視政策引導，需要從制度層面為其提供保障。一是建立信息公開制度，打通區(qū)域政企溝通信息壁壘，通過網(wǎng)絡、數(shù)據(jù)庫等多種形式公開政策法規(guī)制定中的必要信息，推進政企無縫對接；二是完善訴求表達渠道，鼓勵社會組織積極作為，發(fā)揮其溝通橋梁的作用，促使政企有效溝通，實現(xiàn)企業(yè)利益訴求的規(guī)范化；三是明確政策制定的參與方式，政策法規(guī)制定應充分聽取區(qū)域融合內(nèi)企業(yè)主體需求，綜合各方的意見與建議，讓政策法規(guī)充分反映大部分企業(yè)需求與合法權益等［5］。

（二）構建“親清”新型政務營商環(huán)境，制度優(yōu)勢向治理效能轉換

區(qū)域融合發(fā)展過程中要構建“親清”新型政務營商環(huán)境是推動區(qū)域融合高質(zhì)量發(fā)展的有力抓手和動力機制。黨的十九大報告中將其明確概括為“親”“清”兩個字，在法治與規(guī)制的關系中更為靈活調(diào)適與定位，實現(xiàn)功能的嬗變。一是持續(xù)深入推進“放管服”改革，簡政放權，提升政務服務水平。區(qū)域融合在市場調(diào)節(jié)下，實現(xiàn)市場要素更為有序地自由流動，以良好的營商環(huán)境為支撐。營商環(huán)境的優(yōu)化體現(xiàn)在服務更優(yōu)、門檻更低、負擔更輕、機制更活、保障更全。具體來說，起到讓跨區(qū)域?qū)徟马棞p少、辦事效率提高的作用，讓區(qū)域合作市場主體增加對市場與政府的信心，為區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展提供更為高效便捷的符合市場經(jīng)濟發(fā)展的政務環(huán)境。二是引領市場主體實現(xiàn)企業(yè)價值、個人價值、社會價值三者統(tǒng)一，發(fā)揮區(qū)域合作中發(fā)展迅速的市場主體的示范引領作用。無論是政府服務管理者還是企業(yè)經(jīng)營管理者，都要堅持把紀律規(guī)矩挺在前面，積極主動營造“親清”營商環(huán)境。尤其著重引導企業(yè)發(fā)揮黨建引領在企業(yè)發(fā)展中的積極作用，落實企業(yè)黨風廉政建設責任制，規(guī)范企業(yè)的經(jīng)營運作，轉化企業(yè)治理效能，培養(yǎng)現(xiàn)代化企業(yè)文化。同時在政府服務管理中，不斷扎牢制度的籠子，完善權力清單制度，在法律規(guī)定內(nèi)行使公權力，進而轉變?yōu)橹卫硇?，提升?yōu)化政府服務。

（三）健全區(qū)域融合優(yōu)化營商環(huán)境評價指標體系，推進區(qū)域高質(zhì)量發(fā)展

協(xié)調(diào)是區(qū)域融合持續(xù)健康發(fā)展的內(nèi)在要求，區(qū)域融合程度不斷提高，在不斷優(yōu)化的營商環(huán)境過程中，呈現(xiàn)出更加注重發(fā)展機會公平、更加注重資源配置均衡，區(qū)域內(nèi)各類要素更加合理流動和高效集聚的特點。這正是由于實踐的推進所取得的巨大成效，因此更需要總結經(jīng)驗，進一步提升認識。必須清醒認識到，既要轉變政府職能，又要構建“親清”的新型政務營商環(huán)境，更重要的是在融合發(fā)展的過程中，重視健全完善優(yōu)化營商環(huán)境的評價指標體系。尤其是回顧總結過往區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展實踐中遇到的新問題，要與時俱進，更新完善營商環(huán)境評價指標。一是厘定優(yōu)化營商環(huán)境的評價維度，準確把握營商環(huán)境的構成要素。其中包括政企之間溝通交流是否暢通、政企溝通交流是否平等、政府是否積極主動作為為企業(yè)解決實際困難、區(qū)域內(nèi)政務環(huán)境是否透明廉潔、是否因政府行為加重企業(yè)經(jīng)營成本、企業(yè)在實際經(jīng)營活動中是否因營商環(huán)境的優(yōu)化提升活躍度等［6］。二是精準定位區(qū)域融合中營商環(huán)境優(yōu)化目標，在明確的政府企業(yè)權責空間以及綜合考慮區(qū)域融合發(fā)展遇到的急需解決的問題，在現(xiàn)有的營商環(huán)境評級體系上，從更為具體可操作的指標上明確細化。如明確區(qū)域合作事項辦理流程以及時間，大力推出以大數(shù)據(jù)為支撐，風險可控的線上快捷審批服務，解決跨區(qū)跑批業(yè)務等［7］。通過對區(qū)域優(yōu)化營商環(huán)境進行具體化指標評價，進行實施效果的監(jiān)督監(jiān)測，調(diào)整優(yōu)化營商環(huán)境舉措，適應區(qū)域融合發(fā)展需要，確保區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略落地見效，形成區(qū)域發(fā)展合力和新動力，進而推進區(qū)域高質(zhì)量發(fā)展。