黃 輝

（寧夏回族自治區(qū)公路水路發(fā)展中心，寧夏 銀川 750000）

一、高速公路項目主要投融資模式分析

目前，國內(nèi)高速公路投融資模式主要包括政府直接投資、政府和社會資本合作、專項債券、特許經(jīng)營、投資人+設(shè)計施工總承包、授權(quán)—建設(shè)—運(yùn)營（ABO）、基金+設(shè)計施工總承包等模式。從政策依據(jù)、市場行情、項目案例等方面分析，常用的投融資模式主要有五種，即政府直接投資、專項債券、政府和社會資本合作、特許經(jīng)營及授權(quán)—建設(shè)—運(yùn)營。

（一）政府直接投資

政府直接投資是指由政府直接投資建設(shè)和運(yùn)營高速公路項目。通常由行業(yè)主管部門下的事業(yè)單位作為項目法人，通過中央財政補(bǔ)貼、地方財政撥款等方式籌集項目所必須的資本金，再通過發(fā)行專項債、貸款等方式取得債務(wù)性資金組織項目的建設(shè)運(yùn)營。政府直接投資項目流程通?？煞譃槿齻€步驟：1.項目立項。篩選規(guī)劃建設(shè)項目并辦理立項手續(xù)。2.項目建設(shè)。組織項目設(shè)計、建設(shè)等招標(biāo)采購并組織實施。3.項目竣工移交。組織建設(shè)項目的交竣工驗收，交由相關(guān)部門進(jìn)行運(yùn)營養(yǎng)護(hù)。

政府直接投資是高速公路項目最為傳統(tǒng)的建設(shè)模式，這種模式下，項目啟動速度快、融資成本低，政府在整個過程中能夠充分發(fā)揮主導(dǎo)作用，有利于政府對項目全壽命周期的管理和把控。這種模式在早期的高速公路建設(shè)中被廣泛應(yīng)用，但由于高速公路項目投資大、回收周期長，導(dǎo)致政府財政負(fù)擔(dān)過重，財政支出壓力過大。隨著2014 年新《預(yù)算法》的實施及國家關(guān)于強(qiáng)化地方政府性債務(wù)管理政策的不斷深入，政府直接投資的模式已難以適應(yīng)市場環(huán)境和經(jīng)濟(jì)發(fā)展形勢。因此，由政府直接投資的高速公路項目越來越少。

（二）專項債券

為加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理，《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見》（國發(fā)〔2014〕43 號）中賦予了地方政府依法適度舉債的權(quán)限，同時也對政企債務(wù)進(jìn)行了明確的劃分，明確政府債務(wù)不得通過企業(yè)舉借，企業(yè)債務(wù)不得推給政府償還。地方政府債券包括一般債券和專項債券，沒有收益的公益性項目發(fā)行一般債券，由一般公共預(yù)算收入償還。有一定收益的公益性項目發(fā)行專項債，由項目本身產(chǎn)生的政府性基金收入或者專項收入來償還。專項債券的適用領(lǐng)域包括交通基礎(chǔ)設(shè)施、能源、農(nóng)林水利、生態(tài)環(huán)保、社會事業(yè)、城鄉(xiāng)冷鏈物流設(shè)施、保障性安居工程、新型基礎(chǔ)設(shè)施、新能源項目等。其操作流程為：1.項目發(fā)起。由項目主管部門或?qū)嵤C(jī)構(gòu)以項目建議書的形式向主管部門提交需申請專項債的項目。2.項目準(zhǔn)備。準(zhǔn)備立項文件、可行性研究報告、一案兩書（即專項債券項目實施方案、項目財務(wù)評價報告書、項目法律意見書）等資料。由主管部門會同實施機(jī)構(gòu)進(jìn)行項目報送，需按要求在省級政府債券管理平臺系統(tǒng)中錄入。3.項目審核。由各級主管部門對上報的項目進(jìn)行初審，再由省財政廳組織專家組評審。4.項目入庫。按程序分別轉(zhuǎn)入儲備庫、發(fā)行備選庫和執(zhí)行庫。5.債券發(fā)行。由各級省財政部門按發(fā)行計劃，安排發(fā)行專項債并及時做好信息披露。

國家高速公路和地方高速公路項目的實施具有較大的示范帶動作用，能夠很好地服務(wù)國家重大戰(zhàn)略和經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展需要，高速公路項目屬于一定收益的公益行項目，符合專項債券的投向領(lǐng)域。根據(jù)財政部和交通運(yùn)輸部聯(lián)合印發(fā)的《地方政府收費(fèi)公路專項債券管理辦法（試行）》（財預(yù)〔2017〕97 號），收費(fèi)公路專項債券的公路是指根據(jù)相關(guān)法律法規(guī)，采取政府收取車輛通行費(fèi)等方式償還債務(wù)而建設(shè)的收費(fèi)公路，主要包括國家高速公路、地方高速公路及收費(fèi)一級公路等。從項目發(fā)行總數(shù)上看，收費(fèi)公路專項債券年度發(fā)行規(guī)模保持穩(wěn)定，截至2023 年5 月，全國收費(fèi)公路專項債累計發(fā)行項目總數(shù)為530個，專項債累計發(fā)行總額為7609.6 億元。

使用專項債的項目屬于政府收費(fèi)還貸公路，項目按照政府投資類項目以審批制管理。專項債使用的核心要義是項目的收益要能夠覆蓋債券的本息，即高速公路項目的車輛通行費(fèi)及其他收入能夠償還專項債券部分的本息。同時，除了發(fā)行債券以外的部分，還需要財政配套資金來保障，因此，專項債適用于收益較好的高速公路項目。

（三）政府和社會資本合作模式

近年來，政府和社會資本合作模式在高速公路領(lǐng)域應(yīng)用廣泛，政府通過引入社會資本參與高速公路項目的投資、建設(shè)、運(yùn)營，雙方按照利益共享、風(fēng)險共擔(dān)的原則，建立長期的合作關(guān)系。政府通常會通過授予特許經(jīng)營權(quán)、合理定價、給予財政補(bǔ)貼等約定收益規(guī)則，吸引社會資本方參與項目，社會資本通常承擔(dān)設(shè)計、建設(shè)、運(yùn)營、維護(hù)等工作，并通過收取車輛通行費(fèi)、獲取必要的政府補(bǔ)貼等方式實現(xiàn)合理的投資回報。截至2023年4 月底，財政部政府和社會資本合作綜合信息平臺中已經(jīng)中標(biāo)的項目共計10035 個，總投資規(guī)模達(dá)16.95 萬億元。以政府和社會資本合作模式實施的項目包括識別、準(zhǔn)備、采購、執(zhí)行、移交五大階段，具體操作流程為：1.項目識別。從項目庫中篩選出項目組織立項、編制初步實施方案、開展物有所值評價和財政承受能力論證。2.項目準(zhǔn)備。確定項目實施機(jī)構(gòu)，編制實施方案并報政府審批。3.項目采購。實施方案獲批后，組織社會資本的采購、合同談判、簽訂合同。4.項目執(zhí)行。組建項目公司進(jìn)行項目的融資、建設(shè)及管養(yǎng)，實施機(jī)構(gòu)開展績效評價。5.項目移交。進(jìn)行移交前準(zhǔn)備、性能測試、資產(chǎn)交割等移交工作。

政府和社會資本合作模式下，政府注重為公眾提供公共服務(wù)，而社會資本方關(guān)注于獲取利潤，這種模式下的高速公路項目往往需要政府提供可行性缺口補(bǔ)助以保障社會資本的合理收益，政府的可行性缺口補(bǔ)助須嚴(yán)格在財政可承受能力的范圍內(nèi)提供。

（四）特許經(jīng)營模式

在高速公路投資建設(shè)領(lǐng)域，政府采用競爭方式依法選定特許經(jīng)營者，通過簽訂協(xié)議明確雙方權(quán)利義務(wù)和風(fēng)險分擔(dān)，授予其投資新建或改擴(kuò)建、運(yùn)營高速公路項目，期滿后移交政府，特許經(jīng)營模式的主要政策依據(jù)是2015 年4 月25 日國家發(fā)展改革委、財政部等六部委發(fā)布的第25 號令《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》。特許經(jīng)營的期限一般不超過30 年，特許經(jīng)營者可以通過收取高速公路車輛通行費(fèi)等方式取得收益，對不能覆蓋項目建設(shè)、運(yùn)營成本及合理收益的，政府可以提供必要的可行性缺口補(bǔ)助。采用特許經(jīng)營模式運(yùn)作的高速公路項目主要采用建設(shè)—經(jīng)營—轉(zhuǎn)讓（Build-Operate-Transfer）的方式，其操作流程為：1.根據(jù)需求篩選和提出項目，項目提出部門編制特許經(jīng)營實施方案。2.委托第三方開展特許經(jīng)營可行性評估，完善特許經(jīng)營實施方案。3.項目提出部門會同有關(guān)部門審查實施方案、出具審查意見。4.本級人民政府或其授權(quán)部門審定特許經(jīng)營項目實施方案，政府授權(quán)有關(guān)部門或單位作為實施機(jī)構(gòu)，明確授權(quán)范圍。5.實施機(jī)構(gòu)通過招標(biāo)、競爭性談判等競爭方式選擇特許經(jīng)營者。6.實施機(jī)構(gòu)與依法選定的特許經(jīng)營者簽訂特許經(jīng)營協(xié)議。

采用特許經(jīng)營模式的高速公路項目對社會資本方的要求較高，其收益主要由車流量和收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)決定，而預(yù)測的車流量很可能會與實際有很大的出入，對于收益不能滿足社會資本合理收益的項目，政府也可提供可行性缺口補(bǔ)助，財政部門也需要開展財承論證或物有所值評估相關(guān)工作，對于收益好的項目，還需要設(shè)定超額收益的分成機(jī)制，防止社會資本獲取暴利。

（五）授權(quán)—建設(shè)—運(yùn)營

授權(quán)—建設(shè)—運(yùn)營（Authorize-Build-Operate）是基礎(chǔ)設(shè)施投融資、建設(shè)、運(yùn)營的一種創(chuàng)新模式，目前尚無明確的規(guī)范性文件對該模式進(jìn)行解釋和說明。這種模式由政府以直接授權(quán)的方式，授予相關(guān)企業(yè)履行業(yè)主職責(zé)，進(jìn)行項目的融資、建設(shè)及運(yùn)營。這種模式多用于軌道、片區(qū)開發(fā)領(lǐng)域，在高速公路項目中，有個別省份實踐的成功案例，其操作流程為：1.地方政府授權(quán)地方國有企業(yè)擁有項目實施權(quán)利。2.地方國企選擇社會投資人共同成立項目公司組織項目的建設(shè)、運(yùn)營。3.項目合作期滿，項目公司注銷清算，社會資本退出。

這種模式由政府授權(quán)地方國企以企業(yè)投資的渠道路徑運(yùn)作，不需履行政府和社會資本合作項目入庫申報工作，不受財政承受能力限制。這種模式是國有企業(yè)與社會投資人合作為企業(yè)行為，工作流程相對簡單，合作方式靈活。但這種模式缺乏政策依據(jù)支持，而且地方國有企業(yè)與社會投資人簽訂股權(quán)合作協(xié)議帶有企業(yè)債務(wù)性質(zhì)，存在隱形債務(wù)風(fēng)險。

二、現(xiàn)階段高速公路投融資面臨的問題

1984 年，國務(wù)院出臺“貸款修路、收費(fèi)還貸”收費(fèi)公路政策，改變了單純依靠政府投資的現(xiàn)狀，逐步形成了“國家投資、地方籌措、社會融資、利用外資”多種投融資模式。在收費(fèi)公路政策支持下，作為交通基礎(chǔ)設(shè)施重要的組成部分，高速公路的建設(shè)對推動經(jīng)濟(jì)社會持續(xù)健康發(fā)展、滿足人民群眾多樣化出行需求做出了巨大貢獻(xiàn)。截至2022 年，全國公路通車總里程535.5萬公里，高速公路達(dá)17.7 萬公里。2022 年，高速公路完成投資16262 億元，比2021 年增長7.3%，高速公路投資持續(xù)保持高位運(yùn)行。高速公路建設(shè)帶動了建材、物流、旅游、農(nóng)業(yè)、金融等相關(guān)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，發(fā)揮了穩(wěn)投資、保就業(yè)、促發(fā)展的作用。據(jù)測算，每億元高速公路建設(shè)投資可直接創(chuàng)造2000個就業(yè)機(jī)會，帶動3 億元的GDP。根據(jù)《交通強(qiáng)國建設(shè)綱要》《國家綜合立體交通網(wǎng)規(guī)劃綱要》建設(shè)目標(biāo)，到2035 年，全國預(yù)計還將新增高速公路9.8 萬公里，需投資17.8萬億元，高速公路在保持快速發(fā)展、投資高位運(yùn)行的同時，其投融資面臨著三方面問題。

（一）高速公路建設(shè)成本不斷攀升

目前，我國高速公路主骨架已基本建成，國家高速公路方面，71118 國家高速公路網(wǎng)布局已基本貫通。地方高速公路方面，省會城市放射線、城市群聯(lián)系通道，以及競爭性功能強(qiáng)的高速公路日趨完善，未建設(shè)實施的優(yōu)質(zhì)高速公路鳳毛麟角[1]。目前，擬建的高速公路多位于中西部及山嶺重丘區(qū)，大都為發(fā)揮“補(bǔ)網(wǎng)、聯(lián)網(wǎng)、強(qiáng)鏈”的聯(lián)絡(luò)線項目，對于地處平原灌區(qū)的高速公路項目，沿線溝渠縱橫，路網(wǎng)發(fā)達(dá)，高速公路需設(shè)置較多構(gòu)造物滿足沿線群眾生活生產(chǎn)及出行需求，對于地處山嶺地區(qū)的項目，不可避免的設(shè)置較高的橋隧比。同時，受材料價格上漲、人工機(jī)械定額單價標(biāo)準(zhǔn)提高、征地拆遷成本日益增加等因素影響，新建高速公路建設(shè)成本不斷攀升。據(jù)測算，當(dāng)前高速公路的平均建設(shè)成本約為20 年前的3 倍左右。

（二）高速公路收益有限

新建項目大都為聯(lián)絡(luò)線、加密線及既有高速的改擴(kuò)建項目，受區(qū)域路網(wǎng)中優(yōu)勢通道的影響，交通量水平有限，車輛通行費(fèi)收入有限，難以覆蓋項目建設(shè)運(yùn)營成本。而擴(kuò)容項目的新增交通量雖能彌補(bǔ)其建設(shè)成本，但受限于既有高速公路的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)及收費(fèi)期限等資產(chǎn)權(quán)屬問題，也較難實現(xiàn)收支平衡[2]。根據(jù)《收費(fèi)公路管理條例》，政府還貸公路收費(fèi)期限最長不超過20 年，經(jīng)營性公路的收費(fèi)期限最長不超過30 年，目前高速公路通行費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)普遍較低，相當(dāng)一部分的高速公路項目在20 年或30 年的收費(fèi)期限內(nèi)，根本無法實現(xiàn)項目財務(wù)的自平衡。

（三）融資政策持續(xù)收緊

我國高速公路經(jīng)歷了高速發(fā)展的時期，隨著高速公路建設(shè)的規(guī)模和密度不斷提升，高速公路的投融資問題逐漸顯現(xiàn)。受國內(nèi)外環(huán)境變化影響，各級財政收入增長放緩，財政預(yù)算支出壓力增大，政府債務(wù)負(fù)擔(dān)過重，交通行業(yè)投資類企業(yè)負(fù)債率總體較高，融資潛力不大。實際上，上述的五種高速公路投融資模式在推進(jìn)過程中均遇到了較大的阻礙。具體而言：政府直接投資模式已不能適應(yīng)當(dāng)前市場化的投資環(huán)境和發(fā)展形勢，目前已基本不存在政府直接投資的高速公路項目。適用于專項債的 “好項目少”、“專項債不好用”，是近年專項債管理使用中最常聽到的抱怨[3]。由于高速公路項目投資大，其未來的收益往往難以覆蓋債務(wù)的本息，加之地方債務(wù)規(guī)模的上限及財政配套資金的難度較大，采用專項債模式推進(jìn)高速公路項目比較困難。經(jīng)營性公路由于項目本身經(jīng)濟(jì)效益不佳，難以滿足社會資本收益需求，社會資本參與投資的意愿大幅下降。對于需政府提供可行性缺口補(bǔ)助的項目，又受到財政支出紅線的約束，因此，政府和社會資本合作及特許經(jīng)營模式在實際操作中，一些項目甚至出現(xiàn)了無人投標(biāo)的現(xiàn)象。授權(quán)—建設(shè)—運(yùn)營模式的項目缺少政策性文件的支持，而且《收費(fèi)公路管理條例》中明確規(guī)定經(jīng)營性公路建設(shè)項目應(yīng)當(dāng)向社會公布，采用招投標(biāo)方式選擇投資者。直接將高速公路項目的投資、建設(shè)及運(yùn)營授予企業(yè)，與現(xiàn)行的《收費(fèi)公路管理條例》相關(guān)內(nèi)容相違背。

三、高速公路投融資的優(yōu)化建議

（一）科學(xué)論證，以降本增收為目標(biāo)提升項目效益。

立足新發(fā)展階段，貫徹新發(fā)展理念，高質(zhì)量組織高速公路項目前期工作。在項目可行性研究階段，圍繞項目建設(shè)必要性、方案可行性及風(fēng)險可控性等方面深入分析論證，科學(xué)合理開展交通量預(yù)測，嚴(yán)格落實集約節(jié)約用地政策，合理確定技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，控制工程規(guī)模，科學(xué)合理控制項目投資實現(xiàn)“降本”。充分挖掘沿線資源優(yōu)勢，利用公路沿線土地資源布設(shè)分布式光伏發(fā)電、開展交通裝備制造和綠色交通建材應(yīng)用等補(bǔ)貼公路運(yùn)營收入，也可考慮由沿線地方政府配套筑路材料、礦產(chǎn)資源、物流園區(qū)、景區(qū)等資源實現(xiàn)融合開發(fā)，利用其他產(chǎn)業(yè)的利潤反哺高速公路投資收益，多措并舉實現(xiàn)“增收”。對于資源補(bǔ)償難以實施的項目，也可考慮將高速公路與國省干線項目打捆實施的方式，通過公開招標(biāo)選擇社會資本方，由該社會資本方負(fù)責(zé)高速公路項目投資、建設(shè)、運(yùn)營的過程中，同時參與國省道項目的建設(shè)來獲取施工利潤，增強(qiáng)社會資本參與高速公路項目投資建設(shè)的積極性。

（二）優(yōu)化政策，以延長收費(fèi)期為路徑實現(xiàn)項目平衡。

在收費(fèi)期限方面，對于投資規(guī)模大、回報周期長的新建高速公路項目，可在現(xiàn)有30 年的收費(fèi)期限上適當(dāng)延長收費(fèi)期，以提高新建項目的經(jīng)濟(jì)可行性，吸引更多社會資本參與高速公路項目建設(shè)。在收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)方面，實施適合項目自身特點(diǎn)的差異化收費(fèi)模式和配套政策措施，重點(diǎn)對國省干線公路擁堵但并行高速公路車流量小的路段、并行高速交通量差距較大等路段實施差異化政策，吸引更多車輛駛?cè)敫咚俟?，均衡交通量分布，提高路網(wǎng)通行效率，努力實現(xiàn)多方共贏。在專項債政策方面，適當(dāng)延長專項債發(fā)行期限，匹配經(jīng)營性公路收費(fèi)期限，實現(xiàn)項目收益測算平衡。對收益較好使用專項債的項目分賬管理，專門劃分收入為政府基金性收入，優(yōu)先保障償還債務(wù)本息來源，另一部分可作為企業(yè)的利潤，提升企業(yè)參與使用專項債項目的積極性。同時，在用好專項債可作為項目資本金的政策的同時，用好政策性、開發(fā)性金融工具，用于補(bǔ)充項目的資本金，或者用于專項債項目資本金搭橋。

（三）多方努力，以工作合力為基礎(chǔ)實現(xiàn)項目落地。

高速公路項目基礎(chǔ)性、公益性作用較強(qiáng)，政府在財政可承受、風(fēng)險可控制的前提下，要充分發(fā)揮好財政資金的作用。除國家高速公路項目可以獲得交通運(yùn)輸部車輛購置稅補(bǔ)助資金外，也可考慮省、市、縣承擔(dān)部分出資比例。對于社會資本參與投資建設(shè)的高速公路項目，可考慮給予可行性缺口補(bǔ)貼以提升項目吸引力。對于符合使用專項債政策的政府還貸項目，財政應(yīng)保障配套專項債券以外的其他資金。同時，可探索使用財政資金為基礎(chǔ)成立高速公路產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)基金，緩解高速公路資本金出資難題。高速公路建設(shè)運(yùn)營企業(yè)要充分發(fā)揮行業(yè)功能性企業(yè)的作用，可考慮通過稀釋股權(quán)等方式，降低經(jīng)營性資產(chǎn)持股比例，進(jìn)一步釋放投融資能力。同時，通過REITs、資產(chǎn)證券化等方式盤活現(xiàn)有高速公路資產(chǎn)，實現(xiàn)資金快速回流，加快資金流動，騰出融資空間，募集資金優(yōu)先用于新建和改擴(kuò)建高速公路項目，形成存量資產(chǎn)與新增資產(chǎn)的良性循環(huán)。