蔣丹群 何京

關(guān)鍵詞：全域土地綜合整治；村莊設(shè)計(jì)；郊野單元村莊規(guī)劃；實(shí)施方案；精細(xì)化管理

全域土地綜合整治概述

1.1 全域土地綜合整治概念

全域土地綜合整治是以國土空間規(guī)劃為前提，以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為基本實(shí)施單元（整治區(qū)域可以是整鎮(zhèn)或部分村莊），以統(tǒng)籌解決農(nóng)村耕地碎片化、空間布局無序化、土地資源利用低效化、生態(tài)系統(tǒng)質(zhì)量退化等問題為出發(fā)點(diǎn)，以打造集約高效的生產(chǎn)空間、宜居適度的生活空間、山清水秀的生態(tài)空間為落腳點(diǎn)①，整體推進(jìn)農(nóng)用地整理、建設(shè)用地整理、鄉(xiāng)村生態(tài)保護(hù)修復(fù)②和鄉(xiāng)村歷史文化保護(hù)等國土空間綜合整治的活動(dòng)。

目前學(xué)界關(guān)于全域土地綜合整治的研究集中在理論研究和實(shí)踐研究?jī)煞矫妗＠碚撗芯總?cè)重于全域土地綜合整治的系統(tǒng)內(nèi)涵[1]24-25、境外經(jīng)驗(yàn)借鑒[2]及發(fā)展歷程梳理[3]，[4]18-19，[5]，如周遠(yuǎn)波[6]認(rèn)為全域土地綜合整治工作是生態(tài)文明新發(fā)展理念指導(dǎo)下的國土整治新探索，旨在激發(fā)政策動(dòng)力、市場(chǎng)活力和社會(huì)潛力；夏方舟[1]24提出全域土地綜合整治已成為統(tǒng)籌推進(jìn)現(xiàn)代化建設(shè)、生態(tài)文明建設(shè)、鄉(xiāng)村振興和城鄉(xiāng)融合的平臺(tái)及抓手；楊磊、隕文聚等[7]提出全域土地綜合整治需契合高度城鎮(zhèn)化階段的需求變化，及時(shí)調(diào)整戰(zhàn)略部署、優(yōu)化組織方式，提升服務(wù)保障能力。實(shí)踐研究聚焦全域土地綜合整治的工作方法、經(jīng)驗(yàn)啟示、問題歸納和改進(jìn)建議[8]10-12，[9-10]。浙江、湖北、廣西等地因地制宜地將全域土地綜合整治與美麗鄉(xiāng)村建設(shè)、鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展、礦地綜合利用、生態(tài)保護(hù)修復(fù)[11-12]等工作融合，探索形成多種“土地整治+”模式，并根據(jù)地方實(shí)踐出臺(tái)配套政策。

1.2 開展全域土地綜合整治的原因分析

全域土地綜合整治是踐行生態(tài)文明理念的重要抓手。2015年9月，國務(wù)院印發(fā)《生態(tài)文明體制改革總體方案》，空間規(guī)劃體系、國土空間開發(fā)保護(hù)制度被納入生態(tài)文明體制改革總方案，要求空間規(guī)劃實(shí)現(xiàn)“多規(guī)合一”，用途管制擴(kuò)大到所有自然生態(tài)空間，標(biāo)志著空間規(guī)劃和空間治理進(jìn)入生態(tài)文明新時(shí)代。在自然資源管理機(jī)構(gòu)新設(shè)立、國土空間規(guī)劃改革、鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實(shí)施等綜合背景下，全域土地綜合整治已成為統(tǒng)籌生態(tài)文明建設(shè)和城鄉(xiāng)融合發(fā)展的著力點(diǎn)，通過對(duì)全要素進(jìn)行整治，促進(jìn)鄉(xiāng)村自然資源經(jīng)濟(jì)價(jià)值、生態(tài)價(jià)值、文化價(jià)值的全面提升。

全域土地綜合整治是探索鄉(xiāng)村振興資金整合、項(xiàng)目集合、政策聚合的重要實(shí)踐?，F(xiàn)階段鄉(xiāng)村振興的資金來源以財(cái)政資金為主，各類涉農(nóng)財(cái)政資金由省、市級(jí)政府出政策及預(yù)算，屬地政府（主要為區(qū)縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府）落實(shí)主體責(zé)任。由于部門事權(quán)不同，鄉(xiāng)村地區(qū)各類涉農(nóng)項(xiàng)目和資金按事權(quán)被劃分在不同部門，各項(xiàng)涉農(nóng)整治及建設(shè)工程以條線部門獨(dú)立實(shí)施為主，點(diǎn)多面廣，資金分散，難出成效。全域土地綜合整治將傳統(tǒng)的各條線整治資金進(jìn)行統(tǒng)籌，以財(cái)政資金集中投入，重點(diǎn)突破，形成疊加效應(yīng)。在政策和制度供給方面，針對(duì)鄉(xiāng)村項(xiàng)目難落地等普適性問題，提出允許永久基本農(nóng)田合理調(diào)整、節(jié)余建設(shè)用地指標(biāo)省域內(nèi)流轉(zhuǎn)及計(jì)劃指標(biāo)支持等“政策包”，為各地推進(jìn)鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、改善農(nóng)居環(huán)境鋪平道路，也為各地探索如何進(jìn)一步促進(jìn)鄉(xiāng)村振興創(chuàng)造條件。

1.3 全域土地綜合整治與土地整治的區(qū)別

土地整治是人地關(guān)系調(diào)和的產(chǎn)物，是人類在土地利用中不斷開發(fā)建設(shè)和重新配置土地資源的過程。上海自2011年以后借助市級(jí)土地整治項(xiàng)目嘗試綜合性的土地整治實(shí)施路徑，整治對(duì)象覆蓋鄉(xiāng)村地區(qū)所有地類，包括對(duì)宜農(nóng)未利用土地、廢棄地進(jìn)行開墾，對(duì)“田水路林村廠”實(shí)行綜合整治。實(shí)施模式為市規(guī)劃資源局負(fù)責(zé)立項(xiàng)、規(guī)劃設(shè)計(jì)、預(yù)算審批及監(jiān)督檢查、竣工驗(yàn)收，市財(cái)政局負(fù)責(zé)資金撥付管理，市土地整理中心負(fù)責(zé)技術(shù)指導(dǎo)，區(qū)規(guī)劃資源局配合組織實(shí)施。市級(jí)土地整治項(xiàng)目由市區(qū)兩級(jí)財(cái)政共同出資、?？顚Ｓ茫渲姓急容^高的市財(cái)政專項(xiàng)資金主要來源于新增建設(shè)用地土地有償使用費(fèi)（以下簡(jiǎn)稱“新增費(fèi)”）、耕地開墾費(fèi)等③。

相比土地整治，全域土地綜合整治的整治對(duì)象、整治目標(biāo)和管理模式[4]22，[8]8-9都發(fā)生了深刻變化。從整治對(duì)象看，由“田水路林村廠”等特定整治要素向“山水林田湖草生命共同體”全要素轉(zhuǎn)變，系統(tǒng)性更強(qiáng)；從整治目標(biāo)看，由耕地?cái)?shù)量增加、質(zhì)量提升、改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件和生態(tài)環(huán)境向優(yōu)化“三生”空間和鄉(xiāng)村振興轉(zhuǎn)變，更強(qiáng)調(diào)生態(tài)功能提升和文化內(nèi)涵挖掘，目標(biāo)更多元；從管理模式看，全域土地綜合整治聚焦多部門項(xiàng)目和資金，平臺(tái)作用更明顯。

2 上海全域土地綜合整治的路徑和問題

2.1 主要內(nèi)容和特色

上海全域土地綜合整治重在行動(dòng)，實(shí)施是重點(diǎn)，品質(zhì)是關(guān)鍵，主要內(nèi)容包括村莊設(shè)計(jì)、郊野單元村莊規(guī)劃及實(shí)施方案3個(gè)部分。

2.1.1 規(guī)劃要求升級(jí)，實(shí)現(xiàn)規(guī)劃精準(zhǔn)落地

上海全域土地綜合整治以詳細(xì)層次的郊野單元村莊規(guī)劃為指導(dǎo)依據(jù)。針對(duì)鎮(zhèn)村具體發(fā)展訴求和存在問題，按需編制郊野單元村莊規(guī)劃，銜接村莊設(shè)計(jì)和近期項(xiàng)目，強(qiáng)調(diào)實(shí)施導(dǎo)向，兼具“承上啟下”的傳導(dǎo)作用，對(duì)上承接鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)國土空間總體規(guī)劃對(duì)城市開發(fā)邊界外地區(qū)的約束性指標(biāo)，重點(diǎn)關(guān)注農(nóng)民相對(duì)集中居住、土地利用布局優(yōu)化、永久基本農(nóng)田調(diào)整、鄉(xiāng)村風(fēng)貌引導(dǎo)、生態(tài)保護(hù)修復(fù)、近期行動(dòng)計(jì)劃等要點(diǎn)，對(duì)下替代鎮(zhèn)級(jí)土地整治規(guī)劃，指導(dǎo)土地整治項(xiàng)目的工程設(shè)計(jì)與建設(shè)實(shí)施，并以鄉(xiāng)村單元圖則為鄉(xiāng)村建設(shè)和土地供應(yīng)提供法定依據(jù)，編制深度全面升級(jí)。

相比國內(nèi)其他省市以村級(jí)土地利用總體規(guī)劃或村莊規(guī)劃為規(guī)劃依據(jù)、以部分村為整治范圍，上海全域土地綜合整治與郊野單元村莊規(guī)劃相結(jié)合，其特色表現(xiàn)為從鎮(zhèn)級(jí)層面統(tǒng)籌鄉(xiāng)村地區(qū)的空間布局和用地指標(biāo)，有助于規(guī)劃更好地引導(dǎo)配置項(xiàng)目、資金、指標(biāo)等資源，有利于做好空間賬、指標(biāo)賬和經(jīng)濟(jì)賬。

2.1.2 突出村莊設(shè)計(jì)，提升鄉(xiāng)村審美韻味

村莊設(shè)計(jì)包括全域景觀設(shè)計(jì)、農(nóng)居點(diǎn)設(shè)計(jì)和鄉(xiāng)村項(xiàng)目設(shè)計(jì)，分別對(duì)村域景觀風(fēng)貌、近期計(jì)劃實(shí)施的農(nóng)村集中歸并點(diǎn)（“X”點(diǎn)）和農(nóng)村保留居住點(diǎn)（“Y”點(diǎn)）、鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目等重要項(xiàng)目進(jìn)行設(shè)計(jì)，并形成效果圖、設(shè)計(jì)圖則等圖件。農(nóng)居點(diǎn)設(shè)計(jì)過程需充分尊重村民意愿，聽取村民和村委會(huì)對(duì)農(nóng)村宅基地布局、單體建筑設(shè)計(jì)、公共環(huán)境風(fēng)貌設(shè)計(jì)的意見，同時(shí)兼顧節(jié)地率與設(shè)計(jì)美感。

上海市規(guī)劃和自然資源局希望充分利用上海大都市周邊豐富的城鄉(xiāng)規(guī)劃建筑設(shè)計(jì)人才、團(tuán)隊(duì)、高校及專業(yè)機(jī)構(gòu)等資源，以優(yōu)質(zhì)的村莊設(shè)計(jì)提升鄉(xiāng)村建筑和公共空間的美學(xué)質(zhì)量，形成一批引領(lǐng)風(fēng)尚、各具特色的建筑精品，從而彌補(bǔ)上海鄉(xiāng)村在自然山水稟賦方面的不足。

2.1.3 聚焦項(xiàng)目實(shí)施，全面保障試點(diǎn)工作

實(shí)施方案需明確全域土地綜合整治目標(biāo)、任務(wù)和空間布局，梳理各類鄉(xiāng)村建設(shè)項(xiàng)目（含農(nóng)民集中居住項(xiàng)目、鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目、市政交通項(xiàng)目等）、土地整治項(xiàng)目、農(nóng)業(yè)項(xiàng)目、河道整治及生態(tài)修復(fù)項(xiàng)目的項(xiàng)目類型、項(xiàng)目名稱、項(xiàng)目規(guī)模、建設(shè)內(nèi)容、資金來源、建設(shè)時(shí)序等內(nèi)容，匯聚和策劃一批項(xiàng)目集中試點(diǎn)區(qū)域，變“九龍治水”為各部門協(xié)同共治、綜合施策，匯總形成一張規(guī)劃布局圖、一個(gè)項(xiàng)目計(jì)劃包、一張時(shí)間安排表。

2.2 實(shí)施路徑

上海全域土地綜合整治工作采取先期開展試點(diǎn)，形成工作方案后適時(shí)擴(kuò)大范圍的總體思路，工作過程包括試點(diǎn)申報(bào)、規(guī)劃編制、試點(diǎn)實(shí)施、試點(diǎn)驗(yàn)收4個(gè)階段。

試點(diǎn)申報(bào)采取自下而上自主申報(bào)與自上而下篩選論證相結(jié)合的方式。各街鎮(zhèn)（鄉(xiāng)）政府報(bào)名后，經(jīng)過區(qū)級(jí)初篩，再由市級(jí)部門審核遴選，綜合考慮已有工作基礎(chǔ)、鎮(zhèn)村意愿、試點(diǎn)代表性等因素初步形成審查意見和試點(diǎn)名單，最終由市級(jí)聯(lián)席會(huì)議審定試點(diǎn)名單。

試點(diǎn)明確后，啟動(dòng)郊野單元村莊規(guī)劃、村莊設(shè)計(jì)和實(shí)施方案編制。由于全域土地綜合整治涉及生態(tài)、建設(shè)、農(nóng)業(yè)全要素，所涉部門更多元，需要調(diào)和的農(nóng)、林、水矛盾更突出，因此全域土地綜合整治的工作思路是更注重“開門做規(guī)劃”——在前期調(diào)研階段重點(diǎn)搜集政府管理部門、村集體、企業(yè)經(jīng)營者、鄉(xiāng)村創(chuàng)客等各類主體的項(xiàng)目清單和用地需求，在方案設(shè)計(jì)階段多次征詢委辦局意見，以滿足需求和解決問題為導(dǎo)向，協(xié)調(diào)用地布局以盡可能符合管理部門的各類考核指標(biāo)，如規(guī)劃資源部門的耕地和永久基本農(nóng)田保護(hù)目標(biāo)、建設(shè)用地總量控制目標(biāo)，水務(wù)部門的河湖水面率目標(biāo)及農(nóng)業(yè)部門的林地建設(shè)任務(wù)、森林覆蓋率目標(biāo)。此外，全域土地綜合整治更關(guān)注行動(dòng)落地，需落實(shí)項(xiàng)目資金和實(shí)施時(shí)序，形成實(shí)施方案，切實(shí)推進(jìn)土地資源高質(zhì)量利用。

按照編審程序，郊野單元村莊規(guī)劃需廣泛征求公眾意見，依次征詢區(qū)級(jí)部門、專家和村民代表大會(huì)意見，并完成規(guī)劃公示和意見處理公告。規(guī)劃上報(bào)稿需由區(qū)規(guī)劃資源局提交市規(guī)劃資源局進(jìn)行技術(shù)審查，審查通過后再報(bào)區(qū)人民政府審批，最后報(bào)市規(guī)劃資源局備案入庫。若規(guī)劃方案涉及永久基本農(nóng)田調(diào)整，需同步編制耕地（永久基本農(nóng)田）整理方案，經(jīng)“大土地”用途管制信息系統(tǒng)報(bào)送市規(guī)劃資源局審核（見圖1）。

2.3 問題分析

2.3.1 項(xiàng)目和資金統(tǒng)籌力度有限

全域土地綜合整治平臺(tái)初步建立，項(xiàng)目和資金聚焦力度有限。市規(guī)劃資源局嘗試通過搭建平臺(tái)，制定永久基本農(nóng)田調(diào)整、市級(jí)統(tǒng)籌新增費(fèi)獎(jiǎng)補(bǔ)等政策對(duì)試點(diǎn)地區(qū)開展鄉(xiāng)村振興工作釋放“紅利”。但在實(shí)際操作過程中，由于部門事權(quán)財(cái)權(quán)獨(dú)立，區(qū)級(jí)條線各自需要對(duì)上級(jí)部門負(fù)責(zé)，條線工程實(shí)施時(shí)間長短不一，項(xiàng)目選址和實(shí)施時(shí)序各有計(jì)劃，各部門對(duì)全域整治試點(diǎn)工作的驗(yàn)收期限有所顧慮，因此由市規(guī)劃資源局牽頭的全域土地綜合整治難以最大化整合其他條線的資源。根據(jù)試點(diǎn)進(jìn)展，實(shí)施方案項(xiàng)目均以既有項(xiàng)目為主，策劃類項(xiàng)目從規(guī)劃設(shè)想到落地實(shí)施需磨合較長時(shí)間，前期探索出現(xiàn)一些國有企業(yè)參與鄉(xiāng)村振興的實(shí)踐，市場(chǎng)主體考慮運(yùn)營成本和經(jīng)濟(jì)下行影響，目前參與程度不高。

2.3.2 資金來源相對(duì)單一

全域土地綜合整治試點(diǎn)項(xiàng)目的資金來源包括財(cái)政資金和市場(chǎng)資金兩類，以各級(jí)財(cái)政資金為主，資金來源相對(duì)單一。交通、水務(wù)、林業(yè)、綠容等條線項(xiàng)目均由各部門涉農(nóng)財(cái)政資金保障，鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目資金由市場(chǎng)經(jīng)營主體自行承擔(dān)。經(jīng)測(cè)算，資金需求最高的項(xiàng)目類型為農(nóng)民相對(duì)集中居住項(xiàng)目。綜合測(cè)算土地成本、建安成本、各級(jí)財(cái)政補(bǔ)貼，以松江區(qū)浦南地區(qū)為例，村內(nèi)平移歸并能基本實(shí)現(xiàn)資金平衡，進(jìn)鎮(zhèn)上樓安置的資金缺口為70萬元/戶，需要由鎮(zhèn)級(jí)財(cái)政承擔(dān)。對(duì)于松江浦南地區(qū)的農(nóng)業(yè)鎮(zhèn)而言，區(qū)位偏遠(yuǎn)、鎮(zhèn)區(qū)可開發(fā)空間有限，依靠土地出讓充實(shí)鎮(zhèn)級(jí)財(cái)政的機(jī)會(huì)較小[13]，需借助引入社會(huì)資金、實(shí)施金融優(yōu)惠政策、加大政府補(bǔ)貼力度等多種渠道籌措資金（見表1）。

2.3.3 永久基本農(nóng)田調(diào)整機(jī)制不順

全域土地綜合整治的一項(xiàng)利好政策是在嚴(yán)格遵循數(shù)量有增加、質(zhì)量有提升、生態(tài)有改善、布局更集中、總體保持穩(wěn)定原則的基礎(chǔ)上，可以對(duì)整治區(qū)域內(nèi)無法避讓、確需調(diào)整的永久基本農(nóng)田布局進(jìn)行合理優(yōu)化④。在上海試點(diǎn)實(shí)踐中，松江區(qū)泖港鎮(zhèn)積極實(shí)施零星分散農(nóng)村宅基地整治，推進(jìn)農(nóng)民相對(duì)集中居住，規(guī)劃城市開發(fā)邊界外的農(nóng)村宅基地面積將從現(xiàn)狀334.45 hm?縮減至174.30 hm?。泖港鎮(zhèn)90%以上的現(xiàn)狀耕地被劃為永久基本農(nóng)田，農(nóng)村集中歸并點(diǎn)的選址考慮村民出行需求、村民意愿及基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)成本，難以避免占用永久基本農(nóng)田。根據(jù)《關(guān)于印發(fā)〈上海市全域土地綜合整治工作管理辦法（實(shí)行）〉的通知》（滬規(guī)劃資源鄉(xiāng)﹝2022﹞348號(hào)），全域整治試點(diǎn)實(shí)施方案應(yīng)嚴(yán)格落實(shí)國土空間用途管制要求，依照“先補(bǔ)后占、占優(yōu)補(bǔ)優(yōu)、補(bǔ)占面積比超過1.05”的原則，編制耕地（永久基本農(nóng)田）整理方案，確因自然資源稟賦、區(qū)位條件等因素?zé)o法平衡的，補(bǔ)劃地塊選址范圍可從整治區(qū)域依次擴(kuò)大至鎮(zhèn)（街道、鄉(xiāng)）域、所在區(qū)范圍，仍無法平衡的，可在實(shí)施方案報(bào)審時(shí)申請(qǐng)市級(jí)周轉(zhuǎn)空間補(bǔ)足。在實(shí)際操作過程中，農(nóng)、林、水、綠等條線各有管控要求，客觀上造成對(duì)空間資源的爭(zhēng)奪，現(xiàn)狀耕地補(bǔ)劃潛力有限，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在辦理農(nóng)轉(zhuǎn)用手續(xù)時(shí)會(huì)因擬辦理地塊涉及占用永久基本農(nóng)田而遇阻，永久基本農(nóng)田調(diào)整機(jī)制初步建立，相關(guān)操作細(xì)則、網(wǎng)絡(luò)服務(wù)平臺(tái)還有待完善。

3 推廣的適用條件

3.1 復(fù)合多元團(tuán)隊(duì)和陪伴式服務(wù)

上海全域土地綜合整治項(xiàng)目的工作內(nèi)容貫穿規(guī)劃、設(shè)計(jì)、實(shí)施3個(gè)階段，因此對(duì)項(xiàng)目團(tuán)隊(duì)提出以下要求：一是需要專業(yè)復(fù)合多元的規(guī)劃設(shè)計(jì)團(tuán)隊(duì)，尤其需要熟悉專業(yè)知識(shí)、管理規(guī)程和工程實(shí)施的“跨界”人才，設(shè)計(jì)人員的專業(yè)背景應(yīng)囊括城鄉(xiāng)規(guī)劃、土地資源管理、建筑學(xué)、風(fēng)景園林、地理信息系統(tǒng)等多個(gè)領(lǐng)域。二是需要陪伴式服務(wù)，在現(xiàn)狀調(diào)研階段加強(qiáng)駐村調(diào)研；在策劃階段會(huì)同區(qū)、鎮(zhèn)政府為鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展、農(nóng)民相對(duì)集中居住等頂層設(shè)計(jì)出謀劃策；在設(shè)計(jì)階段充分聽取鎮(zhèn)村意見，確保設(shè)計(jì)方案精準(zhǔn)落地；在實(shí)施階段緊密銜接用途管制政策，保障項(xiàng)目順利供地。

3.2 貫穿規(guī)劃—設(shè)計(jì)—實(shí)施的城鄉(xiāng)規(guī)劃體系

上海市從利于上位規(guī)劃指標(biāo)落地和實(shí)施管理的角度考慮，探索鄉(xiāng)村地區(qū)網(wǎng)格化、單元式管理模式，以鎮(zhèn)域?yàn)閱卧?，逐步?gòu)建了“村莊布局規(guī)劃—郊野單元村莊規(guī)劃—村莊規(guī)劃設(shè)計(jì)”的鄉(xiāng)村國土空間規(guī)劃體系，并形成統(tǒng)一的基礎(chǔ)工作平臺(tái)，為上海實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)全域單元管理奠定了基礎(chǔ)[14]。在鄉(xiāng)村地區(qū)詳細(xì)規(guī)劃全覆蓋后，郊野單元村莊規(guī)劃承接鎮(zhèn)級(jí)國土空間規(guī)劃，進(jìn)一步劃分鄉(xiāng)村單元，按需進(jìn)行針灸式更新。鄉(xiāng)村單元圖則為鄉(xiāng)村建設(shè)項(xiàng)目提供指導(dǎo)和規(guī)劃依據(jù)，同時(shí)兼顧剛性管控與彈性適應(yīng)，針對(duì)不同類型和設(shè)計(jì)深度的鄉(xiāng)村建設(shè)項(xiàng)目，采用靈活表達(dá)形式，允許預(yù)留機(jī)動(dòng)指標(biāo)，以應(yīng)對(duì)鄉(xiāng)村項(xiàng)目在未來實(shí)施階段的不確定性（見表2）。

3.3 精細(xì)化的土地管理制度

上海市構(gòu)建并完善了覆蓋總體層面、詳細(xì)層面和項(xiàng)目層面的城鄉(xiāng)規(guī)劃體系，自2012年以來已研究制定并發(fā)布4版郊野單元規(guī)劃導(dǎo)則，同時(shí)配套出臺(tái)一系列規(guī)土政策輔以實(shí)施，對(duì)解決建設(shè)用地減量化、農(nóng)民相對(duì)集中居住等各個(gè)時(shí)期的重難點(diǎn)問題均產(chǎn)生了積極作用。隨著階段性工作重心的轉(zhuǎn)移，上海堅(jiān)守建設(shè)用地總規(guī)?？刂撇?yán)守耕地和永久基本農(nóng)田保護(hù)紅線，從制度供給改革著手，不斷優(yōu)化郊野地區(qū)的土地管理政策，簡(jiǎn)化土地審批流程，對(duì)城市開發(fā)邊界外的用地管控思路從早期的項(xiàng)目審批“三線”管控口徑逐步演變至全域全要素用途管制，制度設(shè)計(jì)、管控規(guī)則愈加精細(xì)化（見表3）。

4 結(jié)語和展望

經(jīng)過近兩年的試點(diǎn)實(shí)踐，上海已探索出一條全域土地綜合整治工作路徑，在工作方法、工作組織、政策配套方面積累了一定經(jīng)驗(yàn)。

上海堅(jiān)持規(guī)劃先行，鄉(xiāng)村地區(qū)詳細(xì)規(guī)劃全覆蓋為開展全域土地綜合整治提供科學(xué)指引。規(guī)劃、設(shè)計(jì)、實(shí)施“三位一體”的工作模式保障村莊設(shè)計(jì)和鄉(xiāng)村項(xiàng)目有規(guī)可依、精準(zhǔn)落地，對(duì)其他地區(qū)有一定的借鑒意義，但需符合推廣的適用條件。為更好地推進(jìn)全域土地綜合整治，實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興，提出以下兩點(diǎn)建議：一是在管理層面，建議由區(qū)政府承擔(dān)全域土地綜合整治試點(diǎn)的實(shí)施主體責(zé)任，結(jié)合地方政府的“十四五”規(guī)劃或鄉(xiāng)村地區(qū)近期行動(dòng)計(jì)劃，加強(qiáng)市、區(qū)、鎮(zhèn)各級(jí)部門統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，引導(dǎo)發(fā)改、農(nóng)業(yè)、交通、水務(wù)、綠容、文旅、規(guī)劃資源等各條線“十四五”期間的項(xiàng)目和資金向試點(diǎn)整治區(qū)域集聚，以實(shí)施為導(dǎo)向，推動(dòng)鄉(xiāng)村振興工作，實(shí)現(xiàn)整治效果最大化；二是在技術(shù)層面，建議規(guī)劃編制團(tuán)隊(duì)、村莊設(shè)計(jì)團(tuán)隊(duì)與鎮(zhèn)村集體、區(qū)級(jí)委辦局充分對(duì)接，加強(qiáng)對(duì)試點(diǎn)整治區(qū)域的了解，充分掌握鄉(xiāng)村項(xiàng)目從策劃到供地的全過程管理規(guī)定，確保規(guī)劃編制的合理性與可操作性。

上海首批2個(gè)全域整治部級(jí)試點(diǎn)已基本完成郊野單元村莊規(guī)劃、村莊設(shè)計(jì)及實(shí)施方案編制，2022年新啟動(dòng)8個(gè)市級(jí)試點(diǎn)。未來將繼續(xù)跟蹤試點(diǎn)實(shí)施，結(jié)合市區(qū)相關(guān)政策、試點(diǎn)實(shí)施進(jìn)展開展細(xì)化研究。