胡元明

河南工業(yè)大學(xué)，河南 鄭州 450001

信息公開是建設(shè)陽光政府、法治政府的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。自《中華人民共和國政府信息公開條例》（以下簡稱《條例》）實施至今，政府信息公開工作取得長足發(fā)展：政府工作透明度提高，行政機(jī)關(guān)依法行政能力提升，公眾知情權(quán)得到進(jìn)一步保障。政府作為行政者，掌握了大量的信息資源，而以“信息不存在”為由拒絕行政相對人信息公開申請的現(xiàn)象卻愈發(fā)突出，大量行政訴訟案件涌入法院，造成案件積壓、司法資源過度消耗等問題。而究竟何為“信息不存在”，《條例》并沒有作出明確的定義，這不僅導(dǎo)致行政機(jī)關(guān)擁有極大的裁量權(quán)，甚至在某種程度上成為行政機(jī)關(guān)“懶政”“怠政”的擋箭牌，降低政府公信力，與政府信息公開制度的初衷大相徑庭。

一、“信息不存在”實踐現(xiàn)狀

根據(jù)《條例》第三十六條第四項規(guī)定，經(jīng)檢索沒有申請人所申請公開信息的，告知申請人該政府信息不存在?！稐l例》將認(rèn)定“信息不存在”的方式限定于“檢索后不存在”，但在實際工作中卻難以形成統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)。筆者在北大法寶上將檢索范圍限定在“行政案由”，以“政府信息公開”“政府信息不存在”等關(guān)鍵詞進(jìn)行搜索，檢出大量相關(guān)案件。經(jīng)篩選，筆者選取了其中300 個案例，總結(jié)出幾種實踐中“信息不存在”的主要表現(xiàn)形式：信息未制作或未獲取，信息需要加工、匯總，信息經(jīng)檢索不存在等。

（一）信息未制作或未獲取

信息未制作或未獲取，指由行政機(jī)關(guān)履行制作該信息的法定事由尚未發(fā)生；或者行政機(jī)關(guān)本應(yīng)制作該信息，但由于疏忽等原因，未履行其法定職責(zé)。在湯某陽與南京市某區(qū)人民政府案①參見江蘇省高級人民法院（2017）蘇行終1313 號行政判決書。中，湯某陽申請公開“2013 年7 月31 日某區(qū)某路63號106 室房屋被強(qiáng)拆前作出強(qiáng)拆決定的會議紀(jì)要”等信息。法院審理后認(rèn)為，某區(qū)政府并未針對涉案房屋作出強(qiáng)拆決定，現(xiàn)有證據(jù)不能證明湯某陽主張的強(qiáng)拆決定客觀存在。某區(qū)政府主張其未制作、獲取涉案政府信息具有一定的合理性，湯某陽亦未提供某區(qū)政府相反證據(jù)證明該信息存在的有效線索，申請的信息并不存在，故法院對湯某陽的訴求不予支持。

（二）信息需要加工、匯總

信息需要加工、匯總，指行政相對人申請的信息需要行政機(jī)關(guān)進(jìn)行制作、匯總、加工后才能產(chǎn)生。根據(jù)《條例》和《最高人民法院關(guān)于審理政府信息公開行政案件若干問題的規(guī)定》（以下簡稱《規(guī)定》），行政機(jī)關(guān)對于需進(jìn)行匯總、分析和加工的信息，可拒絕公開。在張某穎、李某梅等與天津市某區(qū)人民政府案②參見天津市高級人民法院（2016）津行終157 號行政裁定書。中，張某穎等上訴人向天津市某區(qū)政府申請城中村改造的法律依據(jù)，二審法院審理后，認(rèn)為其申請的信息需經(jīng)過實質(zhì)性加工、匯總后才能形成，現(xiàn)實并不存在，行政機(jī)關(guān)的答復(fù)并無不當(dāng)。

（三）信息毀損或滅失

信息毀損或滅失，指該信息原先存在，但因保管不善、正當(dāng)事由等原因毀損或滅失，導(dǎo)致“信息不存在”。在沈某與上海市某區(qū)就業(yè)促進(jìn)中心案③參見上海市第三中級人民法院（2020）滬03 行終423 號行政判決書。中，沈某申請公開虹梅街道對其“零就業(yè)家庭成員”審核結(jié)論備案信息的紙質(zhì)復(fù)印件。某區(qū)就業(yè)中心經(jīng)檢索及討論后，認(rèn)定沈某申請公開的信息因2014 年6 月26 日暴雨導(dǎo)致滅失，并提交搜索情況等相關(guān)材料予以證明，故該政府信息不存在。

（四）信息經(jīng)檢索不存在

信息經(jīng)檢索不存在，指行政機(jī)關(guān)收到信息公開的申請后，經(jīng)檢索后未得到相關(guān)信息。在李某與北京市某區(qū)某鎮(zhèn)人民政府案①參見北京市第三中級人民法院（2021）京0113 行初90 號行政判決書。中，原告李某向被告某鎮(zhèn)政府申請公開“支付給某鎮(zhèn)一街村該塊土地的租賃費票據(jù)的復(fù)印件”的信息。法院經(jīng)審理認(rèn)為，被告經(jīng)過信息檢索、查找以及咨詢相關(guān)部門后，均不能認(rèn)定相關(guān)信息存在，某鎮(zhèn)政府答復(fù)“信息不存在”并無不當(dāng)。

二、“信息不存在”訴訟案件中存在的問題

《條例》只針對“信息不存在”的認(rèn)定方式進(jìn)行了籠統(tǒng)規(guī)定，即檢索后不存在。但對于“信息不存在”案件實踐中存在的證明對象、訴訟當(dāng)事人舉證責(zé)任劃分及與相似概念混淆適用等問題，缺乏詳細(xì)的規(guī)定與解讀。

（一）舉證責(zé)任不清

舉證責(zé)任，指案件事實處于真?zhèn)尾幻鞯臓顟B(tài)時，負(fù)有舉證責(zé)任的當(dāng)事人不能提供充足證據(jù)證明其事實主張的，則承擔(dān)訴訟不利的后果。筆者分析了所選取的300 個案例，其中行政相對人的訴訟請求或上訴請求不被支持的有273 份（占比91%），行政機(jī)關(guān)因事實不清、證據(jù)不足等原因被撤銷重做或者確認(rèn)違法的判決書有27 份（占比9%）。總結(jié)所選取的案例，可以發(fā)現(xiàn)舉證責(zé)任總體呈現(xiàn)出以下特點：

行政機(jī)關(guān)舉證方式較為簡單，缺乏說服力。在大多數(shù)案件中，行政機(jī)關(guān)所提交的證據(jù)不外乎其所收到的政府信息公開申請表、郵寄憑證、登記回執(zhí)等內(nèi)容，僅能證明其受理信息公開的申請、答復(fù)等程序性事項，即使提交了查詢、檢索等證據(jù)，也因其查詢力度不足等受到質(zhì)疑。

行政相對人舉證內(nèi)容簡單，證明力度弱。相比較于行政機(jī)關(guān)，行政申請人提供證據(jù)的數(shù)量較多，但多為程序性、表面性證據(jù)，如政府信息公開申請表、法律文書、告示等文件，對待證事實不能起到有力的證明作用。

法院依申請調(diào)取證據(jù)的職能存在缺失?！吨腥A人民共和國行政訴訟法》（以下簡稱《行政訴訟法》）規(guī)定在符合某些條件的情況下，行政相對人可以申請法院協(xié)助調(diào)查證據(jù)。但在筆者所選取的300 個案例中，并沒有行政相對人向法院申請調(diào)取相關(guān)證據(jù)的情況。這不僅會使行政相對人的合法權(quán)益受到侵害，也會加劇公眾對政府機(jī)關(guān)的不信任感。

（二）證明對象不明

證明對象，也稱為待證事實，是指證明主體運用證據(jù)予以證明與案件有關(guān)的事實，一般由實體性事實和程序性事實構(gòu)成。證明對象對法院及雙方當(dāng)事人都有著重要的意義，直接關(guān)系到承擔(dān)證明責(zé)任的當(dāng)事人如何運用證據(jù)支撐其訴求。在“政府信息不存在”案件中，大概有以下幾種標(biāo)準(zhǔn)：

以“盡到合理檢索義務(wù)”為證明對象。行政機(jī)關(guān)通常將檢索記錄、檢索關(guān)鍵詞等內(nèi)容作為證據(jù)以證明其已盡到合理的檢索義務(wù)。在張某訴上海市某資源管理局案②參見上海市黃浦區(qū)人民法院（2014）黃浦行初字第477 號判決書。中，行政機(jī)關(guān)僅通過張某提供的繳款憑證關(guān)鍵詞進(jìn)行信息檢索，檢索方式失當(dāng)，未能盡到合理的檢索義務(wù)，據(jù)此行政機(jī)關(guān)認(rèn)定信息不存在的結(jié)論，證據(jù)不足，法院判決行政機(jī)關(guān)重新作出答復(fù)。

以“答復(fù)程序不合法”為證明對象。行政機(jī)關(guān)在作出《政府信息不存在告知書》時，應(yīng)當(dāng)告知信息不存在的理由，并提供證據(jù)支持，如果其他機(jī)關(guān)保存有相關(guān)信息，則需要告知行政相對人對應(yīng)的機(jī)關(guān)和聯(lián)系方式等。在孫某蘭訴北京市某區(qū)房屋管理局案③參見北京市朝陽區(qū)人民法院（2014）朝行初字第174 號判決書。中，法院認(rèn)為，被告在作出《政府信息不存在告知書》時并未依法履行說明義務(wù)，即作出被訴的行政行為，認(rèn)定為適用法律錯誤，判決被告重新作出答復(fù)。

以“有無信息制作、獲取和保存義務(wù)”為證明對象。將“信息不存在”證明對象轉(zhuǎn)化為行政機(jī)關(guān)是否有制作、獲取并記錄和保存該信息的義務(wù)，成為實踐中法院經(jīng)常采取的做法。在深圳某成科技有限公司訴國家稅務(wù)總局北京市某區(qū)稅務(wù)局案④參見北京市海淀區(qū)人民法院（2020）京0108 行初418 號判決書。中，被告未查詢到相關(guān)信息，同時在案證據(jù)并不能證明其在行使職責(zé)的過程中制作、獲取或者保存過該信息，故法院駁回原告的訴訟請求。

（三）與其他概念混淆

筆者在整理和分析“信息不存在”有關(guān)案件中，發(fā)現(xiàn)行政機(jī)關(guān)所作的答復(fù)往往以“非政府信息”“不屬于本機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)公開”“內(nèi)部事務(wù)信息”等作為信息不存在的理由，混淆了信息不存在的概念，侵犯了相對人的知情權(quán)。

與“非政府信息”混淆?！胺钦畔ⅰ敝感姓鄬θ怂暾埖男畔⒉⒉环稀稐l例》的規(guī)定，針對該類信息，行政機(jī)關(guān)沒有制作、保存等義務(wù)，信息自然也就不存在。《規(guī)定》將“非政府信息”與“政府信息不存在”進(jìn)行了并列規(guī)定，說明其是兩種不同情形。在北京某通商貿(mào)有限公司與北京市某區(qū)黑莊戶鄉(xiāng)人民政府案①參見北京市朝陽區(qū)人民法院（2018）京0105 行初108 號判決書。中，被告在不能證明其對原告信息申請進(jìn)行全面檢索、核查和答復(fù)的情況下，就以所涉事項為非政府信息而作出《政府信息不存在告知書》。

與“內(nèi)部事務(wù)信息”混淆?！皟?nèi)部事務(wù)信息”指行政機(jī)關(guān)在進(jìn)行人事管理、內(nèi)部工作等工作產(chǎn)生的信息，依據(jù)《條例》規(guī)定可不對外公開。實踐中，行政機(jī)關(guān)在檢索不到申請的信息后，卻以“該信息為內(nèi)部事務(wù)信息”為由，作出錯誤的答復(fù)。在王某菊與重慶市某區(qū)人力資源和社會保障局案②參見重慶市第一中級人民法院（原四川省重慶市中級人民法院）（2021）渝01 行終358 號判決書。中，人力資源和社會保障局經(jīng)檢索后未找到相關(guān)信息，遂以王某菊申請的信息為內(nèi)部事務(wù)信息為由，拒絕公開。

與“不屬于本行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)公開”混淆。“不屬于本行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)公開”指行政相對人所申請的信息超出行政機(jī)關(guān)的職責(zé)范圍，不具有保存或制作該信息的義務(wù)［1］。行政機(jī)關(guān)具有某項信息公開的職責(zé)，是該信息存在的前提。在藺某英，徐某利與西安市某區(qū)三橋街道辦事處政府案③參見西安鐵路運輸中級人民法院（2021）陜71 行終121 號判決書。中，被上訴人僅告知上訴人其不負(fù)責(zé)相關(guān)信息的公開工作，但并沒有按照法律規(guī)定，將負(fù)責(zé)該信息公開的行政機(jī)關(guān)信息告知上訴人，未盡到政府信息公開的義務(wù)，有逃避責(zé)任的嫌疑。

三、完善“信息不存在”訴訟問題的優(yōu)化建議

（一）明確“信息不存在”證明對象

證明對象在行政訴訟中有著重要地位，只有明確證明對象，才能推進(jìn)證明活動的進(jìn)行。依據(jù)《行政訴訟法》中的相關(guān)規(guī)定，行政訴訟中的證明對象應(yīng)當(dāng)是行政機(jī)關(guān)所作出的行政行為的合法性。根據(jù)最高人民法院發(fā)布的“第101 號”指導(dǎo)案例羅某昌訴重慶市某縣地方海事處政府信息公開案④參見重慶市第四中級人民法院（2015）渝四中法行終字第00050 號判決書。，該案將“信息不存在”證明對象轉(zhuǎn)換為行政機(jī)關(guān)查找、檢索信息的行為，法院根據(jù)判斷行政機(jī)關(guān)檢索行為作出的合理性，繼而推斷出“信息是否存在”的結(jié)論。這一轉(zhuǎn)換方式也符合《條例》中“經(jīng)檢索后不存在”的規(guī)定［2］。因此，具體可以從以下方面進(jìn)行優(yōu)化：第一，行政機(jī)關(guān)通過合理檢索后，仍不能找尋到相關(guān)信息的，應(yīng)認(rèn)定為該信息不存在，有效地節(jié)約了行政資源；第二，由行政機(jī)關(guān)進(jìn)行舉證，證明其已經(jīng)盡到了合理的檢索義務(wù)［3］，符合《行政訴訟法》對行政機(jī)關(guān)承擔(dān)證明責(zé)任的相關(guān)規(guī)定；第三，將是否盡到合理檢索義務(wù)作為“信息不存在”的證明對象，符合實踐中的多數(shù)做法。

（二）合理分配當(dāng)事人舉證責(zé)任

在行政訴訟中，應(yīng)采取由行政機(jī)關(guān)承擔(dān)主要舉證責(zé)任，行政相對人承擔(dān)次要舉證責(zé)任的方式。由于雙方當(dāng)事人地位并不平等，行政相對人舉證能力較弱，由行政機(jī)關(guān)承擔(dān)“信息不存在”的舉證責(zé)任，符合《行政訴訟法》的規(guī)定。為避免法院只審查行政機(jī)關(guān)是否盡到檢索義務(wù)等程序性事實，忽略“信息是否存在”的實體性事實，當(dāng)行政機(jī)關(guān)證明其已盡到檢索義務(wù)，仍不能證明信息存在的，行政相對人可提供“信息存在”的初步證據(jù)，如相關(guān)的會議紀(jì)要、文件等內(nèi)容，以反駁行政機(jī)關(guān)。針對符合條件的、行政相對人無法自行調(diào)取的證據(jù)，法院在收到申請后，應(yīng)積極協(xié)助其調(diào)取相關(guān)證據(jù)。同時，由于行政相對人處于弱勢地位，不應(yīng)對其所提交的證據(jù)證明力作出過高要求。

（三）明確“政府信息不存在”的判定步驟

為避免行政機(jī)關(guān)將“政府信息不存在”與其他概念混淆適用，應(yīng)明確“信息不存在”的判定步驟，使行政機(jī)關(guān)作出正確答復(fù)，避免浪費行政資源。第一，行政機(jī)關(guān)在收到信息公開申請后，應(yīng)判斷該信息是否為《條例》規(guī)定的應(yīng)當(dāng)公開的“政府信息”，即行政機(jī)關(guān)是否有制作、獲取并保存該信息的義務(wù)；第二，認(rèn)定申請信息屬于政府信息后，再判斷是否由本機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)；第三，完成前兩個步驟以后，再審查申請人所申請的信息是否存在，作出相關(guān)答復(fù)。

綜上所述，以知情權(quán)為基礎(chǔ)的政府信息公開制度是監(jiān)督政府、防止政府濫用權(quán)力的重要手段［4］。隨著“信息不存在”案件數(shù)量逐漸增多，對政府信息公開制度提出了新的要求。面對舉證責(zé)任不清、證明對象不明等問題，應(yīng)通過合法、合理的方式解決，提升政府信息公開的法治化水平。