武靖國

（國家稅務(wù)總局稅務(wù)干部學(xué)院，江蘇 225007）

內(nèi)容提要：在“趕超型現(xiàn)代化”的東亞國家，鄉(xiāng)村振興面臨著內(nèi)生動力不足的問題。其背后是鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展主體性的缺失，表現(xiàn)為基層政府財政自主權(quán)不足，以及鄉(xiāng)村社會中各種生產(chǎn)要素離場導(dǎo)致的“空心化”。日本的“故鄉(xiāng)稅”政策建立了城市居民向鄉(xiāng)村自治政府組織捐贈稅款的渠道，并通過稅款抵扣和回饋禮物的設(shè)計強(qiáng)化激勵，在為基層政府提供競爭性財政收入自主渠道的同時，將“離鄉(xiāng)者”納入鄉(xiāng)村振興的主體譜系，建立起基層政府與“曾經(jīng)”的鄉(xiāng)村居民之間的聯(lián)系。“故鄉(xiāng)稅”對我國鄉(xiāng)村振興的啟示在于：應(yīng)關(guān)注文化底蘊(yùn)以增強(qiáng)鄉(xiāng)村振興的內(nèi)生動力，關(guān)注情感紐帶以擴(kuò)大鄉(xiāng)村振興的社會參與度，關(guān)注地方主義以豐裕鄉(xiāng)村振興的財政基礎(chǔ)。

一、引言

在現(xiàn)代化進(jìn)程中，與傳統(tǒng)生產(chǎn)生活方式密切關(guān)聯(lián)的鄉(xiāng)村社會走向相對衰落幾乎是難以避免的宿命。這一過程客觀上為工業(yè)化提供了各種生產(chǎn)要素支撐，但也伴隨著城鄉(xiāng)對立加劇、貧富兩極分化、農(nóng)村生態(tài)環(huán)境惡化等一系列問題，并可能危及社會穩(wěn)定。因此，很多國家都曾經(jīng)在工業(yè)化、城市化進(jìn)程中主動采取政治手段以及經(jīng)濟(jì)和社會政策，促進(jìn)城市與鄉(xiāng)村、工業(yè)與農(nóng)業(yè)的協(xié)調(diào)發(fā)展。

從各國實(shí)踐經(jīng)驗看，鄉(xiāng)村社會從衰敗走向復(fù)興過程中，中央政府是最主要的政策制定者與財政資源統(tǒng)籌分配者，當(dāng)然也是這一進(jìn)程的主導(dǎo)者?；鶎拥胤秸鳛閰^(qū)域性公共產(chǎn)品的主要供給方，在此過程中承擔(dān)著事實(shí)上的主體責(zé)任，是鄉(xiāng)村社會發(fā)展的具體操作者。鄉(xiāng)村居民及其他們的自治共同體，或者說“農(nóng)民”，是這一進(jìn)程最直接的利益相關(guān)方，當(dāng)然也是最核心的參與者與實(shí)踐者。

鄉(xiāng)村社會的衰敗，直接原因是人才的離場和資本的抽離。鄉(xiāng)村復(fù)興的最直接手段，是上級政府通過轉(zhuǎn)移支付的方式進(jìn)行公共資金投入，或通過戰(zhàn)略規(guī)劃與政策優(yōu)惠的方式，激勵社會資本等生產(chǎn)要素向農(nóng)業(yè)農(nóng)村轉(zhuǎn)移。問題在于，無論是從實(shí)踐中還是邏輯上，這些直接手段都存在先天缺陷。首先，鄉(xiāng)村社會具有持續(xù)意義上的復(fù)興，往往與本地特色的傳統(tǒng)文化密切相關(guān)，差異化的文化傳統(tǒng)要求地方政府在公共產(chǎn)品投入上保持差異化，這必然導(dǎo)致財政需求的差異化。但中央政府轉(zhuǎn)移支付要統(tǒng)籌兼顧各個地方的需求，在財政資金分配上往往均等化有余、差別化不足，難以完全滿足地方的差異化需求。其次，社會資本的逐利本性，意味著其進(jìn)入鄉(xiāng)村的動機(jī)主要是經(jīng)濟(jì)激勵。但與現(xiàn)代工業(yè)和城市化生活相比，鄉(xiāng)村共同體中社會人際關(guān)系更多地遺存了宗族、地域、鄰里等非經(jīng)濟(jì)化的關(guān)系形式。與鄉(xiāng)村生活場景缺乏情感聯(lián)系的社會資本，在鄉(xiāng)村地區(qū)的經(jīng)營發(fā)展，很難與鄉(xiāng)村社會形成內(nèi)在契合。缺乏長遠(yuǎn)打算和情感聯(lián)結(jié)的社會資本，在短期利益刺激下存在隨時抽離的可能，極易對鄉(xiāng)村社會的現(xiàn)有平衡造成破壞。

過于呆板與固化的公共資本，無法滿足地方公共產(chǎn)品個性化需求；過于靈活與流動的社會資本，無法滿足鄉(xiāng)村社會長遠(yuǎn)發(fā)展的需求。這一矛盾或困境背后，是地方政府與相關(guān)社會主體間關(guān)系的割裂。一方面，地方政府將獲取資源的目光集中在上級政府身上，“好哭的孩子有奶吃”；另一方面，地方政府在利用鄉(xiāng)村社會的情感紐帶吸引、鑒別和改造社會資本上缺乏手段、動機(jī)和政策空間。

解決這一困境的有效途徑，可能是賦予地方政府充足的政策空間，使其有權(quán)力、有動機(jī)與社會主體進(jìn)行充分的交流、協(xié)調(diào)和對接，從而更好發(fā)揮地方政府的主觀能動性。在這方面，日本的“故鄉(xiāng)稅”是一個具有啟示作用的探索。簡單說，日本政府試圖通過政策設(shè)計，以“鄉(xiāng)愁”為心理聯(lián)結(jié)基礎(chǔ)，在基層地方政府與鄉(xiāng)村社會的“離鄉(xiāng)者”之間建立起密切聯(lián)系，從而為地方政府通過競爭性手段獲取公共資金打開方便之門。日本故鄉(xiāng)稅政策實(shí)施十余年，利弊眾說紛紜，毀譽(yù)參半，但它所帶來的對工業(yè)化背景下鄉(xiāng)村復(fù)興主體性定位的突破，以及對“地方主義”觀念的拓展，值得認(rèn)真了解和研究。

我國改革開放四十多年來，工業(yè)化和城市化突飛猛進(jìn)。其他國家在現(xiàn)代化進(jìn)程中伴生的問題在我國也都不同程度顯現(xiàn)，并且出現(xiàn)一系列獨(dú)有特征。我國人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾在鄉(xiāng)村最為突出。黨的十九大提出實(shí)施“鄉(xiāng)村振興”戰(zhàn)略，是解決新時代我國社會主要矛盾、實(shí)現(xiàn)“兩個一百年”奮斗目標(biāo)和中華民族偉大復(fù)興的必然要求，具有重大現(xiàn)實(shí)意義和深遠(yuǎn)歷史意義。由于文化、地域的相近性，相對于歐美，東亞工業(yè)化國家鄉(xiāng)村復(fù)興的政策經(jīng)驗對我國鄉(xiāng)村振興更具借鑒意義。何況，我國在四十多年中走過了西方國家兩百多年的現(xiàn)代化歷程，在時空維度上呈現(xiàn)出明顯的“壓縮現(xiàn)代化”特征。成千上萬的人在短短一兩代之內(nèi)，經(jīng)歷了從鄉(xiāng)村到城市的生產(chǎn)生活方式轉(zhuǎn)變。這個龐大的“離鄉(xiāng)者”群體，與鄉(xiāng)村社會之間存在著強(qiáng)烈的情感心理聯(lián)結(jié)，這客觀上可以成為地方政府吸引生產(chǎn)要素參與鄉(xiāng)村建設(shè)的情感資源?；诖耍疚脑诮榻B日本故鄉(xiāng)稅政策經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，就建立地方政府與“離鄉(xiāng)者”之間的聯(lián)系，更好發(fā)揮地方政府積極主動性，擴(kuò)大鄉(xiāng)村振興的參與者譜系，增強(qiáng)鄉(xiāng)村振興內(nèi)生驅(qū)動力進(jìn)行探討。

二、什么是故鄉(xiāng)稅

（一）故鄉(xiāng)稅的緣起

經(jīng)歷了四十余年高速增長后，自20世紀(jì)90年代起，日本經(jīng)濟(jì)進(jìn)入了“失去的二十年”，城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡愈加嚴(yán)重。隨著農(nóng)村人口涌入城市、產(chǎn)業(yè)衰落、勞動力減少等，偏遠(yuǎn)地區(qū)財政收入也不斷萎縮，難以應(yīng)付公共服務(wù)支出?！班l(xiāng)村空心化”與地方財政危機(jī)相互強(qiáng)化形成惡性循環(huán)，進(jìn)一步制約了經(jīng)濟(jì)社會的可持續(xù)發(fā)展。

面對鄉(xiāng)村社會急速衰敗帶來的一系列嚴(yán)重社會問題，日本政府在早期主要是通過增加財政轉(zhuǎn)移支付、吸引工業(yè)資本下鄉(xiāng)的方式，走外生型的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和空心化治理道路（王國華，2015）。比如，不斷加大農(nóng)業(yè)財政支出，公用事業(yè)建設(shè)重點(diǎn)向農(nóng)村傾斜；通過農(nóng)村地區(qū)工業(yè)引進(jìn)促進(jìn)法律，引導(dǎo)勞動密集型企業(yè)進(jìn)駐農(nóng)村，等等。但進(jìn)入1990年代，隨著經(jīng)濟(jì)全球化進(jìn)程加快，日本國內(nèi)企業(yè)紛紛將生產(chǎn)基地轉(zhuǎn)移到海外，整個國家都出現(xiàn)產(chǎn)業(yè)空心化，已經(jīng)無力為鄉(xiāng)村地區(qū)提供產(chǎn)業(yè)支持。另一方面，經(jīng)濟(jì)停滯、福利支出擴(kuò)張導(dǎo)致國家財政日趨緊張，中央政府不得不削減農(nóng)業(yè)財政支出，依靠財政投入帶動鄉(xiāng)村地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的戰(zhàn)略難以維繼。

面對困境，一些專家學(xué)者開始反思扶持鄉(xiāng)村社會發(fā)展的“外生型”思路，并從增強(qiáng)鄉(xiāng)村社會發(fā)展內(nèi)生動力方面設(shè)計政策改革方案。如，2006年《日本經(jīng)濟(jì)新聞》的一篇文章提出一個地區(qū)性的稅制改進(jìn)方案，建議允許個人通過向偏遠(yuǎn)和落后地區(qū)捐贈稅款的方式來支持其發(fā)展。為鼓勵這種捐贈，可以允許納稅人在匯算清繳時按一定比例扣除捐款。這在當(dāng)時引起一場公眾辯論。當(dāng)時的福井縣知事西川一成是該政策的重要倡導(dǎo)者和推動者，他表示，這種稅收制度將有助于縮小地區(qū)之間的差距，減緩農(nóng)村地區(qū)人口減少的速度。作為對民意的回應(yīng)，2008年，日本頒布了《地方稅法》，并在第37條對“故鄉(xiāng)稅”進(jìn)行規(guī)定。其主要做法是：鼓勵納稅人自愿向居住地以外的地方公共行政組織（市、町、村等）進(jìn)行捐贈，居住地政府將允許納稅人按一定比例減免個人所得稅。為了提高納稅人向“故鄉(xiāng)”或其他心儀的鄉(xiāng)村地區(qū)捐贈稅款的積極性，該制度允許基層政府向捐贈者回贈一定的“土特產(chǎn)”。

可見，日本的“故鄉(xiāng)稅”并非一個獨(dú)立稅種，而是一種政府推動的、旨在促進(jìn)和支持財政資金不足的小城鎮(zhèn)或鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的“稅收捐贈計劃”。故鄉(xiāng)稅與其他公益捐款稅收抵扣制度最大的不同，在于捐贈者可將原本應(yīng)向居住地繳納的住民稅或所得稅，通過捐贈的形式轉(zhuǎn)移至其他地方政府。這種由納稅人完成的財政資金轉(zhuǎn)移支付，突破了經(jīng)典財政轉(zhuǎn)移支付體制下中央政府對轉(zhuǎn)移主體地位的壟斷，是對地方財政轉(zhuǎn)移支付途徑的一次創(chuàng)新（郭佩，2022）。此外，故鄉(xiāng)稅突出的亮點(diǎn)還在于，其是一種指定捐贈用途的稅金。地方政府要以具體的公共服務(wù)項目如扶持基礎(chǔ)教育、發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)、環(huán)境整治、防治地震災(zāi)害等來吸引捐贈，納稅人的捐贈行為也要針對具體項目來進(jìn)行。

（二）故鄉(xiāng)稅的實(shí)施

日本故鄉(xiāng)稅的正式名稱是“Furusato Nozei稅務(wù)計劃”。該計劃的實(shí)施，在行政上由內(nèi)務(wù)和通信部負(fù)責(zé)，但在運(yùn)營上主要由幾個金融機(jī)構(gòu)或民間網(wǎng)站管理，如信托銀行、Furusato Marumie、Furusoto Plus、SatoFuru、Furupo等。這些網(wǎng)站在與故鄉(xiāng)稅有關(guān)的稅務(wù)問題上為納稅人提供幫助，如必要的文書工作、基于繳款的扣減計算，以及展示各個地方自治政府在不同繳款級別上提供的禮品等。這些網(wǎng)站通過一個簡單的在線系統(tǒng)協(xié)調(diào)來自各個地方政府的信息。另外，日本政府也建立了“故鄉(xiāng)稅”申請網(wǎng)站，并開通了“一站式”結(jié)算平臺，該網(wǎng)站和平臺與相關(guān)金融或民間機(jī)構(gòu)網(wǎng)站形成一體化互通共享。捐贈者可以直接在網(wǎng)上提交申請，在下一年度自動享受稅收減免優(yōu)惠。

申請故鄉(xiāng)稅捐贈的流程簡略如下①關(guān)于故鄉(xiāng)稅的相關(guān)介紹及操作流程等，可參見日本總務(wù)省網(wǎng)站：https://www.soumu.go.jp/main_sosiki/jichi_zeisei/czaisei/czaisei_seido/080430_2_kojin.html.：第一步，選擇準(zhǔn)備通過稅款捐贈來支持的地方自治體。制度規(guī)定，納稅人的捐贈對象并非必須是自己嚴(yán)格意義上的“故鄉(xiāng)”。只要愿意，納稅人可向居住地以外的任何地方自治體捐贈。因此，納稅人可先登錄相關(guān)網(wǎng)站查詢各地方自治體提供的回贈禮品，并根據(jù)生活需要選擇捐贈對象。這些回禮包括三種類型：一是本地的特色產(chǎn)品以及旅游服務(wù)；二是電子產(chǎn)品、機(jī)票等非本地的相關(guān)禮品；三是服務(wù)型回贈，如“幫助離鄉(xiāng)人掃墓”、提供“空屋托管”服務(wù)等。第二步，捐贈行為發(fā)生后，納稅人將從被捐贈地方政府那里獲得納稅專用匯款單或繳款通知書。第三步，在收到回禮和捐贈證明后，納稅人可通過“確定申告”或“一站式特例”兩種途徑申請抵扣稅金。納稅人如果是“個人事業(yè)主”（即個體經(jīng)營者），可選擇“確定申告”方式，在第二年的3月15日前將捐贈證書和申報資料遞交稅務(wù)機(jī)關(guān)，由稅務(wù)機(jī)關(guān)從個人所得稅和住民稅中扣除稅金。納稅人如果是企業(yè)或事業(yè)組織雇員，可選擇“一站式特例”，此時不必通過稅務(wù)署，而是在第二年1月10日前向被捐贈地方政府遞交申請書，然后由被捐贈政府通知納稅人居住地政府，將捐贈金額從住民稅中扣除。選擇“確定申告”的，年度內(nèi)可捐贈的地方政府?dāng)?shù)量不限；選擇“一站式特例”的，一年內(nèi)最多可捐贈給5個地方政府，但同一地方政府可捐多次。

值得注意的是，納稅人捐贈的故鄉(xiāng)稅只有在“扣除上限額”之內(nèi)才能被扣除。個人所得稅和住民稅的扣除上限，是為了兼顧財政收入籌集需要和社會福利及收入調(diào)節(jié)政策目標(biāo)而設(shè)計的。在日本的個人所得稅制度體系中，存在社會保險費(fèi)、小規(guī)模企業(yè)救濟(jì)金、生命保險、地震保險、醫(yī)療保險以及住宅供入金等一系列法定扣除項目。而且，個人所得稅應(yīng)納稅額的計算還與收入規(guī)模、婚姻狀況、撫養(yǎng)人口數(shù)量等密切相關(guān)。因此，日本個人所得稅與住民稅的扣除上限額的計算相當(dāng)復(fù)雜。不過，如今納稅人可以通過網(wǎng)站中的計算器自動計算。有捐贈想法的納稅人，最佳方式是先通過網(wǎng)絡(luò)自動計算自己的所得稅和住民稅扣除上限額，再通過網(wǎng)站查詢各個地方提供的回饋禮品及其價值，然后根據(jù)自身偏好，在扣除上限額度之內(nèi)選擇稅款捐贈對象及捐贈額度，實(shí)現(xiàn)自身納稅額度最優(yōu)的同時，盡可能豐富生活需要。

（三）故鄉(xiāng)稅的效應(yīng)及弊端

故鄉(xiāng)稅政策實(shí)施以來，最初幾年里捐贈金額和使用人數(shù)增長平緩，但2015年后急速增加。據(jù)日本總務(wù)省統(tǒng)計，2020年度故鄉(xiāng)稅捐贈總額 6725億日元，數(shù)量高達(dá) 3489萬件，接受捐贈最多的地區(qū)集中在較為偏遠(yuǎn)的北海道、九州、四國等地?？傮w看，故鄉(xiāng)稅政策為偏遠(yuǎn)與鄉(xiāng)村地區(qū)政府增加了財政收入保障。據(jù)調(diào)查，應(yīng)捐贈者要求，日本全國12%的故鄉(xiāng)稅捐贈稅款被用于教育，11%用于兒童支持服務(wù)，6%被分配給區(qū)域工業(yè)復(fù)蘇和城鎮(zhèn)建設(shè)及公民活動，衛(wèi)生、醫(yī)療和福利服務(wù)占5%，旅游和交流活動占4%，當(dāng)?shù)丨h(huán)境和體育文化活動各占3%（Rausch，2017）。

故鄉(xiāng)稅政策的目標(biāo)，是實(shí)現(xiàn)在不受政府干預(yù)的情況下，從城市居民向鄉(xiāng)村政府以捐贈的形式轉(zhuǎn)移稅款。這一促進(jìn)地方財政平衡的目標(biāo)實(shí)現(xiàn)了嗎？研究表明，捐款確實(shí)從城市地區(qū)、高人口城市和高稅收負(fù)擔(dān)城市流向了農(nóng)村地區(qū)、低人口城市和低稅收負(fù)擔(dān)城市，這基本上符合政策設(shè)想。關(guān)于故鄉(xiāng)稅為不同基層政府帶來的稅收收益或損失，Yabe等人（2017）的研究表明：對于每個中央轄區(qū)（都、道、府、縣）下轄的人口數(shù)量前三的“市”，141個市中有86個（61%）呈現(xiàn)負(fù)平衡；與此相反，在人口數(shù)量最少的三個城市中，141個市中有129個（91.5%）報告了正平衡。對于每個中央轄區(qū)下轄的人口數(shù)量前三的“町”，141個中有87個呈現(xiàn)負(fù)平衡；與此相反，在人口數(shù)量最少的三個“町”，141個町中137個（97%）顯示正平衡。因此，無論資金是否被用于特定領(lǐng)域，這些捐款都是各基層政府預(yù)算規(guī)劃的重要組成部分，對實(shí)現(xiàn)預(yù)算平衡具有積極意義。

表1 日本2008年—2018年故鄉(xiāng)稅捐贈規(guī)模

故鄉(xiāng)稅更基本、更長遠(yuǎn)的政策目標(biāo)，是促進(jìn)農(nóng)村社區(qū)復(fù)蘇以及培育農(nóng)村地區(qū)發(fā)展的內(nèi)生動力。這一目標(biāo)實(shí)現(xiàn)程度如何？研究表明，故鄉(xiāng)稅確實(shí)對經(jīng)濟(jì)增長存在困難的偏遠(yuǎn)和鄉(xiāng)村地區(qū)產(chǎn)生了積極影響。這種針對特定區(qū)域和領(lǐng)域的捐款，對于受捐贈地區(qū)來說，可以被視為是對本地未來的投資或?qū)ζ湓谇捌诔鞘谢M(jìn)程中失去機(jī)會的再投資（Rausch，2017）。以教育為例，農(nóng)村地區(qū)在這一領(lǐng)域往往面臨投資損失，因為許多在本地區(qū)受過教育的年輕人成年后遷至城市就業(yè)，這意味著人口流出地區(qū)過去的基礎(chǔ)教育投入，在未來沒有得到應(yīng)有回報。鄉(xiāng)村地區(qū)的政府通過設(shè)計教育項目來吸引在外地工作生活的“同鄉(xiāng)”向本地捐贈稅款，這可被理解為用于彌補(bǔ)人口流失所導(dǎo)致教育費(fèi)用損失的再投資。故鄉(xiāng)稅的另一直接效應(yīng)，是為本地特定產(chǎn)業(yè)提供了一個穩(wěn)定成長的環(huán)境。如據(jù)佐賀縣的一個城市稱，該市選擇當(dāng)?shù)禺a(chǎn)品作為禮物，對該地區(qū)日漸衰弱的傳統(tǒng)手工藝產(chǎn)業(yè)起到了推動作用（Rausch，2017）。

但也有研究認(rèn)為，故鄉(xiāng)稅并未對偏遠(yuǎn)鄉(xiāng)村地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展發(fā)揮顯著作用，或者說，稅款的流動沒有真正促進(jìn)農(nóng)村社區(qū)的復(fù)蘇，而是在整個日本農(nóng)村地區(qū)創(chuàng)造了贏家和輸家。有研究發(fā)現(xiàn)，人們參與故鄉(xiāng)稅的動機(jī)，71.8%為了獲得回饋禮物，47.8%為了降低稅收負(fù)擔(dān)，20.4%是“想為特定地區(qū)做貢獻(xiàn)”，12%的人“想支持自己的家鄉(xiāng)”，11.1%的人想“支持和我有聯(lián)系的地方”（Sato，2017）。Yamamura（2017）等人發(fā)現(xiàn)，日本大地震導(dǎo)致故鄉(xiāng)稅捐贈明顯增加，這反映了利他動機(jī)；但回贈禮物支出每增加1%，捐款增加0.61%，這表明了自私動機(jī)。利他與自私心態(tài)的交叉混合，導(dǎo)致那些能提供有吸引力的回贈禮物的地區(qū)獲得了大部分捐贈，而其他市鎮(zhèn)的公共財政進(jìn)一步疲軟，區(qū)域內(nèi)的不平等總體上更大。在產(chǎn)生大量個人捐款的城市地區(qū)，其地方稅收入顯著減少。由于當(dāng)?shù)丶{稅人參與該計劃并因此將稅款轉(zhuǎn)移到其他城市，現(xiàn)在的東京和大阪等都市地區(qū)都聲稱出現(xiàn)了負(fù)財政平衡（Nohara，2017）。

而且，故鄉(xiāng)稅還有一個明顯缺陷：這種稅收具有不確定性。地方政府無法準(zhǔn)確預(yù)測未來的稅收規(guī)模，無論是收益還是損失，近期和長期的規(guī)劃都變得很復(fù)雜。一般情況下，政府可以根據(jù)既定稅率和經(jīng)濟(jì)增長水平，來大致推算出明年的稅收規(guī)模，并據(jù)此安排預(yù)算支出。但故鄉(xiāng)稅不具備這一特征。故鄉(xiāng)稅的規(guī)模取決于未來年份納稅人是否還向本地進(jìn)行捐贈，這又進(jìn)一步受到各個地方政府在稅收競爭中支付補(bǔ)償多少的影響。因此有人認(rèn)為，故鄉(xiāng)稅可能不是解決全國范圍內(nèi)地區(qū)不平衡問題的合理或可預(yù)測的政策（Rausch，2017）。

三、故鄉(xiāng)稅的現(xiàn)實(shí)背景與理論基礎(chǔ)

無論利弊如何，不可否認(rèn)的是，故鄉(xiāng)稅體現(xiàn)了一種與經(jīng)典稅收理論不一樣的稅收觀。它首先挑戰(zhàn)了經(jīng)典稅收理論中的屬地原則。按照一般的稅收理論，公民納稅是基于其公民身份及與此相關(guān)的權(quán)利和義務(wù)，納稅行為支持了居民所在的國家、區(qū)域或者社區(qū)。而按照故鄉(xiāng)稅背后的稅收觀念，公民可以選擇通過納稅來支持他們的“故鄉(xiāng)”。相對于公民與居住地間的基于公共服務(wù)的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，公民與“故鄉(xiāng)”間的聯(lián)系主要在情感方面。其次，在稅款使用方向上，故鄉(xiāng)稅納稅人事實(shí)上獲得了一定的發(fā)言權(quán)。納稅人向故鄉(xiāng)地區(qū)政府的稅收捐贈，往往以與鄉(xiāng)村復(fù)興有關(guān)的具體項目如環(huán)境保護(hù)、就業(yè)培訓(xùn)、產(chǎn)業(yè)扶持等為對象，納稅人的這些偏好會得到當(dāng)?shù)卣淖鹬?。這挑戰(zhàn)了稅收用途的非特定原則。最后，故鄉(xiāng)稅還挑戰(zhàn)了稅收“無償性”特征。公民選擇居住地之外的某個地區(qū)進(jìn)行稅款捐贈，部分動機(jī)可能是為了換取一份誘人的禮物回報。

如果將故鄉(xiāng)稅理解為一種“稅收捐贈計劃”或特定的財政收入轉(zhuǎn)移支付方式，上述關(guān)于稅收原則的挑戰(zhàn)尚可得到辯護(hù)。但故鄉(xiāng)稅所展現(xiàn)的財政轉(zhuǎn)移支付，與傳統(tǒng)的轉(zhuǎn)移支付也呈現(xiàn)出明顯差別。它消蝕了上級政府特別是中央政府在轉(zhuǎn)移支付中的決定權(quán)。而且，故鄉(xiāng)稅對地方政府稅收競爭的鼓勵，客觀上有可能背離轉(zhuǎn)移支付所追求的地域間財政公平與平等的目標(biāo)。這都意味著，需要重新思考傳統(tǒng)財政轉(zhuǎn)移支付的一系列定論。那么，這種頗具開創(chuàng)性、呈現(xiàn)挑戰(zhàn)意味的財政政策設(shè)計，有著怎樣的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)和理論支撐？

（一）現(xiàn)實(shí)原因：稅收困境及財政危機(jī)

二戰(zhàn)后，日本在經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展的同時，通過累進(jìn)稅收政策創(chuàng)造了一個相對“平等”的社會，同時又通過“強(qiáng)政府”的方式建立起一種慷慨的社會福利制度（Rausch，2019）。在20世紀(jì)80年代，日本的經(jīng)濟(jì)和社會模式令許多發(fā)達(dá)國家羨慕不已。但20世紀(jì)90年代以后，日本經(jīng)濟(jì)陷入停滯，老齡化、少子化等成為嚴(yán)峻的社會問題。這種情況下，一方面，政府在社會保障、醫(yī)療衛(wèi)生等方面的支出不斷攀升；另一方面，經(jīng)濟(jì)增長的停滯使得政府難以通過稅收汲取更多財政收入。財政收入增長受限與財政支出擴(kuò)張的雙向擠壓，使得日本政府公共債務(wù)余額占GDP比重持續(xù)躍升。根據(jù)OECD官方數(shù)據(jù)，1995年這一比重為93%，到 2003年升至 170%以上，2009年超200%，2019年更是高達(dá)234%。

經(jīng)濟(jì)表現(xiàn)不佳導(dǎo)致日本各級政府預(yù)算出現(xiàn)問題，政客、官僚和公民普遍感到了經(jīng)濟(jì)焦慮（Ide，Steinmo，2009）。不過，不同層級和性質(zhì)的政府面臨的財政處境存在差異。相對于都會區(qū)或大城市，鄉(xiāng)村與偏遠(yuǎn)地區(qū)的財政困境更加嚴(yán)重。長期以來，偏遠(yuǎn)鄉(xiāng)村地區(qū)公共服務(wù)很大程度上依靠上級特別是中央政府的轉(zhuǎn)移支付。面對財政困境，日本政府多年來一直在想方設(shè)法進(jìn)行政策調(diào)整和制度改革?？傮w看，日本民眾支持為了擴(kuò)大福利支出而在一定程度上增稅，這與很多發(fā)達(dá)國家的社會整體意識不太一樣。在其他西方國家，明顯的增稅措施由于可能影響特定群體的具體利益，很難在立法機(jī)構(gòu)獲得多數(shù)支持。但在日本，自1989年開征3%的消費(fèi)稅以來，先后在1997年、2014年和2019年三次成功調(diào)高稅率，目前稅率為10%。可問題在于，日本民眾“拒絕接受任何旨在財政重建的政策”（Rausch，2019）。增稅還算可以，因為增稅是普遍性、無差別的；但縮減自身在社會福利保障中的蛋糕份額是不可接受的。這種社會情緒對財政政策的一個重要影響，就是中央政府給予地方政府的預(yù)算再分配———日本地方分配稅支出——受到了決定性的削弱。

長期以來，日本的財政收入高度集中于中央政府，多數(shù)決策權(quán)也由中央單位掌握（Mochida，2001）。相比之下，地方政府財政收入集中度不高，但多數(shù)仍保持著較高水平的財政支出。日本的地方稅體系主要包括地方稅（約占35%）、地方分配稅（約占18%）和地方轉(zhuǎn)移稅（約占2%—3%）。地方稅包括州和市居民稅、固定資產(chǎn)稅和其他特殊用途稅。地方分配稅是中央政府向每個地方機(jī)構(gòu)分配財政資源的一種稅，目的是通過縮小差距和保證對地方財政的系統(tǒng)管理來平衡地方收入來源。每個市鎮(zhèn)的地方分配稅使用一個公式計算，該公式考慮了標(biāo)準(zhǔn)財政要求和財政收入，但總體看地方分配稅對財政基礎(chǔ)薄弱的地方機(jī)構(gòu)更有利。由于人口和產(chǎn)業(yè)的萎縮，偏遠(yuǎn)和鄉(xiāng)村地區(qū)的財政收支缺口不斷擴(kuò)大，僅靠中央政府的轉(zhuǎn)移支付已經(jīng)難以支撐。進(jìn)入21世紀(jì)，小泉政府和安倍政府都在重整財政稅收制度方面進(jìn)行了努力，但并未從根本上解決困難局面。這種情況下，中央政府開一個政策口子，給予地方政府更大自主權(quán)，讓他們自己去籌集財政收入，成為一種迫不得已的方案。

（二）理論基石：地域內(nèi)生理論

二戰(zhàn)后，美國社會學(xué)家塔爾科特·帕森斯提出了一種“內(nèi)生發(fā)展（西歐先發(fā)國家）—外生發(fā)展（后發(fā)國家）”二分的現(xiàn)代化理論。依此理論，西方社會之所以能夠現(xiàn)代化，是由于其長期歷史發(fā)展而形成的獨(dú)特文化和制度。非西方社會要在沒有相應(yīng)文化和基礎(chǔ)制度的情況下走向現(xiàn)代化，就必須在文化和制度上向西方看齊。20世紀(jì)中葉以來，伴隨著經(jīng)濟(jì)高速增長，日本的城鄉(xiāng)發(fā)展不平等問題越來越嚴(yán)重，環(huán)境污染公害事件頻發(fā)。一些日本學(xué)者開始反思這種以歐美發(fā)達(dá)國家為目標(biāo)的“趕超型現(xiàn)代化”的弊端。他們認(rèn)為，由政府主導(dǎo)的、以工業(yè)開發(fā)和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)為主的外生式鄉(xiāng)村發(fā)展模式，忽視了本國傳統(tǒng)鄉(xiāng)土社會結(jié)構(gòu)的自足性及其與現(xiàn)代化的融合需求，從而人為加劇了城市社會與鄉(xiāng)土社會之間的斷裂。在此背景下，日本學(xué)界出現(xiàn)了以地方自治和經(jīng)濟(jì)自立為導(dǎo)向的“地域主義”思潮，由此產(chǎn)生了內(nèi)生發(fā)展理論。

與經(jīng)典的現(xiàn)代化理論以國家為研究對象、追求經(jīng)濟(jì)增長目標(biāo)不同，內(nèi)生發(fā)展理論以地方為主要研究對象，追求人與自然和諧共生，注重傳統(tǒng)文化的再創(chuàng)造以及基層社會的主體性（鶴見和子，1991）?；趯ξ鳉W現(xiàn)代化模式、經(jīng)濟(jì)至上主義以及中央集權(quán)主義的批判性思考，內(nèi)生發(fā)展理論強(qiáng)調(diào)不以謀求政治（第一部門）權(quán)力和經(jīng)濟(jì)（第二部門）權(quán)力為目的，而是強(qiáng)調(diào)通過社會成員自發(fā)組織的形式以擺脫現(xiàn)代危機(jī)（顧鴻雁，2021）。宮本憲一（1989）認(rèn)為內(nèi)生發(fā)展應(yīng)具有四個特征：一是當(dāng)?shù)鼐用褚员镜丶夹g(shù)、產(chǎn)業(yè)和文化為基礎(chǔ)，以地區(qū)內(nèi)市場為主要對象，開展學(xué)習(xí)、計劃和經(jīng)營活動；二是應(yīng)在環(huán)境保護(hù)的框架中考慮地方開發(fā)問題，力求實(shí)現(xiàn)生活便利、福祉、文化和居民人權(quán)等綜合目標(biāo)；三是產(chǎn)業(yè)開發(fā)不應(yīng)限定于某種產(chǎn)業(yè)，而是應(yīng)該涵蓋多種產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域，使其產(chǎn)生的附加價值盡可能在各個階段都回歸本地；四是建立居民參與制度，自治體應(yīng)體現(xiàn)居民意志，擁有執(zhí)行地方發(fā)展計劃所需的管控資本和土地利用的自治權(quán)。宮本憲一的內(nèi)生發(fā)展觀點(diǎn)旨在改變地方過度依賴中央財政補(bǔ)助的狀況，以期通過城鄉(xiāng)之間的交流和橫向轉(zhuǎn)移支付來促進(jìn)農(nóng)村自立發(fā)展。內(nèi)生發(fā)展理論很大程度上主導(dǎo)了上世紀(jì)80年代直至21世紀(jì)初的日本財政政策。這一理論主張的地方財政自立、差異化發(fā)展和城鄉(xiāng)交流逐漸成為地方發(fā)展戰(zhàn)略的一部分。特別是小泉純一郎執(zhí)政期間（2001年—2006年），日本實(shí)行了削減國庫補(bǔ)助金、調(diào)整地方分配稅以及向地方轉(zhuǎn)移稅源的“三位一體”地方分權(quán)改革。

進(jìn)入21世紀(jì)，在內(nèi)生發(fā)展理論影響下，日本更加突出城鄉(xiāng)間人才交流在激發(fā)鄉(xiāng)村發(fā)展內(nèi)生動力中的重要性，并積極探尋促進(jìn)城鄉(xiāng)協(xié)作的方式和途徑，這被稱為“新內(nèi)生發(fā)展理論”。新內(nèi)生發(fā)展理論在對以往政策實(shí)踐進(jìn)行提煉反思的基礎(chǔ)上，著力于探索構(gòu)建多元主體協(xié)同治理的有效途徑。比如，2008年出臺的《國土形成計劃》提出“新公共”概念，旨在改變政府主導(dǎo)型公共服務(wù)體系，讓包括居民、非營利性組織和企業(yè)等在內(nèi)的更多主體參與到地方公共服務(wù)中，以彌補(bǔ)地緣型自治功能的缺失，減輕財政負(fù)擔(dān)，擴(kuò)大社會服務(wù)供給，創(chuàng)造新的就業(yè)機(jī)會①日本國土交通省．國土形成計劃（全國計劃），2015年，第159-162頁。。新內(nèi)生發(fā)展理論的核心政策主張，是引導(dǎo)與鄉(xiāng)村社會相關(guān)的群體參與到鄉(xiāng)村發(fā)展中去。被作為人員交流目標(biāo)的群體包括志愿者（經(jīng)常往來于鄉(xiāng)村之間的人）、“近居者（本地出身但居住在附近城鎮(zhèn)的人）”“遠(yuǎn)居者（本地出身但居住在較遠(yuǎn)城鎮(zhèn)的人）”和其他與鄉(xiāng)村有某種聯(lián)系的人。在通過多樣化手段引導(dǎo)外部人才回歸鄉(xiāng)村后，這些外來者主要通過生活支援、社區(qū)支援和價值創(chuàng)造等助力鄉(xiāng)村社區(qū)創(chuàng)造工作。其中“生活支援活動”主要為居民提供日常生活所需的服務(wù)；“社區(qū)支援活動”主要是參加農(nóng)事勞動以及傳統(tǒng)節(jié)慶等村落集體活動；“價值創(chuàng)造活動”主要是參與者幫助鄉(xiāng)村社區(qū)居民利用鄉(xiāng)村特色資源創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)（圖司直也，2013）。

內(nèi)生理論發(fā)展到近期，進(jìn)化成為安倍內(nèi)閣時期的“地方創(chuàng)生”政策。該政策的目標(biāo)是引導(dǎo)每個地區(qū)都能利用本地特點(diǎn)建立一個自主和可持續(xù)發(fā)展的社會。自2014年起，安倍內(nèi)閣先后提出兩期《地區(qū)、民眾和就業(yè)綜合戰(zhàn)略》，以圖在地方上創(chuàng)造更多就業(yè)機(jī)會、吸引更多人口流入、提升年輕一代的婚育愿望，更深層次目標(biāo)是謀求構(gòu)筑一種依靠當(dāng)?shù)刭Y源、特點(diǎn)、優(yōu)勢的且具有區(qū)域內(nèi)循環(huán)特征的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，從而創(chuàng)造一個人人安心生活工作和活躍參與的社會。為此，日本政府通過財政激勵等手段鼓勵人口從大都市向地方移居，將一些政府機(jī)構(gòu)和大學(xué)從都市圈搬遷到地方，為鄉(xiāng)村和偏遠(yuǎn)地區(qū)完善基礎(chǔ)設(shè)施，同時還啟動了城市孩子們的“農(nóng)林漁村”交流體驗。在財政支持方面，日本中央政府向地方提供了多項扶持資金，涵蓋領(lǐng)域包括人力資源開發(fā)和移民、區(qū)域工業(yè)、農(nóng)林漁業(yè)、旅游業(yè)和城鎮(zhèn)發(fā)展等。

（三）政治背景：新自由主義

20世紀(jì)70年代起，反對國家對經(jīng)濟(jì)不必要干預(yù)、提倡自由市場的新自由主義思潮，在各國經(jīng)濟(jì)政策中占據(jù)了重要地位。新自由主義將競爭視為人類關(guān)系的決定性特征。在這一思潮引領(lǐng)下，競爭不僅表現(xiàn)在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，即使在政治領(lǐng)域，提倡者也認(rèn)為，應(yīng)該通過競爭的方式進(jìn)行更具效率的公共選擇。具體來說，這一思潮認(rèn)為應(yīng)將公民定義為公共產(chǎn)品的“消費(fèi)者”，并通過民主選擇的方式來進(jìn)行對價交換，從而使得公共產(chǎn)品能夠更好地滿足更多人的偏好。對于政治家和官僚系統(tǒng)來說，這被認(rèn)為是獎賞功績、懲罰低效的過程。這種政治“市場”競爭帶來的好處是非競爭模式無法實(shí)現(xiàn)的。日本故鄉(xiāng)稅制度設(shè)計，顯著體現(xiàn)了鼓勵地方政府間競爭的用意。

盡管日本是東亞地區(qū)最早的工業(yè)化國家，如今也被普遍視為“西方國家”，但西方世界對日本的看法仍然存在諸多矛盾，其身份包括：地區(qū)侵略者，異國情調(diào)的東亞國家，經(jīng)濟(jì)強(qiáng)國，接近破產(chǎn)的福利國家，最后是新自由主義政策國家（Rausch，2019）。不過，關(guān)于新自由主義政策在日本政治經(jīng)濟(jì)體系中的地位，學(xué)者們存在較大分歧。塔格特·墨菲（2021）在其日本政治史《日本及其歷史枷鎖》中，駁斥了日本政治治理中的任何新自由主義偽裝：“盡管日本看起來是一個政治和權(quán)力已經(jīng)消失的‘市場社會’，但這僅僅是一種新自由主義幻想。事實(shí)上，政治在日本無處不在，阻礙和約束著市場，滲透到生活的方方面面。”但仍有不少學(xué)者承認(rèn)了日本政治和經(jīng)濟(jì)政策中新自由主義思潮的存在。一種觀點(diǎn)認(rèn)為，新自由主義早在20世紀(jì)70年代中期就以1975年政府和工業(yè)聯(lián)合會共同鎮(zhèn)壓勞工運(yùn)動的形式出現(xiàn)在日本（Shibata，2015）。另一觀點(diǎn)則認(rèn)為，日本的新自由主義政策主要成形于20世紀(jì)90年代中期以后，是小泉純一郎三位一體結(jié)構(gòu)改革的結(jié)果（Mukawa，2009）。在小泉改革之前，日本的基本治理原則側(cè)重于中央集權(quán)的國家規(guī)劃和平等分配，對市場理性的個 人 主 義 沒 有 興 趣（Hill，F(xiàn)ujita，2000；Ohtake，1999）?！靶∪救送樾伦杂芍髁x思想，他代表了日本右翼觀念的轉(zhuǎn)變，即從戰(zhàn)后初期右翼特有的裙帶主義和強(qiáng)國家社團(tuán)主義的混合，轉(zhuǎn)變?yōu)楫?dāng)代反動民族主義和新自由主義的混合。”（墨菲，2021）。

可見，小泉政府一定程度上接受了城鄉(xiāng)不平衡發(fā)展的事實(shí)，從而不再將區(qū)域平衡發(fā)展作為緊要的政策目標(biāo)。在此觀念影響下，小泉政府削減了再分配支出，以試圖恢復(fù)日本負(fù)債累累的公共財政（Tsukamoto，2012）。因此有理由認(rèn)為，故鄉(xiāng)稅很大程度上與新自由主義思潮有關(guān)，它成為中央政策制定的權(quán)力下放和私有化中的稅收組成部分，并根據(jù)市場指令選擇性地重新調(diào)整發(fā)展規(guī)模。它設(shè)想以合理的、基于政策的區(qū)域復(fù)興為幌子，將稅收從人口稠密的城市地區(qū)轉(zhuǎn)移到人口較少的農(nóng)村地區(qū)，以納稅消費(fèi)者的明顯偏好為導(dǎo)向（Rausch，2019）。

（四）社會需求：鄉(xiāng)愁

一些學(xué)者試圖從社會學(xué)視角解讀故鄉(xiāng)稅的內(nèi)在邏輯。故鄉(xiāng)稅的心理學(xué)基礎(chǔ)，是現(xiàn)代社會急速工業(yè)化、城市化進(jìn)程中存在于人們內(nèi)心深處的鄉(xiāng)愁或者懷舊情緒。吉登斯（2000）在《現(xiàn)代性后果》一書中寫道：“現(xiàn)代性以前所未有的方式，把我們拋離了所有類型的社會秩序的軌道，從而形成了其生活形態(tài)。”這種“拋離”造成了傳統(tǒng)社會與現(xiàn)代社會、傳統(tǒng)精神與現(xiàn)代精神、傳統(tǒng)思維方式與現(xiàn)代思維方式間的“斷裂”。而“懷舊”就是以感性體驗的方式（審美的方式）應(yīng)對、反思、對抗乃至批判這一后果的產(chǎn)物（趙靜蓉，2009）。

人類天生具有追求新奇、崇尚冒險的本能，其在長期離開原來的定居地而遷徙、征伐的過程中，會自然地產(chǎn)生對過往生活場景、活動體驗的回憶和思念。因此，“懷舊”或“鄉(xiāng)愁”作為一種現(xiàn)象，在早期的東西方文化中都有所表現(xiàn)。在古希臘史詩《奧德賽》中，對故鄉(xiāng)的深深懷念、對妻子的無限眷戀，是奧德修斯克服千難萬險、立志返鄉(xiāng)的主要驅(qū)動力。在古代中國以詩詞為代表的文學(xué)作品中，“思鄉(xiāng)”是文人墨客、行旅客商們永恒的主題。到近代，西方的一些醫(yī)生關(guān)注到發(fā)生在遠(yuǎn)征士兵身上痛苦而強(qiáng)烈的思鄉(xiāng)情緒，并將其與“憂郁癥”聯(lián)系起來，試圖找到這種情感疾病的生理學(xué)誘因。1688年，瑞士醫(yī)生J·霍弗爾率先將希臘語詞根nostos（回家、返鄉(xiāng)之意）和algia（心理的痛苦之意）聯(lián)合起來，創(chuàng)造出nostalgia一詞，來表示“思鄉(xiāng)病”。20世紀(jì)特別是20世紀(jì)50年代以來，懷舊的心理學(xué)內(nèi)涵才在巨大的社會、科技及文化變遷推動下，轉(zhuǎn)向其社會學(xué)意義（趙靜蓉，2009）。

本文所稱的“故鄉(xiāng)稅”，是日語中“ふるさと納稅”的中譯詞。ふるさと（其發(fā)音為Furusato）在日語中的含義是“老村莊”，其等效含義更像是“家”“家鄉(xiāng)”或“故鄉(xiāng)”。在文學(xué)意義上，F(xiàn)urusato讓人聯(lián)想到田園詩般的鄉(xiāng)村，聯(lián)想到由森林、稻田和農(nóng)舍構(gòu)成的獨(dú)特景觀。在生活節(jié)奏越來越快、由遠(yuǎn)離故鄉(xiāng)的人群構(gòu)成的城市社會，這種景觀與人們對年少時無憂無慮生活的回憶的心理形成共鳴?；谶@種普遍心理，F(xiàn)urusato在日本成為政治家、規(guī)劃者和廣告商廣泛使用的強(qiáng)大象征性情結(jié)（Rausch，2019）。Furusato作為一種懷舊或鄉(xiāng)愁心態(tài)，既包含時間維度也包含空間維度。當(dāng)人們在過去與現(xiàn)在之間的居住場景產(chǎn)生遷移時，鄉(xiāng)愁才有機(jī)會產(chǎn)生。如果一個人一直住在他（她）的出生地，該地將不會被稱為Furusato（Morrison，2013）。進(jìn)一步看，時間與空間維度的斷裂，僅是懷舊情懷產(chǎn)生的必要而非充分條件。人們在故鄉(xiāng)的曾經(jīng)的生活體驗以及離鄉(xiāng)后在新的生活環(huán)境中的經(jīng)歷所激發(fā)的對過往的回憶，才是鄉(xiāng)愁賴以產(chǎn)生的直接誘因?！叭绻粋€人的家鄉(xiāng)或出生地沒有產(chǎn)生溫暖而模糊的感覺，他可能不愿意把這個地方稱為他或她的furusato”，并且，“幾乎任何能喚起這種懷舊感的地方，即使不是他的家鄉(xiāng)，也可以被視為furusato。”（Morrison，2013）法國哲學(xué)家芭芭拉·卡森（2020）在《鄉(xiāng)愁》一書中提出一個疑問，她不是科西嘉人，即不在那里出生，也不曾在那里成長，可是為什么每次到科西嘉島，總是有一種“回家”的感覺？她認(rèn)為這可能與其當(dāng)時處境所帶來的個人主觀體驗有關(guān)：丈夫死于疾病，島上的居民卻熱情地接納了她?？梢?，鄉(xiāng)愁心理所期待的是一種人與環(huán)境的聯(lián)系，并非一定是個體與其早年居住地的聯(lián)系，更有可能是個體要建立一種自身與本人內(nèi)心所期望的“桃花源”般庇護(hù)所的聯(lián)系。這個庇護(hù)所，很大程度上建立在個人相像的基礎(chǔ)之上。

綜上，鄉(xiāng)愁情結(jié)普遍存在于人類社會的各個階段。在現(xiàn)代社會，工業(yè)化、城市化帶來的生活方式巨變，快節(jié)奏生活帶來的眩暈感、生產(chǎn)模式迭代帶來的被拋離感、傳統(tǒng)共同體崩解帶來的不安全感等等疊加在一起，促使人們內(nèi)心深處產(chǎn)生一種回歸本真、尋找桃花源的心理需求?，F(xiàn)代社會背景下人們的懷舊與鄉(xiāng)愁心理，與歷史上任何時期相比，可能更加濃烈，其想象追求與現(xiàn)實(shí)情況之間的差別也更加具有難以逾越的張力。以東亞國家為典型的后發(fā)工業(yè)化國家，在短短一到兩代人的時間內(nèi)就完成了先發(fā)工業(yè)化國家兩三百年的工業(yè)化歷程。這種情況下，大規(guī)模人口幾乎同時經(jīng)歷了從傳統(tǒng)鄉(xiāng)村社會到城市社區(qū)甚至都市生活圈的遷徙，經(jīng)歷了傳統(tǒng)共同體中風(fēng)險庇護(hù)結(jié)構(gòu)到城市化生存環(huán)境下多維度秩序自主聯(lián)合的生活方式的體驗。同樣的鄉(xiāng)愁在一段歷史時期內(nèi)成為大規(guī)模人群的集體回憶。而且，這些國家傳統(tǒng)鄉(xiāng)村景觀也隨著工業(yè)化和城市化的急飛猛進(jìn)而迅速消逝，鄉(xiāng)愁心理的無處安放成為一個時期內(nèi)人們的普遍心理狀態(tài)。

這種情況下，建立一種故鄉(xiāng)與離鄉(xiāng)者之間的聯(lián)接，可在一定程度上滿足離鄉(xiāng)者的心理需求。這種需求對于人口大量流出的偏遠(yuǎn)區(qū)域和鄉(xiāng)村地區(qū)來說，事實(shí)上提供了一種獲取經(jīng)濟(jì)資源的可能性渠道。在我國改革開放早期，各地政府吸引到的外資大多來自港澳臺和海外僑胞，鄉(xiāng)愁紐帶其實(shí)是他們投資的潛在理由，它客觀上降低了雙方之間的信任成本。對于地方政府發(fā)展經(jīng)濟(jì)來說，鄉(xiāng)愁作為一種情感資源，其作用不會僅限于吸引投資。日本的故鄉(xiāng)稅就提供了一種有益的探索，即將鄉(xiāng)愁用于吸引“游子”或離鄉(xiāng)者們的稅款捐贈。

值得注意的是，故鄉(xiāng)稅并非只是一種具有功利色彩的政策設(shè)計。早在1984年，當(dāng)時執(zhí)政的自民黨就將一項“創(chuàng)造家園或本土的政策”———furusato zukuri，作為“國內(nèi)文化政策的情感基石”（Robertson，1988）。這些“打造新的文化政策和新的日本式福利國家的手段”，被認(rèn)為“代表著試圖將政策方向轉(zhuǎn)向創(chuàng)造懷舊的政治象征性景觀，并將國內(nèi)政策從關(guān)注物質(zhì)需求轉(zhuǎn)向關(guān)注國家和公民生活的情感層面。”（Rausch，2019）可見，故鄉(xiāng)稅表面上是為持續(xù)出現(xiàn)財政短缺的地區(qū)提供的一種公民支持手段，實(shí)質(zhì)上是日本政策轉(zhuǎn)向的一種表現(xiàn)。

四、啟示

在工業(yè)化和城市化時代，鄉(xiāng)村社會一方面可能成為整個社會協(xié)調(diào)運(yùn)轉(zhuǎn)和可持續(xù)發(fā)展的“拖油瓶”，另一方面也有可能成為社會組織方式融合式變遷的深厚基礎(chǔ)與強(qiáng)大潛力。到底是成為前者還是后者，除了受政治制度、社會文化等影響外，亦與特定階段執(zhí)政群體的政策選擇密切相關(guān)。而政策選擇的關(guān)鍵，從現(xiàn)有各國經(jīng)驗教訓(xùn)看，是如何有效激發(fā)各相關(guān)利益群體的主體性參與。中央政府與各層級地方政府、當(dāng)下的鄉(xiāng)村居民與“曾經(jīng)的”鄉(xiāng)村居民、社會自發(fā)組織與市場組織都應(yīng)該在鄉(xiāng)村振興中有一席之地。日本的故鄉(xiāng)稅，從政策設(shè)計視角看其實(shí)存在一系列缺陷，但其在有效擴(kuò)大鄉(xiāng)村發(fā)展的“在場者”隊伍，促進(jìn)鄉(xiāng)村社會融入現(xiàn)代社會以及可持續(xù)發(fā)展方面的探索，確實(shí)值得細(xì)細(xì)品味。具體來說，這一經(jīng)驗在以下方面為我國的鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略提供了有益借鑒。

（一）賦權(quán)地方政府，豐裕鄉(xiāng)村振興的財政基礎(chǔ)

在當(dāng)代語境下，“地方主義”被賦予了深刻的財政學(xué)與國家治理意義。而故鄉(xiāng)稅及其背后的觀念，試圖通過重新定位公民身份的方式，來賦予地方主義另一種含義，以使其能夠超越傳統(tǒng)財政學(xué)范疇，并為未來的地方治理提供更加豐富的可能性。

現(xiàn)代國家與社會關(guān)系將稅收作為人們?yōu)檎?wù)付出的代價。盡管人們對具體的征稅方案和稅負(fù)在不同群體間的分配存在爭議，但多數(shù)人仍然認(rèn)同納稅是公民身份的一種表現(xiàn)形式。公民通過納稅支持國家，政府根據(jù)民主投票和選舉過程中產(chǎn)生的政策優(yōu)先事項確定稅款的分配。在這種國家主義假設(shè)的前提下，弱勢地區(qū)（特別是農(nóng)村地區(qū)）或群體要獲得公共財政的額外關(guān)照，就必須向中央政府表達(dá)自身需求或偏好來爭取更多的財政資源投入，即通過中央政府再分配的方式來取得與強(qiáng)勢地區(qū)（如城市地區(qū)）或群體的相對均衡。從這個意義上說，“公民身份模式默認(rèn)了政府的政策優(yōu)先事項，并期望他們的情況和需求能得到中央政府的考慮（Rausch，2017）?！?/p>

故鄉(xiāng)稅制度為這種公民身份模式增加了一個額外的元素：任何個人都可以選擇關(guān)注特定的地方或地方政策。按照一般的稅收公民觀：公民主要向中央政府納稅，并以此支持他們的“國家”，中央政府根據(jù)統(tǒng)一的、統(tǒng)籌的國家政策重新分配這些稅收。同時，公民享受自身對國家的貢獻(xiàn)。而故鄉(xiāng)稅的公民觀是：公民可以為自己選擇的“故鄉(xiāng)”和相應(yīng)的公共項目向某些基層地方政府納稅，地方政府根據(jù)出資人選擇的政策優(yōu)先事項分配這些稅收，公民享受自身對故鄉(xiāng)的貢獻(xiàn)。在這一模式中，公民不但是“國家”的公民，也是“地方”的公民。而且，這里的地方不僅僅是公民當(dāng)下所居住的地方，還包括公民曾經(jīng)生活、甚至雖未曾經(jīng)生活但心有向往的地方。

可見，地方主義不僅僅是狹義財政或物質(zhì)上的，亦是心理依戀或認(rèn)同上的。地方主義的內(nèi)涵遠(yuǎn)比我們想像的要豐富，關(guān)鍵需要我們在政策設(shè)計中更加關(guān)注人性來進(jìn)行發(fā)掘。地方主義的要義，是尊重地方政府在區(qū)域性公共產(chǎn)品供給中的主體地位，尊重公民個人對于當(dāng)下居住地、曾經(jīng)居住地甚至向往居住地的歸屬感，并為雙方的深度聯(lián)接創(chuàng)造條件。這客觀上需要賦予地方政府靈活應(yīng)對現(xiàn)實(shí)環(huán)境變化所需要的權(quán)力。地方政府運(yùn)用這些權(quán)力，方可構(gòu)建自身相對于其他地方的獨(dú)特性與辨識度，從而與本地居民、離鄉(xiāng)者建立起更加密切的聯(lián)系，以此來獲取更加充分的內(nèi)生驅(qū)動力。在當(dāng)代各國財政風(fēng)險因公共債務(wù)不斷攀升、對赤字財政的依賴日漸加深的背景下，地方主義不斷地被專家學(xué)者們作為解決方案拿來討論。這種討論，應(yīng)該因為人類心理學(xué)的加持而更加具有現(xiàn)實(shí)意義。

（二）吸引“離鄉(xiāng)者”復(fù)歸，擴(kuò)大鄉(xiāng)村振興社會參與度

在我國的鄉(xiāng)村振興制度設(shè)計中，現(xiàn)有的鄉(xiāng)村居民是當(dāng)然的主體。相關(guān)規(guī)劃還對黨委政府以及各種市場和社會組織等的主體地位進(jìn)行了界定。但對由鄉(xiāng)村遷徙至城市的“曾經(jīng)的”鄉(xiāng)村居民在鄉(xiāng)村振興中的作用，還缺乏應(yīng)有的關(guān)注、了解和運(yùn)用。

1979年我國農(nóng)村人口占比為80%，2020年農(nóng)村人口比重已降至36.11%，幾億人在短短四十年內(nèi)從農(nóng)民變成市民。對于從前現(xiàn)代社會結(jié)構(gòu)跨入現(xiàn)代甚至后現(xiàn)代社會結(jié)構(gòu)的個體來說，生產(chǎn)生活方式的急劇變遷，必然帶來別樣的情感和文化需求。對于城鄉(xiāng)間的遷徙者來說，這客觀上要求維持一種在原來生活場景與當(dāng)下城市環(huán)境之間的情感紐帶。這種情況下，“懷舊”和“鄉(xiāng)愁”就擴(kuò)展為一種無處不在的文化情懷（趙靜蓉，2009），并成為無數(shù)離鄉(xiāng)者心頭無法抹去的美好記憶。市場機(jī)制客觀上為滿足這種需求提供了一些途徑。在當(dāng)今消費(fèi)社會，“懷舊”和“鄉(xiāng)愁”已經(jīng)成為一種具有廣泛代表的消費(fèi)心理，老照片、老房子、老物件越來越多地成為經(jīng)營者激發(fā)消費(fèi)欲望的工具。但在公共經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，人們的“懷舊”和“鄉(xiāng)愁”心理還沒有得到應(yīng)有的關(guān)注與滿足。

事實(shí)上，我國在脫貧攻堅和鄉(xiāng)村振興等工作中已經(jīng)注意到了這一點(diǎn)。習(xí)近平總書記早在2015年云南考察時就強(qiáng)調(diào)，新農(nóng)村建設(shè)一定要走符合農(nóng)村實(shí)際的路子，要“注意鄉(xiāng)土味道，保留鄉(xiāng)村風(fēng)貌，留得住青山綠水，記得住鄉(xiāng)愁?！惫枢l(xiāng)稅經(jīng)驗啟示我們，鄉(xiāng)愁心態(tài)不僅僅是應(yīng)當(dāng)重視并加以滿足的一種公共需要，也能夠成為開創(chuàng)生產(chǎn)要素來源渠道、尋找更多鄉(xiāng)村振興事業(yè)合作者的心理情結(jié)資源。

現(xiàn)代社會場景中的城市化進(jìn)程，是一場從鄉(xiāng)村社會向城市社會的單向度遷徙。已經(jīng)融入現(xiàn)代都市生活的人的本體，很難重新回到鄉(xiāng)村共同體中來，但這并不意味著其他生產(chǎn)要素也隨人之本體而物理性滯留。隨著網(wǎng)絡(luò)大數(shù)據(jù)技術(shù)的迅猛發(fā)展，人們了解、貼近甚至參與故鄉(xiāng)建設(shè)的途徑越來越豐富。本土精英的回歸，并不一定非得是人的身體的回歸，更可以是基于情感歸屬的生產(chǎn)要素的回歸。因此，地方政府理應(yīng)發(fā)揮主觀能動性，利用好鄉(xiāng)愁情感紐帶，吸引更多人才、資本和財政資金投入鄉(xiāng)村振興進(jìn)程。

而且，從歷史發(fā)展的視角看，從農(nóng)業(yè)社會向工業(yè)社會的過渡，是一個時長有限的歷史階段。鄉(xiāng)愁紐帶主要存在于第一代城鄉(xiāng)遷徙者身上，自幼生活在城市社會中的第二代移民，對所謂的“原籍”不再有必然的心理聯(lián)接。所以，對于地方政府來說，抓住這一歷史窗口期具有迫切性。而且，第二代及以后世代的遷徙者與“原籍”有無心理聯(lián)接，更大程度上取決于地方政府在構(gòu)建和維持情感紐帶方面的主動性。因此，鄉(xiāng)村振興的政策設(shè)計者、決策者和執(zhí)行者，都需要打破固有的思維框框，以更加豐富的政策想像力，來推動相關(guān)政策的改革創(chuàng)新。

（三）關(guān)注傳統(tǒng)文化元素，增強(qiáng)鄉(xiāng)村振興的內(nèi)生動力

在日本，故鄉(xiāng)稅政策是其獨(dú)特的現(xiàn)代化進(jìn)程以及本土文化在行政領(lǐng)域的一種映射。現(xiàn)代性以個體的自我發(fā)現(xiàn)與解放為基本標(biāo)志。工業(yè)化生產(chǎn)摧毀了傳統(tǒng)社會中的共同體，使得人們成為具有獨(dú)立身份和自由權(quán)利的個體。從此，人們可以憑借“自愿”進(jìn)入勞動力市場，通過雇傭關(guān)系來獲得收入以支撐生存和生活需要?？梢?，現(xiàn)代性意味著“維護(hù)生活完整性的任務(wù)開始由社會轉(zhuǎn)交給個人——轉(zhuǎn)交給對生活中的事物具有獨(dú)特看法的個人?！保溈朔ㄌm，1995）從傳統(tǒng)到現(xiàn)代，其前提就是“人”與“神”的維度的連接被中斷，一個完全世俗的文化和社會成型（趙靜蓉，2009）。這種中斷勢必造成一種“斷裂”，即現(xiàn)階段或狀態(tài)與前一階段或狀態(tài)之間突然拉開距離，從而形成緊張沖突的局面。一個人猛然被動地從傳統(tǒng)共同體場景進(jìn)入現(xiàn)代工業(yè)及城市場景，馬上面臨的是因失去歸屬感所導(dǎo)致的“本體安全感”缺失，以及個人的“存在性焦慮”（吉登斯，2017）。這種情況下，傳統(tǒng)文化為焦慮中的現(xiàn)代人提供了一種應(yīng)對過去與現(xiàn)在之間斷裂的“緩沖器”。它一定程度上順應(yīng)和滿足了現(xiàn)代人追求心理歸屬和心靈寧靜的需要，成為現(xiàn)代人一種“療傷”或“修復(fù)”手段，甚至承擔(dān)起了對人類所遭受的心靈傷害的文化救贖功能。

傳統(tǒng)文化對現(xiàn)代城市人的心理歸屬功能，以及在社會共識形成、公共事務(wù)治理協(xié)調(diào)中的黏合作用，客觀上可以成為鄉(xiāng)村振興的潛在驅(qū)動力。在研究故鄉(xiāng)稅政策的源頭時，學(xué)者們都關(guān)注到了其背后獨(dú)特的日本文化和社會背景以及“故鄉(xiāng)”觀念的力量（Rausch，2019）?？梢?，故鄉(xiāng)稅政策作為激發(fā)鄉(xiāng)村發(fā)展內(nèi)生動力的一個探索，具有濃厚的傳統(tǒng)本土文化背景。我國《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃（2018-2022年）》指出，“中華文明根植于農(nóng)耕文化，鄉(xiāng)村是中華文明的基本載體。”鄉(xiāng)村振興并非是在鄉(xiāng)村地區(qū)全盤移植現(xiàn)代社會的一切元素，而是對鄉(xiāng)村社會的組織方式與生產(chǎn)生活方式進(jìn)行以適應(yīng)現(xiàn)代社會為目標(biāo)的融合性改造。相對于城市，現(xiàn)代社會元素對鄉(xiāng)村社區(qū)社會結(jié)構(gòu)的沖擊與解構(gòu)較輕微，鄉(xiāng)野地區(qū)的居民與地域共同體之間的親密關(guān)系在一定程度上得以延續(xù)。按照奧斯特羅姆的觀點(diǎn)，這種鄉(xiāng)野自治結(jié)構(gòu)，在現(xiàn)代社會流行的“國有化”和“私有化”之外，提供了一種解決公共資源治理的第三種路徑?？梢姡l(xiāng)土社會遺留在居民生活習(xí)慣中的利益共享、情感共通的思維，是實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興可資利用的思想意識資源。

鄉(xiāng)村振興，應(yīng)該是鄉(xiāng)村社會自身的現(xiàn)代性調(diào)適與改造，而不是城市社會對鄉(xiāng)村社會的簡單替代。或者說，傳承發(fā)展傳統(tǒng)優(yōu)秀文化，應(yīng)該是鄉(xiāng)村振興的重要目標(biāo)。根據(jù)我國《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃（2018-2022年）》，鄉(xiāng)村振興的一個重要目的，是“深入挖掘農(nóng)耕文化蘊(yùn)含的優(yōu)秀思想觀念、人文精神、道德規(guī)范，結(jié)合時代要求在保護(hù)傳承的基礎(chǔ)上創(chuàng)造性轉(zhuǎn)化、創(chuàng)新性發(fā)展……進(jìn)一步豐富和傳承中華優(yōu)秀傳統(tǒng)文化。”優(yōu)秀文化的傳承，不僅是儀式的傳承，更是心理認(rèn)同的傳承。這種傳承在地理意義上不能僅限于鄉(xiāng)村，更應(yīng)該彌散于包括都市和鄉(xiāng)村在內(nèi)的整個中華文明場景。因此，鄉(xiāng)村振興的政策制度，不但要以保存、發(fā)展和摒棄優(yōu)秀農(nóng)耕文化為目標(biāo)，也要在具體措施設(shè)計上著力增強(qiáng)與傳統(tǒng)文化的內(nèi)在契合度?？梢姡瑥奈幕暯强?，鄉(xiāng)村振興不僅僅是“鄉(xiāng)村”的振興，而是在現(xiàn)代社會場景中，人們個體如何將自己的過去、現(xiàn)在與未來進(jìn)行更加和諧的連結(jié)，從而化解“個體解放”所帶來的不安全感和不確定性，這其實(shí)是整個社會的意識、觀念以及交往方式的調(diào)適。從這方面看，鄉(xiāng)村振興潛在的內(nèi)生動力是無窮的，關(guān)鍵取決于制度設(shè)計能不能將其潛力釋放出來。

五、結(jié)語

鄉(xiāng)村振興是“誰”的振興？或者說，鄉(xiāng)村振興事業(yè)的主體應(yīng)該是誰？這里存在兩個極富爭議的問題：

一是中央政府與地方政府在其中扮演何種角色？中央政府作為政策主導(dǎo)者和資源統(tǒng)籌方，其核心地位毋庸置疑，關(guān)鍵是地方特別是基層地方政府的角色如何定位。在當(dāng)代流行模式中，基層地方政府實(shí)際上已失去大部分的財政自主權(quán)，成為被動的財政支付接受者以及上級政策的落實(shí)者。在上級政府轉(zhuǎn)移支付的支持下，地方政府在提供標(biāo)準(zhǔn)化公共產(chǎn)品方面似可勝任。而要精準(zhǔn)滿足本地居民個性化公共需求，需要在“兜底性”轉(zhuǎn)移支付之外獲取與此相對應(yīng)的個性化財政收入（吳巖，2022）。但事實(shí)是，這種地方公共產(chǎn)品精準(zhǔn)化供給受到了當(dāng)前地方政府缺乏財政自主權(quán)的約束。地方政府自主征稅權(quán)的缺乏與居民個性化公共需要之間存在深刻矛盾。

二是鄉(xiāng)村振興的內(nèi)生動力來自哪里？鄉(xiāng)村地區(qū)要獲得振興，需要立足自身在資源、文化、區(qū)位等方面的稟賦，形成相對成本優(yōu)勢，融入統(tǒng)一的區(qū)域、全國甚至全球市場。一言蔽之，要由上級政府“輸血為主”進(jìn)化為自身“造血為主”。根據(jù)一般理解，地方經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展的造血功能主要由本地居民來完成。但問題在于，經(jīng)過工業(yè)化與城市化發(fā)展的抽取，鄉(xiāng)村與偏遠(yuǎn)地區(qū)事實(shí)上已難以具備其振興所需的資源和人力基礎(chǔ)。這又形成另一矛盾：工業(yè)化帶來的鄉(xiāng)村“失血”與均衡發(fā)展需要的鄉(xiāng)村“造血”之間的矛盾。

細(xì)思之，上述矛盾背后存在思維定式，即將鄉(xiāng)村發(fā)展的希望寄托于上級政府對地方的財政轉(zhuǎn)移支付，或寄托于對本地現(xiàn)存居民的潛力開發(fā)。而故鄉(xiāng)稅經(jīng)驗為我們提供了一種將地方政府與“曾經(jīng)的”地方居民之間基于“鄉(xiāng)愁”情懷建立聯(lián)系的方案。這一方案，客觀上增強(qiáng)了地方政府在財政上的自主性，又?jǐn)U展了推動鄉(xiāng)村發(fā)展的主體譜系，為緩解上述兩種矛盾提供一種創(chuàng)造性思路。而且，故鄉(xiāng)稅在促進(jìn)納稅人參與地方事務(wù)、提高基層政府服務(wù)意識、改善轉(zhuǎn)移支付資金使用效率等方面，也有積極的借鑒意義。

我國的鄉(xiāng)村振興，面臨著一系列挑戰(zhàn)和約束條件。二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的長期束縛，導(dǎo)致城鄉(xiāng)間要素交換不平等，資源配置不均衡，公共服務(wù)水平不均等，農(nóng)村人口大規(guī)模向城市轉(zhuǎn)移導(dǎo)致“空心化”。在農(nóng)村地區(qū)生產(chǎn)方式方面，農(nóng)業(yè)科技水平較低，規(guī)模經(jīng)濟(jì)效益過小，土地過度開發(fā)、生態(tài)環(huán)境惡化等問題嚴(yán)重。同時，農(nóng)村地區(qū)教育質(zhì)量提升緩慢，鄉(xiāng)風(fēng)文明仍然較落后，農(nóng)民的精神需求難以得到有效滿足。解決這些問題，既需要補(bǔ)足支持鄉(xiāng)村發(fā)展的資源投入短板，更需要激發(fā)鄉(xiāng)村社會的內(nèi)生動力。以鄉(xiāng)愁情結(jié)為紐帶，賦予地方政府一定財政自主權(quán)的同時，將離鄉(xiāng)者納入鄉(xiāng)村振興事業(yè)中來，不失為一種可行方案。

故鄉(xiāng)稅經(jīng)驗還啟示我們，應(yīng)該更加完整地看待和理解公共政策的作用。根據(jù)當(dāng)前很多人的觀點(diǎn)特別是新自由主義觀點(diǎn)，公共政策的功能是受局限的。但通過故鄉(xiāng)稅政策可發(fā)現(xiàn)，只要具備足夠的想象力和創(chuàng)造性，公共政策將有更加廣闊的發(fā)揮作用的空間。