徐懷遠(yuǎn),裴兆斌

(大連海洋大學(xué)海洋法律與人文學(xué)院,大連 116023)

近年來,中國漁業(yè)資源的數(shù)量銳減,各大漁場單次航行的漁獲物數(shù)量大不如前,總的來說,這和不節(jié)制的漁業(yè)資源開發(fā)有必然的聯(lián)系,市場需求量逐年攀升,涸澤而漁的“絕戶網(wǎng)”已經(jīng)屢見不鮮,想要走出現(xiàn)在困境,應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對幼魚資源的保護(hù),在法治的軌道上加強(qiáng)對捕撈幼魚超比例行為的規(guī)制,只有減輕對幼魚的捕撈強(qiáng)度,才能從根源上使?jié)O業(yè)資源得到恢復(fù)[1]。但就目前看來,我國對幼魚的保護(hù)遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠,一方面因為,是漁業(yè)工作者往往專注于眼下利益,沒有前瞻的能力,缺乏保護(hù)漁業(yè)資源可持續(xù)發(fā)展的基本素養(yǎng)。另一方面因為,由于法律責(zé)任不清晰,漁業(yè)執(zhí)法工作人員的執(zhí)法質(zhì)量難以提高。此外,仍有許多地區(qū)有吃幼魚的習(xí)慣,對幼魚的需求過大,社會各界的宣傳力度不夠,致使從需求側(cè)就難以保證幼魚資源的合理開發(fā)。中國對于幼魚資源的保護(hù)仍然任重道遠(yuǎn),在法律規(guī)制方面有許多問題亟待解決。

1 問題的提出

中國是漁業(yè)大國,對于漁業(yè)資源的保護(hù)事關(guān)中國漁業(yè)資源的可持續(xù)發(fā)展?！吨腥A人民共和國漁業(yè)法》第三十八條規(guī)定[2],捕撈漁獲物中幼魚超過規(guī)定比例的,沒收漁獲物和違法所得,處五萬元以下的罰款;情節(jié)嚴(yán)重的,沒收漁具,吊銷捕撈許可證;情節(jié)特別嚴(yán)重的,可以沒收漁船;構(gòu)成犯罪的,依法追究刑事責(zé)任。但中國對于幼魚的過量捕撈問題仍然十分嚴(yán)重,主要原因在于法律責(zé)任不夠明晰[3]。

首先,漁業(yè)法中有關(guān)捕撈幼魚的法律責(zé)任隨著經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展具有明顯滯后性,僅僅五萬元的罰款在現(xiàn)在已然是難以起來預(yù)防和懲戒教育的作用,違法成本過低,致使實踐當(dāng)中過量捕撈幼魚的違法行為屢禁不止。并且保護(hù)幼魚的相關(guān)法律條款沒有及時完善與更新,導(dǎo)致漁業(yè)執(zhí)法部門在執(zhí)法時沒有明確的法律依據(jù)[4]。

其次,對于適用沒收漁具,吊銷捕撈許可等行政處罰,需要達(dá)到情節(jié)嚴(yán)重的程度,但對于“情節(jié)嚴(yán)重”沒有明確的界定標(biāo)準(zhǔn),因此在實務(wù)中處罰缺少界定依據(jù),致使許多嚴(yán)重的捕撈幼魚的行為最終只能處以罰款,這相當(dāng)于執(zhí)法機(jī)關(guān)變相地喪失了處罰權(quán),更是間接地危害了中國漁業(yè)資源的可持續(xù)的發(fā)展。

此外,對于捕撈幼魚的比例確定問題,在行政執(zhí)法當(dāng)中,漁獲總量難以確定是實踐當(dāng)中一大執(zhí)法難題,原因在于漁獲物屬于生鮮易腐的產(chǎn)品,漁船靠港后大型、中型漁獲物會很快流入產(chǎn)業(yè)鏈,因此總漁獲物數(shù)量難以確定,致使小型幼魚所占的比例也很難確定。

2 捕撈幼魚超比例行為的法律責(zé)任構(gòu)成及分析

2.1 行政責(zé)任

2.1.1 捕撈幼魚超比例的行政責(zé)任構(gòu)成要件

漁業(yè)行政責(zé)任具有一定的特殊性,結(jié)合理論與實踐,可以總結(jié)出有關(guān)捕撈幼魚超比例行為的行政責(zé)任構(gòu)成要件[5]。其一,有明確的違法行為。即行為人有違反《漁業(yè)法》的相關(guān)違法行為,具體而言就是捕撈的漁獲物超過了法定的比例。其二,行為人主觀上具有過錯。行為人主觀上具有故意或者過失是承擔(dān)違法行政責(zé)任的主觀必然要件。第三,危害結(jié)果。即行為人的行為造成了某種不利影響,具體而言就是損害漁業(yè)資源可持續(xù)發(fā)展的穩(wěn)定性,破壞當(dāng)?shù)厮a(chǎn)資源。第四,因果關(guān)系。即違法行為與危害結(jié)果之間存在某種引起與被引起的,內(nèi)在的,必然的聯(lián)系[6]。

2.1.2 捕撈幼魚行政責(zé)任處罰內(nèi)容

行政處罰的內(nèi)容主要包括對行為人的懲罰和對行為對象的補(bǔ)救兩個方面,具體而言包括懲罰性措施和補(bǔ)救性措施,根據(jù)《中華人民共和國漁業(yè)法》有關(guān)規(guī)定和《中國水生生物資源養(yǎng)護(hù)行動綱要》要求,農(nóng)業(yè)部發(fā)布《關(guān)于實施帶魚等15種重要經(jīng)濟(jì)魚類最小可捕標(biāo)準(zhǔn)及幼魚比例管理規(guī)定的通告》,通告對以上15種重要經(jīng)濟(jì)魚類幼魚比例做出明確規(guī)定:在單次航行所獲得的漁獲物當(dāng)中,該15種經(jīng)濟(jì)魚類的幼魚比例2018年不得超過50%;2019年不得超過30%;2020年不得超過20%。在2020年之后,均不得超過20%。若漁獲物中幼魚數(shù)量超過規(guī)定比例的,依據(jù)中國《漁業(yè)法》第三十八條,沒收漁獲物和違法所得,處五萬元以下的罰款;情節(jié)嚴(yán)重的,沒收漁具,吊銷捕撈許可證;情節(jié)特別嚴(yán)重的,可以沒收漁船。以上行政處罰均為懲罰性措施,其中罰款最為輕緩,但現(xiàn)存的行政處罰當(dāng)中缺少補(bǔ)救性懲罰措施[7]。

2.2 刑事責(zé)任

漁業(yè)法與刑法雖然屬于不同的公法部門,但是在具體的條文當(dāng)中具有重疊和交叉的部分,這導(dǎo)致在不同的地區(qū)對于漁業(yè)資源破壞的違法行為適用的法律可能不同。中國漁業(yè)法第三十八條中的附屬刑法,雖然規(guī)定構(gòu)成犯罪的,追究刑事責(zé)任,但該規(guī)定屬于宣示性規(guī)定,實際上并沒有具體的刑法條文與之對應(yīng)。有關(guān)漁業(yè)法第38條的刑事責(zé)任與刑法中的條文實際上對應(yīng)并不密切,只有刑法第340條非法捕撈水產(chǎn)品罪與之較為相近,但是區(qū)別在于漁業(yè)法中的刑事責(zé)任是為了規(guī)制漁業(yè)法規(guī)定的行政處罰的極嚴(yán)重情形,是相較于“情節(jié)嚴(yán)重”的更嚴(yán)重的情形,具體而言是指用嚴(yán)重破壞漁業(yè)資源的非法方法進(jìn)行水產(chǎn)品捕撈。刑法第三百四十條所規(guī)定的非法捕撈水產(chǎn)品罪,侵犯的客體是國家保護(hù)水產(chǎn)資源的管理制度,具體的行為模式是違反保護(hù)水產(chǎn)資源法規(guī)的刑事違法行為。一方面非法捕撈水產(chǎn)品罪的犯罪構(gòu)成要件,需要依靠漁業(yè)法的有關(guān)規(guī)定予以認(rèn)定,另一方面,漁業(yè)法所涉及的法律規(guī)則也需要刑法的強(qiáng)制力予以保證。刑法與漁業(yè)法在某些方面相互依存、相互影響。致使二者在司法實踐當(dāng)中產(chǎn)生適用上的沖突[8]。因此,在漁業(yè)法當(dāng)中進(jìn)行實質(zhì)性刑事立法、廢除漁業(yè)法中附屬的宣示性刑法責(zé)任,出臺涉及“情節(jié)嚴(yán)重”的相關(guān)司法解釋,明確情節(jié)嚴(yán)重的量化標(biāo)準(zhǔn),對刑法與漁業(yè)法實踐中的良性互動具有重要意義。

3 對于捕撈幼魚超比例行為法律責(zé)任的完善建議

3.1 完善對于情節(jié)嚴(yán)重的認(rèn)定

為了實現(xiàn)我國漁業(yè)資源穩(wěn)定可持續(xù)發(fā)展,漁業(yè)法對許多破壞漁業(yè)資源的捕撈行為進(jìn)行了規(guī)制,但是對于情節(jié)嚴(yán)重的表述過于模糊,漁業(yè)行政部門對于該情節(jié)往往難以把握,不能精準(zhǔn)適用,出于謙抑考量,也出于追求穩(wěn)妥的執(zhí)法責(zé)任[9],大多數(shù)執(zhí)法人員對于一些情節(jié)嚴(yán)重但自己難以把握的情況,只追究了較輕的罰款責(zé)任,這顯然不利于法律的實施。因此,明確情節(jié)嚴(yán)重的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)具有重要的理論和實踐意義[10]。

針對情節(jié)嚴(yán)重的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)不清晰,行政裁量范圍過大、執(zhí)法人員判罰不合理的問題, 結(jié)合中國的基本國情和基層執(zhí)法情況,建議應(yīng)當(dāng)出臺相應(yīng)的司法解釋,對情節(jié)嚴(yán)重的清晰進(jìn)行細(xì)化分析,或者明確列舉司法實踐當(dāng)中經(jīng)常出現(xiàn)的某些情形為情節(jié)嚴(yán)重情形;行政機(jī)關(guān)制定完善的行政裁量標(biāo)準(zhǔn),規(guī)范漁業(yè)執(zhí)法人員的裁量行為,建立多元化的認(rèn)定機(jī)制與方法[11]。

3.2 提高行政處罰的法定數(shù)額,增加違法成本

目前中國《漁業(yè)法》《漁業(yè)法實施細(xì)則》對于捕撈漁獲物中幼魚超比例的行為罰款的數(shù)額上限是5萬元,并且由于欠缺情節(jié)嚴(yán)重的量化標(biāo)準(zhǔn),實際執(zhí)法人員為了規(guī)避執(zhí)法責(zé)任往往是選擇較為輕緩的罰款,少有因認(rèn)定情節(jié)嚴(yán)重而適用吊銷捕撈許可或者沒收漁船的處罰。但自1986年漁業(yè)法實施以來,經(jīng)濟(jì)社會發(fā)生了天翻地覆的變化,5萬元對于非法捕撈的違法行為人來說已經(jīng)是不值一提的小數(shù)目了,只要多出一次海,多下幾次水,罰款也就“回來了”[12]。因此就目前而言,行政處罰的力度過于輕緩,亟需提高罰款數(shù)額,增加違法成本。具體而言,可以實際捕撈的幼魚尾數(shù)設(shè)置罰款區(qū)間,罰款因超比例的幼魚數(shù)量而攀升,超比例越多,罰的越多,這樣在增加違法成本的同時,也能讓漁民知所避就。能達(dá)到為了減少罰款,減少自己的處罰等級,漁民自覺放生所捕撈幼魚的實際法律效果,以法律引導(dǎo)對于漁業(yè)資源可持續(xù)發(fā)展的保護(hù)[13]。

3.3 精確漁獲物總量的司法認(rèn)定,進(jìn)一步明確幼魚比例

對于漁獲物總量的司法認(rèn)定一直以來都是司法和實踐的難題,原因在于漁獲物屬于生鮮易腐產(chǎn)品,在船舶靠岸后很快就會走進(jìn)產(chǎn)業(yè)鏈,因此常常難以查處和把控,如果對于總量難以確定,那么相應(yīng)的幼魚比例便難以確定。因此,精準(zhǔn)確定漁獲總量還需從產(chǎn)業(yè)鏈入手,結(jié)合現(xiàn)場執(zhí)法人員的執(zhí)法數(shù)據(jù),以及下游產(chǎn)業(yè)鏈產(chǎn)出的產(chǎn)品數(shù)量,非法所得款項以及漁獲當(dāng)日出船價,可以較為精準(zhǔn)地測算出捕撈的漁獲總量,進(jìn)而確定幼魚的比例。

3.4 增設(shè)補(bǔ)救性懲罰措施,切實保護(hù)漁業(yè)資源可持續(xù)發(fā)展

行政處罰不能完全以懲罰性處罰為主,應(yīng)當(dāng)兼顧補(bǔ)償性處罰[14]。因此,對于超比例捕撈幼魚的行為,從保護(hù)漁業(yè)資源的角度出發(fā),最適宜的行政處罰是補(bǔ)償性處罰。例如2014年,宴某某等3人,涉嫌濫伐林木,邛崍市檢察院依法起訴后3人被判決有罪。在結(jié)案后,邛崍市檢察院發(fā)現(xiàn)農(nóng)業(yè)和林業(yè)部門在案件中未依法對3人違法行為進(jìn)行行政處罰,遂向邛崍市農(nóng)業(yè)和林業(yè)局提出檢察建議,建議依法對3人作出補(bǔ)種樹木的行政處罰。邛崍市農(nóng)業(yè)和林業(yè)局根據(jù)建議責(zé)令3人在濫伐地點補(bǔ)種樹木1385株,檢察機(jī)關(guān)對補(bǔ)種樹木全過程實施了監(jiān)督。責(zé)令補(bǔ)種樹苗,恢復(fù)植被便是補(bǔ)償性處罰[15]。以上述案例為參考,對于超比例捕撈幼魚的違法行為人,可以責(zé)令其放生幼魚苗,將該行政處罰作為吊銷資格證,沒收漁船漁具等較重行政處罰的替代處罰方式,不僅有利于緩和漁業(yè)執(zhí)法部門和涉案人員的矛盾,更有利于漁業(yè)資源的恢復(fù),與此同時還能感化與教育違法行為人,充分發(fā)揮法律的教育功能。

3.5 在漁業(yè)法中進(jìn)行實質(zhì)性刑事立法,廢除宣示性內(nèi)容

漁業(yè)法第三十八條規(guī)定的刑事責(zé)任條款,僅僅是對嚴(yán)重的違法行為的宣示性兜底條款,其目的是表明打擊違法犯罪,保護(hù)漁業(yè)資源的態(tài)度[16]。因為在漁業(yè)執(zhí)法過程中嚴(yán)重的違法行為應(yīng)當(dāng)追究刑事責(zé)任,僅僅依靠行業(yè)處罰、行政處罰不能夠達(dá)到理想的管理與處罰效果。所以,漁業(yè)法中的附屬刑法是必不可少的,雖然按照中國現(xiàn)有的理論通說認(rèn)為獨立單一的刑法典更適合中國國情,但中國刑法體系中實際上是包含了除刑法典以外的單行刑法,附屬刑法的,因此附屬刑法的發(fā)展符合社會主義法治體系建設(shè)的整體要求。雖然,中國距離實現(xiàn)真正的法治現(xiàn)代化仍然有很長的路要走,立法、執(zhí)法、司法的水平均有待進(jìn)一步提高,多元化的、分散的刑事立法很有可能會切斷刑法體系之間的聯(lián)系,使其難以被把控[17]。但根據(jù)漁業(yè)法與刑法法條之間的沖突現(xiàn)狀,在漁業(yè)法中進(jìn)行實質(zhì)性刑事立法,不僅不會使?jié)O業(yè)法與刑法的性質(zhì)混同,還有利于兩部法律規(guī)制效果的同步實現(xiàn)[18]。在漁業(yè)法中進(jìn)行實質(zhì)性的刑事立法將充分發(fā)揮刑法的兜底保障作用,并且將更加有利于刑法功能的實現(xiàn)。在漁業(yè)法中進(jìn)行實質(zhì)性刑事立法方式,不僅使得漁業(yè)法中的附屬刑法更加明確, 而且也能夠讓普通民眾更加理解刑法的目的與價值,充分發(fā)揮刑法的預(yù)防功能。

4 結(jié)語

新時代建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家一定要走可持續(xù)發(fā)展的道路,“綠水青山,就是金山銀山”具體到漁業(yè)領(lǐng)域就是漁業(yè)資源的可持續(xù)利用,保護(hù)幼魚資源是一項事關(guān)后世幸福安康的重大事業(yè)[19]。加快漁業(yè)法和相關(guān)規(guī)范性法律文件的完善,解決當(dāng)前漁業(yè)面臨的現(xiàn)實問題,提高法律的操作性與可執(zhí)行性,滿足現(xiàn)階段和可預(yù)見未來的管理需求,為中國漁業(yè)的長久穩(wěn)定發(fā)展提供堅實的保障。現(xiàn)階段法律法規(guī)對幼魚資源的保護(hù)不夠健全,該研究在行政與刑事法律責(zé)任的明晰上提出了改善方法,希望本文能夠?qū)ο嚓P(guān)規(guī)制方法的健全提供一些建設(shè)性的意見。