文宗瑜 余皓琪

（中國財政科學研究院，北京 100142）

內(nèi)容提要：依賴生產(chǎn)資料公有制的國家所有形式所積累的國有資產(chǎn)，應該成為經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展的重要保障。面對土地出讓收入衰減及地方土地財政承壓，應嘗試巨額國資存量的每年少量變現(xiàn)，重視并加強國資流量管理，使國資流量成為替代土地出讓收入減少的可持續(xù)財政收入來源，從而助推土地財政向國資財政轉(zhuǎn)型。

由于地方政府過度依賴土地出讓收入，形成了事實上的土地財政。近年來，土地出讓收入不斷衰減對地方財政收入形成較大影響，一定程度上加劇了地方財政風險。在地方土地財政難以持續(xù)的背景下，需要探索并找到逐漸替代土地出讓收入的其它收入來源?？梢試L試巨額國資存量的每年少量變現(xiàn)，用于沖抵每年土地出讓收入的減少，通過每年穩(wěn)定的國資增量彌補國資存量變現(xiàn)減少的國資數(shù)額，使國資流量成為替代土地出讓收入減少的可持續(xù)財政收入來源。以國資流量支撐的國資財政集中體現(xiàn)在國資流量對政府預算收入的補充。國資流量用于補充政府預算收入，除了沖抵每年土地出讓收入減少對政府預算收入的影響，還應該逐年增加政府預算收入的補充額。著眼于國資財政的可持續(xù)性，要重視及加強企業(yè)類國有資產(chǎn)的國資流量管理，充分發(fā)揮好國資流量持續(xù)補充政府預算收入的作用。為了支持并助推土地財政向國資財政轉(zhuǎn)型，必須采取加快國有資產(chǎn)資本化進程、加大企業(yè)類國有資產(chǎn)證券化、支持國有企業(yè)以存量資產(chǎn)出售方式進行混改、推動各種閑置國有資產(chǎn)的出售出租及托管、制定并實施上市公司國有股權(quán)中長期變現(xiàn)規(guī)劃等國有資產(chǎn)管理措施，提高企業(yè)類國有資產(chǎn)國資流量率，以穩(wěn)定增長的國資流量支撐國資財政。

一、各地土地出讓收入衰減及土地財政承壓

地方財政對土地出讓收入有較大依賴性，在目前沒有其它收入來源替代土地出讓收入的情況下，多種因素導致的土地出讓收入衰減對地方土地財政形成較大影響，使地方財政明顯承壓，一定程度上加劇了地方財政風險。

（一）各地土地出讓收入衰減已成趨勢且難以逆轉(zhuǎn)

土地出讓收入在政策文件中表述為國有土地使用權(quán)出讓收入，是指各級政府土地管理部門將國有土地使用權(quán)出讓給土地使用者而收取的全部土地價款。近年來，地方政府一直在積極支持并全力推動土地出讓收入的增長。2014年全國土地出讓收入超過4萬億成為標桿性象征，自此以后土地出讓收入屢創(chuàng)新高，從2014年的4.26萬億增長到2021年的8.75萬億，實現(xiàn)土地出讓收入增長翻番。土地出讓收入過快增長也在透支土地拍賣市場潛力，土地出讓收入增長放緩及回落跡象開始顯現(xiàn)。數(shù)據(jù)表明，從2014年到2022年（見圖1），土地出讓收入增幅呈現(xiàn)連續(xù)幾年高增長后放慢及回落，2017年增幅高達38.89%，2021年增幅回落到3.46%，2022年增幅為-23.20%，如果把2017年、2018年、2019年、2020年、2021年、2022年的土地出讓收入增幅連線，可看出2017年后土地出讓收入增長率呈現(xiàn)出斜率較大的下行衰減態(tài)勢，且2022年的土地出讓收入同比減少約2萬億元，出現(xiàn)自2015年起的首次下滑。

圖1 2014年—2022年國有土地使用權(quán)出讓收入變化圖①數(shù)據(jù)來源：2014年—2022年財政部披露的當年全國財政收支情況。

土地出讓收入下行的影響因素較多，如商品房庫存、居民債務、人口出生率、人口老齡化進程等。商品房庫存上升、居民債務增速放緩、房企拿地意愿下降都會直接向土地拍賣市場傳導壓力。截至2022年上半年，全國商品房廣義庫存面積為74億平方米，同比增長0.6%，去化周期為65個月，同比增長29.4%?！?022年中國杠桿率報告》顯示②張曉晶，劉磊.2022年度中國杠桿率報告：資產(chǎn)負債表“躺平”與宏觀杠桿率攀升的迷思.第一財經(jīng)，https://www.yicai.com/news/101672534.html.，2022年居民部門杠桿率維持在61.9%的水平，與2020年以及2021年的62.2%基本持平，2022年居民部門債務增速僅為5.4%，是1992年以來的新低。2018年—2022年間，每年全國有一半以上省份的拿地依賴度③拿地依賴度：指房企拿地金額占當期土地出讓收入的比重。超過了30%，說明多數(shù)省份的土地出讓收入對房企拿地的依賴度較高，2022年較2021年相比，除了北京與寧夏，其余省份的百強房企拿地金額均在下降。除此以外，人口出生率下降與老齡化人口增長加快等社會因素，也會間接向土地拍賣市場傳導壓力。綜合分析2021年1季度至2023年1季度9個季度全國商品房的廣義庫存面積變化、房地產(chǎn)開發(fā)商土地庫存變化、房企拿地金額變化等數(shù)據(jù)，可以判斷全國土地拍賣市場承受的壓力仍在加大，各地土地出讓收入衰減已成趨勢且在短期內(nèi)難以逆轉(zhuǎn)。

（二）土地出讓收入衰減對地方財政平穩(wěn)運行形成較大影響

地方土地財政反映的是一些地方政府過度依賴國有土地使用權(quán)收入以滿足財政需求。土地出讓收入記入地方政府預算賬本，是地方政府性基金預算收入的主要來源，可根據(jù)預算安排調(diào)入地方一般公共預算形成對地方財政預算收入的補充。隨著一些地方土地出讓收入在地方政府預算收入中占比的不斷提高、地方土地出讓收入與一般公共預算收入比率不斷上升，地方財政對土地出讓收入依賴也越來越強，土地財政現(xiàn)象越來越嚴重（梅冬州等，2023[1]）。土地出讓收入與政府性基金預算收入緊密關(guān)聯(lián)，甚至在很多地方上土地出讓收入是政府性基金預算的主要來源，在政府性基金收入中的占比較高，近5年平均達87.38%（見圖2），地方政府性基金預算收入90%甚至95%以上來自土地出讓收入（王玉波，2023[2]）。在某種意義上，土地出讓收入已成為地方政府土地財政的主要蓄水池，土地出讓收入衰減會減少地方政府性基金預算收入向一般公共預算調(diào)入數(shù)額，加大地方財政收入缺口，對地方財政支出造成較大影響。從2022年各地土地出讓收入預算的執(zhí)行情況來看，天津市土地出讓金同比2021年下降幅度達65%，對應的政府性基金預算收入完成比例僅有24%；山東省、廣東省土地出讓金同比2021年下滑幅度較大，超過25%，同時兩省政府性基金預算收入完成比例不足60%；湖北、河南兩省土地出讓金同比2021年下滑超過30%且預算收入完成比例不足60%。①數(shù)據(jù)來源：民生證券2023年1月24日研報《2022，土地市場和房企拿地情況如何》。綜合來看，2022年多數(shù)地方土地出讓金大幅度下滑，且預算完成情況較差，除極少數(shù)省份外，其余地方財政收支缺口進一步放大。長期以來，地方財政收支缺口主要依賴土地出讓收入彌補，在目前沒有其他收入來源可以替代土地出讓收入的情況下，土地出讓收入的衰減勢必會對地方財政平穩(wěn)運行造成較大影響。

圖2 2014年—2022年國有土地使用權(quán)出讓收入與政府性基金預算收入占比變化圖②數(shù)據(jù)來源：2014年—2022年財政部披露的當年全國財政收支情況。

（三）土地出讓收入衰減一定程度上加劇了地方財政風險

地方土地出讓收入衰減使地方財政收支平衡壓力明顯加大。當然，各地財政狀況差異較大，一些經(jīng)濟欠發(fā)達省份的地市區(qū)縣級財政中一般公共預算主要靠上級的轉(zhuǎn)移支付和政府性基金預算的調(diào)入，而土地出讓收入是政府性基金預算收入的主要來源之一，因此土地出讓收入的衰減一定程度上會影響到當?shù)卣曰痤A算收入進而會對當?shù)匾话愎差A算收入造成較大影響，加劇地方財政風險（文宗瑜等，2023[3]）。例如，山東省聊城市冠縣①數(shù)據(jù)來源：冠縣財政局.冠縣2022年財政預算執(zhí)行情況和2023年財政預算草案的報告.2023年1月26日。2022年縣級政府性基金收入15.6億元，其中上級補助收入1.4億，并調(diào)出4億對一般公共預算收入進行補充，縣級一般公共預算收入僅有12.9億（其中上級轉(zhuǎn)移支付已超過50%），政府性基金預算對縣級一般公共預算收入補充達到31%；湖南省瀏陽市2022年從政府性基金預算收入（土地出讓收入）中調(diào)入9.44億元用于平衡一般公共預算收支缺口，占一般公共預算總收入約10%。②數(shù)據(jù)來源：瀏陽市財政局.關(guān)于瀏陽市2022年財政預算調(diào)整方案（草案）的報告.2023年1月4日。地方土地出讓收入衰減的地市區(qū)縣，大多疊加地方政府城投存量債、地方政府專項債等集中到期償還因素，一旦債務違約或政府債務率進一步上升，會導致其財政風險急劇放大。

二、巨額國資存量與穩(wěn)定國資增量能夠支撐國資財政

面對各地土地出讓收入衰減及土地財政承壓，要積極探索并找到可以逐漸替代土地出讓收入的其它收入來源。著眼于巨額國資存量進行每年的少量變現(xiàn)，用于沖抵每年土地出讓收入的減少，通過穩(wěn)定國資增量彌補國資存量變現(xiàn)減少的國資數(shù)額，使國資流量成為替代土地出讓收入的可持續(xù)財政收入來源。就巨額國資存量每年少量變現(xiàn)沖抵土地出讓收入減少的操作而言，企業(yè)類國有資產(chǎn)資本化金融化證券化所形成的國資流量對國資財政具有較強的支撐性。

（一）巨額國資存量的每年少量變現(xiàn)可以沖抵每年土地出讓收入的減少

國有經(jīng)濟的良好發(fā)展及國有企業(yè)利潤的持續(xù)增長，實現(xiàn)了國有資產(chǎn)的不斷積累，形成了巨額國資存量。《國務院關(guān)于2021年度國有資產(chǎn)管理情況的綜合報告》顯示，截至2021年年底，可統(tǒng)計計量的企業(yè)國有資產(chǎn)（不含金融企業(yè)）權(quán)益、金融企業(yè)國有資產(chǎn)權(quán)益和行政事業(yè)性國有資本權(quán)益相加的國有資產(chǎn)額約155.1萬億。就一般性分析測算而言，155.1萬億的巨額國資存量若能夠?qū)崿F(xiàn)2%的變現(xiàn)可形成約3.1萬億國資流量、實現(xiàn)3%的變現(xiàn)可形成約4.7萬億國資流量、實現(xiàn)5%的變現(xiàn)可形成約7.76萬億國資流量；2022年全國土地出讓收入比2021年減少了2萬億（見圖1），在土地出讓收入衰減難以逆轉(zhuǎn)的情況下，假定未來5—8年每年全國土地出讓收入減少2.0—4.5萬億，巨額國資存量每年變現(xiàn)2%—3%就足以對沖每年土地出讓收入的減少，緩解地方財政的資金缺口壓力。

（二）每年穩(wěn)定的國資增量足以彌補國資存量變現(xiàn)減少的規(guī)模

國有資產(chǎn)持續(xù)增長能夠形成每年穩(wěn)定的國資增量。即使巨額國資存量每年少量變現(xiàn)用于補充政府預算收入，每年穩(wěn)定的國資增量足以彌補國資存量變現(xiàn)的減少額，國有資產(chǎn)總額仍保持增長態(tài)勢。2017年到2021年《國務院關(guān)于國有資產(chǎn)管理情況的綜合報告》的數(shù)據(jù)顯示，2017年到2021年國有資產(chǎn)增長迅速，平均增速已達16.35%，其中行政事業(yè)性國有資產(chǎn)增長最為明顯，企業(yè)國有資產(chǎn)（不含金融企業(yè)）、金融企業(yè)國有資產(chǎn)的增長率也基本能夠保持在10%以上（見圖3）。根據(jù)測算及其對國有經(jīng)濟運行分析預測，可以判斷未來5—8年國有資產(chǎn)大致能夠保持6.5%—11.0%的增長。按未來5—10年國資存量每年變現(xiàn)2%—3%甚至提高到5%、國有資產(chǎn)增長6.5%—11.0%的國資增量測算，每年的穩(wěn)定國資增量足以彌補國資存量變現(xiàn)減少的國資數(shù)額，整體而言，國有資產(chǎn)數(shù)額仍呈增長態(tài)勢。用巨額國資存量的每年少量變現(xiàn)沖抵每年土地出讓收入的減少，補充政府預算收入，雖然使國有資產(chǎn)額的增長有所放緩，但是，通過以國有資產(chǎn)少量變現(xiàn)彌補每年部分土地出讓收入減少的方式可以使得國有資產(chǎn)充分地參與到國家的宏觀治理中去，國有資產(chǎn)的經(jīng)濟社會效應得到充分發(fā)揮，生產(chǎn)資料公有制的優(yōu)勢會充分彰顯。在某種意義上，依賴生產(chǎn)資料公有制的國家所有形式所積累的國有資產(chǎn)，可以成為經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展的重要保障，國有資產(chǎn)少量的、合理的變現(xiàn)也可以成為地方土地出讓收入的一種可行的替代方式。

圖3 各類國有資產(chǎn)及其總額增長變化圖①數(shù)據(jù)來源：2017年—2022年《國務院關(guān)于國有資產(chǎn)管理情況的綜合報告》，2023年以后為初步線性回歸的預測值。

（三）企業(yè)類國有資產(chǎn)形成的國資流量對國資財政具有較強的支撐性

國資流量是國有資產(chǎn)資本化金融化證券化的流動形態(tài)。國資流量率表示形成的國有資本中處于流動形態(tài)的國資所占比率，可以充分反映企業(yè)類國有資產(chǎn)的流動性，國資流量率也可以用于計量或測算相應的國資流量額。就企業(yè)國有資產(chǎn)（不含金融企業(yè)）、金融企業(yè)國有資產(chǎn)、行政事業(yè)性國有資產(chǎn)、國有自然資源四大類國有資產(chǎn)而言，國有企業(yè)占用使用的國有資產(chǎn)能夠資本化金融化證券化，形成國資流量。在已有的國有資產(chǎn)分類中，除了企業(yè)國有資產(chǎn)（不含金融企業(yè)）、金融企業(yè)國有資產(chǎn)屬于國有企業(yè)占用使用的國有資產(chǎn)類型，隸屬行政事業(yè)單位的國有企業(yè)占用使用的國有資產(chǎn)（簡稱行政事業(yè)單位企業(yè)國有資產(chǎn)）統(tǒng)計在行政事業(yè)性國有資產(chǎn)中，也是國有企業(yè)占用使用的國有資產(chǎn)類型?！秶鴦赵宏P(guān)于2021年度國有資產(chǎn)管理情況的綜合報告》相關(guān)數(shù)據(jù)顯示，截至2021年年底，企業(yè)國有資產(chǎn)（不含金融企業(yè)）86.9萬億、金融企業(yè)國有資產(chǎn)25.3萬億元，42.9萬億元行政事業(yè)性國有資產(chǎn)中包含的行政事業(yè)單位企業(yè)國有資產(chǎn)約11.1萬億元（估算值）；企業(yè)國有資產(chǎn)（不含金融企業(yè)）、金融企業(yè)國有資產(chǎn)、行政事業(yè)單位企業(yè)國有資產(chǎn)相加的企業(yè)類國有資產(chǎn)數(shù)額約為123.3萬億元。企業(yè)類國有資產(chǎn)123.3萬億元的國資流量率如果達到10%，國資流量額約為12.3萬億元；國資流量率如果達到6%，國資流量額約為7.4萬億；如果達到3%，國資流量額約為3.7萬億元。隨著國有資產(chǎn)管理水平的不斷提高，國有資產(chǎn)資本化率的提高，國有資產(chǎn)整體的流動性和質(zhì)量也會不斷提高（靳璐暢等，2021[4]），帶動國資流量率逐年提高，相應所形成的國資流量也會較為穩(wěn)定的增長，對國資財政具有較強的支撐性。

三、充分發(fā)揮好國資流量持續(xù)補充政府預算收入的作用

以國資流量支撐的國資財政集中體現(xiàn)在國資流量對政府預算收入的補充。國資流量用于補充政府預算收入，除了沖抵每年土地出讓收入減少對政府預算收入的影響，還應該逐年增加政府預算收入的補充額。著眼國資財政的可持續(xù)性，要重視及加強企業(yè)類國有資產(chǎn)的國資流量管理，充分發(fā)揮好國資流量持續(xù)補充政府預算收入的作用。

（一）企業(yè)類國有資產(chǎn)國資流量額的逐年提高

隨著資本化金融化證券化進程的加快，企業(yè)類國有資產(chǎn)的國資流量率逐年提高，所形成的國資流量額也會逐年增加；如果再考慮企業(yè)類國有資產(chǎn)每年維持一定百分比增長而形成的國資增量，相應所形成的國資流量額會更大（文宗瑜等，2021[5]）。根據(jù)過去5—10年的國資增速及其趨勢判斷，整體國有資產(chǎn)在中長期仍然能保持較快速增長，其中企業(yè)類國有資產(chǎn)能維持6.5%—11%的增長率，如果按企業(yè)類國有資產(chǎn)未來5—10年維持年均6.5%的增長率計算，企業(yè)類國有資產(chǎn)123.3萬億元5年后會增長到約168.9萬億元，10年后會增長到約231.5萬億元。保守估計，如果未來5—10年的國資流量率平均達到3%，約產(chǎn)生5.1—6.9萬億元的年國資流量額，如果達到6%，約產(chǎn)生10.1—13.9萬億元的年國資流量額，如果達到10%，約產(chǎn)生16.9—23.1萬億元的年國資流量額，穩(wěn)定且數(shù)額可觀的國資流量完全可以有效運用于多方面的國家治理，其中包括形成國資財政實現(xiàn)對政府預算的補充。

（二）每年國資流量的一部分可以用于補充政府預算收入

企業(yè)類國有資產(chǎn)國資流量額的逐年提高，為土地財政向國資財政轉(zhuǎn)型創(chuàng)造了條件。土地財政與國資財政的原理相似，土地財政本質(zhì)是用土地出讓收入補充政府預算收入，而國資財政是用國資流量補充政府預算收入。用國資流量對政府預算的補充更具可持續(xù)性，土地出讓行為具有不可持續(xù)性且過多依賴土地財政會進一步加大房地產(chǎn)泡沫，而國資流量更多的是依賴國有資產(chǎn)資本化過程與提高國有資本管理效率而產(chǎn)生的，更符合市場規(guī)律。著眼土地出讓收入的衰減，用每年國資流量的一部分來沖抵當年土地出讓收入的減少額，把土地收入衰減對政府預算收入影響降到最小，維持政府預算收入增長的穩(wěn)定，防范財政風險。土地財政向國資財政的轉(zhuǎn)型是一個過程，通過每年國資流量的一部分彌補政府預算收入，減少政府對土地出讓收入的依賴，在保證財政風險可控的前提下弱化地方土地財政。隨著企業(yè)類國有資產(chǎn)的國資流量率的逐漸增長及國資流量額的逐年提高，補充政府預算的國資流量額也可以逐年提高，在國資財政成為常態(tài)后，國資流量對政府預算收入的補充額可以根據(jù)預算安排實施。

（三）加強企業(yè)類國有資產(chǎn)的國資流量管理進而保證國資財政的可持續(xù)性

企業(yè)類國有資產(chǎn)在可統(tǒng)計及計量的國有資產(chǎn)總額中占有相當高的比重，在某種意義上，企業(yè)類國有資產(chǎn)的質(zhì)量代表并影響國有資產(chǎn)質(zhì)量。就企業(yè)類國有資產(chǎn)質(zhì)量評價而言，國資流量率是核心評價指標?？梢哉f，國資流量率越高，企業(yè)類國有資產(chǎn)的質(zhì)量越好。因此，要重視企業(yè)類國有資產(chǎn)資本化率和國資流量管理，通過加強企業(yè)類國有資產(chǎn)管理效率，不斷提高企業(yè)類國有資產(chǎn)的國資流量率。只有重視并加強企業(yè)類國有資產(chǎn)的國資流量管理，才能助推土地財政向國資財政的轉(zhuǎn)型。只有加強企業(yè)類國有資產(chǎn)的國資流量管理，逐年提高國資流量率及國資流量額，才能保證國資財政的可持續(xù)性。

四、支持土地財政向國資財政轉(zhuǎn)型的若干國有資產(chǎn)管理措施

土地財政向國資財政轉(zhuǎn)型要求重視并加強國資流量管理。通過實施國有資產(chǎn)質(zhì)量評價，加快國有資產(chǎn)資本化進程、加大企業(yè)類國有資產(chǎn)證券化、支持國有企業(yè)以存量資產(chǎn)出售方式進行混改、推動各種閑置國有資產(chǎn)的出售出租及托管、制定并實施上市公司國有股權(quán)中長期變現(xiàn)規(guī)劃等國有資產(chǎn)管理措施，提高企業(yè)類國有資產(chǎn)國資流量率，以穩(wěn)定增長的國資流量支持支撐國資財政。

（一）實施國有資產(chǎn)質(zhì)量評價及引導職能部門重視國資流量管理

著眼國有資產(chǎn)更大效用的發(fā)揮，應加快實施國有資產(chǎn)質(zhì)量評價體系，構(gòu)建國有資產(chǎn)質(zhì)量評價體系，通過對國有資產(chǎn)質(zhì)量的評估，促進國有資產(chǎn)的資本化進程以及國有資本投資與運營效率，進而提升國資流量。國有資產(chǎn)流動性、國資流量率等應該成為國有資產(chǎn)質(zhì)量評價的重要指標（文宗瑜，2023[6]）。通過實施國有資產(chǎn)質(zhì)量評價，逐步引導職能部門重視企業(yè)類國有資產(chǎn)的國資流量管理，在混改等國企改革進程中，關(guān)注國資流量的產(chǎn)生效率，不斷增加企業(yè)類國有資產(chǎn)的國資流量額，拿出部分補充財政收入以減緩因土地出讓收入下滑所帶來的財政風險，逐步助推土地財政向國資財政轉(zhuǎn)型。

（二）進一步加快國有資產(chǎn)資本化進程

國有資產(chǎn)資本化進程的加快能夠使更多固化形態(tài)的國有資產(chǎn)轉(zhuǎn)變?yōu)榱鲃有螒B(tài)的國有資本，從而提升國有資本的運營效率和國資流量率，實現(xiàn)國有資本質(zhì)量的提升并積累國資流量完成對財政收入的適量補充。著眼從管理國有企業(yè)向管理國有資本的轉(zhuǎn)變，一是進一步增加國有資本投資公司與國有資本運營公司（“兩類公司”）試點，完善“兩類公司”職能的專業(yè)化；二是支持在試點基礎(chǔ)上改組組建的國有資本投資公司、國有資本運營公司實施專業(yè)化的國有資本運營，通過專業(yè)化的國有資本運營加快國有資產(chǎn)資本化進程。

（三）繼續(xù)加大企業(yè)類國有資產(chǎn)證券化力度

企業(yè)類國有資產(chǎn)的國資流量率與企業(yè)類國有資產(chǎn)證券化緊密關(guān)聯(lián)。加快國有企業(yè)整體上市、拆分上市或剝離上市，通過資產(chǎn)重組或定向增發(fā)把非上市資產(chǎn)注入國有控參股上市公司，推動同一行業(yè)的關(guān)聯(lián)國有控參股上市公司吸收合并，繼續(xù)加大企業(yè)類國有資產(chǎn)證券化力度。

（四）支持國有企業(yè)以存量資產(chǎn)出售方式進行混改

目前為止，國有企業(yè)混改大多采取非公資本增量入股的方式（王建新等，2022[7]）。著眼企業(yè)類國有資產(chǎn)國資流量率的提高，要改變國有資本存量出售就等同于“變賣家產(chǎn)造成國資流失”的觀念，在允許并支持國有企業(yè)以存量資產(chǎn)出售方式進行混改，提升資產(chǎn)使用和配置效率的同時實現(xiàn)國有企業(yè)混改的多種方式推進。國有企業(yè)以存量資產(chǎn)出售方式進行混改是指非公資本通過產(chǎn)權(quán)市場的競價購買國有企業(yè)一定百分比的國有資產(chǎn)存量而對國有企業(yè)控股或參股。國有企業(yè)以存量資產(chǎn)出售方式進行混改，能夠更好地增加國資流量額。

（五）推動各種閑置國有資產(chǎn)的出售、出租及托管

實施國有資產(chǎn)質(zhì)量評價，構(gòu)建國有資產(chǎn)質(zhì)量評價體系，進行國有資產(chǎn)質(zhì)量的分類分級；在國有資產(chǎn)質(zhì)量評價的基礎(chǔ)上積極推動各類閑置國有資產(chǎn)的出售、出租及托管，提升國有資產(chǎn)的使用效率和管理效率。在此過程中，應尊重市場規(guī)律，并出臺有效的激勵政策鼓勵國有企業(yè)盤活閑置資產(chǎn)，同時完善相關(guān)出售出租標準，細化相關(guān)出售出租規(guī)則，建立托管平臺并明確托管目標（文宗瑜等，2020[8]）。

（六）制定并實施上市公司國有股權(quán)中長期變現(xiàn)規(guī)劃

實施上市公司國有股權(quán)變現(xiàn)，降低國有控股的比例，不僅能夠提高企業(yè)類國有資產(chǎn)的國資流量率，而且能夠為證券市場注入活力。當然，上市公司國有股權(quán)的變現(xiàn)要以確保證券市場的穩(wěn)定預期為條件。因此，要制定并實施上市公司國有股權(quán)中長期變現(xiàn)規(guī)劃，分批分次有規(guī)劃地對上市公司國有股權(quán)進行變現(xiàn)，同時必須保證與國有股權(quán)中長期變現(xiàn)規(guī)劃相關(guān)的信息的透明與完備，將因國有股權(quán)變現(xiàn)引發(fā)的證券市場波動影響降到最低。只有實現(xiàn)國有資本變現(xiàn)通道的可靠性和可持續(xù)性，國資流量才能真正對財政收入實現(xiàn)補充，逐步完成土地財政向國資財政的轉(zhuǎn)型。