韓文琰 張家瑋

（1.中國勞動關(guān)系學(xué)院，北京 100048；2.中國地質(zhì)大學(xué)，北京 100083）

內(nèi)容提要：地方政府專項(xiàng)債券在穩(wěn)定投資、擴(kuò)大內(nèi)需、補(bǔ)充短板等方面發(fā)揮著積極作用，但在申報(bào)、使用、管理中出現(xiàn)了資金閑置不用、違規(guī)使用的“老問題”、資金用途頻繁調(diào)整的“新現(xiàn)象”以及項(xiàng)目收益不達(dá)預(yù)期的“潛在問題”與項(xiàng)目收入未納入核算的“脫管問題”，這些問題無疑會增加專項(xiàng)債券的風(fēng)險(xiǎn)，對此，財(cái)政部提出對專項(xiàng)債券實(shí)施穿透式監(jiān)測。本文在界定專項(xiàng)債券穿透式監(jiān)測的基礎(chǔ)上，分析了現(xiàn)有專項(xiàng)債券穿透式監(jiān)測的現(xiàn)狀與問題，得出現(xiàn)有“串聯(lián)式”監(jiān)測系統(tǒng)不能解決“信息不對稱”這一本質(zhì)問題，引入?yún)^(qū)塊鏈技術(shù)構(gòu)建“并聯(lián)式”監(jiān)測系統(tǒng)，可形成物理分散與邏輯集中的統(tǒng)一協(xié)調(diào)機(jī)制與“一數(shù)一源、一源多用”的共建、共享機(jī)制，進(jìn)而從機(jī)制上解決“信息不對稱”問題，最后從建立“并聯(lián)式”監(jiān)測系統(tǒng)、數(shù)據(jù)上鏈、構(gòu)建監(jiān)測規(guī)則庫等三個(gè)方面，給出應(yīng)用區(qū)塊鏈技術(shù)提升專項(xiàng)債券穿透式監(jiān)測的實(shí)踐路徑。

一、引言

地方政府專項(xiàng)債券（以下簡稱專項(xiàng)債券）既是地方政府的重要融資工具，也是國家逆周期、跨周期調(diào)節(jié)的政策工具（胡關(guān)夫，2022）[1]，在穩(wěn)定投資、擴(kuò)大內(nèi)需、補(bǔ)充短板方面發(fā)揮積極作用。2022年5月國務(wù)院印發(fā)的《扎實(shí)穩(wěn)住經(jīng)濟(jì)的一攬子政策措施》中明確提出，要加快專項(xiàng)債券的發(fā)行和使用，并擴(kuò)大支持范圍；同年8月24日召開的國務(wù)院常務(wù)會議追加19項(xiàng)政策，再次提到要依法用好5000多億元專項(xiàng)債券地方結(jié)存限額；2023年7月，中央政治局會議提出，“要有效防范化解地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，制定實(shí)施一攬子化債方案”，重申化債重要性，并提出要更好發(fā)揮政府投資帶動作用，加快地方政府專項(xiàng)債券發(fā)行和使用。縱觀專項(xiàng)債券的發(fā)行規(guī)模，從2015年的9692億元，到2020年以來，每年發(fā)行規(guī)模均在3萬億元以上；截至2023年9月底，地方政府當(dāng)年實(shí)際發(fā)行專項(xiàng)債券4.83萬億元，其中新增專項(xiàng)債券3.46萬億，專項(xiàng)債余額（含利息）為23.93萬億元，相當(dāng)于2022年GDP（121.02萬億）的19.77%。

盡管專項(xiàng)債券相對獨(dú)立于公共財(cái)政，發(fā)行專項(xiàng)債券的初衷是隔離風(fēng)險(xiǎn)，借力市場，通過引入社會資金緩釋財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)，助力地方建設(shè)（熊偉，許戀天，2022）。[2]但隨著專項(xiàng)債券發(fā)行規(guī)模的快速增長，其風(fēng)險(xiǎn)不容小覷。地方政府專項(xiàng)債券既存在閑置不用、挪作他用、無效使用等違規(guī)現(xiàn)象，也存在停發(fā)不用的不作為現(xiàn)象，并且橫向上有“同群效應(yīng)”，縱向上有“屢審屢犯”偏好。[3]為規(guī)范專項(xiàng)債券的發(fā)行、使用與管理，財(cái)政部于2019年12月31日正式上線中國地方政府債券信息公開平臺（CELMA），旨在通過披露統(tǒng)一、規(guī)范的信息，提高財(cái)政監(jiān)督的水平與效率；并且在2020年12月發(fā)布《地方政府債券發(fā)行管理辦法》（財(cái)庫〔2020〕43號）中，首次提出對地方政府債券實(shí)行穿透式管理；2021年2月，財(cái)政部印發(fā)了《地方政府專項(xiàng)債券項(xiàng)目穿透式監(jiān)測工作方案》（財(cái)預(yù)〔2021〕10號）；同年6月，財(cái)政部發(fā)布了《地方政府專項(xiàng)債券項(xiàng)目資金績效管理辦法》（財(cái)預(yù)〔2021〕61號），進(jìn)一步明確提出對專項(xiàng)債券項(xiàng)目資金的績效，堅(jiān)持“舉債必問效、無效必問責(zé)”的全生命周期管理，指定財(cái)政部門運(yùn)用信息化手段探索專項(xiàng)債券項(xiàng)目的穿透式監(jiān)管；2022年1月，財(cái)政部許宏才副部長在國務(wù)院新聞辦公室發(fā)布會上再次提到，財(cái)政部對專項(xiàng)債券項(xiàng)目實(shí)行穿透式監(jiān)測。

專項(xiàng)債券風(fēng)險(xiǎn)引起政府關(guān)注的同時(shí)，也引起了學(xué)者的廣泛關(guān)注。一般認(rèn)為專項(xiàng)債券的風(fēng)險(xiǎn)源于信用評級流于形式（葉凌鴻，2018）[4]，信息披露內(nèi)容不詳細(xì)（陳琴，2018）[5]、不真實(shí)（婁洪，2019）[6]，未形成相應(yīng)的信息數(shù)據(jù)庫和信息資源庫，信息較為零散、碎片化（韓文琰，2020）[7]，對單只專項(xiàng)債券風(fēng)險(xiǎn)的識別不足（韋小泉，2019）[8]，應(yīng)通過區(qū)塊鏈技術(shù)對專項(xiàng)債券的全生命周期風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行管理（韋小泉，劉細(xì)憲，張建剛，2020）。[9]這些研究主要從信息披露角度分析了專項(xiàng)債券風(fēng)險(xiǎn)的產(chǎn)生與管理，但對專項(xiàng)債券的實(shí)質(zhì)性問題與風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測的基本邏輯、風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測的內(nèi)在機(jī)制與實(shí)踐路徑分析不夠。本研究的邊際貢獻(xiàn)在于：第一，從穿透式監(jiān)測①從政府文件以及學(xué)者研究看，對專項(xiàng)債券主要有穿透式監(jiān)管、穿透式管理、穿透式監(jiān)測三種不同表述，本研究主要從區(qū)塊鏈技術(shù)角度研究，側(cè)重于穿透式監(jiān)測，因此除政策文件或?qū)σ延形墨I(xiàn)梳理中按照原文表述使用穿透式監(jiān)管，其余使用穿透式監(jiān)測。的視角，抓住穿透式監(jiān)測“實(shí)質(zhì)重于形式”的基本內(nèi)涵，考察專項(xiàng)債券穿透式監(jiān)測的現(xiàn)狀與主要問題。第二，以問題為導(dǎo)向，分析區(qū)塊鏈技術(shù)在專項(xiàng)債券穿透式監(jiān)測中的運(yùn)行機(jī)制，提出區(qū)塊鏈技術(shù)提升專項(xiàng)債券監(jiān)測穿透性的具體實(shí)踐路徑。

二、區(qū)塊鏈技術(shù)提升專項(xiàng)債券監(jiān)測穿透性的邏輯機(jī)理

（一）專項(xiàng)債券穿透式監(jiān)測的由來

穿透式監(jiān)測最早被歐美國家用于稅務(wù)領(lǐng)域，旨在依據(jù)交易實(shí)質(zhì)來確定納稅人的納稅義務(wù)，防止納稅人依托交易形式隱匿納稅實(shí)質(zhì)，非法避稅。此后，穿透式監(jiān)測被廣泛用于銀行、證券、保險(xiǎn)、財(cái)政等領(lǐng)域。2016年10月，國務(wù)院辦公廳發(fā)布的《互聯(lián)網(wǎng)金融風(fēng)險(xiǎn)專項(xiàng)整治工作實(shí)施方案》（國辦發(fā)〔2016〕21號）中提出要采取重視業(yè)務(wù)實(shí)質(zhì)的“穿透式”監(jiān)管方法；此后，財(cái)政部發(fā)布的《地方政府債券發(fā)行管理辦法》《地方政府專項(xiàng)債券項(xiàng)目穿透式監(jiān)測工作方案》和《地方政府專項(xiàng)債券項(xiàng)目資金績效管理辦法》中分別提出要對專項(xiàng)債券進(jìn)行穿透式管理、穿透式監(jiān)管和穿透式監(jiān)測。在這些不同表述中，盡管沒有給出穿透式監(jiān)測的具體定義，但《地方政府專項(xiàng)債券項(xiàng)目穿透式監(jiān)測工作方案》中明確了穿透式監(jiān)測的目標(biāo)、范圍、內(nèi)容和工作要求，其目的主要是防范專項(xiàng)債券風(fēng)險(xiǎn)，重點(diǎn)解決以往監(jiān)測中信息不對稱導(dǎo)致的監(jiān)測不到位、監(jiān)測不及時(shí)問題。依據(jù)這些官方文件，本文將專項(xiàng)債券的穿透式監(jiān)測界定為：按照“實(shí)質(zhì)重于形式”原則，透過專項(xiàng)債券層層嵌套資產(chǎn)、交易等形式，運(yùn)用“事實(shí)發(fā)現(xiàn)”方式獲取專項(xiàng)債券申報(bào)、發(fā)行、使用、項(xiàng)目運(yùn)營、償還以及績效評價(jià)全過程、全方位的數(shù)據(jù)與信息，全面揭示專項(xiàng)債券的風(fēng)險(xiǎn)，防止地方政府濫用或違規(guī)使用專項(xiàng)債券。

從現(xiàn)有審計(jì)公告等官方披露的資料與機(jī)構(gòu)研究公開發(fā)布的信息事實(shí)，我國專項(xiàng)債券的主要問題表現(xiàn)在以下四個(gè)方面。第一，專項(xiàng)債券項(xiàng)目準(zhǔn)備不充分、申報(bào)不規(guī)范，超進(jìn)度支付、挪用擠占、擴(kuò)大使用范圍的“老問題”依然十分突出。從審計(jì)署公布的審計(jì)結(jié)果看，2021年有10個(gè)地區(qū)將136.63億元專項(xiàng)債資金違規(guī)用于人員工資、企業(yè)經(jīng)營等，33個(gè)地區(qū)217億元的專項(xiàng)債資金閑置時(shí)間超過1年。①數(shù)據(jù)來源：審計(jì)署2022年6月21日發(fā)布的《國務(wù)院關(guān)于2021年度中央預(yù)算執(zhí)行和其他財(cái)政收支的審計(jì)工作報(bào)告》。2022年各省市披露的審計(jì)報(bào)告中，超80%的省市也提到專項(xiàng)債券的管理問題，其中山東②山東省對當(dāng)?shù)刂С帧捌呔W(wǎng)”建設(shè)的專項(xiàng)債券進(jìn)行審計(jì)，發(fā)現(xiàn)4市27縣的36個(gè)項(xiàng)目難以開工或進(jìn)展緩慢，導(dǎo)致6.28億元專項(xiàng)債券資金閑置，2.93億元資金被挪用到其他項(xiàng)目，1979.87萬元被違規(guī)用于置換以前年度的建設(shè)資金、土地整理相關(guān)支出等。、廣東③廣東省公布的審計(jì)報(bào)告顯示，截至2022年2月，15個(gè)2021年的專項(xiàng)債券項(xiàng)目（7.76億元）支出進(jìn)度不足30%，1個(gè)市將5.02億元的新增專項(xiàng)債券資金用于回購以前年度已經(jīng)竣工的項(xiàng)目，并未形成實(shí)物工作量。、四川④對2021年市縣新增專項(xiàng)債券項(xiàng)目抽查發(fā)現(xiàn)：有33.87億元專項(xiàng)債券資金閑置1年以上；部分市縣擴(kuò)大范圍使用、超進(jìn)度撥付債券資金16.06億元。、云南⑤云南省對2021年全省46個(gè)“能通全通”“互聯(lián)互通”高速公路建設(shè)項(xiàng)目開展審計(jì)調(diào)查，發(fā)現(xiàn)10個(gè)建設(shè)主體違規(guī)使用27.21億元專項(xiàng)債券資金。、貴州⑥貴州省公布的審計(jì)報(bào)告顯示，截至2021年底，16個(gè)地區(qū)27個(gè)項(xiàng)目未開工，29.21億元專項(xiàng)債券資金閑置；由于項(xiàng)目建設(shè)緩慢或停工等，12個(gè)地區(qū)20個(gè)2020年至2021年的項(xiàng)目獲批50.93億元專項(xiàng)債券資金，截至2021年底實(shí)際使用6.20億元。等省公布的審計(jì)報(bào)告，進(jìn)一步補(bǔ)充說明了專項(xiàng)債券使用中的“老問題”，即項(xiàng)目儲備不充分，前期論證不扎實(shí)導(dǎo)致的“資金等項(xiàng)目”、資金改變用途甚至違規(guī)使用等。2023年各省份公布的2022年預(yù)算執(zhí)行和財(cái)政收支審計(jì)報(bào)告顯示專項(xiàng)債使用進(jìn)度慢、資金使用效率低（全國2022年專項(xiàng)債的使用率為42.7%，天津2022年發(fā)行專項(xiàng)債的使用率僅為38.9%）、違規(guī)擴(kuò)大資金使用范圍，重大項(xiàng)目開工難、進(jìn)展慢，拖欠中小企業(yè)資金等問題。第二，2022年和2023年出現(xiàn)了專項(xiàng)債券項(xiàng)目資金用途頻繁調(diào)整的“新現(xiàn)象”。盡管2021年11月份財(cái)政部發(fā)布的《地方政府專項(xiàng)債券用途調(diào)整操作指引》中明確指出對專項(xiàng)債券資金堅(jiān)持不調(diào)整為常態(tài)、調(diào)整為例外，但多地出現(xiàn)當(dāng)年發(fā)行當(dāng)年調(diào)整，甚至調(diào)整1個(gè)多月前發(fā)行的專項(xiàng)債券項(xiàng)目。第三，專項(xiàng)債券項(xiàng)目資金使用效益不高，收益難達(dá)預(yù)期的“潛在問題”也已顯現(xiàn)。⑦山東省公布的審計(jì)報(bào)告顯示，有的項(xiàng)目未及時(shí)投入運(yùn)營或運(yùn)營效果不佳，難以實(shí)現(xiàn)收支平衡。按照中誠信國際發(fā)布的《中國地方政府債券發(fā)展報(bào)告（2022）》，2021年 1月—9月，70%以上新增專項(xiàng)債券項(xiàng)目的本息覆蓋倍數(shù)小于2倍，少數(shù)項(xiàng)目低于1倍。第四，少部分專項(xiàng)債券數(shù)據(jù)存在脫離監(jiān)測的“脫管問題”。在2022年廣東省公布的審計(jì)報(bào)告中顯示，該省1個(gè)市2021年有1個(gè)專項(xiàng)債券項(xiàng)目產(chǎn)生的16.64億元收入未繳入國庫償還專項(xiàng)債券的本息。

上述可能引發(fā)專項(xiàng)債券風(fēng)險(xiǎn)的“老問題”“新現(xiàn)象”以及“潛在問題”與“脫管問題”，為專項(xiàng)債券穿透式監(jiān)測提供了事實(shí)依據(jù)，而這背后的本質(zhì)問題是信息不對稱，地方政府或項(xiàng)目建設(shè)單位等有發(fā)行、使用和管理專項(xiàng)債券的信息優(yōu)勢，財(cái)政部作為專項(xiàng)債券的管理部門則處于信息劣勢，因此，財(cái)政部提出的穿透式監(jiān)測，無疑是一種較好的解決思路，但是否能實(shí)現(xiàn)初衷，關(guān)鍵在于能否有效提升專項(xiàng)債券監(jiān)測的穿透性。

（二）專項(xiàng)債券穿透式監(jiān)測的現(xiàn)狀及問題

財(cái)政部作為監(jiān)測機(jī)構(gòu)，對專項(xiàng)債券制定相關(guān)政策的同時(shí)，建立了中國地方政府債券信息公開平臺（CELMA），并依托派駐各地的監(jiān)管局利用CELMA平臺監(jiān)測地方政府定期發(fā)布的債券限額、余額及債券發(fā)行、存續(xù)期管理、經(jīng)濟(jì)財(cái)政狀況等信息。地方政府在CELMA平臺上發(fā)布數(shù)據(jù)的同時(shí)，也在按照財(cái)政部發(fā)布的穿透式監(jiān)測工作方案要求，建立自己的監(jiān)測體系。遼寧于2020年11月建立地方政府債券穿透監(jiān)測體系，一方面通過4項(xiàng)進(jìn)度指標(biāo)①4項(xiàng)進(jìn)度指標(biāo)分別為指標(biāo)文件下達(dá)進(jìn)度、國庫資金撥付進(jìn)度、項(xiàng)目單位債券資金使用進(jìn)度、項(xiàng)目累計(jì)完成進(jìn)度。從資金端，對新增債券資金的發(fā)行入庫、撥付使用、清償兌付進(jìn)行全過程跟蹤監(jiān)測；另一方面，從項(xiàng)目端的項(xiàng)目儲備、項(xiàng)目建設(shè)、項(xiàng)目運(yùn)營進(jìn)行全生命周期監(jiān)測。同年，山西、吉林、廣東等地通過對專項(xiàng)債券發(fā)行、資金撥付與實(shí)際支出進(jìn)度的實(shí)時(shí)監(jiān)測，對專項(xiàng)債支出進(jìn)度緩慢的項(xiàng)目進(jìn)行預(yù)警；陜西、福建等地2022年也陸續(xù)上線債券項(xiàng)目穿透式監(jiān)測系統(tǒng)。從各地監(jiān)測系統(tǒng)的建設(shè)情況看，還存在以下不足。

首先，相關(guān)機(jī)制與法律制度不健全，未形成系統(tǒng)的穿透式監(jiān)測方案。依據(jù)專項(xiàng)債券的資金流向，需要從資金端與項(xiàng)目端兩方面進(jìn)行穿透式監(jiān)測，但我國只發(fā)布了《地方政府專項(xiàng)債券項(xiàng)目穿透式監(jiān)測工作方案》，僅僅從項(xiàng)目端監(jiān)測，未包含資金端的監(jiān)測；而且更多的是工作層面的要求，并未涉及對監(jiān)測到風(fēng)險(xiǎn)的處置、處罰措施，比如專項(xiàng)債券資金違規(guī)使用，不能從機(jī)制上制止，從制度上追責(zé)，從法律上制裁，從而難達(dá)初衷，甚至可能導(dǎo)致如Schnee（2017）所說的穿透式監(jiān)測權(quán)力濫用。[10]

其次，缺乏統(tǒng)一監(jiān)測體系，難以解決“一數(shù)同源”的信任問題。目前實(shí)施的穿透式監(jiān)測還處于嘗試階段，財(cái)政部與省級財(cái)政部門分別在CELMA系統(tǒng)與各省建立的監(jiān)測系統(tǒng)兩套系統(tǒng)中分別實(shí)施監(jiān)測，但兩套系統(tǒng)主要通過指標(biāo)進(jìn)行監(jiān)測，而指標(biāo)涉及的數(shù)據(jù)依然是層層上報(bào)，最后統(tǒng)一由省級財(cái)政匯總發(fā)布，因此，財(cái)政部與省級財(cái)政部門依據(jù)兩套系統(tǒng)中的“同源數(shù)據(jù)”進(jìn)行串聯(lián)式監(jiān)測（如圖1所示），既有監(jiān)測真空問題，也有監(jiān)測重疊問題，總體上監(jiān)測成本高、監(jiān)測效率低，并且不能解決信息不對稱問題。由于不能解決信息不對稱問題，各省出于自身利益考慮，容易合謀篡改信息，甚至為獲得項(xiàng)目資金支持，利用同一收益來源評估不同項(xiàng)目。

圖1 現(xiàn)有的專項(xiàng)債券“串聯(lián)式”監(jiān)測圖

（三）區(qū)塊鏈技術(shù)在專項(xiàng)債券穿透式監(jiān)測中的運(yùn)行機(jī)制

理論上，區(qū)塊鏈技術(shù)可以在不可信的競爭環(huán)境中低成本建立信任的新型計(jì)算范式與協(xié)作模式，憑借其獨(dú)有的信任建立機(jī)制，實(shí)現(xiàn)穿透式監(jiān)測與信任逐級傳遞（田高良，劉江鷹，2022）。[11]

在實(shí)踐中，區(qū)塊鏈技術(shù)已經(jīng)應(yīng)用于債券發(fā)行。2018年8月，世界銀行首次發(fā)行了1億澳元的基于區(qū)塊鏈技術(shù)創(chuàng)建、分配、轉(zhuǎn)移與管理的債券。2019年12月3日，中國銀行同步使用自主研發(fā)的區(qū)塊鏈債券發(fā)行簿記系統(tǒng)，在國內(nèi)發(fā)行200億元的小微企業(yè)貸款專項(xiàng)金融債券。該系統(tǒng)向發(fā)行人、承銷商與投資者等參與主體頒發(fā)CA證書，由發(fā)行人指定簿記管理人，簿記管理人通過鏈上組建承銷團(tuán)的方式，完成簽名認(rèn)證；債券發(fā)行中，系統(tǒng)通過智能合約將分布在不同時(shí)間點(diǎn)的債券詳情、公告文件、配售結(jié)果等關(guān)鍵信息自動上鏈儲存。這些上鏈信息通過在全網(wǎng)實(shí)時(shí)廣播的方式，保證系統(tǒng)用戶能夠查看到不可篡改的相應(yīng)區(qū)塊鏈交易ID、區(qū)塊哈希值與區(qū)塊編號。通過區(qū)塊鏈技術(shù)，不僅提升債券信息的透明度與公信力，而且提高債券的發(fā)行效率，降低債券的發(fā)行成本與發(fā)行中的信息不對稱風(fēng)險(xiǎn)，還有利于審計(jì)與監(jiān)管。

這些實(shí)例為專項(xiàng)債券穿透式監(jiān)測提供實(shí)踐基礎(chǔ)，即應(yīng)用區(qū)塊鏈技術(shù)的分布式存儲、點(diǎn)對點(diǎn)傳輸、加密算法、共識機(jī)制等技術(shù)完成專項(xiàng)債券的發(fā)行和管理，具有靈活、可擴(kuò)展、高度集成、信息共享的特點(diǎn)。在專項(xiàng)債券穿透式監(jiān)測中，通過價(jià)值數(shù)據(jù)上鏈可以自動形成兩種機(jī)制。第一，形成物理分散與邏輯集中的統(tǒng)一協(xié)調(diào)機(jī)制。由于財(cái)政部是地方政府專項(xiàng)債券的管理主體，即盟主方，理應(yīng)由其在征求各方意見基礎(chǔ)上，制定加盟協(xié)議，以保證地方政府專項(xiàng)債券管理的邏輯集中，即財(cái)政部可以采用許可鏈中的聯(lián)盟鏈方式，通過許可，讓地方政府專項(xiàng)債券的相關(guān)參與方（即加盟方，主要包括地方政府各級主管部門、地方財(cái)政部門、專項(xiàng)債券發(fā)行機(jī)構(gòu)、承銷商、投資者、專項(xiàng)債券項(xiàng)目資產(chǎn)登記管理機(jī)構(gòu)、專項(xiàng)債券項(xiàng)目建設(shè)單位與運(yùn)營單位以及咨詢公司、評級機(jī)構(gòu)和審計(jì)部門等中介機(jī)構(gòu)）實(shí)名進(jìn)入、退出，各參與方以身份認(rèn)證、簽署加盟協(xié)議為法律依據(jù)，應(yīng)用區(qū)塊鏈，各盡其責(zé)地獨(dú)立發(fā)布和使用專項(xiàng)債券相關(guān)信息。盡管數(shù)據(jù)存儲上是物理分散的，在技術(shù)與應(yīng)用上是去中心化的，但在監(jiān)測、管理上有集中、統(tǒng)一的指標(biāo)與規(guī)則。

第二，形成“一數(shù)一源、一源多用”的共建、共享機(jī)制。通過區(qū)塊鏈技術(shù)，建立規(guī)范的專項(xiàng)債券信息共享機(jī)制，一方面降低多頭重復(fù)采集、存儲專項(xiàng)債券數(shù)據(jù)的成本，同時(shí)降低多方對賬的成本；另一方面，明確專項(xiàng)債券數(shù)據(jù)產(chǎn)生的主體責(zé)任，提高數(shù)據(jù)的安全性、可靠性與及時(shí)性。盡管在專項(xiàng)債券穿透式監(jiān)測區(qū)塊鏈中“一數(shù)一源”，但通過共識、共建、共治、共享的智能化制度體系，使得聯(lián)盟鏈中的數(shù)據(jù)具備多方維護(hù)、交叉驗(yàn)證、全網(wǎng)一致，不易篡改的特征，[10]因而“一數(shù)一源”使得責(zé)任主體有備案、主體責(zé)任易追溯。

三、區(qū)塊鏈技術(shù)提升專項(xiàng)債券監(jiān)管穿透性的實(shí)踐路徑

（一）依托現(xiàn)有基礎(chǔ)，建立專項(xiàng)債券穿透式并聯(lián)監(jiān)測聯(lián)盟鏈

以財(cái)政部為盟主方，在現(xiàn)有CELMA數(shù)據(jù)中心職能不變的基礎(chǔ)上，維持當(dāng)前地方專項(xiàng)債券數(shù)據(jù)的物理存放位置與運(yùn)行主體不變，利用CELMA現(xiàn)有的地方財(cái)政入口和各地?cái)?shù)據(jù)中心硬件設(shè)施，構(gòu)建1個(gè)數(shù)據(jù)交換管理平臺+N個(gè)地方數(shù)據(jù)中心（數(shù)據(jù)源）的數(shù)據(jù)架構(gòu)格局（如圖2所示）。在此數(shù)據(jù)架構(gòu)格局中，財(cái)政部設(shè)定各環(huán)節(jié)相應(yīng)的監(jiān)測指標(biāo)，利用區(qū)塊鏈技術(shù)編制智能監(jiān)測系統(tǒng)，直接對接各省的應(yīng)用程序編程接口，搭建交互式智能共享平臺。

圖2 專項(xiàng)債券穿透式監(jiān)測基本數(shù)據(jù)架構(gòu)圖

盡管現(xiàn)有的CELMA系統(tǒng)有地方財(cái)政入口、監(jiān)管機(jī)構(gòu)入口和其他用戶入口，但其他用戶入口僅限于基本信息、基礎(chǔ)數(shù)據(jù)錄入和查看，對于關(guān)鍵性數(shù)據(jù)采用各級財(cái)政部門自下而上匯總數(shù)據(jù)信息，層層上報(bào)的串聯(lián)式監(jiān)測，專項(xiàng)債券項(xiàng)目資產(chǎn)登記管理機(jī)構(gòu)、中介機(jī)構(gòu)、項(xiàng)目建設(shè)單位、項(xiàng)目運(yùn)營單位等參與方并未直接納入監(jiān)測系統(tǒng)；而且關(guān)鍵性數(shù)據(jù)較為零散，未能形成有用的監(jiān)測指標(biāo)與預(yù)警指標(biāo)。區(qū)塊鏈監(jiān)測系統(tǒng)（如圖3所示）為并聯(lián)式監(jiān)測系統(tǒng)（其中并聯(lián)式監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)如圖4所示），一方面通過區(qū)塊鏈技術(shù)將參與方作為聯(lián)盟方全部納入監(jiān)測系統(tǒng)，數(shù)據(jù)、信息由聯(lián)盟方通過分布式記賬方式記入；另一方面，通過區(qū)塊編碼、哈希算法等技術(shù)處理，形成有用的監(jiān)測指標(biāo)與預(yù)警指標(biāo)。

圖3 基于區(qū)塊鏈技術(shù)的專項(xiàng)債券穿透式監(jiān)測架構(gòu)

圖4 專項(xiàng)債券“并聯(lián)式”監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)圖

在圖4并聯(lián)式監(jiān)測系統(tǒng)中，財(cái)政部為地方政府專項(xiàng)債券監(jiān)測管理的盟主方，其功能主要有三方面：第一，根據(jù)專項(xiàng)債券的監(jiān)測需要，聯(lián)合地方財(cái)政部門建立、完善區(qū)塊鏈監(jiān)測平臺，采用許可鏈中的聯(lián)盟鏈方式，通過許可，讓地方政府專項(xiàng)債券的相關(guān)參與方（即加盟方）實(shí)名進(jìn)入、退出債券管理區(qū)塊鏈；第二，發(fā)布政策、工作要求、專項(xiàng)債券管理各環(huán)節(jié)監(jiān)測指標(biāo)等形成合約層的各項(xiàng)規(guī)則，并通過區(qū)塊鏈發(fā)布，讓加盟方及時(shí)掌握規(guī)則，對債券監(jiān)測形成共識；第三，適時(shí)監(jiān)測，發(fā)現(xiàn)異常及時(shí)點(diǎn)對點(diǎn)通知地方政府，提出管理建議或要求。地方政府及其相關(guān)參與單位，做為加盟方，按照各自工作分工，完成相應(yīng)工作，在區(qū)塊鏈中及時(shí)發(fā)布相關(guān)信息，并進(jìn)行相應(yīng)的賬務(wù)處理，形成不同的記賬節(jié)點(diǎn)。在區(qū)塊鏈監(jiān)測系統(tǒng)中，各加盟方及盟主方都可通過廣播形式進(jìn)行點(diǎn)對點(diǎn)信息發(fā)布，這些信息一經(jīng)發(fā)布便不可篡改，很好地保證了信息的及時(shí)性和可追溯性。

（二）以省級財(cái)政部門為抓手，做好數(shù)據(jù)上鏈工作

由于省級財(cái)政部門是專項(xiàng)債券的發(fā)行主體，因此在區(qū)塊鏈穿透式監(jiān)測系統(tǒng)中，財(cái)政部以省級財(cái)政部門為抓手，由省級財(cái)政部門組織具體使用專項(xiàng)債券的市縣級財(cái)政部門以及主管部門進(jìn)行價(jià)值數(shù)據(jù)的上鏈工作，具體來說，包括以下幾方面：第一，市縣級財(cái)政部門組織專項(xiàng)債券項(xiàng)目主管單位根據(jù)工作需要申報(bào)專項(xiàng)債券項(xiàng)目形成項(xiàng)目庫，將項(xiàng)目概況、項(xiàng)目總投資、項(xiàng)目資金的來源以及各年的資金安排、預(yù)期收益及融資平衡等信息上鏈。第二，專項(xiàng)債券發(fā)行后，專項(xiàng)債券項(xiàng)目資產(chǎn)登記管理單位負(fù)責(zé)將預(yù)算資金與專項(xiàng)債券發(fā)行信息、項(xiàng)目運(yùn)營單位的招投標(biāo)信息、項(xiàng)目建設(shè)資金的分年度安排信息上鏈。第三，項(xiàng)目建設(shè)單位按照預(yù)算與項(xiàng)目建設(shè)情況，將項(xiàng)目建設(shè)進(jìn)度、實(shí)務(wù)工作量等信息上鏈。第四，項(xiàng)目運(yùn)營單位將項(xiàng)目自身經(jīng)營收入、政府補(bǔ)貼、營業(yè)外收入等收入信息與營業(yè)成本、運(yùn)營費(fèi)用、人員工資、財(cái)務(wù)費(fèi)用等成本費(fèi)用信息上鏈，對于涉及資產(chǎn)的，應(yīng)將資產(chǎn)類別、資產(chǎn)原值、資產(chǎn)凈值等信息上鏈。第五，項(xiàng)目運(yùn)營單位除對專項(xiàng)債券項(xiàng)目的專項(xiàng)收入的實(shí)現(xiàn)與繳庫信息上鏈外，還要按照智能合約約定還本付息，并將還本付息信息上鏈。

（三）建立健全數(shù)字化監(jiān)測規(guī)則庫，應(yīng)用區(qū)塊鏈技術(shù)自動識別專項(xiàng)債券風(fēng)險(xiǎn)

在現(xiàn)有監(jiān)測指標(biāo)基礎(chǔ)上，財(cái)政部需建立健全數(shù)字化監(jiān)測規(guī)則庫，即根據(jù)需要進(jìn)一步通過設(shè)定、建構(gòu)與維護(hù)代碼的算法，制定專項(xiàng)債券風(fēng)險(xiǎn)管理模型，將專項(xiàng)債券的監(jiān)測規(guī)則轉(zhuǎn)化為代碼，內(nèi)嵌于專項(xiàng)債券風(fēng)險(xiǎn)管理模型，實(shí)現(xiàn)“代碼即法律”的內(nèi)生性監(jiān)測規(guī)則。從而區(qū)塊鏈穿透式監(jiān)測系統(tǒng)利用人工智能的自動識別能力，為監(jiān)測部門提供實(shí)時(shí)抓取專項(xiàng)債券業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)和信息，按照預(yù)先設(shè)置的監(jiān)測指標(biāo)與規(guī)則，系統(tǒng)自動篩選、上報(bào)可疑數(shù)據(jù)。此外，監(jiān)測系統(tǒng)應(yīng)用區(qū)塊鏈數(shù)據(jù)分析功能可對獲取的數(shù)據(jù)予以自動分析，提供專項(xiàng)債券相應(yīng)業(yè)務(wù)的實(shí)時(shí)量化數(shù)據(jù)，生成監(jiān)測報(bào)告。

綜上分析，采用區(qū)塊鏈技術(shù)，通過聯(lián)盟鏈可以實(shí)現(xiàn)多方信息并聯(lián)共享，財(cái)政部作為盟主可以直接在共享的區(qū)塊鏈數(shù)據(jù)中獲取政府專項(xiàng)債券業(yè)務(wù)流轉(zhuǎn)的全貌。應(yīng)用區(qū)塊鏈技術(shù)對地方政府專項(xiàng)債券進(jìn)行穿透式監(jiān)測，由于全鏈一本賬，實(shí)現(xiàn)邏輯上的中心化，但記賬方式是分布式的，因此存儲架構(gòu)上是弱中心化的；而且記賬方式有哈希算法約束，因而很難由少數(shù)參與方控制或篡改，即在聯(lián)盟鏈的治理上是弱中心化的。架構(gòu)與治理上的弱中心化，一方面使得穿透式監(jiān)管系統(tǒng)不易被攻擊；另一方面可以有效防止地方政府、中介機(jī)構(gòu)等參與方的合謀。概而言之，運(yùn)用區(qū)塊鏈技術(shù)可以提升專項(xiàng)債券監(jiān)測穿透性，但仍然要注意以下問題：第一，區(qū)塊鏈技術(shù)具有操作上的技術(shù)性優(yōu)勢，對于提升專項(xiàng)債券項(xiàng)目本身的收益等，仍無能為力；第二，區(qū)塊鏈技術(shù)運(yùn)用的關(guān)鍵在于智能合約的撰寫。區(qū)塊鏈技術(shù)監(jiān)測專項(xiàng)債券的風(fēng)險(xiǎn)可能更多來自技術(shù)本身，比如智能合約的邏輯漏洞、交易系統(tǒng)的技術(shù)漏洞以及網(wǎng)絡(luò)安全隱患。這些風(fēng)險(xiǎn)的解決有賴于區(qū)塊鏈技術(shù)在與專項(xiàng)債券發(fā)行、使用、償還以及風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測的工作實(shí)踐中不斷磨合。