楊凱 王雪微

摘要：以上海市高境鎮(zhèn)殷高西路為例，提出城市邊緣區(qū)交通擁堵的成因、優(yōu)化路徑與規(guī)劃反思。研究表明：人口的不斷集聚與中心城區(qū)擴張的外部性是交通需求量增加的重要原因，原有鄉(xiāng)鎮(zhèn)水平的交通本底、土地利用與交通建設(shè)缺乏合理規(guī)劃則制約了交通供給；優(yōu)化路網(wǎng)結(jié)構(gòu)，構(gòu)建多元化的交通出行體系，降低鐵路、五岔路口及沿線出入口的制約作用是治理交通擁堵問題的有效路徑；城市邊緣區(qū)應(yīng)注重人口、產(chǎn)業(yè)與基礎(chǔ)設(shè)施的綜合轉(zhuǎn)型，其交通建設(shè)應(yīng)具有先行性，同時需要加強對城市邊緣區(qū)城市化過程的全程管控，推進鎮(zhèn)改設(shè)街道是實現(xiàn)全程管控的重要制度保障。

關(guān)鍵詞：交通擁堵；城市邊緣區(qū)；優(yōu)化路徑；上海市

文章編號：1673-8985（2023）02-0147-08 中圖分類號 TU984 文獻標(biāo)志碼 A

0 引言

《雅典憲章》指出，交通是城市的4大功能之一。交通建設(shè)不僅是城市發(fā)展的重要支撐，也關(guān)系到居民個體的出行需要。隨著城市化的快速推進，城市交通問題日益突出，成為城鄉(xiāng)規(guī)劃學(xué)研究的熱點內(nèi)容。交通擁堵是一定時間內(nèi)交通需求超過道路交通容量而使部分交通量滯留在道路上的現(xiàn)象。交通擁堵不僅會降低道路通行能力，導(dǎo)致交通事故率上升，造成環(huán)境污染加重，還會因增加城市居民通勤時間而嚴(yán)重降低個人的生活幸福感[1-2]。目前對城市交通擁堵的成因與治理措施的研究已取得比較豐富的成果。在擁堵成因方面，談明洪[3]110通過計算城市交通擁堵機率，指出車輛規(guī)模過大帶來的城市交通擁堵機率增長是影響城市交通問題的根本因素；劉治彥等[4]認(rèn)為迅速增長的交通需求與有限的交通供給之間的矛盾是導(dǎo)致交通擁堵的內(nèi)在原因。也有研究[5]從城市空間結(jié)構(gòu)與設(shè)施布局的視角提出大城市中的職住失衡與公共服務(wù)過度集中是導(dǎo)致交通擁堵的兩大原因。在對交通擁堵治理措施的研究中，公共交通優(yōu)先、采取積極的交通需求管理政策、加快交通系統(tǒng)的智能化發(fā)展、適度塑造和強化多中心的城市空間結(jié)構(gòu)、促進職住平衡與土地混合利用、提高交通管理的總體水平被認(rèn)為是行之有效的手段[6-11]。在對我國城市交通擁堵問題的實證研究上，無論是從城市尺度的宏觀視角[12-13]，還是從具體道路的微觀視角[14-15]，在空間范圍上多集中于中心城區(qū)。隨著城市的近域擴張，城市邊緣區(qū)得到快速發(fā)展，起到拓展城市空間、疏散中心城區(qū)人口、平抑房價的作用，但同時也衍生出對房地產(chǎn)經(jīng)濟和土地財政依賴過高、土地碎片化、交通擁堵、社會矛盾激化或突出等現(xiàn)實問題，難以支撐其融入中心城區(qū)的高質(zhì)量發(fā)展要求[16]21。當(dāng)前，學(xué)術(shù)界對城市邊緣區(qū)的交通擁堵問題關(guān)注較少，而這一空間范圍內(nèi)交通擁堵問題的形成機理與中心城區(qū)是否有所差別，能否完全借鑒已有的研究認(rèn)識與治理措施需要加以重視，有必要做進一步的實證探討與研究。再者，現(xiàn)實中城市交通擁堵現(xiàn)象的形成具有一定的地方性，可能是由所在城市的空間結(jié)構(gòu)、區(qū)域土地利用及交通規(guī)劃本身等多因素形成的，也需要從多個角度加強綜合研究。

在城市交通發(fā)展的地方實踐上，經(jīng)過多年的規(guī)劃、建設(shè)及調(diào)整，上海市主城區(qū)交通網(wǎng)絡(luò)總體上已具備良好的通達性，而位于外環(huán)邊及沿江等區(qū)域的交通網(wǎng)絡(luò)仍呈現(xiàn)不平衡不充分的發(fā)展特征，成為制約城市交通高質(zhì)量發(fā)展中的突出“短板”[17]81。高境鎮(zhèn)就是城市邊緣區(qū)中交通擁堵最為嚴(yán)峻復(fù)雜的代表區(qū)域之一，其中尤以鎮(zhèn)內(nèi)殷高西路的交通擁堵矛盾最為突出。以問題為導(dǎo)向，對道路擁堵成因進行系統(tǒng)研究，進而提出相應(yīng)的優(yōu)化路徑與經(jīng)驗總結(jié)，不僅對促進高境鎮(zhèn)城市化的高質(zhì)量發(fā)展具有現(xiàn)實指導(dǎo)意義，也能為其他尚處在快速城市化過程中的城市邊緣區(qū)提供一定的決策參考，以規(guī)避類似問題的出現(xiàn)，在理論層面上也可進一步豐富城市邊緣區(qū)交通擁堵問題的研究成果。

1 研究范圍與數(shù)據(jù)獲取

1.1 研究區(qū)概況

高境鎮(zhèn)位于上海市寶山區(qū)東南部，是寶山區(qū)內(nèi)與楊浦，虹口、靜安等市中心區(qū)同時相鄰的唯一鄉(xiāng)鎮(zhèn)，鎮(zhèn)域面積7.1 km?，轄區(qū)形態(tài)主要呈現(xiàn)東西向狹長延展（見圖1）。高境鎮(zhèn)自2000年以后開啟了快速的城市化進程，至2020年末，鎮(zhèn)域?qū)嵱腥丝?5 9861人，實現(xiàn)了完全城市化。20年間，高境鎮(zhèn)由城市邊緣的鄉(xiāng)鎮(zhèn)逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)樯虾Ｊ兄行某菂^(qū)的組成部分，近年來還入選為寶山區(qū)重點打造的3個特色小鎮(zhèn)之一，開始向具有自生能力的科創(chuàng)小鎮(zhèn)轉(zhuǎn)型發(fā)展。

在2018年初的網(wǎng)絡(luò)調(diào)查中，交通擁堵問題以88.7%的高得票率被認(rèn)為是制約高境鎮(zhèn)成為現(xiàn)代新型城區(qū)的主要“短板”，集中體現(xiàn)在殷高西路的交通擁堵問題已成為制約全鎮(zhèn)經(jīng)濟社會持續(xù)發(fā)展的重要因素，也嚴(yán)重影響了當(dāng)?shù)鼐用竦某鲂信c生活。殷高西路在2018年前是一條雙向四車道的城市次干路，此后升級為雙向五車道（其中一條為潮汐車道，最寬處為六車道）的城市主干路，全長約1.6 km，向東與殷高路直線相接、與逸仙路垂直相接，向西與保德路直線相接、與江楊南路呈銳角相接，北楊、南何兩條鐵路支線與殷高西路平面交叉，形成兩個平面交叉口（以下簡稱“道口”），道路東端設(shè)有軌交3號線殷高西路站。殷高西路的擁堵現(xiàn)象自2013年后開始形成并于2015年后明顯突出，道路擁堵主要有以下特征：一是擁堵嚴(yán)重程度深，道路服務(wù)等級為F級①，在一周七日與單日晝間12 h都存在擁堵現(xiàn)象，擁堵時段道路單向的交通量與道路容量比已經(jīng)超過1.5，機動車的通行時間一般在15 min左右，嚴(yán)重時達到30 min及以上；二是擁堵問題持續(xù)時間已有7年，呈現(xiàn)長期化的趨勢；三是擁堵的治理成本較大，近年來累計投入大量成本用于治理交通擁堵，但取得的成效有限，高峰時段在道路交叉口處仍需要多名交警維持交通秩序，因而本文選取高境鎮(zhèn)殷高西路作為城市邊緣區(qū)交通擁堵研究的案例地具有一定的典型性與代表性。

1.2 數(shù)據(jù)來源及處理

本文的研究數(shù)據(jù)包括高境鎮(zhèn)人口數(shù)據(jù)、交通路網(wǎng)數(shù)據(jù)、行政區(qū)劃數(shù)據(jù)與TM遙感影像數(shù)據(jù)、官方公布的交通現(xiàn)狀與治理數(shù)據(jù)與相關(guān)的新聞報道。其中，高境鎮(zhèn)人口數(shù)據(jù)來源于《寶山統(tǒng)計年鑒（2000—2019年）》，路網(wǎng)數(shù)據(jù)源自O(shè)penStreetMap（OSM）平臺，行政區(qū)劃數(shù)據(jù)與遙感影像數(shù)據(jù)來源于“天地圖·上?！睌?shù)據(jù)平臺。

2 殷高西路交通擁堵問題的成因分析

2.1 殷高西路及周邊區(qū)域的交通需求分析

2.1.1 人口集聚與汽車保有量持續(xù)上升

城市人口與車輛規(guī)模是影響城市交通需求的關(guān)鍵因素，鎮(zhèn)內(nèi)的人口集聚是殷高西路交通需求上升的直接動力，人口在20年間增長了11 3718人，增幅達到246.4%，特別是在2012—2013年間，全鎮(zhèn)人口由64 471人增長到130 817人，人口急劇增加在交通運行上表征為擁堵現(xiàn)象在該年初顯。其次，當(dāng)前鎮(zhèn)內(nèi)的交通出行方式主要以小汽車為主，公共交通為輔，且依賴汽車出行的趨勢仍在加劇。軌交3號線殷高西路站的站臺及出入口設(shè)計規(guī)模較小，長期處于運載飽和狀態(tài)，在進出站時會出現(xiàn)極端的15 min及以上的超高峰等候時間，難以滿足居民的出行需要[18]。殷高西路沿線設(shè)站的公交線路僅為5條，長期以來并未適應(yīng)周邊人口的出行需要而相應(yīng)增設(shè)公交線路，公交車輛到站時間的間隔過長且運力有限。正是大運量公共交通的不充分配置加劇了居民對汽車出行的需求。伴隨著高境鎮(zhèn)人口集聚程度的不斷加深，汽車保有量的持續(xù)增加將是可以預(yù)見的[19]。

2.1.2 出行目的多元化與出行率提高

在快速城市化下，鎮(zhèn)內(nèi)居民類型的異質(zhì)性增強，其出行目的也相應(yīng)地由單一轉(zhuǎn)向多元。由于鎮(zhèn)內(nèi)服務(wù)設(shè)施水平有限而傾向于前往周邊等級規(guī)模更高的場所消費休憩，同時伴隨著近年來鎮(zhèn)內(nèi)的經(jīng)濟轉(zhuǎn)型，新產(chǎn)業(yè)新功能的導(dǎo)入也豐富了鎮(zhèn)內(nèi)建成環(huán)境，促成經(jīng)濟活動的蓬勃發(fā)展。據(jù)統(tǒng)計，至2020年，鎮(zhèn)內(nèi)居民全天出行總量達到36.8萬人次/d，殷高西路所在的高境社區(qū)居民全天出行量達13.8萬人次/d，而沿線辦公商業(yè)出行達7.5萬人次/d②。

2.1.3 與城市中心區(qū)的通勤聯(lián)系不斷加強

鎮(zhèn)內(nèi)人口在就業(yè)、就學(xué)、就醫(yī)等方面對城市中心區(qū)的依賴度仍然較高，特別是職住分離誘發(fā)了當(dāng)?shù)嘏c城市中心區(qū)之間的通勤需求。通向城市中心區(qū)的交通路線主要有逸仙高架路（快速路）、逸仙路（主干路）和江楊南路（主干路），在公共交通上則主要依托殷高西路東端的地鐵站和高境廟公交車站，而殷高西路是唯一與上述通道相接的道路。作為通勤路線中的必經(jīng)之路，殷高西路承擔(dān)著高境鎮(zhèn)與中心區(qū)之間巨大的交通需求。據(jù)實地調(diào)查，殷高西路“鐘擺式交通”的主要通勤方向在早高峰呈現(xiàn)為由西向東、晚高峰呈現(xiàn)為由東向西。此外，殷高西路上通勤交通流的飽和也相應(yīng)造成新二路、高境路上的單向交通擁堵現(xiàn)象（見圖2a）。

2.1.4 過境交通需求增多

受原有中心城區(qū)向外擴張的外部性影響，高境鎮(zhèn)的區(qū)位條件發(fā)生變化，跨區(qū)過境交通對殷高西路的通行需求也開始顯著提升。中心城區(qū)在北擴過程中，楊浦區(qū)新江灣城等地的城市化得到快速推進，其相互聯(lián)系也隨之增強。2015年，隨著斷頭路突破行政邊界打通，殷高東路—殷高路—殷高西路—保德路4條道路跨越三區(qū)，形成了全長約7.4 km的城市北部的重要東西向通道。在楊浦、寶山、靜安區(qū)際聯(lián)系日益緊密的趨勢下，高境鎮(zhèn)開始成為城市北部東西向發(fā)展軸上的重要節(jié)點，過境交通的增加進一步增大了道路承載的交通量。

2.2 殷高西路及周邊區(qū)域的交通供給分析

2.2.1 鎮(zhèn)域道路體系配置不足

鎮(zhèn)域道路體系的配置不足主要體現(xiàn)在兩個方面：一是鎮(zhèn)域東西向道路單一，二是殷高西路的道路等級不足。高境鎮(zhèn)的空間形態(tài)特征為東西向狹長，加強東西向交通供給本應(yīng)是重要任務(wù)，但由于過境鐵路對東西向聯(lián)系的分割作用，致使鎮(zhèn)域內(nèi)形成“一干多支”的路網(wǎng)結(jié)構(gòu)：南北向道路數(shù)量較多，而東西向上長期僅有殷高西路一條路是全境貫通的主要道路，因此鎮(zhèn)域東西向交通流主要依靠殷高西路。據(jù)統(tǒng)計，鎮(zhèn)域東西向道路高峰小時交通量達1 522 pcu/h，其中85%依靠殷高西路疏解（1 294 pcu/h）③，已然難以適應(yīng)當(dāng)前巨大的出行需要。就殷高西路本身而言，殷高西路原為雙向四車道的城市次干路，橫斷面型式為三幅路。道路等級設(shè)置偏低導(dǎo)致的交通供給不足一方面是來源于道路面積的限制。2020年殷高西路高峰小時服務(wù)交通量（雙向pcu）達到3 470 pcu/h④，已屬于主干路的交通承載能力，但受限于殷高西路原有35 m的道路紅線寬度與三幅路的斷面設(shè)置，機動車道的用地面積受到剛性約束，承載能力有限。另一方面，偏低的道路等級限制了車道數(shù)的劃分，交通流在自東向西行駛至殷高西路橋處會發(fā)生4個方向的分流，但由于殷高西路的單向車道僅為兩條，無法將4類交通流分置于不同車道上，4個方向的交通流只能混行于兩條車道中造成交通流高頻率的停頓，顯著降低了車行速度，使道路通行能力無法得到最大程度的釋放。

2.2.2 鐵路線的雙重阻隔

鎮(zhèn)域內(nèi)兩條鐵路支線南北向穿越鎮(zhèn)域，與殷高西路均采用平面交叉形式。這不僅造成鎮(zhèn)域東西向交通建設(shè)的短缺，也直接對殷高西路的通行產(chǎn)生了間斷性阻隔。隨著高境鎮(zhèn)融入中心城區(qū)，這一間斷性阻隔產(chǎn)生的交通擁堵矛盾不斷凸顯。據(jù)調(diào)查，北楊線每日約有50個班次，每個班次關(guān)閉道口的時間平均為6 min左右；南何支線每日約有20個班次，每次關(guān)閉道口的時間平均為5 min左右⑤。任一道口的關(guān)閉都會引起全路的交通擁堵，且道口關(guān)閉時間會與城市交通早晚高峰相沖突，這對道路的通行能力造成極大的約束，道口關(guān)閉期間的道路交通供給量即刻歸零，而道口再度開啟后，積壓多時的交通量短時間內(nèi)被釋放出來，機非混行造成的混亂使道口處的交通風(fēng)險系數(shù)迅速升高（見圖2b）。

2.2.3 殷高西路道路交叉口設(shè)計不合理

除道口關(guān)閉對交通供給的直接限制外，道口設(shè)置內(nèi)生出道路交叉口的不合理設(shè)計同樣制約著殷高西路交通供給。由新二路、高境路與殷高西路相接的兩個道路交叉口形成一個五岔路口（見圖3）。因五岔路口的設(shè)置，該區(qū)域內(nèi)交通流分岔、交匯形成的沖突點數(shù)量急劇增加，由于5個方向上的交通量都較大，引起各方向上的信號燈配時較長，從而導(dǎo)致該交叉口交通信號周期過長，殷高西路綠信比為0.34，綠燈前后兩次亮起的時間需160 s。因等候的時間成本過大，搶道變道、加塞插隊等交通違規(guī)情況屢屢發(fā)生，道路的暢通性、安全性顯著降低。此外，由于新二路與殷高西路、高境路與殷高西路兩處道路交叉口間距僅50 m，導(dǎo)致減速和加速的區(qū)域會發(fā)生重疊，且一個交叉口遇到延誤所造成的車輛擁堵會延伸到下一個交叉口，從而致使兩個交叉口都處于運行不暢的狀態(tài)。

2.2.4 殷高西路沿線出入口數(shù)量過多

殷高西路不僅承載著鎮(zhèn)域東西向的交通運輸功能，長期以來也是全鎮(zhèn)發(fā)展的中軸，道路兩側(cè)的頻繁互動起到一定的制約。高境路至逸仙路段的道路兩側(cè)用地開發(fā)時序最早，布局了小學(xué)、中學(xué)、郵政等公共服務(wù)設(shè)施與大量商業(yè)設(shè)施，使長為870 m的路段上設(shè)有多達8條的過街人行橫道，其中5條并未設(shè)置在道路交叉口處，頻繁的過街行為對道路提出40 km/h（局部30 km/h）的限速要求。此外，道路兩側(cè)居住區(qū)與公共設(shè)施用地共建有14個機動車出入口，其中11個仍投入使用，繁多的出入口抑制了道路的整體通行能力。高峰時段機動車從出入口同時涌入殷高西路，在路段上形成多個車流沖突區(qū)域，造成道路上車速降低與道路擁擠現(xiàn)象加劇；就機動車進入居住區(qū)而言，大量車輛進入出入口產(chǎn)生的擁擠排隊勢必會導(dǎo)致排隊溢出而占用城市道路，影響到道路上直行交通流的通行能力[20-21]。

2.3 交通供需關(guān)系總結(jié)

2013年以后，殷高西路的交通開始長期處于飽和與過飽和狀態(tài)，人多路少是造成殷高西路交通擁堵問題的基本原因。城市人口的不斷集聚與中心城區(qū)擴張的外部性是殷高西路交通需求量增加的主要驅(qū)動力，分別通過汽車保有量持續(xù)提高、出行目的多元下出行率提高、與城市中心區(qū)的通勤聯(lián)系不斷加強以及過境交通量增多來加強交通需求；建立在原有鄉(xiāng)鎮(zhèn)水平上的交通本底，如鎮(zhèn)域道路體系配置不足、鐵路線的雙重阻隔作用以及在城市化過程中土地利用與交通建設(shè)缺乏合理規(guī)劃，如殷高西路道路交叉口設(shè)計不合理、殷高西路沿線出入口數(shù)量過多等原因則嚴(yán)重限制了殷高西路的交通供給能力（見圖4）。

3 殷高西路交通擁堵問題的優(yōu)化路徑

當(dāng)前，對殷高西路交通擁堵的治理主要集中于增強道路的通行能力和服務(wù)水平，改造雖取得一定的治理成效，但仍存在較大的局限性，一方面兩側(cè)用地?zé)o法持續(xù)拓寬，另一方面僅提高殷高西路的通行能力和服務(wù)水平會增強周邊交通出行對殷高西路的路徑依賴，因而擴張道路規(guī)模的治理策略已經(jīng)難以為繼，亟待新的優(yōu)化路徑：通過疏解過于集中在殷高西路的交通流，進一步治理殷高西路上的交通瓶頸區(qū)域，進而平衡交通供需關(guān)系。

3.1 優(yōu)化周邊路網(wǎng)體系

高境鎮(zhèn)內(nèi)“一干多支”的路網(wǎng)結(jié)構(gòu)導(dǎo)致了東西向交通流對殷高西路的嚴(yán)重依賴。通過優(yōu)化周邊路網(wǎng)結(jié)構(gòu)，從更大尺度上引導(dǎo)東西向交通的有效分流來減少殷高西路的交通量是必然要求。當(dāng)前，鎮(zhèn)內(nèi)東西向道路因鐵路阻隔多為盡端路，因此需要努力整合已有盡端路，加強東西向交通走廊的建設(shè)，較為可行的方案是（見圖5）：采用下穿通道方式貫通受北楊支線張廟編組站阻隔的一二八紀(jì)念路與一二八紀(jì)念東路，同時貫通受南泗塘、鐵路支線以及特殊用地阻隔的晨帆路與求新路、云西路（西）與云西路（東），實現(xiàn)道路微循環(huán)。此外，安汾路貫通立交工程的推進也將降低東西向交通流對殷高西路的依賴。

3.2 建立健全多元化的交通出行體系

由于汽車行業(yè)在我國經(jīng)濟社會發(fā)展中的重要作用，以及人們對擁有汽車的熱情[3]114，通過控制汽車保有量來降低交通需要的成效可能并不明顯，但考慮到當(dāng)前汽車出行的上升受到公共交通發(fā)展不足的影響，應(yīng)當(dāng)通過建立健全當(dāng)?shù)囟嘣慕煌ǔ鲂畜w系來降低汽車出行。近期可依據(jù)居民的主要通勤目的地增設(shè)公交線路與公交車輛數(shù)量，在這一城市交通瓶頸地區(qū)優(yōu)先保障公共交通的路權(quán)，并推進公共租賃自行車建設(shè)，解決“最后一公里”交通[22]。此外，隨著中心城區(qū)北部東西聯(lián)系的不斷增強，應(yīng)加快建設(shè)一條東西向的地鐵線路，以串聯(lián)現(xiàn)有的1、3、7、8、10等南北走向的軌交線，從而控制該區(qū)域持續(xù)上升的汽車保有量與使用頻率。

3.3 降低鐵路與五岔路口的制約作用

鐵路與五岔路口嚴(yán)重制約了殷高西路的交通供給，因此一方面要重視鐵路的交通管理，近期比較可行的方法是與鐵路部門就火車的運行與管理進行協(xié)商，努力降低道口的關(guān)閉時間，并避免火車在城市早晚高峰時段通過殷高西路來減少城市對外交通與內(nèi)部交通的沖突；遠(yuǎn)期則應(yīng)將兩條鐵路支線的貨運功能向外轉(zhuǎn)移，徹底消除鐵路的制約。另一方面，進一步對該處交通瓶頸地區(qū)進行綜合改造。殷高西路道口已達到設(shè)置立體交叉設(shè)施的標(biāo)準(zhǔn)[23]，加快平交道口的立交化改造將是降低鐵路阻隔與五岔路口制約的最佳方案。通過增設(shè)殷高西路上跨北楊支線的跨線橋，可實現(xiàn)殷高西路東西向交通流不受過境鐵路干擾而暢通，其次也有助于顯著緩解五岔路口的交通矛盾，由于當(dāng)前五岔路口周邊已基本建成，同時受到南泗塘、鐵路的門檻限制，難以采取將五岔路口簡化為十字路口的傳統(tǒng)做法。通過建設(shè)上跨高架擴大交通空間增量，可對殷高西路東西向上的過境交通流與鎮(zhèn)域內(nèi)部交通流在立體式交通空間中實現(xiàn)有效分流，進而縮短五岔路口的交通信號周期，提高交叉口的通行能力。

3.4 降低沿線出入口對殷高西路通行的干擾

對殷高西路兩側(cè)的機動車出入口采取適當(dāng)?shù)慕煌ü芾硎直匾?，在滿足小區(qū)內(nèi)車輛通行需求的前提下，可與沿線小區(qū)協(xié)調(diào)減少機動車出入口，優(yōu)先開放可最快疏解交通流至小區(qū)內(nèi)的出入口，降低在道路上的停留時間；對人行橫道線較多而干擾道路通行的情況，應(yīng)考慮架設(shè)人行天橋以滿足沿線小區(qū)居民的過街需求，減少行人對路面交通的影響，進而維護過街行人的安全與城市道路的暢通。

4 規(guī)劃反思與啟示

2000年以來，高境鎮(zhèn)開始融入中心城區(qū)，人口快速增長的同時也產(chǎn)生了巨大的交通量；而同期高境鎮(zhèn)的交通供給卻沿襲了鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級的本底條件：“一干多支”的路網(wǎng)結(jié)構(gòu)、較低的道路等級、過境鐵路的阻隔等。因此，高境鎮(zhèn)的交通擁堵問題是一個城市交通領(lǐng)域的供需錯配問題，其核心矛盾是原有鄉(xiāng)鎮(zhèn)本底的交通承載能力與融入中心城區(qū)后高密度的交通出行需求之間的矛盾。造成這一矛盾的原因：一方面是對城市邊緣區(qū)交通建設(shè)的作用與價值認(rèn)識不足；另一方面是缺乏對城市近域鄉(xiāng)鎮(zhèn)城市化進程的全程管控。殷高西路的交通擁堵有鐵路過境的特殊性，但也能反映出對城市邊緣區(qū)交通建設(shè)的認(rèn)識不足。第一個認(rèn)識誤區(qū)就是其城市化過程中缺乏城鎮(zhèn)綜合轉(zhuǎn)型的觀念，重經(jīng)濟增長，輕交通建設(shè)。石憶邵[24]認(rèn)為農(nóng)民工市民化后的消費潛力的釋放是需要以巨量的前期投入成本為代價的。無獨有偶，城市邊緣區(qū)的城市化不只是一個人口集聚、土地增值的單向收益過程，同樣是一項需要“先予后取”的長期性系統(tǒng)工程。由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)與城市在基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)、治理方式等對人口與經(jīng)濟活動的支撐作用上具有明顯差別，因此鄉(xiāng)鎮(zhèn)的城市化同樣需要投入必要的前期成本來建成配套支撐體系，實現(xiàn)與城市高密度發(fā)展需要的全面接軌。高境鎮(zhèn)在城市化過程中大舉推進居住區(qū)建設(shè)而導(dǎo)入大量人口，卻對交通建設(shè)的重視程度有限，未及時對鄉(xiāng)鎮(zhèn)級的交通本底做出更新，以致交通擁堵成為制約發(fā)展的短板，而短板補齊也因時間滯后而付出了更大的治理成本，既付出了巨大的經(jīng)濟成本，以犧牲行人路權(quán)來拓寬機動車道，還產(chǎn)生了向行人轉(zhuǎn)嫁的社會成本。第二個認(rèn)識誤區(qū)則是對城市邊緣區(qū)交通建設(shè)的價值取向存在一定偏差。交通建設(shè)的轉(zhuǎn)型升級應(yīng)從保障道路暢通的基本要求出發(fā)，依據(jù)人口規(guī)模與交通量來配置相應(yīng)的交通供給。而高境鎮(zhèn)道路建設(shè)的增量多是服務(wù)于新建居住區(qū)，五岔路口的形成雖有鐵路阻隔的客觀背景，但也是為促成地產(chǎn)開發(fā)而人為實施的產(chǎn)物。以此為導(dǎo)向進行的交通建設(shè)未能考慮由此形成的五岔路口處的通行能力，導(dǎo)致做出失誤判斷。

4.1 加強對城市邊緣區(qū)城市化過程的全程管控與交通引導(dǎo)

土地利用結(jié)構(gòu)中的人口和經(jīng)濟活動密度、功能布局和空間形態(tài)從宏觀上決定了城市交通系統(tǒng)的結(jié)構(gòu)和基礎(chǔ)[25]56。隨著中心城區(qū)城市化的近域推進，周邊鄉(xiāng)鎮(zhèn)通過承接產(chǎn)業(yè)與人口外溢，逐漸承載起城市的相關(guān)功能，但由于管控不足，其城市化基本處于自然發(fā)展的狀態(tài)，漸進式的城市化過程決定了其土地利用粗放、建設(shè)無序的特征比較明顯，不僅在開發(fā)時序上缺乏統(tǒng)一的銜接，在空間利用上也缺乏統(tǒng)籌的布局，往往會造成各類用地間產(chǎn)生負(fù)外部性，從而難以適應(yīng)城市的發(fā)展需要。高境鎮(zhèn)在城市化初期未充分考慮到其后交通供需關(guān)系的變化以及鐵路對城市土地利用與道路交通的消極影響并及時做出調(diào)整；在城市化過程中又未對土地利用進行統(tǒng)籌布局，規(guī)劃過多的居住用地，也造成五岔路口與機動車出入口隨意設(shè)置的問題。這些都屬于城市化過程中缺乏管控的體現(xiàn)。目前，我國各城市對城市開發(fā)區(qū)、城市新區(qū)都建立了比較完備的管控體系，不僅在規(guī)劃上明確了開發(fā)范圍，相應(yīng)編制了體系比較齊全的城市規(guī)劃，也在建設(shè)管理上通過設(shè)置相應(yīng)的管委會作為實施主體，以保障開發(fā)建設(shè)的有序進行。相比之下，各城市對正處于快速城市化進程、即將融入中心城區(qū)的城市邊緣區(qū)的管控相對不足，加強對這些地區(qū)的全程管控同樣非常必要。已有實證研究表明：地方政府的主動響應(yīng)可以直接影響城市邊緣區(qū)的發(fā)展走向，促使邊緣區(qū)向城市綜合型節(jié)點地區(qū)轉(zhuǎn)化[16]24。這一管控工作應(yīng)貫穿于該地區(qū)城市化的全過程，首先要做好規(guī)劃的前瞻引領(lǐng)，預(yù)先從城市全局對該區(qū)域的發(fā)展定位、建設(shè)規(guī)模與土地利用做出合理安排，合理控制居住用地以避免“臥城”的形成，注重供給產(chǎn)業(yè)用地以提供就業(yè)崗位、實現(xiàn)內(nèi)部就業(yè)。在交通規(guī)劃方面，要以道路承載能力與城市交通量相適應(yīng)為導(dǎo)向，留足交通發(fā)展空間，因地制宜、分階段地提出該地區(qū)交通建設(shè)的發(fā)展策略，從而實現(xiàn)該地區(qū)交通供需關(guān)系的動態(tài)平衡。同時還需形成周密的政策設(shè)計與有力的貫徹實施作為支撐[25]57。對我國仍處于快速城市化階段的各中心城市而言，重視對城市邊緣區(qū)的發(fā)展定位、土地利用和交通建設(shè)的研究，加強對近域鄉(xiāng)鎮(zhèn)城市化過程的全程管控，對城市邊緣區(qū)乃至城市的高質(zhì)量發(fā)展都具有重要意義。

4.2 行政區(qū)劃調(diào)整是加強對城市邊緣區(qū)全程管控的制度保障

科學(xué)合理的行政區(qū)劃調(diào)整通過優(yōu)化行政資源配置，確定合適的行政層級、隸屬關(guān)系和行政權(quán)限，可以有效地激發(fā)政區(qū)發(fā)展?jié)撃?。伴隨城市化進程的推進，城市近域鄉(xiāng)鎮(zhèn)的行政區(qū)劃從農(nóng)業(yè)型、工業(yè)型繼而向城市型（街道）逐漸轉(zhuǎn)變是一個客觀過程[26-27]。因此，城市邊緣區(qū)應(yīng)及時推動建制鎮(zhèn)向街道轉(zhuǎn)變，且區(qū)劃調(diào)整應(yīng)由適應(yīng)性轉(zhuǎn)變?yōu)橐龑?dǎo)性，為鄉(xiāng)鎮(zhèn)融入中心城區(qū)提供制度保障[28]。城市邊緣區(qū)的城市化動力主要來自中心城區(qū)的輻射帶動，但隨著城市化進程的不斷推進，鎮(zhèn)級政府由于自身行政等級、發(fā)展目標(biāo)、治理方式、財政實力、事權(quán)范圍等方面的局限性，對其融入中心城區(qū)過程的支撐有限。就殷高西路的交通治理而言，高境鎮(zhèn)內(nèi)鐵路問題長期懸而未決的原因之一，就是鐵路立交改造已超過了鎮(zhèn)一級的事權(quán)范圍。此外，伴隨著高境鎮(zhèn)融入主城區(qū)后的外向性與分工化的趨勢日益明顯，這就更需要上級政府在更大區(qū)域內(nèi)的統(tǒng)籌安排。通過鄉(xiāng)鎮(zhèn)改設(shè)街道的行政區(qū)劃調(diào)整，可實現(xiàn)對城市邊緣區(qū)的直接管理，加強管控能力。在理順與上級政府的行政隸屬關(guān)系后，二者的規(guī)劃關(guān)系從原來的縱向銜接轉(zhuǎn)變?yōu)檎w與部分的包含關(guān)系，進而以空間規(guī)劃為抓手，從城市發(fā)展全局對該地區(qū)的發(fā)展目標(biāo)與規(guī)模進行合理定位，促使其更高效地承接中心城區(qū)集聚效應(yīng)的外溢作用；其次，改設(shè)街道使當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟發(fā)展、招商引資、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等事權(quán)上移，可促進當(dāng)?shù)匦纬扇谌胫行某菂^(qū)的綜合轉(zhuǎn)型路徑與投資保障，對一些門檻因素也有了更高的治理能力；從交通建設(shè)層面來看，面對城市邊緣區(qū)的交通通行網(wǎng)絡(luò)未能達到周邊區(qū)域水準(zhǔn)且在主城區(qū)交通網(wǎng)絡(luò)中處于邊緣位置的現(xiàn)狀[17]81，區(qū)劃調(diào)整能打破原有鄉(xiāng)鎮(zhèn)“內(nèi)向型”的路網(wǎng)體系，實現(xiàn)與中心城區(qū)路網(wǎng)的全面對接，在更大尺度上增強城市邊緣區(qū)的交通通達性。同時，由于街道辦事處的主要職能向著重社會治理、服務(wù)轉(zhuǎn)變[29]，可推動城市邊緣區(qū)教育、文化、衛(wèi)生、科技等基本公共服務(wù)設(shè)施按城市標(biāo)準(zhǔn)來配套提高，從而提高近域鄉(xiāng)鎮(zhèn)的城市化質(zhì)量。但行政區(qū)劃調(diào)整的實施與否也需注重因地制宜，對尚不具備改設(shè)街道條件的鄉(xiāng)鎮(zhèn)應(yīng)積極探索體制機制改革創(chuàng)新，以加強與中心城區(qū)的協(xié)調(diào)對接。

5 結(jié)論與討論

5.1 結(jié)論

本文以上海市高境鎮(zhèn)殷高西路為研究對象，通過實地調(diào)研建立交通供需關(guān)系的分析框架，提出殷高西路交通擁堵問題的成因機制，并就殷高西路交通問題的治理提出相應(yīng)優(yōu)化策略，進而對城市邊緣區(qū)的交通擁堵現(xiàn)象進行規(guī)劃反思，結(jié)論如下：

（1）殷高西路因人多路少而引起的交通長期飽和，是造成殷高西路交通擁堵問題的基本原因。城市人口的不斷密集與中心城區(qū)擴張的外部性是殷高西路交通需求增加的主要驅(qū)動力，建立在原有鄉(xiāng)鎮(zhèn)水平上的交通本底、土地利用及交通建設(shè)缺乏合理規(guī)劃則制約著殷高西路的交通供給。

（2）在對殷高西路本身擴建外，通過優(yōu)化周邊路網(wǎng)體系、建立健全多元化交通出行體系、降低鐵路與五岔路口對殷高西路的交通制約、降低沿線居住區(qū)出入口對殷高西路通行的干擾，從而實現(xiàn)殷高西路的暢通與疏解，是治理交通擁堵問題的基本路徑。

（3）高境鎮(zhèn)交通擁堵問題的核心矛盾是原有鄉(xiāng)鎮(zhèn)交通本底的交通承載能力與融入城市后高密度的交通出行需求之間的矛盾，城市邊緣區(qū)的健康發(fā)展需重視近域鄉(xiāng)鎮(zhèn)融入中心城區(qū)的綜合轉(zhuǎn)型要求，并加強對城市邊緣區(qū)城市化過程的全程管控，加快城市化過程中的鎮(zhèn)改設(shè)街道是實現(xiàn)城市邊緣區(qū)全程管控的重要制度保障。

5.2 討論

已有研究主要闡述了合理的交通建設(shè)與城市邊緣區(qū)發(fā)展之間存在著相互促進關(guān)系[16]33，[30]，本文提出城市邊緣區(qū)轉(zhuǎn)型發(fā)展過程中面臨的交通門檻及其制約作用，二者共同表明，城市邊緣區(qū)轉(zhuǎn)型過程中的交通建設(shè)及政府作用應(yīng)作為重點內(nèi)容予以持續(xù)關(guān)注。由于交通數(shù)據(jù)可獲取性的限制，本文在定量分析上仍有一定的局限性，下一步嘗試結(jié)合地圖空間數(shù)據(jù)進行定量研究，以增強研究的精確性。由于城市的快速擴張，原處于城市邊緣、至今尚在使用的鐵路線已逐漸被納入中心城區(qū)的范圍內(nèi)，并成為制約近域鄉(xiāng)鎮(zhèn)城市化的重要因素，依據(jù)對殷高西路交通擁堵問題的研究，鐵路與城市道路的平面交叉口不僅會阻礙城市功能的整合，限制城市土地利用與交通聯(lián)系，也會引起沿線交通擁堵、影響城市生活環(huán)境等問題，當(dāng)前對城市內(nèi)部鐵路支線的關(guān)注較少，故對鐵路支線在城市內(nèi)部的現(xiàn)有格局、經(jīng)濟社會與交通效應(yīng)及其整治策略值得進一步探究。