魏 嘉 何 清 宮春子

（1.南昌工學院，江西 330108；2.遼寧省稅務局，沈陽 110300；3.遼東學院，丹東 118001）

內(nèi)容提要：住房公積金制度是隨著我國住房制度改革建立和發(fā)展起來的，在支持職工住房消費、改善職工居住條件、促進房地產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展等方面發(fā)揮了重要作用。但隨著覆蓋人群的不斷擴大和公積金規(guī)模的不斷增加，住房公積金制度在公平、效率、監(jiān)管等方面的問題也日漸凸顯，引起全社會的廣泛關(guān)注。本文回顧了我國住房公積金制度建立發(fā)展基本情況和公積金繳存比例的發(fā)展歷程，分析了住房公積金制度設計和運營管理中存在的繳存比例最高和最低差距過大、增值收益使用去向單一、管理機構(gòu)非在編人員過多、繳存余額過大、閑置資金過多等問題，提出了調(diào)整繳存比例上下限、建立內(nèi)部收益分配機制、壓減非在編人員、拓寬投資增值渠道、建立科學的借款制度和貸款貼息政策和建立靈活惠民政策工具箱等對策建議。

住房公積金是職工個人長期繳存的住房儲金，既能為職工個人及家庭提供一定的住房資金支持,又能為建設城市廉租房提供資金保障，還能通過資金調(diào)控和使用促進房地產(chǎn)業(yè)的健康發(fā)展。截至2022年末，我國住房公積金繳存余額為92454.82億元，比上年增加10671.68億元。2022年，住房公積金業(yè)務收入2868.42億元，業(yè)務支出1460.10億元，公積金增值收益為1408.32億元。①住建部．全國住房公積金2022年年度報告[R]．住房城鄉(xiāng)建設部網(wǎng)站，2023-06-08．當前，我國住房公積金及其增值收益數(shù)額龐大，公積金管理運營中的問題需要重點關(guān)注。由于我國住房公積金制度建立時間短，管理與運營經(jīng)驗不足，特別是隨著國企改制、私企發(fā)展、人員流動頻繁等經(jīng)濟社會的新變化，使先天有缺陷的住房公積金制度與社會經(jīng)濟發(fā)展要求的矛盾日漸突出。梳理我國住房公積金制度建立的發(fā)展歷程，解析制度設計本身的問題，發(fā)現(xiàn)公積金在管理與使用中產(chǎn)生的問題，并從制度設計、公積金管理、資金使用與運營方面探討優(yōu)化住房公積金制度的措施，加強資金監(jiān)管，降低資金管理成本，實現(xiàn)公積金增值收益和繳存閑置資金收益最大化，十分必要。

一、我國住房公積金制度建立和發(fā)展情況

我國的住房公積金制度是隨著住房制度改革建立和發(fā)展起來的，是我國社會保障制度體系中的重要組成部分。我國最早的住房公積金制度是1991年由上海市結(jié)合本地實際、參考新加坡中央公積金制度,在全國率先建立起來的。隨后，大連市也于1993年建立起符合大連市實際情況的住房公積金制度。此后，全國多地陸續(xù)仿效并建立住房公積金制度。1999年6月，住房公積金制度在全國范圍內(nèi)正式全面實行。

自全國范圍內(nèi)正式實施住房公積金制度以來，與住房公積金制度相關(guān)的各項指標值也不斷發(fā)生變化。從公積金繳費人數(shù)看，2010年實繳職工人數(shù)為8606.3萬人，2012年為10220萬人，首次超過1億人，2022年為16979.6萬人。從公積金全年繳存額看，2010年為6381.36億元，2013年為11526億元，首次過萬億，2022年為31935.05億元，首次過3萬億元。從公積金繳存總額看，2010年為32424.04億元，2013年為50386億元，首次過5萬億元，2022年為256927.26億元。從公積金提取總額看，自1999年6月起至2010年底，全國累計提取總額為14756億元，2011年當年提取額近4000億元，2015年提取額為10987.47億元，首次過萬億，2021年提取額為20316.13億元，首次過2萬億元，2022年提取總額為21363.27億元。從公積金繳存余額看，2010年為17684.65億元，2011年為21892億元，首次超過2萬億；2015為40674.7億元，首次過4萬億；2022年為92454.82億元，首次過9萬億元。①數(shù)據(jù)來源：根據(jù)全國各年度年住房公積金年度報告整理。

從住房公積金繳存比例設計上看，自1999年6月以來，基本上分兩個階段：第一階段是2016年以前，沒有明確設定繳存比例上限，各機關(guān)事業(yè)單位、各行業(yè)企業(yè)，繳存比例多種多樣，繳存額相差也較大。其中，國企、機關(guān)和事業(yè)單位等大多按20%的比例繳納，而民營企業(yè)及小微企業(yè)則普遍執(zhí)行較低的繳存比例，通常在10%以下，少數(shù)效益不好的小微企業(yè)甚至不繳納。2016年4月，住建部、發(fā)展改革委、財政部、人民銀行聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于規(guī)范和階段性適當降低住房公積金繳存比例的通知》（建金〔2016〕74號），明確繳存比例上限，“住房公積金繳存比例高于12%的，一律予以規(guī)范調(diào)整，不得超過12%”。但在實際執(zhí)行中，各地區(qū)、各單位仍在不斷調(diào)整比例，不同時期執(zhí)行的具體比例也不盡相同。例如，2018年4月前，北京市繳存比例固定為12%；自2018年5月起，又下調(diào)為5%—12%；上海始終按7%繳存比例執(zhí)行；廣東則于2016年起將繳存比例調(diào)整為5%—12%；遼寧為了降低實體經(jīng)濟企業(yè)成本，減輕企業(yè)負擔，也于2016年起將繳存比例調(diào)整為5%—12%。總之，當前各地住房公積金的繳存比例大都在5%-12%之間浮動。②數(shù)據(jù)來源：根據(jù)全國及相關(guān)省市住房公積金年度報告整理。

二、住房公積金制度設計和運營管理中存在的問題

在住房公積金制度建立之初，由于職工收入水平不高，繳費額度不大，增值收益分配矛盾也不突出。但隨著職工收入水平的提高，職工繳存絕對額的日益增多，公積金制度設計和運營管理中存在的問題日益突顯。

（一）繳存比例最高和最低差距過大

住房公積金繳存比例設定，是公積金制度的重要內(nèi)容。設定繳存浮動區(qū)間有利于降低企業(yè)綜合成本，促進實體經(jīng)濟發(fā)展。但現(xiàn)階段，我國公積金繳存比例設定客觀上拉大了體制內(nèi)外、不同行業(yè)間、職工個人收入間的差距。住房公積金是個人與單位按同一比例雙繳，若按5%—12%比例繳存，落實到個人賬戶實際繳存比例就達到了10%—24%。制度設計之初，體制內(nèi)外及各行業(yè)最低、最高繳存基數(shù)相差不大，而現(xiàn)階段差距卻不斷拉大。

以遼寧省沈陽市為例，2022年住房公積金繳存基數(shù)上限為25386元（2021年為23976元），市區(qū)下限為1910元（2021年為1810元），按繳存比例為5%—12%計算，月繳存額最高不得超過6092.64元（單位和個人雙繳合計，下同），最低不少于191元（通常只發(fā)最低工資的企業(yè)和個人，連191元也不繳存，下同）①沈陽住房公積金管理中心．關(guān)于調(diào)整2022年度住房公積金、繳存基數(shù)上限的通知[R]．2022-02-07．；以遼寧省大連市為例，2022年—2023年，繳存比例5%—12%計算，最高月繳費6443.28元，市區(qū)最低不少于191元②2022-2023年大連住房公積金繳存基數(shù)、比例、上限、標準[EB/OL]．保險資訊網(wǎng)，2022-12-21．；以山東省濟南市為例，2022年7月1日至2023年6月1日，“各單位在計算職工住房公積金月繳存額時，按照單位和職工個人最高繳存比例不得超過各12%，最高雙繳后月不得超過6876元，最低不少于195元”③濟南住房公積金管理中心．關(guān)于確定2022年-2023度住房公積金繳存基數(shù)及繳存額的通知[R]．2022-06-23．；以河南省鄭州市為例，2022年7月1日至2023年6月30日住房公積金月繳存額上限為5782元，月繳存額下限為200元。④鄭州住房公積金管理中心．關(guān)于調(diào)整全市2022年住房公積金繳存基數(shù)和繳存比例的通知[R]．鄭公積金〔2022〕18 號，2022-06-13．

從以上各市月繳存最高、最低限額數(shù)據(jù)看，由于單位與個人雙繳后，繳存額高的單位，按雙繳比例為24%計算，個人賬戶年繳存額達到7萬元以上（比一個普通務工人員的年收入還高）。此外，在實際執(zhí)行中，國家機關(guān)、事業(yè)單位和大多數(shù)國有企業(yè)通常能嚴格按照國家住房公積金繳存制度執(zhí)行，而民營企業(yè)則不然：一些效益好的企業(yè)，往往通過提高住房公積金繳存比例變相發(fā)放年終獎（住房公積金不繳稅）；一些效益不好的企業(yè)，則存在隨意降低繳存比例或停交一部分職工住房公積金的現(xiàn)象，使整個社會受益群體失衡，“濟富不濟貧”現(xiàn)象嚴重。

（二）公積金增值收益使用去向不合理

公積金增值收益是住房公積金業(yè)務收入與住房公積金業(yè)務支出的差額。其中，利息收入是住房公積金業(yè)務收入的重要組成部分。目前，我國公積金增值收益的絕大部分都簡單用作城市廉租房建設補充資金，占比過大。從全國來看，2022年，我國住房公積金增值收益為1408.32億元，比上年增長11.59%。增值收益按使用去向分三部分：一是提取住房公積金貸款風險準備金298.43億元；二是提取管理費用127.24億元；三是提取公租房（廉租房）建設補充資金982.96億元。⑤住建部．全國住房公積金2022年年度報告[R]．住房城鄉(xiāng)建設部網(wǎng)站，2023-06-08．在住房公積金增值收益中用于廉租房建設補充資金部分占總額的66.23%。而2021年，收支相抵后增值收益為1262.02億元，其中，提取廉租房建設補充資金為835.83億元，即用于廉租房建設補充資金部分占總額的66.08%。⑥住建部．全國住房公積金2021年年度報告[R]．住房城鄉(xiāng)建設部網(wǎng)站，2022-06-27．由此可見，在增值收益中60%以上的部分都用于廉租房建設，即用于廉租房建設補充資金占比過大。

從理論上講，政府與住房公積金繳存人之間是信托關(guān)系，政府是管理者，因此，住房公積金增值收益本質(zhì)上是信托收益，而信托收益理論上應屬于繳存人。由于政府是作為住房公積金管理者和風險兜底擔保人，政府提取一定比例作風險準備金、管理費用以及與住房建設相關(guān)的補充資金，合情合理。但若將住房公積金增值收益都劃歸政府使用，并將收益的60%以上都簡單用于廉租房建設補充資金，就有公權(quán)侵占私權(quán)的嫌疑。

我國《住房公積金管理條例》制定與實施時間較短，條例自身也存在自相矛盾之處。比如，第3條中規(guī)定：“職工繳存的住房公積金和職工所在單位繳存的住房公積金，屬于職工個人所有”；第29條又規(guī)定：“住房公積金的增值收益應當存入住房公積金管理中心，并在受委托銀行開立住房公積金增值收益專戶，用于建立住房公積金貸款風險準備金、住房公積金管理中心的管理費用和建設城市廉租住房的補充資金”。①住房公積金管理條例（中華人民共和國國務院令第262號），1999年4月3日發(fā)布，2019年3月24日第二次修訂．顯然，第3條和第29條規(guī)定有相悖處。我國《民法典》規(guī)定：“所有權(quán)人對自己的不動產(chǎn)或者動產(chǎn)，依法享有占有、使用、收益和處分的權(quán)利”。②中華人民共和國民法典(2021-01-01執(zhí)行)第240條。因此，將住房公積金增值收益的60%以上部分都簡單用于城市廉租房建設補充資金，違背了繳存職工物權(quán)的一致性和法定性規(guī)定，有公權(quán)侵犯私權(quán)之嫌。即現(xiàn)階段增值收益使用去向，雖然符合第29條規(guī)定，但不完全符合第3條規(guī)定，原因是第29條本身不完全符合《民法典》規(guī)定。因此，調(diào)整公積金增值收益使用去向，是弱化兩法相悖的一種方式，也是實踐中勢在必行的改革要求。

（三）住房公積金管理機構(gòu)非在編人員占比高

《全國住房公積金2022年年度報告》顯示：2021年我國住房公積金從業(yè)人員為4.51萬人，在編2.71萬人，非在編1.80萬人，非在編從業(yè)人員占比為40.04%；2022年，公積金從業(yè)人員4.48萬人，其中，在編2.68萬人，非在編1.79萬人，非在編從業(yè)人員占比為39.96%。在全國住房公積金從業(yè)人員中，非在編從業(yè)人員占比達4成左右。全國各省份差別也較大，以部分省份（見表1）為例，浙江、重慶、吉林、遼寧、河南非在編從業(yè)人員占比均超過4成，也超過全國平均水平。而北京占比僅為3.16%，特別是天津市占比為0。同樣是按規(guī)模和任務量設定的人員編制，全國各省份各地區(qū)非在編人員占比差別非常大。

表1 2022年住房公積金管理中心在編、非在編人員及占比情況

（四）積金繳存余額過大

住房公積金在管理和使用中存在使用去向單一，造成繳存余額過大，從而使閑置資金過多，資金使用效益低下。以2022年全國住房公積金繳存余額為例，全國分地區(qū)繳存余額如圖1所示。

圖1 2022年全國各地區(qū)繳存余額（單位：億元）

2022年，全國繳存余額為9.25萬億元，其中：繳存余額在2000億元以上的地區(qū)有16個①雖然從數(shù)量上看只比2021年增加了1個，但如果從繳存額上看，繳存總額卻增加了7943.46億元。；繳存額在1000億元—2000億元的有11個地區(qū)，繳存額在500億元以下的只有5個地區(qū)②根據(jù)住建部《全國住房公積金2022年年度報告》數(shù)據(jù)整理。，這說明全國絕大多數(shù)省明繳存余額十分龐大。此外，根據(jù)住建部《全國住房公積金2022年年度報告》數(shù)據(jù)可知，在全國有住房公積金統(tǒng)計的32個地區(qū)（31個省份及新疆生產(chǎn)建設兵團）中，2022年繳存余額都比2021年多，共增加了1.07萬億，這說明2022年提高的幅度很大。

與此相關(guān)聯(lián)，我國住房公積金業(yè)務收入，主要包括存款利息、委托貸款利息、國債利息、其他四部分），其增長幅度不高。比如，2020年、2021年、2022年，我國住房公積金業(yè)務收入分別為2316.85億元、2588.27億元、2868.42億元；其中，存款利息三年分別為400.67億元、436.21億元、535.46億元，委托貸款利息三年分別為1907.75億元、2142.13億元、2321.34億元，國債利息三年分別為0.44億元、0.25億元、0.10億元，其他三年分別為7.99億元、9.67億元、11.52億元。由繳存余額與公積金業(yè)務收入數(shù)據(jù)可見，全國住房公積金繳存余額巨大，沉沒資金額龐大，公積金業(yè)務收入增長幅度不大。

三、完善住房公積金制度建設與運營管理的對策建議

現(xiàn)行住房公積金制度設計與運用管理中存在著諸多問題，只有直面問題，積極變革，才能有效控制管理成本，有效運營繳存余額，合理分配和使用增值收益，提高資金使用效益。

（一）調(diào)整住房公積金繳存比例

與縮小居民收入分配差距類似，調(diào)整住房公積金繳存比例的上下限，縮小繳存比例差距，刻不容緩。建議根據(jù)我國當前各行業(yè)、各種經(jīng)濟類型的發(fā)展現(xiàn)狀，住房公積金繳存比例設定調(diào)整為：最高不得高于8%，最低不能低于5%，從而使個人和單位雙繳后，總比最高不高于16%，最低不低于10%。同時，加大對企業(yè)隨意停繳或少繳住房公積金的查處和協(xié)調(diào)力度，縮小不同性質(zhì)單位、不同行業(yè)、不同企業(yè)之間住房公積金的先天差距。此外，調(diào)低最高上限，也是對企業(yè)的一種松綁，能間接降低企業(yè)成本。

（二）調(diào)整公積金增值收益使用去向

建議公積金增值收益使用去向作如下調(diào)整：一是建立內(nèi)部收益分配機制。制定相關(guān)政策和條例，對住房公積金增值收益部分，按職工個人住房公積金占全市住房公積金歸集余額比例，在繳存職工中進行增值收益分紅。二是向公積金繳存者支付法定利息。我國住房公積金管理條例規(guī)定：“住房公積金自存入職工住房公積金賬戶之日起按照國家規(guī)定的利率計息?！蔽覈郧耙蚕蚶U存者支付利息，最初是按活期利率計付，后又改成按三個月利率計付，現(xiàn)在改為不足一年按活期計付，其余按一年期存款利率計付。目前，我國繳存住房公積金滿一年按年1.5%的利率計息，存期不足一年的，按活期0.3%的利率計息，打入個人賬戶。而公積金管理中心大多按銀行協(xié)議存款利率計息（通常高于銀行一年定期存款利率，但按一年存款利率支付給繳存者），這意味著剝奪了繳存人“本金”的權(quán)益。因此，建議公積金管理中心按銀行同期存款利率，按個人住房公積金占全市住房公積金歸集余額比例，向公積金繳存者支付一定比例的分紅。三是制定對住房公積金繳存者合理補償政策。對長期存儲住房公積金的繳存者給予資金補償，維護只存不貸者的利益，并對退休前從未使用過住房公積金者，按個人住房公積金的累計額度，給予一定比例的資金利率上浮補償。

（三）減少非在編人員占比

在管理實踐中，各省、市非在編人員占比相差很大。非在編人員占比過高，主要原因是各地公積金管理中心原有員工網(wǎng)絡操作能力與現(xiàn)代化要求有距離，急需科班出身的年輕人做業(yè)務。因此，建議除了要求政府在預算審查時，加大對非在編從業(yè)人員崗位設置的審核和監(jiān)管力度外，各地公積金管理中心還應加強對員工現(xiàn)代化操作技能培訓，合理調(diào)整員工崗位，提高現(xiàn)有從業(yè)人員工作能力，從而嚴格控制非在編人數(shù)，嚴格按照定編定崗完成管理任務，切實壓低住房公積金管理中心的管理成本。

（四）提高閑置資金使用效益

合理使用閑置資金，建議從放寬住房公積金使用去向、拓寬公積金投資增值渠道、建立科學的借款制度和貸款貼息政策、建立靈活運用惠民政策工具箱等方面入手。

1.放寬住房公積金使用去向

我國目前住房公積金用途單一，繳存人除離休退休、完全喪失勞動能力（需與單位解除勞動合同）、調(diào)離繳存地外，住房公積金僅限于與購房及房屋維修相關(guān)支出申請，不包括大病醫(yī)療、失業(yè)保障、教育費用等支出。而繳存職工實際生活中又有多元化資金需求。2021年7月，國家為鼓勵生育二孩、三孩，出臺政策：“地方政府在配租公租房時，對符合當?shù)刈》勘Ｕ蠗l件且有未成年子女的家庭，可根據(jù)未成年子女數(shù)量在戶型選擇等方面給予適當照顧”“地方政府可以研究制定根據(jù)養(yǎng)育未成年子女負擔情況實施差異化租賃和購買房屋的優(yōu)惠政策。”①參見《中共中央國務院關(guān)于優(yōu)化生育政策促進人口長期均衡發(fā)展的決定》因此，建議在國家層面出臺拓寬職工資金困難需求使用政策，這樣既可以緩解職工資金需求的燃眉之急，也可以使大量閑置的繳存資金動起來。

2.拓寬公積金投資增值渠道

為減少住房公積金進入資本市場的風險，住房公積金投資范圍為存入銀行或購買國債獲取利息，不能購買股票和進行其他投資。但投資形式單一，沒有投資保值增值有效途徑,使這部分結(jié)存資金很難抵御通貨膨脹的困擾，削弱了住房公積金對未來的保障能力。如果能合理拓寬公積金投資增值渠道，加強結(jié)存資金的資本運營，會讓繳存資金產(chǎn)出更多效益。我國資本市場發(fā)展不斷成熟，國家應該逐步放寬對住房公積金的投資管制，建立住房公積金進入資本市場所必須的基本組織機構(gòu)和基礎設施，創(chuàng)新更多的投資渠道。具體措施為：一是可以通過法律程序，在保證資金安全前提下，推行投資代理制，將部分住房公積金交由專業(yè)投資公司進行投資，以提高結(jié)存資金的增值收益。二是可以實行投資主體更換制。住房公積金大多集中在市、縣級管理部門，市、縣級部門由于受到人才、信息、投資能力等客觀條件限制，很難使資金保值增值。建議不能保證公積金一定增值比率的下級主體，可在一定期限內(nèi)放棄投資權(quán)，將公積金全部或部分上繳，由省級部門負責保值增值并承擔責任。省級部門不能實現(xiàn)保值增值的，可按一定比例的結(jié)存資金交由國家有關(guān)機構(gòu)管理。[3]三是國家可以用公積金發(fā)行高于銀行利率的長期國債等，以實現(xiàn)繳存公積金的保值和增值。四是國家可以集中用于重點項目的長期投資，并給予較高的回報。

3.設立科學的借款制度

實行科學的借款制度，有利于鼓勵職工居住相關(guān)貸款需求，降低繳存余額，發(fā)揮公積金的更大作用。截至2022年末，全國累計提取6518.01億元，作為公租房（廉租房）建設的補充資金。要合理運用這部分資金，發(fā)揮出應有作用。在實踐中，可以建立借款制度，避免政府直接將公積金增值收益用于廉租房建設補充資金，避免公權(quán)侵犯私權(quán)，體現(xiàn)增值收益向中低收入階層傾斜的社會保障功能。借款主體可以是地方政府（住房保障事業(yè)法人），借款擔保人可以是地方有實力的企業(yè)或事業(yè)單位，利率可以參照公積金存款利率適度上浮。

4.靈活運用惠民政策工具箱

根據(jù)各地實情，推廣成熟的經(jīng)驗做法，如用提取的廉租房建設補充資金支持老舊小區(qū)綜合整治；允許危舊樓房改建項目申請個人住房貸款；直系親屬如父母、子女之間可互助提取住房公積金；支持多子女家庭按實際房租支出提取公積金，減輕多子女家庭租房經(jīng)濟負擔；放寬租房者積金提取次數(shù)限制，簡化手續(xù)、開發(fā)智能化租賃公租房者提取方式?？傊?，通過一系列惠民政策，簡便靈活手續(xù)、降低申貸門檻、下調(diào)貸款利率和提高貸款額度，加大對剛性和改善性住房需求支持力度等。