葉戰(zhàn)備，馬宏麗

（南京審計大學，江蘇 南京 211815）

當今社會，數(shù)據(jù)信息已成為我國政府的重要戰(zhàn)略資源和資產(chǎn)。提高政務數(shù)據(jù)協(xié)同治理成效，實現(xiàn)巨量的政務數(shù)據(jù)資源有效利用，是當前智慧政務建設所面臨的關鍵性問題。近年來，政務數(shù)據(jù)協(xié)同治理引起了政府的高度重視。2016年，國務院辦公廳印發(fā)的《“互聯(lián)網(wǎng)+政務服務”技術體系建設指南》，重點強調(diào)信息的聯(lián)通和共享，以此提升政府的協(xié)同化治理能力[1]。2019年，《國務院關于在線政務服務的若干規(guī)定》特別指出要加快推進各地區(qū)、各部門的政務服務平臺互聯(lián)互通，加快推進政務數(shù)據(jù)和政務服務在各個地區(qū)、部門和層級之間的合作、共享與協(xié)同[2]。2020年，《中共中央國務院關于構建更加完善的要素市場化配置體制機制的意見》發(fā)布，首次將“數(shù)據(jù)”上升為五大生產(chǎn)要素之一，強調(diào)了政務數(shù)據(jù)的價值并要求各地區(qū)以及各部門加快推進數(shù)據(jù)的共享、整合、分析、管理[3]。2022年發(fā)布的《國務院關于加強數(shù)字政府建設的指導意見》（國發(fā)〔2022〕14號）中明確提出構建協(xié)同高效的數(shù)字化政府履職體系，同時提出“集約建設、互聯(lián)互通、協(xié)同聯(lián)動”的要求[4]。

一、文獻回顧及問題的提出

政務數(shù)據(jù)是指政府在日常行政管理、政策制定和公共服務等方面收集、存儲、處理、發(fā)布的各種數(shù)據(jù)，包括統(tǒng)計數(shù)據(jù)、行政管理數(shù)據(jù)、社會公共服務數(shù)據(jù)、人口、資源、環(huán)境等方面的數(shù)據(jù)。

政務數(shù)據(jù)治理則是指政府在收集、整合、存儲、發(fā)布、使用政務數(shù)據(jù)的過程中，對數(shù)據(jù)進行管理、利用的行為，以推動政務數(shù)據(jù)的共享、開放和利用，增強政府治理的透明度和效能，具體包括政務數(shù)據(jù)收集和整合的規(guī)劃與設計、數(shù)據(jù)共享與開放、數(shù)據(jù)安全與保護、政務數(shù)據(jù)的利用與分析等。黃璜將政務數(shù)據(jù)治理劃分為三個層面：在宏觀層面上政府對數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)和社會數(shù)據(jù)化進程的治理，在中觀層面上政府以及其他社會主體對與公共事務相關的數(shù)據(jù)資源和行為的治理，在微觀層面上政府對數(shù)據(jù)操作、數(shù)據(jù)元素、數(shù)據(jù)安全等具體問題的處理[5]。也有學者著眼于治理過程，主張政務數(shù)據(jù)的治理是根據(jù)治理的思維方式對傳統(tǒng)的政府信息管理方式進行改進[6]，以政府作為治理主體，為提升公共管理效率、實現(xiàn)數(shù)據(jù)資產(chǎn)保值和增值而對政務數(shù)據(jù)進行的治理活動，進而推動政府公共行政走向數(shù)據(jù)化“善治”的過程[7]。而關于“協(xié)同治理”方面的研究主要集中于社會協(xié)同治理取向，多從治理與善治的理論背景出發(fā)，分析市場和社會的主體作用，強調(diào)政府與社會的合作或協(xié)同治理[8]，強調(diào)公民參與或者官民協(xié)同治理[9]，以實現(xiàn)多元協(xié)作或治理[10]，建構社會協(xié)同治理機制[11]，等等。這一研究取向不斷深化，一方面開始涉及公共危機的協(xié)同治理[12]；另一方面開始關注多元主體的角色定位和職能分工，強調(diào)轉變政務公開職能，提升政府公信力和執(zhí)行力[13]，或者強調(diào)加強社會治理重心下移和社區(qū)治理，提升社會自治能力[14]。

隨著數(shù)字技術的迅速發(fā)展，我國正快速進入數(shù)字化時代。第51次《中國互聯(lián)網(wǎng)絡發(fā)展狀況統(tǒng)計報告》顯示，截至2022年12月，我國在線政務服務用戶規(guī)模已達9.26億，總網(wǎng)民規(guī)模則已達10.67億。[15]，《2022聯(lián)合國電子政務調(diào)查報告》顯示，我國電子政務水平在193個聯(lián)合國會員國中排名43位，是自報告發(fā)布以來的最高水平，也是全球增幅最高的國家之一。盡管我國“數(shù)字鴻溝”現(xiàn)象仍較為普遍，但上述數(shù)據(jù)卻從另一個層面顯示了我國政府的政務數(shù)據(jù)協(xié)同治理水平在數(shù)字信息技術的影響下正快速變化。在此時代背景下，中央以及地方政府均作出了諸多論述。為提高數(shù)據(jù)治理和數(shù)據(jù)運營能力，2021年《廣東省首席數(shù)據(jù)官制度試點工作方案》提出了首席數(shù)據(jù)官制度試點方案，代表著政務數(shù)據(jù)協(xié)同治理已成為智慧政務建設的重要一環(huán)[16]。而政府作為重要的政務數(shù)據(jù)協(xié)同治理的重要主體，近年來，以“數(shù)字政府”為主題的相關研究也較為豐富。數(shù)字政府的研究與管理學的演進有著較為緊密的聯(lián)系，服務型政府等理念的提出直接影響了數(shù)字信息技術應用在政府治理領域的目的及方向[17]，接下來為解決政府治理過程中出現(xiàn)的碎片化問題，又提出了無縫隙政府、整體性政府理論[18]。與此同時，受到開放治理、網(wǎng)絡治理、協(xié)同治理等相關理論的影響，電子治理、維基政府等相關研究相繼涌出[19]，不同治理主體之間邊界模糊等問題逐漸受到學界的廣泛關注。此類研究具體可分為兩個類別，一方面是數(shù)字政府內(nèi)部協(xié)同治理研究，聚焦大數(shù)據(jù)和互聯(lián)網(wǎng)發(fā)展下的政府內(nèi)部變革，著眼于提高政府內(nèi)部信息資源共享以及跨部門協(xié)同應用，包括電子政務平臺等政府治理工具的創(chuàng)新[20]；另一方面是數(shù)字政府與外部主體協(xié)同治理研究，聚焦數(shù)字社會形態(tài)下的政府與其他治理主體之間的關系，重在加強互聯(lián)網(wǎng)組織與其他社會組織之間的合作[21]。

事實上，政務數(shù)據(jù)的動態(tài)性和不確定性特征凸顯了并非所有治理行為都可以被制度化為固定的框架體系。根據(jù)上述論述視角和分析，可以將“政務數(shù)據(jù)協(xié)同治理”界定為發(fā)揮政府、企業(yè)、社會組織等多方主體在資源配置和社會治理等方面的助推力量，通過數(shù)據(jù)融合、技術創(chuàng)新、平臺建設等方式，提高政務數(shù)據(jù)的獲取、處理、應用和管理能力。這一過程需要明確政務數(shù)據(jù)協(xié)同治理的主要目的，建立起有效的政務數(shù)據(jù)協(xié)同治理的基本形態(tài)，并做好實現(xiàn)政務數(shù)據(jù)協(xié)同治理的路徑規(guī)劃，以滿足政府、企業(yè)、社會組織等多方利益相關者對政務數(shù)據(jù)的需求，促進政府治理現(xiàn)代化和社會管理創(chuàng)新。同時，政務數(shù)據(jù)協(xié)同治理現(xiàn)代化還要注重安全與發(fā)展的平衡，保護個人隱私和信息安全，以人民為中心，以公共價值的實現(xiàn)為目標，建立公開透明的信息公共服務體系，提升政務數(shù)據(jù)治理的公信力和社會認可度，實現(xiàn)經(jīng)濟社會的可持續(xù)發(fā)展和全面進步。

政務數(shù)據(jù)數(shù)字化、協(xié)同化治理一方面模糊了政府部門的邊界，沖擊了以權威為依托的等級制集權體系，另一方面，強化了政府部門間的溝通與協(xié)作，豐富了公共事務治理主體的結構組成，新的協(xié)同治理模式和高效的組織體系由此出現(xiàn)。圍繞這一命題，本文將從主要目的、基本形態(tài)、實現(xiàn)路徑三個視角展開論述?！爸饕康摹敝卦诮⒂行У纳鐣?shù)據(jù)和政務數(shù)據(jù)的融合交換機制來促進數(shù)據(jù)共享和合作，并通過技術平臺的建設使得數(shù)據(jù)價值最大化。“基本形態(tài)”重在建立起政府、市場和社會三方面的合作，促進政務數(shù)據(jù)在不同部門、不同層級、不同地域之間的協(xié)同共享與管理，增強政府與社會之間的互動和協(xié)作，為公眾提供更精細化的公共服務，并提高數(shù)據(jù)質(zhì)量，以技術創(chuàng)新實現(xiàn)數(shù)據(jù)治理的協(xié)同效應。“實現(xiàn)路徑”重在規(guī)范信息數(shù)據(jù)的生成及收集使用，提升政務數(shù)據(jù)的可利用性和精準性，從而加強政府決策和政策制定的科學性和有效性。在注重實現(xiàn)公共價值的耦合與內(nèi)聚，強調(diào)以人民為中心的同時，理順安全與發(fā)展的關系，注重信息安全和隱私保護。

二、政務數(shù)據(jù)協(xié)同治理的主要目的

治理環(huán)境的不確定性使得信息社會形態(tài)下的治理體系和治理能力不足以完全滿足現(xiàn)代化治理需求，更具綜合性和一體性功能的政務數(shù)據(jù)協(xié)同治理成為政務數(shù)據(jù)現(xiàn)代化建設中不可缺少的部分。在當前信息社會形態(tài)轉型的背景下，政務數(shù)據(jù)協(xié)同治理的主要目的更多體現(xiàn)為實現(xiàn)政府與社會間的數(shù)據(jù)共享和整合，以及數(shù)據(jù)價值的最大化。

（一）實現(xiàn)政府與社會間的數(shù)據(jù)融合

政府與社會間的數(shù)據(jù)融合是實現(xiàn)政務數(shù)據(jù)協(xié)同治理的關鍵。通過整合資源、優(yōu)化運營、提供更好的民生服務、提高治理水平和推動經(jīng)濟發(fā)展等途徑，打破傳統(tǒng)意義上政府對社會公共事務實行單一向度管理的權力運行方式，有效彌補在社會資源配置中的政府失靈和市場失效，促使公共利益聚合最大化、社會資源配置最優(yōu)化[22]，也使得數(shù)據(jù)價值最大化，釋放數(shù)據(jù)生產(chǎn)力的巨大潛能。

政務數(shù)據(jù)開放平臺在實現(xiàn)政府與社會間的數(shù)據(jù)融合過程中扮演了關鍵的技術角色。平臺建設需要注意各個環(huán)節(jié)的標準化，包括數(shù)據(jù)采集、存儲、流通等，以確保數(shù)據(jù)的一致性、完整性和可操作性。通過數(shù)據(jù)融合打破不同部門和組織之間的壁壘，實現(xiàn)數(shù)據(jù)的整合和共享，并形成高效的社會治理網(wǎng)絡。此外，跨區(qū)域的數(shù)據(jù)共享可以進一步提高數(shù)據(jù)開放和共享的普及度和自由度，通過低成本或免費的算法或代碼開放，實現(xiàn)數(shù)據(jù)的廣泛利用。當前，政府與公民、企業(yè)的技術合作可以有效解決政府的公共數(shù)據(jù)開放及平臺企業(yè)向政府數(shù)據(jù)開放中存在的單向傳輸問題。在未來，政府和公民、企業(yè)之間的數(shù)據(jù)互動將向更高級別的融合階段演進。通過技術分工的協(xié)同方式，可以避免資源和工作的浪費，提高政府數(shù)據(jù)協(xié)同治理的效率和質(zhì)量。政務數(shù)據(jù)開放平臺建設需要更加注重數(shù)據(jù)安全和隱私保護，完善數(shù)據(jù)共享機制和法律制度。同時，政府需要關注社會和公民對數(shù)據(jù)開放和共享的態(tài)度和需求，實現(xiàn)數(shù)據(jù)開放和共享的可持續(xù)發(fā)展。在政務數(shù)據(jù)協(xié)同治理中，數(shù)據(jù)治理、數(shù)據(jù)安全、數(shù)據(jù)共享和數(shù)據(jù)價值的實現(xiàn)是密不可分的。政府應依據(jù)公眾需求和社會價值，不斷推進政務數(shù)據(jù)開放平臺的建設，發(fā)揮數(shù)據(jù)技術的積極作用，進而提升政府的公共管理效能和社會治理水平[23]。

（二）實現(xiàn)政務數(shù)據(jù)價值最大化

隨著政務數(shù)據(jù)協(xié)同治理現(xiàn)代化建設的不斷推進，政府公共治理核心邏輯可能會發(fā)生變化，從過去的政策制定和執(zhí)行邏輯轉化為以“數(shù)據(jù)為王”的技術理性邏輯。隨著大數(shù)據(jù)等先進技術在政府決策和管理中的應用不斷增加，政府部門越來越多地依賴數(shù)據(jù)技術，數(shù)據(jù)治理在政府公共治理中也愈發(fā)重要。政務數(shù)據(jù)協(xié)同治理的主要目的，在于實現(xiàn)政務數(shù)據(jù)價值最大化，有效提高政府治理效率。一是使政務數(shù)據(jù)的政治價值最大化。協(xié)同治理要求政府能夠以精準的數(shù)據(jù)方式將相關的大政方針政策通過網(wǎng)絡平臺傳輸給人民群眾，實現(xiàn)政府與人民群眾間的有效溝通，使政策更好地得到貫徹落實。同時，人民群眾也能夠通過政務平臺將自己的訴求或建議反饋給政府，使政府能夠適時調(diào)整相關政策，不斷提高政府治理效率。二是使政務數(shù)據(jù)的社會價值最大化。社會治理現(xiàn)代化是中國式現(xiàn)代化的重要方面。協(xié)同治理要求政務數(shù)據(jù)在社會治理中能夠發(fā)揮其獨特優(yōu)勢。以重大公共衛(wèi)生事件為例，需要調(diào)動交通、醫(yī)療等多部門的數(shù)據(jù)服務，形成高效的危機管控機制，提升政府治理效能。三是使政務數(shù)據(jù)的經(jīng)濟價值最大化。數(shù)據(jù)作為與土地、技術、勞動力和資本并列的五大要素之一，具有顯性的經(jīng)濟價值，已成為推動經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展的核心驅動。相關政務數(shù)據(jù)的精準化推送可以讓企業(yè)少跑路，為企業(yè)節(jié)約成本，間接提升企業(yè)經(jīng)濟效益。

此外，一些敏銳的學者已經(jīng)關注到技術邏輯中可能存在的正義困境，即僅考慮技術上的可行性，而忽視數(shù)據(jù)價值的實現(xiàn)。因此，政府需要更加重視政務數(shù)據(jù)協(xié)同治理中的價值導向，強化政務數(shù)據(jù)的社會責任，注重傳統(tǒng)道德價值和人文關懷的融入，深入挖掘數(shù)據(jù)價值中的人文精神內(nèi)涵，實現(xiàn)數(shù)字治理的更高層次的價值創(chuàng)新。

三、政務數(shù)據(jù)協(xié)同治理的基本形態(tài)

構建一個多層次、多中心的結構體系是政務數(shù)據(jù)協(xié)同治理體系建設的重點之一。在平衡不同主體利益結構和不同組織間關系的視角下，政務數(shù)據(jù)協(xié)同治理包括數(shù)據(jù)的生成、存儲、開放、交易、利用和監(jiān)管等方面，涉及數(shù)據(jù)分析、數(shù)據(jù)決策、數(shù)據(jù)安全、隱私保護、法律法規(guī)等因素，以及基礎設施和人才儲備等方面的基礎支撐。

合理的協(xié)同治理結構模式是提高政務數(shù)據(jù)治理現(xiàn)代化水平的必然選擇。從基本形態(tài)上看，政務數(shù)據(jù)治理協(xié)同主要包括多元主體之間的協(xié)同、治理工具與治理對象的協(xié)同、技術創(chuàng)新與公民需求的協(xié)同。其中，多元主體之間的協(xié)同是指多種主體間的有序參與和合作，包括各級政府、社會組織、企業(yè)、個人等，進而促進政務數(shù)據(jù)與社會數(shù)據(jù)在融合的基礎上共享[24]，這樣的協(xié)同治理方式可以有效提升政府數(shù)據(jù)治理的效率和質(zhì)量。治理工具與治理對象的協(xié)同主要體現(xiàn)在優(yōu)質(zhì)的數(shù)據(jù)和專業(yè)的服務這兩方面，涉及統(tǒng)一標準、拓展覆蓋面與用戶建立良好的關系，以此提高數(shù)據(jù)質(zhì)量，推進治理工作，提高人民生活水平。技術創(chuàng)新與公民需求的協(xié)同在于推進技術創(chuàng)新以促進經(jīng)濟發(fā)展，提升社會價值，政務數(shù)據(jù)治理也應以此為目標，聚焦應用需求和實效，找準數(shù)字化應用，實現(xiàn)數(shù)據(jù)治理的協(xié)同效應。

（一）多元主體之間的協(xié)同

實現(xiàn)協(xié)同治理的主要目的是發(fā)揮更大的協(xié)同效應，而協(xié)同效應不是單純將多個主體行為簡單相加，而是多個主體在共同目標下進行資源整合和協(xié)同行動，從而達到更好的協(xié)同效果。政府單獨進行數(shù)據(jù)管理的線性模式已經(jīng)無法滿足發(fā)展需求，因此越來越需要跨越組織邊界的合作，以利用技術實現(xiàn)公共服務的集成和定制[25]。

在政務數(shù)據(jù)協(xié)同治理現(xiàn)代化建設過程中，協(xié)同治理主體的作用至關重要。多元主體包括政府部門、社會組織、企業(yè)和民眾等。不同的治理主體在治理過程中擔任不同的角色，促進政務數(shù)據(jù)和社會數(shù)據(jù)在融合的基礎上共享，進而提升政府數(shù)據(jù)治理的效率和效益。政府部門作為協(xié)同治理的主體，主要進行政務數(shù)據(jù)的采集、管理、共享和安全保障，并統(tǒng)籌分配資源；社會組織和企業(yè)作為政府部門的合作伙伴，通過技術支持和資源共享等方式參與協(xié)同治理；民眾則是政務數(shù)據(jù)協(xié)同治理的重要參與者和監(jiān)督者，通過參與數(shù)據(jù)采集和監(jiān)督數(shù)據(jù)使用等方式提高政府的治理效能和公信力。多元主體之間通過信息共享、資源整合和合作共贏等方式協(xié)同合作，實現(xiàn)政務數(shù)據(jù)的共同管理和治理。

（二）治理對象與治理工具的協(xié)同

現(xiàn)代社會，數(shù)據(jù)在治理領域扮演著重要的角色，為了數(shù)據(jù)效益最大化，協(xié)同治理多方面的優(yōu)化和完善必不可少。首先，增加數(shù)據(jù)資源的數(shù)量和多樣性，在統(tǒng)一數(shù)據(jù)資源存儲標準的同時提高數(shù)據(jù)的覆蓋面，另外，提高優(yōu)質(zhì)數(shù)據(jù)在數(shù)據(jù)資源池中的比例，確保數(shù)據(jù)資源的動態(tài)更新，以此更好地利用數(shù)據(jù)來實現(xiàn)治理目標，提高治理效率和成效。其次，從治理對象的視角出發(fā)，提升數(shù)據(jù)服務的專業(yè)性和用戶體驗，以滿足不同服務對象對數(shù)據(jù)的需求?？梢酝ㄟ^與服務對象建立良好的互動關系來實現(xiàn)，了解并滿足服務對象的需求和意見，根據(jù)實際情況及時進行數(shù)據(jù)調(diào)整，以確保數(shù)據(jù)服務的質(zhì)量和效益。再次，還需加強數(shù)據(jù)治理的安全和隱私保護，完善數(shù)據(jù)共享機制和法律制度。此外，政府需要關注社會和公民對數(shù)據(jù)治理的態(tài)度和需求，實現(xiàn)數(shù)據(jù)治理的公平可持續(xù)發(fā)展。

總之，優(yōu)質(zhì)的數(shù)據(jù)資源和專業(yè)的數(shù)據(jù)服務是數(shù)據(jù)治理工作中的重要一環(huán)。加強這方面的工作，有助于推進治理工作的開展，更精確地滿足社會需求，提高公民的幸福指數(shù)。在數(shù)據(jù)治理中，數(shù)據(jù)治理、數(shù)據(jù)安全、數(shù)據(jù)共享和數(shù)據(jù)價值的實現(xiàn)是密不可分的。通過數(shù)據(jù)優(yōu)化和完善，可以提高數(shù)據(jù)治理的效率和質(zhì)量，進一步推動社會發(fā)展進步。

（三）技術創(chuàng)新與公民需求的協(xié)同

推進大數(shù)據(jù)技術、云計算和區(qū)塊鏈等技術創(chuàng)新主要是為了促進經(jīng)濟發(fā)展和創(chuàng)造社會價值，政府在數(shù)據(jù)治理方面也應遵循這一目標。作為技術創(chuàng)新的內(nèi)在動力，社會需求理應被認真考慮。在此基礎上，為了使數(shù)據(jù)利用在治理方面更加精準有效，應堅持以應用需求和實際效果為導向，聚焦經(jīng)濟社會發(fā)展的重點任務，并滿足公民自身的發(fā)展需求和應用需求。以技術創(chuàng)新推進數(shù)據(jù)在重點領域中的數(shù)字化應用，實現(xiàn)供需協(xié)同，從而在經(jīng)濟社會創(chuàng)新方面取得更大的成果。

政務數(shù)據(jù)協(xié)同治理是當前數(shù)字政府建設和經(jīng)濟社會發(fā)展的重點，推進政務數(shù)據(jù)治理的數(shù)字化發(fā)展將大大提升我國的電子政務水平。多元主體間的協(xié)同是政務數(shù)據(jù)協(xié)同治理的基礎，其涉及政府部門、社會組織、企業(yè)和民眾的互動合作。只有各方通過信息共享、資源整合、合作共贏等方式達成協(xié)作，才能實現(xiàn)數(shù)據(jù)的共同治理。治理對象與治理工具之間的協(xié)同是實現(xiàn)政務數(shù)據(jù)協(xié)同治理的重要一環(huán)。通過優(yōu)質(zhì)的數(shù)據(jù)資源和專業(yè)的數(shù)據(jù)服務，不僅可以使政務數(shù)據(jù)達到統(tǒng)一標準和拓展覆蓋面的效果，還能夠與服務對象建立良好的關系，提高政務數(shù)據(jù)治理的效益。技術創(chuàng)新與公民需求的協(xié)同則處在政務數(shù)據(jù)協(xié)同治理的核心位置。技術創(chuàng)新不僅推動著政府數(shù)據(jù)采集、處理和共享方式的不斷升級，還滿足了公民對數(shù)據(jù)的多樣化需求，促進了數(shù)據(jù)透明和公開。公民對需求的反饋也進一步推動了政府數(shù)據(jù)采集和共享的需求增長，以及推動了新的實踐，促進政務數(shù)據(jù)治理聚焦應用需求和實效，推動數(shù)字化應用的發(fā)展。

四、政務數(shù)據(jù)協(xié)同治理的實現(xiàn)路徑

政務數(shù)據(jù)協(xié)同治理不僅要實現(xiàn)各個機構的理念和追求目標的一致，更要有規(guī)范和標準來保證數(shù)據(jù)的準確性和一致性，以提升數(shù)據(jù)的價值和應用。在實現(xiàn)路徑上，本文從理念協(xié)同、規(guī)范協(xié)同、價值協(xié)同展開。理念協(xié)同旨在實現(xiàn)安全與發(fā)展之間的協(xié)同；規(guī)范協(xié)同旨在實現(xiàn)數(shù)據(jù)治理在管理、規(guī)則和平臺層面的協(xié)同；價值協(xié)同旨在實現(xiàn)公共價值的耦合與內(nèi)聚。在協(xié)同治理過程中，不同層面之間的協(xié)同相互促進，相互配合，確保政務數(shù)據(jù)協(xié)同治理重點任務的完整性、連貫性和順暢性。

（一）理順安全與發(fā)展的關系，實現(xiàn)理念協(xié)同

理念協(xié)同重點在于充分理順安全與發(fā)展的關系。對于數(shù)據(jù)治理而言，必須全面考慮數(shù)據(jù)安全、經(jīng)濟安全、社會安全以及國家安全等方面的問題。但是，安全并不等于對數(shù)據(jù)進行絕對的管制，相反，新興企業(yè)和監(jiān)管機構之間應緊密聯(lián)系、相互協(xié)作，既要平衡國家利益和社會福利最大化之間的關系，又要使數(shù)據(jù)主體的權益最大化。此外，發(fā)展問題本身就是安全問題，只有通過企業(yè)和行業(yè)的不斷更新和發(fā)展，才能不斷提升生產(chǎn)力和競爭力，更符合國家的安全和利益。因此，在進行數(shù)據(jù)立法時，必須堅持安全與發(fā)展并重的平衡原則，并將此作為具體條款設計的指導原則。同時，在理解安全與發(fā)展的平衡意義以及考慮到數(shù)字經(jīng)濟全球競爭背景的同時，還需要考慮數(shù)據(jù)治理規(guī)則的外溢性[24]。這意味著制定整體性的數(shù)據(jù)治理規(guī)則，不僅要關注國內(nèi)數(shù)據(jù)的安全和發(fā)展，還要考慮到國際數(shù)據(jù)治理的標準和規(guī)則，以避免數(shù)據(jù)規(guī)則和標準的斷層和抵觸。只有在理念協(xié)同的基礎上，才能夠形成一個完整的、高效的政務數(shù)據(jù)治理體系，發(fā)揮數(shù)據(jù)治理的最大功能，讓安全與發(fā)展之間的關系得到全面的平衡和協(xié)調(diào)。

（二）聚焦數(shù)據(jù)治理三大層面，實現(xiàn)規(guī)范協(xié)同

規(guī)范協(xié)同是指在政務數(shù)據(jù)協(xié)同治理過程中，建立統(tǒng)一的數(shù)據(jù)規(guī)范、標準和規(guī)則，以規(guī)范數(shù)據(jù)的收集、管理、應用和共享。通過加強管理層面、規(guī)則層面和平臺層面規(guī)范協(xié)同的建設，能夠更好地提高政務數(shù)據(jù)的可用性和安全性，實現(xiàn)政務數(shù)據(jù)的高效協(xié)同。

在管理層面，立足于整體性治理，以優(yōu)化政府數(shù)據(jù)治理組織結構、更高效地利用大數(shù)據(jù)資源為目標。面對政務數(shù)據(jù)協(xié)同治理過程中各自為政、數(shù)字鴻溝、信息孤島、職能交叉等問題，構建無縫隙、一體化的跨部門協(xié)同治理體系尤為重要[26]。整體性治理意味著在以滿足公民的需求為主導、以信息技術為關鍵手段的前提下，以協(xié)調(diào)、整合為策略，實現(xiàn)政府組織橫向、縱向、功能以及公私部門間的整合[27]。因此，優(yōu)化重塑相關政府部門的職能定位、權力配置、責任履行和運行規(guī)則，并建立協(xié)同聯(lián)動的治理組織系統(tǒng)，成為建立整體性治理體系的必要條件。除此之外，政府部門間數(shù)據(jù)共享與業(yè)務協(xié)同也同樣重要。要建立政府的政務數(shù)據(jù)資源目錄體系，健全政務信息資源共享交換機制規(guī)范及標準，實現(xiàn)人口、法人、空間地理、社會信用、電子證照等基礎信息庫和業(yè)務信息庫的互聯(lián)互通，加強經(jīng)濟社會發(fā)展重點領域主題數(shù)據(jù)庫建設。同時，依托數(shù)據(jù)共享推動業(yè)務協(xié)同和成立政府大數(shù)據(jù)管理中心，完善跨部門數(shù)據(jù)治理協(xié)同聯(lián)動機制，以最大化利用政府數(shù)據(jù)資源，提高政府治理效能。

在規(guī)則層面，著眼于確保各類規(guī)范的內(nèi)在統(tǒng)一，重在加強數(shù)據(jù)立法體系的一致性與合法性。在制定下層法規(guī)時，必須遵守上層法規(guī)的規(guī)定和法律上的不抵觸原則。對涉及基本權利的問題，必須遵守法律保留原則，確保合法合規(guī)[28]。在《中華人民共和國民法典》中對個人信息主體的權利、數(shù)據(jù)開發(fā)利用的原則及條件等內(nèi)容予以明確規(guī)定。在數(shù)據(jù)治理系統(tǒng)中，相關的法規(guī)和規(guī)范能夠有效避免法律層級矛盾和規(guī)則沖突問題。作為現(xiàn)代公共治理體系的新成員，數(shù)據(jù)治理除了依靠硬法的強制執(zhí)行外，還需要軟法的治理效能來支持其有效實施，硬法與軟法的綜合治理至關重要。例如，數(shù)據(jù)治理研究所（Data Governance Institute，DGI）提出的數(shù)據(jù)治理框架，已被全球范圍內(nèi)的數(shù)百個組織廣泛應用。這個框架使用了建議性和指導性的治理規(guī)則，將數(shù)據(jù)治理的六個主要領域分為不同的任務，需要不同的操作規(guī)則，涵蓋政策、標準和策略等方面。此外，軟法的優(yōu)勢在于其能更好地響應客戶需求和內(nèi)部流程變化，具有適應性和靈活性。因而，在硬法規(guī)定的基礎性規(guī)范前提下，有效發(fā)揮軟法的作用就顯得非常重要。對于數(shù)據(jù)開放共享、開發(fā)利用、安全保護等數(shù)據(jù)治理項目而言，是依靠硬法來規(guī)范，還是由軟法來規(guī)制，或者實現(xiàn)二者之間的有效互補，是當前學界仍需探究的問題。

在平臺層面，為社會子系統(tǒng)之間的數(shù)據(jù)整合和共享提供安全有效的平臺。平臺建設是政務數(shù)據(jù)協(xié)同治理的關鍵，負責對外提供優(yōu)質(zhì)的政務服務、對內(nèi)實現(xiàn)高效的辦公協(xié)同。數(shù)字政府基礎設施在組織架構上至少應包括三種類別的平臺。首先，是為實現(xiàn)政務數(shù)據(jù)共享和協(xié)作而設計的業(yè)務流程的數(shù)據(jù)共享平臺。其次，是為互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)和開發(fā)人員打造的面向系統(tǒng)開發(fā)者的應用開發(fā)平臺，以便于設計、規(guī)劃和開發(fā)數(shù)字化服務。再次，是為居民和企業(yè)提供的面向最終使用者的互動服務平臺，讓公民與政府進行互動并獲取所需服務[29]。公共數(shù)據(jù)平臺、政務服務平臺、協(xié)同辦公平臺和政務數(shù)據(jù)中臺等政務數(shù)據(jù)信息系統(tǒng)必須在各個層面上實現(xiàn)整合和共享，以打破政府內(nèi)部溝通障礙、提高政府優(yōu)質(zhì)政務服務的能力，真正實現(xiàn)數(shù)據(jù)和業(yè)務暢通，同時實現(xiàn)跨層級、跨部門和跨地區(qū)的協(xié)同。

（三）著眼公共價值的耦合與內(nèi)聚，實現(xiàn)價值協(xié)同

價值協(xié)同旨在實現(xiàn)公共價值的耦合與內(nèi)聚。公共價值代表了公眾偏好，是公共管理學科的重要概念，在政治協(xié)調(diào)表達中具有重要作用。當前公共管理話語體系強調(diào)效率和結果導向，預示著治理將更廣泛地關注公共價值創(chuàng)造目標，并強調(diào)持續(xù)反饋、學習和適應[30]。作為政府治理活動之一，政務數(shù)據(jù)治理需要介入數(shù)據(jù)生產(chǎn)全流程，同時也需適時回應公眾需求，實現(xiàn)公共價值的創(chuàng)生。

當代中國，政務數(shù)據(jù)協(xié)同治理需倡導“以人民為中心”的理念，而協(xié)同轉型是實現(xiàn)公共價值的必要途徑。一方面，多元主體價值的共同創(chuàng)造是關鍵，政府、企業(yè)和個人都可以成為公共價值的生產(chǎn)者。因此，需要超越政府中心主義，注重多元主體間的協(xié)同互補，以實現(xiàn)不同主體優(yōu)勢資源在政務數(shù)據(jù)協(xié)同治理過程中的協(xié)調(diào)和共享，促進公共價值的實現(xiàn)。另一方面，實現(xiàn)公共價值的前提是其被多元主體的共同認可。政務數(shù)據(jù)協(xié)同治理是一個多元主體民主協(xié)商的過程，政府、企業(yè)和個人共同協(xié)商合作，以實現(xiàn)其價值和利益的調(diào)適。此外，還應警惕由技術理性帶來的正義困境問題，數(shù)字鴻溝所帶來的新的社會不公問題需要多元主體共同參與，構建完善的協(xié)同治理機制來保障公共價值的實現(xiàn)。

政務數(shù)據(jù)協(xié)同治理需明確以公共價值為目標，同時注重以人民為中心的公共價值理念，充分考慮數(shù)據(jù)治理中的弱勢群體，推進技術理性與價值理性的耦合。在此基礎上，應采取以下措施：第一，政務數(shù)據(jù)協(xié)同治理過程中要注重對數(shù)字弱勢群體的權益保護，通過提高技術普及率、提供包容性的數(shù)據(jù)平臺和優(yōu)化數(shù)字資源分配，消弭不同群體之間的“數(shù)字鴻溝”。在評價標準上，需要綜合考慮公眾滿意度和數(shù)據(jù)效率，并保留傳統(tǒng)線下服務，避免只看數(shù)據(jù)而忽視人民需求。第二，建立多元主體和政府間的對話協(xié)商機制，實現(xiàn)多元價值期望的平衡，從而更好地發(fā)揮數(shù)據(jù)的公共價值。在這個過程中，需要注重各方的利益平衡和需求結合，實現(xiàn)多方協(xié)商。政府需要做好中介和監(jiān)管的角色，同時充分考慮不同方面的利益和需求，以協(xié)同推進數(shù)據(jù)治理，讓數(shù)據(jù)更好地服務人民，推動經(jīng)濟發(fā)展。

五、結語

總體來看，政務數(shù)據(jù)協(xié)同治理既是釋放數(shù)據(jù)價值的現(xiàn)實需要，也是貫徹“數(shù)字政府”理念、構建多元主體協(xié)同共治體系的重要支撐。盡管數(shù)據(jù)開放共享起到重要的推動作用，但從實踐和理論中認識到，作為推動政府治理創(chuàng)新的重要手段之一，數(shù)據(jù)共享和數(shù)字化應用僅僅是實現(xiàn)政務數(shù)據(jù)協(xié)同治理的基礎條件。作為回應社會形態(tài)變化的一個宏大命題，本文并不能對政務數(shù)據(jù)協(xié)同治理體系和治理能力現(xiàn)代化的具體內(nèi)容等重要議題給予充分討論，此為不足。但是，在設計制度、平衡利益、共享數(shù)據(jù)安全等方面，側重于從目的、形態(tài)、路徑入手，在此，基本形態(tài)是為實現(xiàn)政務數(shù)據(jù)協(xié)同治理主要目的而存在的，各方面的協(xié)同作為基本形態(tài)的關鍵內(nèi)容，從而形成了實現(xiàn)政務數(shù)據(jù)協(xié)同治理的實現(xiàn)路徑。從以上三個方面，對政務數(shù)據(jù)協(xié)同治理的相關問題進行了探討，并形成未來可供持續(xù)研究的議題進程。