廖開懷 李勁青 黃煬

關(guān)鍵詞：城市更新；生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)；精細(xì)化治理；超特大城市；廣州

引言

隨著中國邁向高質(zhì)量發(fā)展的新階段，城市更新成為促進(jìn)城市經(jīng)濟(jì)增長、社會(huì)發(fā)展和空間優(yōu)化的主要途徑。生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)作為構(gòu)建我國現(xiàn)代化經(jīng)濟(jì)體系、推動(dòng)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展、提升城市創(chuàng)新力和國際競(jìng)爭力的重要內(nèi)容，往往通過專業(yè)化集聚[1-2]、空間技術(shù)溢出[3-4]以及與制造業(yè)的互動(dòng)[5-7]等途徑，重塑城市體系的組織模式[8]，促使超特大城市區(qū)域的形成和空間格局的優(yōu)化。在城市發(fā)展由外延拓展向內(nèi)涵提升轉(zhuǎn)變的背景下，生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)的高質(zhì)量發(fā)展離不開城市的有機(jī)更新[9]。

城市更新不僅可為生產(chǎn)性服務(wù)企業(yè)提供用地空間支撐和提高用地效率，而且有助于改善城市建成環(huán)境與品質(zhì)，吸引生產(chǎn)性服務(wù)企業(yè)和產(chǎn)業(yè)高端人才集聚。城市治理新模式研究是當(dāng)前城市更新研究的一個(gè)熱點(diǎn)方向[10]，從城市更新治理類型來看，存在福利型、社團(tuán)型、管理型和引導(dǎo)型等模式[11]。精細(xì)化治理是國家城市治理體系建設(shè)和治理能力現(xiàn)代化的基本方向和重要內(nèi)容[12-13]，也是實(shí)現(xiàn)城市有機(jī)更新的必要手段[14]。城市精細(xì)化治理的手段包括法治化、智能化、社會(huì)化、專業(yè)化和標(biāo)準(zhǔn)化5個(gè)維度[15-16]。城市更新治理體系的完善既不能缺少政府制度的創(chuàng)新，也不能脫離現(xiàn)代城市社會(huì)“規(guī)范化”和“個(gè)性化”的治理需求[17]。更準(zhǔn)確地說，城市更新治理是建立在法律條規(guī)和個(gè)體差異之間的重要橋梁，也是城市更新面臨治理轉(zhuǎn)型的時(shí)代考驗(yàn)[18]。

城市更新有助于推動(dòng)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展[19]，對(duì)生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)的發(fā)展更是起到重要作用。在超特大城市轉(zhuǎn)型發(fā)展的過程中，生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)扮演著越來越重要的角色。廣州作為全國7個(gè)超大城市之一，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)以服務(wù)業(yè)為主，開展了諸多城市更新助推產(chǎn)業(yè)發(fā)展的實(shí)踐，然而助推超特大城市生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)發(fā)展的路徑和策略機(jī)制仍然不甚明了。因此，本文以廣州為案例，研究和梳理城市更新治理的策略，以期在城市更新助推產(chǎn)業(yè)發(fā)展的過程中更好地兼顧效率和公平，推動(dòng)城市更新由粗放式管理向精細(xì)化治理轉(zhuǎn)變。

1 城市更新助推生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)發(fā)展的治理策略框架與路徑

1.1 城市更新助推超特大城市生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)發(fā)展的治理框架

立足城市高質(zhì)量發(fā)展的內(nèi)生需求，兼顧問題和目標(biāo)導(dǎo)向，以城市有機(jī)更新治理策略和具體對(duì)策為路徑，構(gòu)建城市更新助推生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)發(fā)展的策略框架（見圖1）。專業(yè)化、高端化和聚集發(fā)展是生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展的3大目標(biāo)。當(dāng)前超特大城市更新治理主要存在產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不合理、用地供需不匹配、多源數(shù)據(jù)不融合、政策配套不完善和治理手段不精細(xì)等問題，在現(xiàn)實(shí)挑戰(zhàn)與發(fā)展目標(biāo)之間存在較大的鴻溝。在路徑構(gòu)建上，從面上的一般性城市更新治理策略到點(diǎn)上的具體對(duì)策兩個(gè)方面著手探討城市更新助推生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)發(fā)展的思路。法治化、智能化、社會(huì)化、專業(yè)化和標(biāo)準(zhǔn)化5個(gè)維度的城市有機(jī)更新治理策略和助推生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)發(fā)展的具體對(duì)策，有利于推動(dòng)城市更新從粗放型治理向精細(xì)化治理的轉(zhuǎn)變，可有效地銜接城市更新與生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)發(fā)展之間的鴻溝。

1.2 城市更新助推超特大城市生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)發(fā)展的具體路徑

城市更新與生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)發(fā)展之間存在一定的相關(guān)路徑（見圖2）。已有研究表明，生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)發(fā)展存在供給和需求兩大方面的影響因素，包括服務(wù)效率[20]、專業(yè)化水平[21]、人力資本[22]、信息化水平和產(chǎn)業(yè)融合[23]等因子。政府治理水平的提升是促進(jìn)城市有機(jī)更新和生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)發(fā)展的主要因素之一。從內(nèi)在機(jī)制來看，城市更新可以有效地增加用地空間、改善地區(qū)環(huán)境、彌補(bǔ)基礎(chǔ)設(shè)施配套的不足、保護(hù)歷史文化遺產(chǎn)和塑造地方特色，進(jìn)而從微觀和宏觀兩個(gè)途徑促進(jìn)生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)的發(fā)展。在微觀路徑上，城市更新可以為生產(chǎn)性服務(wù)類企業(yè)提供優(yōu)質(zhì)辦公空間和人才公寓，營造文化和創(chuàng)新氛圍，進(jìn)而吸引專業(yè)化人才的聚集，能有效地推動(dòng)生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)的供給側(cè)優(yōu)化。在宏觀路徑上，城市更新可增加和保障產(chǎn)業(yè)用地的供給，推動(dòng)制造業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)和產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展。

2 廣州城市更新治理與生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)發(fā)展的特征

在城市更新發(fā)展過程中，廣州涌現(xiàn)了一批以生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)發(fā)展為主的更新項(xiàng)目，諸如琶洲互聯(lián)網(wǎng)創(chuàng)新集聚區(qū)、廣州國際金融城、增城1978文化創(chuàng)意園等。這些項(xiàng)目更新后的土地價(jià)值得到釋放，促進(jìn)了產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)、功能重構(gòu)重組，帶動(dòng)了周邊區(qū)域的經(jīng)濟(jì)發(fā)展。廣州城市更新助推生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)發(fā)展的更新改造方式主要有連片改造和微改造兩種，改造的操作模式有自主改造、政府收儲(chǔ)、自主改造與政府收儲(chǔ)相結(jié)合、村集體與企業(yè)合作改造等（見表1）。

連片改造是以改造范圍內(nèi)連片建筑物的拆除重建為主的城市更新改造，如廣州國際金融城、琶洲互聯(lián)網(wǎng)創(chuàng)新集聚區(qū)等。這種類型的城市更新往往代表著上級(jí)規(guī)劃的強(qiáng)烈意愿，通過基地內(nèi)部連片拆除并重建來重新定位地區(qū)特征，滿足規(guī)劃定位的需求。依據(jù)生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)的類型劃分改造類型，主要有三舊（舊廠房、舊村莊和舊城鎮(zhèn)）改金融服務(wù)業(yè)、三舊改電子商務(wù)服務(wù)業(yè)、三舊改科學(xué)研究與技術(shù)服務(wù)業(yè)、三舊改其他生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)等。以廣州國際金融城為例，在治理模式上，特點(diǎn)是建立了重點(diǎn)地段城市設(shè)計(jì)顧問總規(guī)劃師制度，輔助地方政府推進(jìn)城市更新設(shè)計(jì)的精準(zhǔn)化編制和實(shí)施[24]。

微改造主要是以建筑主體和肌理的保留修繕為主，采取建筑物局部的拆建、功能置換和完善基礎(chǔ)設(shè)施等手段，活化利用歷史建筑，從而達(dá)到重塑地區(qū)特色和品牌的目的。這一類型的城市更新更加注重原有的地區(qū)文化基礎(chǔ)，強(qiáng)調(diào)以生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)的植入為工業(yè)遺產(chǎn)或文化遺產(chǎn)帶來新活力。主要的更新類型包括三舊改創(chuàng)意型服務(wù)業(yè)、三舊改科創(chuàng)型服務(wù)業(yè)、專業(yè)市場(chǎng)提升和歷史文化街區(qū)活化利用等。以永慶坊為例，采取BOT模式引入企業(yè)進(jìn)行“修舊如舊”的微更新，同時(shí)在更新治理上成立了溝通協(xié)商各方利益的共同締造委員會(huì)。

3 廣州城市更新助推生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)發(fā)展的問題

3.1 科學(xué)技術(shù)、金融業(yè)和信息技術(shù)服務(wù)業(yè)發(fā)展滯后，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不合理

據(jù)廣州市統(tǒng)計(jì)年鑒數(shù)據(jù)顯示，2019年廣州市生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)生產(chǎn)總值占服務(wù)業(yè)生產(chǎn)總值的59.1%，占地區(qū)生產(chǎn)總值的42.2%，為廣州市經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主體產(chǎn)業(yè)之一。從橫向?qū)Ρ葋砜?，廣州市批發(fā)業(yè)，交通運(yùn)輸、倉儲(chǔ)和郵政業(yè)以及租賃和商務(wù)服務(wù)業(yè)等傳統(tǒng)生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)的規(guī)模與上海、北京和深圳等城市規(guī)模相當(dāng)，部分服務(wù)業(yè)的規(guī)模甚至在全國領(lǐng)先，但是廣州市的信息傳輸、軟件和信息技術(shù)服務(wù)業(yè)、金融業(yè)及科學(xué)研究和技術(shù)服務(wù)業(yè)等新型生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)的規(guī)模落后，仍有較大的發(fā)展空間（見表2）?？梢姡瑥V州市服務(wù)業(yè)的發(fā)展仍較大程度依賴于傳統(tǒng)性服務(wù)業(yè)，存在金融和信息技術(shù)服務(wù)配套欠缺、科研和創(chuàng)新能力不足的問題，制約了廣州市先進(jìn)制造業(yè)和戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。究其原因，主要是需求不足、傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)（輕工業(yè)、加工業(yè)、商貿(mào)業(yè)等）發(fā)展導(dǎo)向及其形成的路徑依賴和粗放式的產(chǎn)業(yè)發(fā)展模式等因素制約了科學(xué)技術(shù)、金融和信息技術(shù)服務(wù)等生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)的發(fā)展。城市更新作為助力產(chǎn)業(yè)升級(jí)發(fā)展的主要手段，一方面有必要通過城市更新加強(qiáng)生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)的空間供應(yīng)，另一方面有必要加強(qiáng)傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)，如傳統(tǒng)專業(yè)市場(chǎng)等的改造升級(jí)，從而轉(zhuǎn)變產(chǎn)業(yè)發(fā)展模式和導(dǎo)向，實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展。

3.2 生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)用地改造投入和產(chǎn)出較低，用地供需不匹配

廣東省“三舊”改造成效數(shù)據(jù)分析顯示，從2008年至2020年底，廣州市已完成和正在進(jìn)行“三舊”改造的面積約9 361 hm?，其中舊村莊、舊城鎮(zhèn)和舊廠房的改造面積占比分別為72.92%、12.36%、14.72%?？梢?，廣州市城市更新用地主要以舊村莊為主，改造多為住宅建設(shè)、三產(chǎn)升級(jí)和“退二進(jìn)三”等項(xiàng)目，而工業(yè)用地改為高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)和生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)的項(xiàng)目用地面積僅占改造總面積的1.33%（見圖3）。除此之外，從珠三角各市城市更新引入服務(wù)業(yè)的橫向?qū)Ρ葋砜?，廣州城市更新用于生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)發(fā)展的單位面積投入的資金較少（見圖4），且改造后第三產(chǎn)業(yè)的實(shí)際和預(yù)期營業(yè)收入也遠(yuǎn)不及深圳市、佛山市、東莞市等周邊城市，投入和產(chǎn)出均低于珠三角城市的平均值（見圖5），說明城市更新植入生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)的投資強(qiáng)度不夠、投資效益有限。另外，調(diào)查統(tǒng)計(jì)發(fā)現(xiàn)，從三舊改新型產(chǎn)業(yè)用地的實(shí)際項(xiàng)目來看，截至2021年底，廣州推動(dòng)的“工改M0”項(xiàng)目僅15個(gè)，多處于規(guī)劃調(diào)整階段。這意味著廣州城市更新在助推生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)發(fā)展的過程中，針對(duì)急需補(bǔ)足的金融業(yè)、科學(xué)技術(shù)研究等新型生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)發(fā)展短板的城市更新項(xiàng)目不多，存在城市更新用地供給與需求不匹配的問題。

3.3 城市更新數(shù)據(jù)多源分散，集成融合水平不高

城市更新的空間信息復(fù)雜，不僅涉及土地權(quán)屬、地面構(gòu)筑物、人口、經(jīng)濟(jì)、綠化、歷史建筑遺存和公建配套等信息數(shù)據(jù)，而且包括地下的管網(wǎng)和地質(zhì)構(gòu)筑等信息，產(chǎn)業(yè)更新管理更是涉及工業(yè)企業(yè)綜合信息大數(shù)據(jù)。當(dāng)前城市政府在城市更新管理中仍然難以全面地集成多源而分散的信息，各部門間的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)和信息存在統(tǒng)一難、共享難的問題，難以支撐決策的精細(xì)化。廣州市現(xiàn)有的城市更新基礎(chǔ)數(shù)據(jù)調(diào)查和管理辦法，對(duì)數(shù)據(jù)普查、核查及管理的各部門行政職責(zé)、工作流程和成果要求等進(jìn)行了規(guī)定，但是仍缺乏準(zhǔn)確把握生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)用地需求的集成數(shù)據(jù)支持，以及缺乏對(duì)設(shè)施建設(shè)使用狀況的動(dòng)態(tài)評(píng)估和及時(shí)反饋，基礎(chǔ)數(shù)據(jù)集成水平不高。

3.4 城市更新程序復(fù)雜，政策配套不完善

廣州城市更新涉及的管理部門繁多，更新程序復(fù)雜，各部門的技術(shù)要求、標(biāo)準(zhǔn)和管理角度均不同，現(xiàn)有的規(guī)劃、建設(shè)、消防等相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范難以適應(yīng)生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)發(fā)展的實(shí)際。同時(shí)，城市更新相關(guān)的配套政策不完善，涉及生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)產(chǎn)業(yè)用地改造的具體操作細(xì)則，如完善用地手續(xù)后供地、控制性詳細(xì)規(guī)劃調(diào)整、產(chǎn)權(quán)分割等操作細(xì)則尚待完善。

在項(xiàng)目報(bào)批報(bào)建程序上，手續(xù)繁瑣、報(bào)批耗時(shí)長。以舊廠房改造為例，一個(gè)項(xiàng)目從報(bào)建到落成最少需要1年時(shí)間，更新改造流程包括標(biāo)圖建庫、納入全市城市更新改造年度計(jì)劃、編制改造方案、完善用地手續(xù)等眾多環(huán)節(jié)的批報(bào)、反饋、審查和監(jiān)督等程序（見圖6）。

4 助推超特大城市生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)發(fā)展的城市更新治理策略

4.1 完善法規(guī)體系，健全爭議仲裁機(jī)制

推進(jìn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，有必要建立健全城市更新相關(guān)的法規(guī)體系。首先，需以法規(guī)條例明確用地改造時(shí)各行政管理部門的權(quán)力和責(zé)任清單，理順各管理部門橫向和縱向之間的關(guān)系。其次，政府、原權(quán)屬人和開發(fā)商在城市更新中既有共同的目標(biāo)，也有各自的利益訴求，加強(qiáng)城市更新立法可以做好城市更新活動(dòng)中政府、原權(quán)屬人、開發(fā)商、企業(yè)等各參與方的角色定位，據(jù)此設(shè)定各政府職能部門和市場(chǎng)的權(quán)力邊界，各司其職，各擔(dān)其職。再次，有必要完善城市更新法律和相關(guān)配套政策，如出臺(tái)土地出讓金計(jì)收、完善歷史用地手續(xù)后供地、控制性詳細(xì)規(guī)劃調(diào)整、產(chǎn)權(quán)分割等操作細(xì)則。最后，推進(jìn)法制化進(jìn)程，建立征地拆遷糾紛司法仲裁機(jī)制，妥善解決土地征拆難題，保障群眾合法土地權(quán)益。同時(shí)在制定三舊改造項(xiàng)目補(bǔ)償安置方案時(shí)，須明確相關(guān)司法裁決條款，明確補(bǔ)償安置糾紛可通過民主協(xié)商、行政仲裁、司法仲裁等方式解決。

4.2 強(qiáng)化頂層設(shè)計(jì)，建立“上下結(jié)合”的實(shí)施機(jī)制

創(chuàng)新和變革需要強(qiáng)大的領(lǐng)導(dǎo)力作為支撐，尤其是面對(duì)城市更新涉及條塊分割、各自為政的問題，因此有必要加強(qiáng)政府的引導(dǎo)作用，強(qiáng)化頂層設(shè)計(jì)，調(diào)動(dòng)各方積極性，綜合統(tǒng)籌市場(chǎng)、財(cái)稅、金融等資源配置，通過“自上而下”和“自下而上”相結(jié)合的傳導(dǎo)實(shí)施機(jī)制，系統(tǒng)地推進(jìn)城市更新助推生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)發(fā)展工作。在實(shí)施上，可建立相關(guān)部門主要領(lǐng)導(dǎo)負(fù)責(zé)的專項(xiàng)領(lǐng)導(dǎo)小組，通過激勵(lì)與問責(zé)相結(jié)合的督導(dǎo)機(jī)制，強(qiáng)化信息傳導(dǎo)和目標(biāo)管理，促進(jìn)城市更新的政策決策與執(zhí)行的有效結(jié)合。

4.3 簡化更新程序，出臺(tái)產(chǎn)業(yè)更新操作規(guī)范

規(guī)范化和標(biāo)準(zhǔn)化的城市更新治理措施有利于減少部門間的內(nèi)耗和優(yōu)化城市更新報(bào)批報(bào)建程序，提高政府服務(wù)效率和質(zhì)量。一是建立與城市更新相適應(yīng)的規(guī)劃管理制度，出臺(tái)城市更新操作規(guī)范，考慮采取底線控制的原則，縮短規(guī)劃審批流程，減少規(guī)劃審批環(huán)節(jié)，明確審批時(shí)限。二是分區(qū)域因地制宜地建立細(xì)致、統(tǒng)一的城市更新數(shù)據(jù)認(rèn)定和補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，規(guī)范改造的成本核算方式，統(tǒng)一拆遷補(bǔ)償?shù)念A(yù)期，降低工作成本，提高改造效率。三是推進(jìn)城市更新規(guī)范化和標(biāo)準(zhǔn)化管理體系的實(shí)施，加強(qiáng)監(jiān)督和效果考核。

4.4 深化公眾參與，推廣責(zé)任規(guī)劃師制度

城市更新需要市場(chǎng)、公眾和民間團(tuán)體等多元主體的深入和廣泛參與。深入的公眾參與離不開第三方專業(yè)機(jī)構(gòu)或者專業(yè)人士的指導(dǎo)和協(xié)助，推廣責(zé)任規(guī)劃師制度是提升城市更新專業(yè)化治理水平的重要手段。一是加強(qiáng)重點(diǎn)城市更新地段的城市設(shè)計(jì)，完善重點(diǎn)地段總規(guī)劃師制度，強(qiáng)化產(chǎn)業(yè)更新項(xiàng)目的全周期管理。二是搭建以行政街道和鎮(zhèn)為單位匹配社區(qū)規(guī)劃師的常態(tài)化服務(wù)機(jī)制，使社區(qū)規(guī)劃師能夠?qū)崿F(xiàn)長期穩(wěn)定的服務(wù)對(duì)接，形成規(guī)劃基層治理的“微智庫”。三是實(shí)施責(zé)任規(guī)劃師雙向考核評(píng)價(jià)機(jī)制，促進(jìn)責(zé)任規(guī)劃師和政府、市場(chǎng)、公眾和社會(huì)組織等多元主體之間的良性互動(dòng)。把助推產(chǎn)城融合、生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)專業(yè)化和高端化發(fā)展、利益協(xié)調(diào)等作為責(zé)任規(guī)劃師的一個(gè)重點(diǎn)服務(wù)和考核內(nèi)容。

4.5 精準(zhǔn)服務(wù)需求，創(chuàng)新產(chǎn)業(yè)更新政策

找準(zhǔn)生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)發(fā)展的難點(diǎn)，突出重點(diǎn)，精準(zhǔn)服務(wù)重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)更新的用地需求。一是加強(qiáng)市場(chǎng)主體的需求分析，發(fā)揮行業(yè)協(xié)會(huì)、商會(huì)等第三方平臺(tái)或組織的作用，加強(qiáng)產(chǎn)業(yè)用地更新需求的服務(wù)對(duì)接。二是創(chuàng)新產(chǎn)業(yè)更新政策，優(yōu)化新型產(chǎn)業(yè)用地更新政策，大力推進(jìn)舊改創(chuàng)新型產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目的落地實(shí)施。三是強(qiáng)化對(duì)重點(diǎn)項(xiàng)目的推進(jìn)，為“鏈主型”生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)更新項(xiàng)目提供個(gè)性化服務(wù)，發(fā)揮平臺(tái)型、樞紐型服務(wù)企業(yè)的引領(lǐng)帶動(dòng)作用。四是支持“獨(dú)角獸”型和“斑馬”型企業(yè)的發(fā)展，對(duì)符合條件的企業(yè)降低更新項(xiàng)目準(zhǔn)入門檻，設(shè)立生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)企業(yè)孵化基地和科創(chuàng)服務(wù)中心，提供專業(yè)化指導(dǎo)，為其發(fā)展提供便捷通道。

4.6 融合多源數(shù)據(jù)，推進(jìn)信息化平臺(tái)建設(shè)

智能化是實(shí)現(xiàn)城市更新治理精細(xì)化的有效途徑。一是充分利用5G互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、物聯(lián)網(wǎng)、云計(jì)算、人工智能、BIM和GIS等現(xiàn)代化信息技術(shù)，實(shí)時(shí)采集、動(dòng)態(tài)錄入和集成分析城市更新相關(guān)的土地、房屋、人口、經(jīng)濟(jì)、產(chǎn)業(yè)、文化遺存、古樹名木、公建配套及市政設(shè)施等多源基礎(chǔ)信息數(shù)據(jù)，建設(shè)統(tǒng)一的城市更新基礎(chǔ)信息綜合管理平臺(tái)和決策支持系統(tǒng)，形成基礎(chǔ)信息跨部門、跨層級(jí)“一網(wǎng)統(tǒng)管、一網(wǎng)通辦”的信息化治理格局。加強(qiáng)信息化平臺(tái)在城市更新計(jì)劃申報(bào)、規(guī)劃編制、拆遷補(bǔ)償、深化設(shè)計(jì)、工程建造、施工控制、產(chǎn)業(yè)植入、運(yùn)維管理和公眾參與等關(guān)鍵環(huán)節(jié)的應(yīng)用。二是建立全市生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)與制造業(yè)企業(yè)信息大數(shù)據(jù)，加強(qiáng)其在城市更新項(xiàng)目產(chǎn)業(yè)植入中的供需信息配備分析，增強(qiáng)城市更新與生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)引入的匹配性。三是加強(qiáng)數(shù)據(jù)資源管理和使用的立法，規(guī)避數(shù)據(jù)泄露，保障數(shù)據(jù)資源使用的安全性和隱私性。

4.7 加強(qiáng)實(shí)施評(píng)估，構(gòu)建精細(xì)化治理評(píng)價(jià)體系

完善績效考核體系和增強(qiáng)管理的可操作性，有必要建立綜合和全面的城市更新助推生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)發(fā)展的管理指標(biāo)評(píng)價(jià)體系。以城市更新助推生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)發(fā)展為目標(biāo)，分別從法治化、智能化、社會(huì)化、專業(yè)化、標(biāo)準(zhǔn)化5個(gè)維度構(gòu)建績效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，共包括24項(xiàng)指標(biāo)（見圖7）。指標(biāo)體系突出對(duì)生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)發(fā)展的考核，同時(shí)兼顧投資強(qiáng)度、畝均稅收、科技創(chuàng)新、司法裁決、公眾參與等方面的考核評(píng)價(jià)。指標(biāo)體系不僅可以運(yùn)用于分區(qū)域的政府治理能力現(xiàn)代化的產(chǎn)業(yè)更新績效考核評(píng)價(jià)，而且關(guān)鍵指標(biāo)可以運(yùn)用于單個(gè)城市更新招商引資項(xiàng)目的準(zhǔn)入評(píng)估審查。

5 助推生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)發(fā)展的具體對(duì)策

5.1 加強(qiáng)用地供給，保障產(chǎn)業(yè)用地空間

生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)的發(fā)展離不開用地空間保障和需求帶動(dòng)。歷史經(jīng)驗(yàn)告訴我們，生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)的結(jié)構(gòu)變遷往往發(fā)生在制造業(yè)的結(jié)構(gòu)變革之后[25]。對(duì)舊城鎮(zhèn)、舊村莊和舊廠房的更新，有必要加強(qiáng)城市更新的產(chǎn)業(yè)導(dǎo)入。一方面，保障科學(xué)技術(shù)、金融業(yè)和信息服務(wù)業(yè)發(fā)展的用地空間需求，對(duì)“鏈主型”生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)項(xiàng)目實(shí)施優(yōu)先供地，努力打造生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)聚集區(qū)。另一方面，加強(qiáng)對(duì)戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)和先進(jìn)制造業(yè)發(fā)展的用地空間供給，增強(qiáng)需求側(cè)的帶動(dòng)和拉動(dòng)效應(yīng)，助推生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)的發(fā)展。

5.2 改善軟硬環(huán)境，吸引產(chǎn)業(yè)人才集聚

產(chǎn)業(yè)的發(fā)展不僅需要有用地保障，同時(shí)需要有城市空間品質(zhì)的提升和服務(wù)配套設(shè)施的完善。通過城市更新改善地區(qū)的軟環(huán)境和硬環(huán)境，同步提升城市空間、公共環(huán)境、服務(wù)配套和智慧科技等，提升地區(qū)空間環(huán)境品質(zhì)，吸引高端產(chǎn)業(yè)人才的聚集。在城市更新中，同時(shí)應(yīng)注意合理安排一定的保障性和高層次人才用房，為吸引高端產(chǎn)業(yè)人才的落戶提供住房保障。

5.3 保護(hù)地方特色，提升地區(qū)吸引力

生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)的聚集發(fā)展應(yīng)更加注重地區(qū)特色的塑造和地區(qū)吸引力的提升。城市更新不能采取“大拆大建”推倒重建的方式，這將完全割斷地方特色和歷史記憶，而是應(yīng)該注重工業(yè)遺產(chǎn)、歷史建筑和地域文化的保護(hù)，充分挖掘地方特色，通過環(huán)境營造或者藝術(shù)化的改造，增強(qiáng)生產(chǎn)性服務(wù)企業(yè)的地方根植性和適配性。

5.4 科技賦能產(chǎn)業(yè)更新，提升服務(wù)效率

城市更新的核心是產(chǎn)業(yè)的更新迭代升級(jí)。傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)的規(guī)模聚集奠定了超特大城市發(fā)展的基礎(chǔ)，但同時(shí)也在一定程度上限制了產(chǎn)業(yè)的轉(zhuǎn)型升級(jí)。因此，有必要通過科技和數(shù)字賦能促進(jìn)傳統(tǒng)生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)的轉(zhuǎn)型發(fā)展。在城市更新過程中注重科技賦能，推動(dòng)傳統(tǒng)生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)從粗放式的勞動(dòng)密集型發(fā)展向科技賦能的智慧化和數(shù)字化方向發(fā)展，提升生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)的產(chǎn)業(yè)附加值和服務(wù)效率。

6 結(jié)語

生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)是超特大城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展經(jīng)久不衰的動(dòng)力，城市更新則是促進(jìn)生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展的一個(gè)重要途徑。隨著經(jīng)濟(jì)全球化和我國步入工業(yè)化發(fā)展的中后期，生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)作為制造業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)的助推器和我國超特大城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要支撐顯得尤為重要。研究如何將城市更新與生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)相結(jié)合，是推進(jìn)超特大城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展的一個(gè)重要方面。本文構(gòu)建了城市更新助推超特大城市生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)發(fā)展的策略框架和路徑，分析了以生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)發(fā)展為導(dǎo)向的城市更新存在的問題、城市更新治理的典型模式和特征，并圍繞法治化、智能化、社會(huì)化、專業(yè)化和標(biāo)準(zhǔn)化5個(gè)維度提出城市更新助推生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)發(fā)展的精細(xì)化治理策略和具體的對(duì)策措施，可為改變粗放式的超特大城市產(chǎn)業(yè)更新治理模式、促進(jìn)城市更新可持續(xù)發(fā)展提供參考。