尤玉鈿 胡中鋒

(1.廣東輕工職業(yè)技術學院 廣東 廣州 510300; 2.華南師范大學 廣東 廣州 510631)

在全球治理成了國際范圍內、國家內部不同領域事務間開展積極的變革行動的時代命題下,為順應國際治理變革趨勢,我國在十八屆三中全會正式提出推進國家治理體系和治理能力現代化,隨后教育領域也積極響應對治理的時代需求,提出深化教育領域綜合改革,加快推進教育治理體系和治理能力現代化。教育治理的相關政策與法規(guī)陸續(xù)出臺,致力于建設新時代高質量的教育治理體系與教育治理制度。顯然,治理的出現以及所主張的核心要義在于管理主體的變革和管理范式的轉變,由過去的單一、封閉的主體行為轉向開放、多元的主體行為。由過去的命令、強制的運作方式轉向協(xié)調、合作的運作機制[1],其實質是多元主體的協(xié)同治理,從而實現教育領域公共利益最大化的“善治”追求。從社會治理的角度,教育治理可以理解為在一定的目標和規(guī)則導向下,政府、學校、市場和社會組織等多方利益主體通過協(xié)調與對話等多種方式,聯(lián)合參與教育事務的行動和過程。

政策變遷指的是用一項或多項政策代替現有政策,包括新政策的采納和實施、已有政策的改動或終結[2]。作為教育管理的現代形態(tài),教育治理以破解單一主體論為其邏輯起點[3],以強調多元共治為實踐主張[1],以區(qū)別于教育管理范式為重構坐標,以實現“善治”為終極目標,是對傳統(tǒng)教育管理方式的延伸和超越。那么,從教育管理向教育治理的政策變遷及其現實演變,其政策生成和發(fā)展的基本邏輯是什么?政策變遷過程又如何彰顯我國教育事業(yè)發(fā)展的脈絡和意圖?很少學者從宏觀上對教育治理政策演變的系統(tǒng)性和實然性進行基本的感知和準確的把握,從而限制了對“教育治理”政策的深度解讀,以及對推進政策體系的完善與落實。教育政策通常代表一定時期政府對某一教育現象的意圖濃縮和權威控制,其演變反映著與之關聯(lián)的社會結構和組織的變遷[4]。因此,通過窺探教育治理政策演變的脈絡和過程,展現由教育管理到教育治理的政策發(fā)展進化軌跡,全面系統(tǒng)地解讀教育治理政策的變遷,對于理解、分析、解釋政策所賦予的意義、目的和意圖,具有重要的現實意義。鑒于此,本文嘗試運用多源流理論宏觀上系統(tǒng)考察教育治理政策的變遷過程,進一步深化對中國教育治理路徑的認識,以期為新時代教育治理政策制定和有效實施提供借鑒和參考。

一、多源流理論及其應用概述

政策科學的提出者哈羅德·拉斯韋爾(Harold Lasswell)最先提出政策制定過程的“政策過程階段論”,即把復雜的政策過程劃分為七個分散的階段或環(huán)節(jié)：收集信息、提出方案、制定政策、政策生效、政策執(zhí)行、政策終止和政策評估[5]7,并在特定的階段呈現了政策是如何制定的前后相繼過程,簡化政策決策的復雜性,使政策過程更加直觀清晰。此后,盡管有學者在拉斯韋爾的分析框架基礎上進行繼承與發(fā)展,提出對不同階段的劃分和看法,但都沒有超出拉斯韋爾的七階段論。目前國內運用較為熟知的是安德森的五階段論,即政策議程、政策制定、政策選擇、政策執(zhí)行與政策評估[6]。

隨著政策研究的深入和實踐經驗的豐富,階段論在實踐中受到質疑的聲音越來越多。比較集中的觀點是對政策過程階段論的因果關系的質疑,認為政策過程階段論不是“一種真正意義上的因果理論”[7]：階段論將注意力集中于政策過程或整個政策過程需要經歷的時間或階段的程序性,但沒有確定一套控制各個階段內容及其各個進程之間的系列因果關系因素,不考慮階段的關系,或者指示一個階段如何導致下一個階段,不具有預測性。也就是說,階段論所建構的一系列的階段順序在現實中的演繹是不嚴謹和不準確的。階段論將政策過程強調為單一的分析單元,忽視了政府、政策及政策建議等因素的互動影響。后現代政策理論認為,政策的產生是根本無法預測的,很多偶然性的事件都可能導致政策的變遷,政策過程的內容顯然要比一種簡單的階段劃分要復雜和客觀得多[6]。在后現代政策理論中,從各個角度考察和分析政策過程的復雜性的代表性理論之一就是多源流理論。在對拉斯韋爾及安德森等人的政策過程階段論的調查與反思的基礎上,約翰·W.金登(John W.Kingdon)在其著作《議程、備選方案與公共政策》中,提出了著名的“多源流理論"[5]8。

(一)多源流理論的內容

多源流理論針對政策過程的議程設置和備選方案開展分析討論,試圖解釋問題是如何引起社會和決策者關注,政策議程是如何建立,什么會引起政策從問題進入政府決策視野并成為政策議程,以及政策如何在多種因素的作用下產生變遷。多源流理論不是遵循時間階段順序,它認為政策的產生過程是在一種“模糊性”條件下進行的[8],重視政策過程的未知性,強調政策過程的偶然性和非理性因素的作用[9]。多源流理論能較客觀地反映相關現實,進一步解釋了政策過程的復雜性,對于問題如何識別,議程如何建立,政策如何制定,以及這些過程為什么會發(fā)揮作用具有較強的解釋力[5]9。多源流理論指出,任何一項政策變遷或被提上議程是由于在特定的時機下多種源流交匯一起合力作用的結果,這就是多源流理論中指的問題流、政策流和政治流。其中,問題流是指在眾多社會問題中脫穎而出引起決策者關注但尚未解決的具體問題,如廣泛受到高度關注的指標、焦點事件以及對現有政策的不滿和反饋等。需要指出的是,并不是所有問題都能引起社會的高度注意和決策部門的關注。政策流是指政府官員、利益相關者、研究人員等專家人士圍繞受關注的問題提出各種各樣的政策意見、主張和方案。當然,與問題流一樣,不是所有的政策建議都能夠受到重視。政治流是指影響問題發(fā)展進入政策議程或政策變遷的政治過程的關鍵事件或政治行動,包括公眾輿論、國民情緒、利益集團實力對比、執(zhí)政黨更迭或執(zhí)政黨的執(zhí)政理念與執(zhí)政態(tài)度的變化等內容。

在政策出臺前,這三條源流是彼此獨立、分頭行事的。但當某個源流(如社會事件或政治事件)發(fā)生改變時,三大源流在特定的時間匯集在一起,成了推動政策形成或變遷的“政策之窗”。可見,一項政策的誕生或變遷,是多方力量在達到一定成熟條件下共同作用的結果。通過多源流理論,可以對影響政策形成或變遷的過程和因素有比較清楚的了解,從而為教育治理政策的科學解釋和有效實施提供借鑒和參考。

(二)多源流理論的應用意義

多源流理論被認為是20世紀80年代以來公共政策中最具影響力的理論之一。首先,多源流理論能更客觀地分析政策產生的未知性與復雜性。多源流理論認為,政策的產生并不是簡單地遵循時間階段順序,更多的政策是在一種“不確定”的未知環(huán)境下的偶然性事件推動政策變遷的結果。也就是說,政策的產生并不是政府能主導的,是無法預測的。這種理解客觀地反映了相關現實,進一步解釋了政策產生的不可預測性和政策過程的復雜性。其次,多源流理論解釋了政策發(fā)生變遷的契機。在現實中存在各種受政府或公眾關注的問題或現象,但并不是所有問題都能走上政策議程或推動政策的變遷。多源流理論認為,政策變遷的發(fā)生需要借助某些機會或關鍵事件,這就是多源流理論強調的“政策之窗”。政策之窗是推動政策變遷甚至進入政策議程的關鍵動力。最后,多源流理論詮釋了政策變遷中多種因素的相互作用和影響。多源流理論認為,政策變遷的過程是問題達到一定條件時,問題流、政策流與政治流三者共同作用、耦合的結果。三個源流在政策變遷進程中缺一不可,舉足輕重。多源流理論強調了輿情及國民情緒[10]、執(zhí)政黨的執(zhí)政理念與執(zhí)政態(tài)度等因素對政策變遷的重要影響,這更符合我國的政治實際。我國公共政策變遷與公眾輿論、公眾情緒、執(zhí)政黨的執(zhí)政理念密切相關。

(三)多源流理論應用的適切性

多源流理論的出現,很快引起西方學者對政策分析的新的關注。美國學者杜蘭特(Durant)和迪爾(Diehl)運用多源流理論分析本國外交政策的政策議程設置過程[11];克雷格(Craig)等通過多源流理論分析因兒童肥胖問題而推動相關政策產生過程[12];阿爾坎特拉(Alcantara)和羅伊(Roy)則針對加拿大的傳統(tǒng)固定選舉日期立法過程的演變展開了基于多源流理論的分析[13];布蘭克諾(Blankenau)應用多源流理論對加拿大政府在20世紀60年代的健康保險政策進行了分析[14];卡特(Carter)和雅各布(Jacobs)將金登的多源流理論用于分析問題流、政治流和政策流如何在政策企業(yè)家的推動下耦合而導致政策的產生[15]。隨著社會公眾對輿情和社會事件的日益關注以及我國學者對政策議程研究興趣不斷上升,我國學者運用多源流理論探討解釋公共政策產生或變遷的研究日益豐富。比較典型的是學者周超和顏學勇運用多源流理論分析“孫志剛事件"引發(fā)社會和政府對城市流浪乞討人員問題的關注,從而推動了強制收容到無償救助的政策轉變,解釋了傳統(tǒng)政策過程階段論無法解釋的政策變遷的過程[6]。畢亮亮和王世靚著眼于城鎮(zhèn)污水問題,運用多源流理論分析公共政策的政策演變過程[16-17];潘海生等運用多源流理論探尋職業(yè)教育縱向貫通政策變遷機理[18];祁占勇等分析了職業(yè)教育法修訂的政策過程,從而有助于厘清職業(yè)教育法修訂過程的動態(tài)機制[19];尹雅麗、龍洋等運用多源流理論框架對兒童教育、“雙減”的教育政策議程設置進行系統(tǒng)探究,得出該理論對政策的建立過程及內在機制的分析有更強的指導性[20-21]。可見,多源流理論廣泛應用于教育領域等諸多方向的政策議程設置的政策分析。應用多源流理論研究我國教育治理政策演變具有較強的適切性,為推動新時期我國教育治理政策的科學制定和有效實施提供借鑒和參考。

二、我國教育治理政策變遷的多源流理論分析

由教育管理向教育治理的歷史演進,其中的政策變遷必然反映著我國教育事業(yè)發(fā)展的趨向和政府意圖的教育主張?；趯Χ嘣戳骼碚摰牧私?運用多源流理論分析政策變遷有較為合理的解釋。下面就多源流理論的問題流、政策流與政治流對教育治理政策變遷過程作進一步的分析。

(一)問題流：多元主體共同參與教育事務的現實困境

長期以來傳統(tǒng)計劃經濟體制下的教育管理服務體制,政府作為唯一的管理與供給主體,實行統(tǒng)一管理控制模式,包攬了所有教育產品的生產與服務[22],是一種“全能政府”形象。體現在教育管理領域的特征是：自上而下的統(tǒng)一命令,傾向于命令與服從。這種過度依賴政府主體單一方面的努力與資源供給的教育發(fā)展模式,容易陷入集權壟斷、單打獨斗、心有余而力不足、官僚色彩濃厚等困境。市場經濟的發(fā)展和教育需求的不斷增長,對政府集“管辦評”一體的傳統(tǒng)教育管理范式帶來了強烈的沖擊和嚴重的質疑。西方發(fā)達國家教育治理的發(fā)展軌跡,經歷了從政府壟斷,市場參與、社會參與到多元主體合作共治的路徑演變[23]。在順應經濟轉型的世界發(fā)展潮流中,隨著經濟社會發(fā)展對教育多樣化需求的日益增長,民辦教育的興起、社會組織的出場,我國多元化辦學的格局也逐漸形成。

從教育市場上看,培訓市場高額經濟利益的驅使以及家長對教育的愈加重視,大量資本開始涌入教育培訓市場。以K12課后輔導市場規(guī)模為例,2002年市場規(guī)模為2 281億元,之后保持著每年300多億元以上的增長,呈穩(wěn)定高速發(fā)展的態(tài)勢[24]。市場經濟轉型和教育需求的日益增長,也為社會組織提供了生存發(fā)展空間。以民間社會力量為主導,“非政府”與“非營利”為標識的社會組織,加入了共同參與教育事務的浪潮。民政事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計公報顯示,2001年,全國社會組織21.1萬家;截至2021年底,全國共有社會組織90.2萬家,其中社會團體37.4萬個,民辦非企業(yè)單位51.9萬個,基金會8 733家[25],呈持續(xù)增長態(tài)勢。然而,不可避免的是,市場存在盲目性、逐利性、目的性和自發(fā)性等弊端;學校在政府的長期管控下也難以全面改變依賴性和封閉性以及自主性發(fā)展不足的狀態(tài);社會組織存在成熟度和行動力的有限性等問題。以教育市場為例,由于缺乏嚴格合法的審批制度和法治法規(guī)[26],教育市場出現各種培訓機構過多過濫的現象,特別集中在中小學生培訓市場。有的不惜高薪挖搶學校教師,造成學校優(yōu)質資源流失;有的以高價高課時培訓費借機斂財,開展上市融資,進行資本化運作;甚至有以虛假宣傳、與學校勾連牟利等嚴重問題的存在。社會組織作為一種新興的教育組織形式,在我國還處于初步發(fā)展階段。作為教育公共領域的“補充式參與”[27],社會組織的教育使命、作用力量并沒有受到足夠的關注和重視,也因為缺乏足夠的政策支持和尚未建立健全的制度體系,在參與教育公共事務進程中也存在違規(guī)操作,或陷入心有余而力不足的困境。

可見,我國教育治理的出現和發(fā)展需要經歷一個動態(tài)的、不斷進化的發(fā)展歷程。單一主體壟斷教育的供給與生產,導致教育可能出現低效、浪費、專制,甚至衍生只手遮天、腐敗尋租等亂象;市場的逐利性、自由性和競爭性加劇了教育公共性和服務性的喪失,引發(fā)前所未有的社會公平公正問題;社會組織的薄弱和不成熟導致未能發(fā)揮應有的作用。各種社會問題都可能是政策議程或政策變遷的問題流,或成為政策議程或政策變遷的一個觸發(fā)機制[28]。在我國教育管理向教育治理的演變歷程中,各方主體存在的問題與矛盾是引發(fā)政府轉變職能、建構教育治理體系的重要問題流。

(二)政策流：多方主體的政策及建議

教育問題始終是關乎國家前途和民族命運的大事,是首當其沖的公共事務。政府在傳統(tǒng)教育管理中的越位、缺位和錯位,學校自主性和辦學活力不足,市場的自由泛濫,各社會組織和利益相關者的不成熟、不規(guī)范等突出問題,使問題流在不同的社會階層中四處“漂浮”,引發(fā)政府官員、專家學者等開始研究并試圖運用治理理論解決相關教育問題。2001年,國務院印發(fā)了《關于基礎教育改革與發(fā)展的決定》,提出推進辦學體制改革,促進社會力量辦學健康發(fā)展的決議,主張基礎教育、義務教育、學前教育和普通高中教育以政府辦學為主,積極鼓勵社會力量辦學。之后,國家陸續(xù)出臺《中華人民共和國民辦教育促進法》《中華人民共和國中外合作辦學條例》《中華人民共和國民辦教育促進法實施條例》《關于加強民辦高校規(guī)范管理引導民辦高等教育健康發(fā)展的通知》等政策,旨在鼓勵民間力量、民間資本參與教育領域的生產與供給。2010年,《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要(2010—2020年)》進一步指出：“堅持教育公益性原則,健全政府主導、社會參與、辦學主體多元、辦學形式多樣、充滿生機活力的辦學體制,形成以政府辦學為主體、全社會積極參與、公辦教育和民辦教育共同發(fā)展的格局?！笨梢?在教育改革與發(fā)展進程中,國家對參與教育領域的多元主體持更堅定、更積極的態(tài)度,這為引導和規(guī)范多元主體參與教育治理確定了合法的基礎。同時,國家在政府職能轉變和責權劃分上也作出調整和改革,提出“以轉變政府職能和簡政放權為重點,明確各級政府責任,規(guī)范學校辦學行為,促進管辦評分離,形成政事分開、權責明確、統(tǒng)籌協(xié)調、規(guī)范有序的教育管理體制”。政府對自身職能和責權作出宏觀上的規(guī)約,對多元主體參與開展教育事務提供更實質性的支持,有利于政府職能的更好發(fā)揮。這些針對各治理主體的相關立法,即已發(fā)布的法規(guī)政策,將會產生政策外溢效應,成為催化教育治理政策優(yōu)化變遷的政策依據。

在推動教育管理向教育治理轉型與升級的發(fā)展過程中,各高等院校、研究機構的專家學者、利益相關者等也紛紛關注教育公共事務的問題,嘗試用“治理”的理念和方法為解決教育管理中的困境和矛盾出謀劃策。有學者利用Citespace等可視化軟件,以“教育治理”為關鍵詞,檢索2003—2016年中國知網的相關文獻,根據已有研究文獻的數量態(tài)勢呈現劃分學習期、孕育期、博弈期以及爆發(fā)期四個階段,并指出2013年后,教育治理研究領域的文獻呈“爆發(fā)式”增長,這與其他學者的研究結論一致[29-30]。在有關教育治理的研究內容方面,研究成果呈由淺到深、由抽象到具體、由理論到實踐的不斷深化過程。從最初對教育管理與教育治理的比較,“教育治理”的概念引進,教育治理的內涵、模式的解構,國內外教育治理經驗對比,發(fā)展到立足中國教育實際,提出以治理理論引導和促進教育治理領域的變革與創(chuàng)新等。盡管教育領域的治理事務已經受到專家學者的廣泛關注和熱烈討論,但從發(fā)文總量和內容看還是處于教育治理領域的初級階段,在研究對象、研究主體、研究方法上尚未有較大的突破和進展。

多源流理論認為,錯綜復雜的問題流四處“漂浮”,引發(fā)政府官員、專家學者、直接利益相關者的關注和討論。他們試圖提出各種可行性的建議和對策,以期推動問題的進展甚至上升為政府的政策議程,或者促進政策的變遷。盡管他們代表不同的立場和利益,分布在不同的領域,但都會圍繞共同的政策主題四處散發(fā)自己的主張,從而無形中推動了政策的變遷或政策議程的進展。

(三)政治流：執(zhí)政黨的執(zhí)政理念和公眾訴求

教育作為關系無數家庭的重大民生工程,公眾對教育的熟知和參與度遠遠高于其他任何領域。直接相關利益者的家長、教育工作者、教育專家、媒體或非直接利益相關者等,對各種教育現象和問題都難以做到熟視無睹。隨著社會的發(fā)展與進步,公民的權利意識和民主觀念也日益增長,公眾參與教育治理的意愿、內容和能力在強度、廣度和深度上都發(fā)生了變化[30]。據統(tǒng)計,全國紀檢監(jiān)察機關2012年立案調查的案件中,線索來源于群眾舉報的占到41.8%,這個比例在各種來源中占比最高[31]。國家預防腐敗局在《2011年工作要點》中首次提出要“引導社會力量有序參與預防腐敗”。2012年9月,教育部正式啟動統(tǒng)一監(jiān)督舉報電話(郵件)受理工作,截至2023年8月15日,共接舉報電話1萬多個,其中教育亂收費問題占舉報一半[32]。僅2013年上半年,全國就發(fā)現教育亂收費問題2 566個,清理、取消違規(guī)項目累計361個,1 095人受到黨紀處分[30]。2004年7月25日有報道稱,據一些教育專家保守測算,十年來教育亂收費總額超過2 000億元[33]。此外,公眾向全國人大代表揭露教育不端問題,維護自身權益,表達意愿態(tài)度,生成全國“兩會”議案、提案,是每年全國“兩會”代表、委員關注的焦點領域。2008—2013年,教育部辦理了全國人大建議2 922件,在全國人大代表建議總數當中占10%;辦理了全國政協(xié)委員提案2 665件,在全國政協(xié)提案總數中約占12%[34]。由此可見,社會輿論輿情、民生意愿間接推動教育治理政策變遷的實質性發(fā)展。

執(zhí)政黨、中央政府執(zhí)政理念或行政理念的轉變,對推動教育領域的變革和政策議程安排的影響是非同尋常的。盡管“教育治理”是近年在國內興起的概念,但有關治理及教育治理的理念在我國早期的政策文本中就已出現。早在1997年發(fā)布的《社會力量辦學條例》提出社會力量辦學的思路和規(guī)范,后面陸續(xù)頒發(fā)的《關于基礎教育改革與發(fā)展的決定》《中華人民共和國民辦教育促進法》《中華人民共和國中外合作辦學條例》《中華人民共和國民辦教育促進法實施條例》《關于加強民辦高校規(guī)范管理引導民辦高等教育健康發(fā)展的通知》等法律、政策就體現了政府鼓勵民間力量、民間資本參與教育生產與供給的“教育治理”理念。2010年發(fā)布的《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要(2010—2020年)》(以下簡稱《規(guī)劃綱要》)提到的“促進管辦評分離”和“轉變政府教育管理職能”更是體現了政府厘清其與學校、社會之間的權責關系,明確和界定政府、教育機構、學校的權責邊界,落實各治理主體的責任和規(guī)約的治理主張。值得注意的是,政府在《規(guī)劃綱要》中首次提出了“教育公共治理”這一概念,這標志著在我國教育改革與發(fā)展進程中,傳統(tǒng)教育管理向教育治理的演進踏出了實質性的一步,具有里程碑的意義[23]。2012年,教育部發(fā)布了《關于鼓勵和引導民間資金進入教育領域促進民辦教育健康發(fā)展的實施意見》,提出“充分發(fā)揮民間資金推動教育事業(yè)發(fā)展的作用”,“鼓勵和引導民間資金以多種方式進入教育領域”,彰顯了政府對多方主體共同參與教育公共事務的積極態(tài)度和堅定決心。

2013年,黨和國家提出了重要的創(chuàng)新社會“治理”的新理念和新思想。2013年9月,《國務院辦公廳關于政府向社會力量購買服務的指導意見》出臺,體現了新一屆國務院對進一步轉變政府職能、改善公共服務作出重大部署,明確要求在公共服務領域利用更多社會力量,加大政府購買服務力度的舉措。2013年11月,黨的十八屆三中全會提出“推進國家治理體系和治理能力現代化”,將國家治理提升到了戰(zhàn)略性的高度,“治理”及“教育治理”遂成為公共政策話語[35],引發(fā)學界對“教育治理”的研究熱潮。同年,黨的十八屆三中全會發(fā)布《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》(以下簡稱《決定》),提出“深入推進管辦評分離”等治理理念,從《決定》的內容深度可視為“治理”及“治理現代化”由理念萌芽轉為政策文本的重要轉折點[30]。

《決定》這一標志性政策順理成章地出臺并短時間內成為教育領域學者的政策依據,被高頻次引用。不難發(fā)現在中國語境下黨和國家的執(zhí)政導向為政策轉變提供了有利的契機和鋪墊,極大地影響了政策的變遷。作為三大源流之一,政治流雖獨立于問題流和政策流,但在政策議程設置過程中發(fā)揮著極大的推動作用,是三大源流能夠匯合并最終在特定時間節(jié)點上打開政策之窗的關鍵力量。

(四)政策之窗的開啟

根據多源流理論,問題流、政策流和政治流之間是相對獨立的,它們的發(fā)生、發(fā)展和變遷都不依賴于其他的源流。在三大源流匯合之前,它們在各自的領域內對政策制定或變遷施加不同程度的影響。隨著三大源流各自的發(fā)展和成熟,在某一特殊時機或關鍵事件上,三大源流順理成章地匯合在一起,從而推動問題生成政策議程或政策變遷的進程。這個特殊時機或關鍵事件被稱為“政策之窗”。政策之窗的打開,是政策建議的倡導者所研究的問題獲得政策制定者關注重視的機會[5]7,是三大源流共同作用從而形成或變遷一項政策的關鍵。

根據多源流理論和借鑒我國學者對有關教育政策問題的已有研究,開啟教育治理政策變遷的政策之窗主要有兩點。一是政策制定者的頂層設計和大力推動。從教育管理到教育治理的變遷和演進歷程看,由最初政府為順應經濟轉型的世界發(fā)展潮流而對教育改革與發(fā)展的回應,緊跟著對多元主體的共同治理教育事務的政策引導、機制設計以及對各治理主體責任與規(guī)約的確立與限定,最后以政府“元治理”主導多元主體共同實現教育領域公共利益最大化的“善治”目標和價值引領,其發(fā)展軌跡無不體現了頂層的時代布局與政策支持。中共中央、國務院、教育部等陸續(xù)出臺有關學校、政府、教育市場以及社會組織等一系列政策、措施,直接推動了教育治理政策的有效變遷。二是執(zhí)政黨執(zhí)政理念的轉變。如前所述,2013年11月,黨的十八屆三中全會正式提出“推進國家治理體系和治理能力現代化”,將國家治理提升到了戰(zhàn)略性的高度。黨的十八屆三中全會發(fā)布《決定》,提出了“深入推進管辦評分離”等治理理念,被視為“治理”及“治理現代化”由理念萌芽轉為政策文本的重要轉折點,成為打開教育治理政策變遷的政策之窗。

三、教育治理政策實踐的優(yōu)化路向

基于多源流理論對教育治理政策變遷的分析可知,我國教育治理經歷了一個循序漸進、動態(tài)演變的發(fā)展歷程,實現從理論到實踐、從初級到高級、從單一主體統(tǒng)一命令管制到多元主體協(xié)同共治的進化軌跡。多元主體共治是教育治理的起點邏輯,然而,善治,即“好治理”、成功的治理,才是教育治理的終極目標,是實現教育領域公共利益最大化的價值追求,也是教育治理的價值邏輯所在。實現教育公共利益最大化的“善治”目標,形成多元主體的集體行動,在今后的教育治理實踐中還需遵循以下方面。

(一)確立教育治理的目標價值取向,達成善治的集體行動

當前,以政府、學校、市場、社會組織等多元主體協(xié)同治理教育的格局基本形成。然而,各治理主體由于不同的價值取向和利益訴求,在治理實踐中可能存在分歧和沖突,甚至為追求自身的利益目標而偏離了教育的使命和方向。無論何時何地,何種教育主體,都必須立足國家教育事業(yè)發(fā)展全局與大局,體現教育發(fā)展的方向、目標、價值取向。形成各治理主體的集體行動,必須重視對治理過程中多元主體治理實踐的價值引領,使其將正確的價值觀轉化為治理行為[36],從而上升為頂層設計的價值導向。作為政府,需要引導治理主體意識到教育治理的根本利益是什么,并明確整體治理責任所在。各治理主體在共同的目標價值取向下行動,一方面有利于緩解不同主體間的立場分歧和利益沖突,另一方面有利于促使各治理主體在教育治理實踐中實現價值的融合,從而形成集體行動,實現教育領域公共利益最大化的“善治”目標。

(二)發(fā)揮政府“元治理”效應,運用法治規(guī)范治理行動

在教育治理實踐中,政府的角色和地位至關重要。在多方治理中政府應發(fā)揮主導作用,充當“元治理”的角色[37],產出公共政策和重要制度,運用法治規(guī)范各治理主體的準入門檻和運營管理,維護公共利益,確保教育治理的合法性和有效性,實現“共治”與“自治”的統(tǒng)一。所謂共治,是指政府需引導主體從利益獲取向責任承擔的轉變,使各治理主體充分發(fā)揮主觀能動性,通過互動與溝通、協(xié)調與合作,達成彼此之間共生共榮的教育治理共識,形成實現善治目標的集體行動。所謂自治,是為保障治理主體的多元利益,需要厘清各治理主體的權力邊界和責任清單。在整體的宏觀規(guī)約下,確立各主體在整體目標走向下各自的限度和自由[38],踐行職責邊界內的行為準則,行使主體權益下的治理權力,才能在自主、合作與共生之間形成一種動態(tài)平衡,實現各治理主體的可持續(xù)合作和發(fā)展,以達成“善治”的最終目標。

(三)發(fā)揮各治理主體的治理優(yōu)勢,真正落實治理能力

多元主體協(xié)同共治是教育治理的邏輯起點與實踐選擇,各主體的治理能力對推動教育治理事業(yè)的完善和發(fā)展都舉足輕重,缺一不可。對學校而言,培養(yǎng)學校各級管理者、全體教師和黨務工作者的治理意識與治理能力,通過放權與分權創(chuàng)造教師及行政人員參與治理的機會,調動其參與家校、社區(qū)等區(qū)域治理的積極性和主動性,從而提高自主辦學、依法辦學的治理能力。加強對市場教育主體的法治規(guī)范和機制引導,從法制上引導市場治理主體的價值取向和行動邊界,為其參與教育治理提供明確的行動目標和行為準則。給予社會組織足夠的重視和支持,從當前政策梳理發(fā)現,我國對社會組織的關注和支持是不夠的。社會組織作為一種新興的教育組織形式,其教育使命、作用力量尚未受到足夠的關注和重視,也因為缺乏足夠的政策支持和尚未建立健全的制度體系,未能發(fā)揮應有的作用。提高社會組織及其成員協(xié)同治理的參與意識和治理能力,加強引導社會組織在多領域的“補充式參與”,如深化開展社區(qū)教育、參與地方教育的創(chuàng)新與實施、與學校合作辦學、參與學校的治理與監(jiān)督評價,以及以社會救濟、社會補償的方式對社會或學校的特殊群體提供幫扶和支持等,充分發(fā)揮社會組織的參與服務精神。