曹銀山，王國峰

（華中師范大學(xué)，湖北 武漢 430079）

一、問題的提出

近三十年來，數(shù)字技術(shù)的迅猛發(fā)展推動政府流程再造，歷經(jīng)多輪迭代升級后，數(shù)字政府、數(shù)字治理理念深入人心。應(yīng)該說，數(shù)字治理是信息革命的產(chǎn)物，是時代發(fā)展的必然趨勢。為了驅(qū)動鄉(xiāng)村全面振興，建設(shè)數(shù)字中國，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳于2019年印發(fā)了《數(shù)字鄉(xiāng)村發(fā)展戰(zhàn)略綱要》，明確提出了到2020年、2025年、2035年以及本世紀(jì)中葉各階段的目標(biāo)，通過數(shù)字治理助推鄉(xiāng)村治理能力現(xiàn)代化。2020年，中央網(wǎng)信辦會同國家發(fā)展改革委等多部門，公布首批國家數(shù)字鄉(xiāng)村試點地區(qū)名單。2022年，中央網(wǎng)信辦等十部門印發(fā)《數(shù)字鄉(xiāng)村發(fā)展行動計劃（2022—2025年）》，明確指出要實施數(shù)字治理能力提升行動，通過推動“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”向鄉(xiāng)村延伸、提升村級事務(wù)管理智慧化水平等，使鄉(xiāng)村數(shù)字化治理體系日趨完善?？梢?，數(shù)字治理既是數(shù)字鄉(xiāng)村建設(shè)的重要內(nèi)容，也是推動鄉(xiāng)村振興的重要抓手。

回顧學(xué)術(shù)界數(shù)字治理研究成果，主要以城市為研究對象。這一研究脈絡(luò)與信息技術(shù)在我國政府管理實踐中的運用相吻合，依次經(jīng)歷電子政府、電子政務(wù)、電子治理、數(shù)字政府、數(shù)字治理的變遷。數(shù)字治理則是對數(shù)字政府的升級再造，反映了全新的治理目標(biāo)。具體而言，數(shù)字治理是指通過技術(shù)賦能政府、企業(yè)、社會公眾等多元治理主體，并重塑三者間關(guān)系，包括改進(jìn)政府公共服務(wù)、提高政府運作效率、優(yōu)化決策制定、擴(kuò)大社會公眾參與等多個層面[1]。隨著2019年數(shù)字鄉(xiāng)村建設(shè)戰(zhàn)略的提出，學(xué)術(shù)界出現(xiàn)了數(shù)字鄉(xiāng)村建設(shè)的研究轉(zhuǎn)向，但聚焦鄉(xiāng)村數(shù)字治理的研究仍然相對較少。學(xué)界主要從以下三大視角來討論鄉(xiāng)村數(shù)字治理的耦合性、制約因素以及政策建議。第一，基于農(nóng)民主體視角。在推進(jìn)鄉(xiāng)村數(shù)字治理過程中，要提升數(shù)字治理的包容性與參與性，將老年人、殘疾人等數(shù)字素養(yǎng)不高的弱勢群體納入進(jìn)來[2]。民眾表達(dá)失語、表達(dá)失誤都會影響數(shù)字治理有效性，要進(jìn)一步尊重民眾的數(shù)字化建設(shè)訴求[3]。第二，基于資源稟賦視角。在推進(jìn)鄉(xiāng)村數(shù)字治理過程中，面臨技術(shù)排斥、數(shù)字鴻溝現(xiàn)象，要加大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金投入力度[4]。鄉(xiāng)村技術(shù)性人力資源不足，同樣制約著數(shù)字治理的推進(jìn)，要進(jìn)一步強(qiáng)化村干部隊伍技術(shù)應(yīng)用能力[5]。第三，基于政策設(shè)計視角。鄉(xiāng)村數(shù)字治理缺失相關(guān)制度保障，缺乏統(tǒng)一科學(xué)指引規(guī)劃，要構(gòu)建頂層設(shè)計—執(zhí)行—反饋三維框架[6]。為了規(guī)避技術(shù)作惡，要從制度層面引導(dǎo)技術(shù)回歸工具理性[7]。

上述成果為我們理解鄉(xiāng)村數(shù)字治理提供了有益啟示，但現(xiàn)有研究呈現(xiàn)碎片化狀態(tài)。2019年中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)鄉(xiāng)村治理的指導(dǎo)意見》明確指出：“到2035年，鄉(xiāng)村公共服務(wù)、公共管理、公共安全保障水平顯著提高。”而《數(shù)字農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展規(guī)劃（2019—2025年）》中關(guān)于“建設(shè)鄉(xiāng)村數(shù)字治理體系”的要求明確指出：“逐步實現(xiàn)信息發(fā)布、民情收集、議事協(xié)商、公共服務(wù)等村級事務(wù)網(wǎng)上運行?！笨梢?，總體上可以從鄉(xiāng)村公共管理數(shù)字化、公共安全治理數(shù)字化、公共服務(wù)治理數(shù)字化三個層面來對鄉(xiāng)村數(shù)字治理進(jìn)行全景掃描?；诖?，本文從社會基礎(chǔ)、現(xiàn)實挑戰(zhàn)與政策因應(yīng)三個維度，來對鄉(xiāng)村數(shù)字治理進(jìn)行綜合分析。

二、鄉(xiāng)村數(shù)字治理的社會基礎(chǔ)

結(jié)合前文對鄉(xiāng)村數(shù)字治理的內(nèi)涵界定，可以從公共管理數(shù)字化、公共安全治理數(shù)字化、公共服務(wù)治理數(shù)字化三個層面加以考察。整體而言，鄉(xiāng)村數(shù)字治理“三化”取得較大進(jìn)展，但東中西部鄉(xiāng)村地區(qū)發(fā)展不平衡現(xiàn)象突出，各類數(shù)字治理技術(shù)優(yōu)化空間較大。

（一）鄉(xiāng)村公共管理數(shù)字化

鄉(xiāng)村公共管理主要包括農(nóng)村黨建、基層政務(wù)服務(wù)、村級公共事務(wù)治理三個層面。

其一，農(nóng)村數(shù)字黨建。農(nóng)村基層數(shù)字黨建是指在大數(shù)據(jù)、云計算、區(qū)塊鏈等數(shù)字技術(shù)支持下，通過各類APP、門戶網(wǎng)站等，實現(xiàn)黨務(wù)工作數(shù)字化、組織管理精準(zhǔn)化、決策監(jiān)督智慧化、黨建引領(lǐng)全面化[8]。自2003年以來，為了加強(qiáng)對基層黨組織的領(lǐng)導(dǎo)與管理，在全國農(nóng)村開展黨員教育，目前已建成了覆蓋中央到基層的遠(yuǎn)程教育體系。此外，各地紛紛進(jìn)行黨建數(shù)字化創(chuàng)新，例如山東省“燈塔在線”黨建APP、黑龍江省龍江先鋒網(wǎng)。借助各類數(shù)字黨建終端，上級黨組織可以精準(zhǔn)把握農(nóng)村黨建情況。

其二，鄉(xiāng)村數(shù)字政務(wù)服務(wù)。2003年，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部牽頭在農(nóng)村推廣“金農(nóng)工程”，開始了規(guī)?；纳孓r(nóng)數(shù)字政務(wù)服務(wù)建設(shè)。近年來，服務(wù)型政府建設(shè)與數(shù)字化轉(zhuǎn)型大大加快，各省基本都建立了省市縣三級電子政務(wù)服務(wù)體系。越來越多的涉農(nóng)政務(wù)可以在縣級政務(wù)服務(wù)中心一站式辦理、自助機(jī)辦理。在廣東、浙江、江蘇等沿海經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，更是建成了省市縣鄉(xiāng)村五級電子政務(wù)服務(wù)體系。村民通過“粵智助”政府服務(wù)自助機(jī)、“浙里辦”APP便可以輕松辦理各類政務(wù)事項。然而，整體來看，即便是在沿海經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，農(nóng)民征信管理、環(huán)境監(jiān)管等與農(nóng)民生活息息相關(guān)的各類事項仍舊進(jìn)展緩慢。

其三，村級公共事務(wù)數(shù)字治理。自“陽光村務(wù)”工程啟動以來，各地陸續(xù)開始了網(wǎng)上村務(wù)、財務(wù)公開。村民通過微信群、各類APP可以便捷獲取各類村務(wù)信息，參與村內(nèi)公共事務(wù)討論。最新調(diào)查研究發(fā)現(xiàn)，村民自治數(shù)字平臺在鄉(xiāng)村的深度運用，顯著提升了村民參與村內(nèi)公共事務(wù)治理的意愿和能力，極大地密切了干群關(guān)系[9]。尤其是在東南沿海等經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，各類村民自治小程序、APP創(chuàng)新層出不窮，極大地便利了村級公共事務(wù)治理過程?！吨袊鴶?shù)字鄉(xiāng)村發(fā)展報告（2022）》顯示，2021年全國“三務(wù)”網(wǎng)上公開行政村覆蓋率達(dá)78.4%，較上年提升6.3個百分點，黨務(wù)、村務(wù)、財務(wù)分別為79.9%、79.0%、76.1%。

（二）鄉(xiāng)村公共安全治理數(shù)字化

第一，社會治安數(shù)字化。2018年中央一號文件提出推進(jìn)農(nóng)村“雪亮工程”建設(shè)。此后，鄉(xiāng)村社會治安數(shù)字化邁入了提質(zhì)增速階段。農(nóng)村“雪亮工程”以縣、鄉(xiāng)、村三級綜治中心為指揮平臺、以網(wǎng)格化管理為基礎(chǔ)、以視頻監(jiān)控聯(lián)網(wǎng)應(yīng)用為重點。山東省統(tǒng)籌部署推進(jìn)“雪亮工程”建設(shè)，截至2018年已有90%以上的鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）依托綜治中心完成了“雪亮工程”的平臺建設(shè)和應(yīng)用①數(shù)據(jù)資料來源：http：//www.shandong.gov.cn/art/2018/5/28/art_97904_305038.html.。依托“雪亮工程”，鄉(xiāng)村刑事斗毆、偷盜等治安事件大幅下降。但以筆者調(diào)研來看，廣大中西部農(nóng)村地區(qū)仍舊覆蓋率不足。而在已經(jīng)完成“雪亮工程”建設(shè)的地區(qū)，基本都停留于前端攝像頭安裝階段，數(shù)字化平臺建設(shè)嚴(yán)重滯后。

第二，公共衛(wèi)生安全治理數(shù)字化。自移動終端、互聯(lián)網(wǎng)等數(shù)字技術(shù)在生產(chǎn)生活中廣泛運用以來，各地衛(wèi)健委、鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院、村醫(yī)務(wù)室等部門積極利用微信公眾號、微信群等向村民普及公共衛(wèi)生安全信息。新冠疫情期間健康碼、行程碼等數(shù)字手段的運用，為迅速識別風(fēng)險源、遏制疫情傳播起到了巨大作用。可以說，在現(xiàn)代社會，數(shù)字化行程監(jiān)測、信息匯報等數(shù)字技術(shù)已經(jīng)成為應(yīng)對各類突發(fā)公共衛(wèi)生事件的基礎(chǔ)。

（三）鄉(xiāng)村公共服務(wù)治理數(shù)字化

我國各級政府一直致力于通過便捷化的數(shù)字技術(shù)手段，為廣大鄉(xiāng)村地區(qū)提供遠(yuǎn)程教育、公共文化、醫(yī)療診斷等公共服務(wù)，實現(xiàn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化。近年來，鄉(xiāng)村建設(shè)被提升到前所未有的高度。精準(zhǔn)扶貧、鄉(xiāng)村振興、數(shù)字鄉(xiāng)村建設(shè)等一系列重大戰(zhàn)略的實施，有力提升了鄉(xiāng)村公共服務(wù)治理數(shù)字化水平?！吨袊鴶?shù)字鄉(xiāng)村發(fā)展報告（2022）》顯示，截至2022年8月，全國義務(wù)教育學(xué)校聯(lián)網(wǎng)率已達(dá)100%，99.6%的中小學(xué)擁有多媒體教室。截至2022年9月，全國所有省份、85%的地市、69%的區(qū)縣已建立區(qū)域全民健康信息平臺。據(jù)一項針對全國1611個村民的調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，有64.21%的村民享受過網(wǎng)上便民繳費服務(wù)，47.37%的村民享受過網(wǎng)上教育服務(wù)，37.96%的村民享受過網(wǎng)上預(yù)約就診服務(wù)，26.18%的村民享受過網(wǎng)上就業(yè)培訓(xùn)服務(wù)，21.61%的村民享受過數(shù)字圖書館服務(wù)，48.57%的村民享受過科技科普信息服務(wù)[10]。從整體來看，我國東中西部鄉(xiāng)村公共服務(wù)數(shù)字化仍舊呈現(xiàn)出發(fā)展不平衡的局面。在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，村民能夠通過智能終端、自助終端便捷獲取公共文化、醫(yī)療衛(wèi)生信息、教育等公共服務(wù)。而在偏遠(yuǎn)山區(qū)，公共服務(wù)治理數(shù)字化仍舊進(jìn)展緩慢。

三、鄉(xiāng)村數(shù)字治理的現(xiàn)實挑戰(zhàn)

近年來，由于國家資源投入與數(shù)字技術(shù)手段迅猛發(fā)展，鄉(xiāng)村數(shù)字治理取得長足進(jìn)步。然而，由于鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)、民眾數(shù)字素養(yǎng)較低、數(shù)字技術(shù)自身發(fā)展存在階段性等原因，鄉(xiāng)村數(shù)字治理面臨著可及性、有效性、適應(yīng)性、協(xié)同性等現(xiàn)實挑戰(zhàn)。

（一）數(shù)字鴻溝仍然存在，制約了鄉(xiāng)村數(shù)字治理的可及性

數(shù)字基建是數(shù)字治理的底層架構(gòu)，鄉(xiāng)村數(shù)字鴻溝已成為推進(jìn)鄉(xiāng)村數(shù)字治理的重要阻滯因素。鄉(xiāng)村所面臨的數(shù)字鴻溝，可以從“硬”基建與“軟”技術(shù)兩個層面來理解。

一方面，在“硬”基建層面，盡管我國網(wǎng)絡(luò)覆蓋率逐年提升，但相較于城鎮(zhèn)，鄉(xiāng)村數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施仍舊比較落后。2022年2月25日，中國互聯(lián)網(wǎng)絡(luò)信息中心第49次《中國互聯(lián)網(wǎng)絡(luò)發(fā)展?fàn)顩r統(tǒng)計報告》顯示，從城鄉(xiāng)地區(qū)互聯(lián)網(wǎng)普及率來看，城鎮(zhèn)地區(qū)互聯(lián)網(wǎng)普及率為81.3%，而農(nóng)村地區(qū)普及率為57.6%。城市治理已發(fā)展出數(shù)字孿生、云端計算、移動互聯(lián)網(wǎng)、全息監(jiān)測等多種數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施。在東南沿海發(fā)達(dá)地區(qū)，甚至早已歷經(jīng)多輪迭代升級。在廣大鄉(xiāng)村地區(qū)，由于財政收入限制、村民居住分散，難以大范圍覆蓋，目前農(nóng)村“雪亮工程”也只能是在部分有條件地區(qū)推廣。而在廣大中西部農(nóng)村地區(qū)，不僅缺乏一般的攝像監(jiān)測、智能識別等硬件基礎(chǔ)設(shè)施，就連4G網(wǎng)絡(luò)、無線寬帶覆蓋尚存在困難。在部分剛剛脫貧的偏遠(yuǎn)山區(qū)，信號偏弱、網(wǎng)絡(luò)時斷時續(xù)，嚴(yán)重制約著鄉(xiāng)村數(shù)字治理的推進(jìn)。

另一方面，“軟”技術(shù)匱乏是制約鄉(xiāng)村數(shù)字治理的另一種鴻溝。數(shù)字硬件基礎(chǔ)設(shè)施接入是數(shù)字治理的“地基”，而數(shù)字治理系統(tǒng)能夠真正運作，需要依靠云平臺、“數(shù)字大腦”等“后臺端”處理、分析、預(yù)測。在廣東等經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)鄉(xiāng)村，依靠數(shù)據(jù)分析中心，可以對人居環(huán)境、交通、村級財務(wù)等實現(xiàn)智能化監(jiān)管，甚至能夠借助AI、算法技術(shù)進(jìn)行預(yù)測分析，從而計算警力、資源配置。而在其他農(nóng)村地區(qū)，基本的便民服務(wù)APP、黨建數(shù)字平臺尚且難以滿足，數(shù)據(jù)集成分析系統(tǒng)則更加缺乏。從長遠(yuǎn)來看，“軟”技術(shù)匱乏嚴(yán)重制約著鄉(xiāng)村數(shù)字治理優(yōu)化升級。

（二）治理主體數(shù)字素養(yǎng)不足，制約鄉(xiāng)村數(shù)字治理的有效性

數(shù)字治理是數(shù)字技術(shù)與治理理論復(fù)合作用的產(chǎn)物，而治理理論強(qiáng)調(diào)多元治理主體的合作共治[1]。數(shù)字技術(shù)只能發(fā)揮賦能作用，而不能替代作為治理主體的人的主體性。根本而言，數(shù)字治理依賴于數(shù)字素養(yǎng)較高的治理主體。在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，鄉(xiāng)村（社區(qū)）工作人員文化程度相對較高，同時多年的數(shù)字治理實踐訓(xùn)練出了較高的數(shù)字素養(yǎng)。而在經(jīng)濟(jì)發(fā)展滯后的農(nóng)村地區(qū)，村干部普遍年齡偏大、文化素質(zhì)較低。在國家大面積推進(jìn)數(shù)字鄉(xiāng)村建設(shè)前，幾乎未能接觸到數(shù)字治理概念。筆者在湖北、甘肅等地農(nóng)村調(diào)研發(fā)現(xiàn)，部分村干部認(rèn)為數(shù)字治理就是通過電腦以電子文檔進(jìn)行文件收發(fā)，同時通過手機(jī)進(jìn)行工作匯報。村干部往往將上級要求推進(jìn)數(shù)字治理、數(shù)字鄉(xiāng)村建設(shè)的任務(wù)當(dāng)作負(fù)擔(dān)，而加以敷衍應(yīng)對。筆者2021年在湖北宜昌調(diào)研，發(fā)現(xiàn)某村干部以“親戚間講人情，說好話”的態(tài)度，求助村民幫助其達(dá)到縣委政法委要求的某APP推廣率。村干部自身缺乏數(shù)字治理理念，無法用數(shù)字技術(shù)輔助決策，而是習(xí)慣于傳統(tǒng)的經(jīng)驗決策。同時，村干部對各類數(shù)字技術(shù)使用方法不甚了解，使得自身難以成為數(shù)字治理的合格主體。在村民詢問數(shù)字軟件使用方法時，更加難以進(jìn)行有效解釋、推廣。

作為數(shù)字治理重要主體的廣大村民，主要是留守婦女、老人、兒童。中國互聯(lián)網(wǎng)絡(luò)信息中心第49次《中國互聯(lián)網(wǎng)絡(luò)發(fā)展?fàn)顩r統(tǒng)計報告》顯示，從非網(wǎng)民規(guī)模地區(qū)來源來看，我國非網(wǎng)民仍然主要集中于農(nóng)村地區(qū)，農(nóng)村地區(qū)非網(wǎng)民占比54.9%，高于全國農(nóng)村人口比例19.9個百分點。2021年，中國社會科學(xué)院發(fā)布《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略背景下中國鄉(xiāng)村數(shù)字素養(yǎng)調(diào)查分析報告》，報告顯示城市居民平均得分56.3，農(nóng)村居民平均得分35.1，差值高達(dá)21.2分。盡管智能手機(jī)的普及使得村民手機(jī)使用能力接近城市居民，但與城市相比，1/3村民僅將手機(jī)用于娛樂消遣。這部分群體文化程度偏低，對數(shù)字技術(shù)的運用能力不強(qiáng)。鄉(xiāng)村不少中老年人即便是擁有智能手機(jī)，也僅限于接打電話、微信、查閱天氣等簡單操作，無法獨自操作各類數(shù)字技術(shù)軟件。國家推動數(shù)字進(jìn)村項目時，大多數(shù)村民只能淪為“數(shù)字邊緣人”，而無法有效參與。疫情防控期間，各地不少村民不會使用健康碼、行程碼則很形象地說明了這一點。被排除在數(shù)字化門檻之外的“數(shù)字難民”，不僅自身難以享受便捷的公共服務(wù)，而且無法成為數(shù)字治理的有效主體[11]。

（三）數(shù)字技術(shù)場景適配度低，制約鄉(xiāng)村數(shù)字治理的適應(yīng)性

任何一個地區(qū)社會基礎(chǔ)以及事務(wù)類型，決定了與之相匹配的治理體系。質(zhì)言之，不同地區(qū)的“事務(wù)類型—治理模式”必須相互匹配，否則無法維持治理秩序[12]。數(shù)字治理并不意味著萬事皆可數(shù)字化，數(shù)字治理只能解決能置放于數(shù)字空間中或采用數(shù)字化手段及時、有效處理的事務(wù)[13]。鄉(xiāng)村事務(wù)具有非規(guī)則性特點，導(dǎo)致治理技術(shù)與鄉(xiāng)村治理需求不相匹配。大量的數(shù)字技術(shù)集中于行政技術(shù)治理層面，主要目標(biāo)為通過數(shù)字技術(shù)，給村民的生活帶來便利，減輕政府工作負(fù)擔(dān)。而這些數(shù)字技術(shù)軟件往往與鄉(xiāng)村實際需求不匹配。筆者在中部某省調(diào)研發(fā)現(xiàn)，縣委政法委在推進(jìn)“市民E家”APP時，強(qiáng)制以下載量、訪問量、使用量為績效考核標(biāo)準(zhǔn)。而當(dāng)?shù)貙儆谵r(nóng)業(yè)型村莊，并無社保、燃?xì)赓M繳納等需求，致使村干部不得不借助私人關(guān)系要求村民下載、訪問APP完成任務(wù)。同時，事務(wù)非規(guī)則性帶來了數(shù)據(jù)處理難題。鄉(xiāng)村治理的數(shù)據(jù)內(nèi)容具有特殊性，導(dǎo)致數(shù)據(jù)脫敏、清洗傳輸成本過高、數(shù)據(jù)定密界限模糊[14]。鄉(xiāng)村數(shù)字治理主要是解決村民協(xié)商議事、村務(wù)決策投票等公共事務(wù)，而現(xiàn)有數(shù)字技術(shù)軟件通常難以有效將這些事務(wù)數(shù)字化，從而無法識別、處理治理需求，導(dǎo)致村民對這類軟件的使用率與認(rèn)可度不高。

鄉(xiāng)村事務(wù)密集度較低，導(dǎo)致鄉(xiāng)村數(shù)據(jù)系統(tǒng)長期處于“采而不用”的階段。當(dāng)前大多數(shù)地區(qū)都要求村干部將村內(nèi)基本數(shù)據(jù)電子化，錄入系統(tǒng)。但由于事務(wù)密集度低，這些數(shù)據(jù)無法達(dá)到數(shù)據(jù)分析所需要的規(guī)模要求，因此數(shù)據(jù)并未得到進(jìn)一步加工使用，也就談不上對數(shù)字技術(shù)的改進(jìn)迭代，致使大量的技術(shù)軟件系統(tǒng)“懸浮”于鄉(xiāng)村，無法適配鄉(xiāng)村現(xiàn)有治理場景。在貴州省紀(jì)委監(jiān)委推廣“智慧監(jiān)督”系統(tǒng)過程中，采集了5800萬條數(shù)據(jù)。通過“采集數(shù)據(jù)—模型比對—線下核實—反饋糾正”流程，可以強(qiáng)化數(shù)據(jù)分析運用，精準(zhǔn)鎖定“異常人、異常事、異常錢”。2021年3月，安順市紫云縣紀(jì)委監(jiān)委通過系統(tǒng)自動比對、分析推送了一條“壩羊鎮(zhèn)新山村山嘎組梁韋氏死亡后仍然在領(lǐng)取養(yǎng)老保險金”的“預(yù)警數(shù)據(jù)”。很快，鎮(zhèn)紀(jì)委查實是工作人員將姓名填寫錯誤①數(shù)據(jù)資料來源：http：//www.gz.xinhuanet.com/2021-09/03/c_1127824820.htm.。而在大多數(shù)鄉(xiāng)村地區(qū)，數(shù)據(jù)采集量少，難以使智慧系統(tǒng)發(fā)揮分析研判作用。

（四）治理過程“孤島”化，制約鄉(xiāng)村數(shù)字治理的協(xié)同性

數(shù)字服務(wù)平臺的核心是建構(gòu)兩個界面，一個面向公民，一個面向決策者[15]。數(shù)字治理效能的發(fā)揮不僅依賴于用戶“前臺界面”輸入，更取決于“后臺界面”能否及時有效轉(zhuǎn)化、處理、回應(yīng)治理需求。高效智能的數(shù)字治理模式，離不開線下政府條塊部門、社會等多元主體間高度協(xié)作性組織環(huán)境。大體而言，協(xié)同治理有兩種表現(xiàn)形式，一種是政府內(nèi)部協(xié)同，一種是政府與社會協(xié)同[16]。當(dāng)下，政府條塊部門、政府與社會主體間缺乏合作，導(dǎo)致鄉(xiāng)村數(shù)字治理過程“孤島”化，嚴(yán)重制約數(shù)字治理協(xié)同性。

其一，鄉(xiāng)村數(shù)據(jù)采集加工過程“孤島”化。當(dāng)前鄉(xiāng)村數(shù)據(jù)采集工作主要是依靠村干部。村干部自身數(shù)字素養(yǎng)不高，缺乏數(shù)字治理理念，面對非規(guī)則性、低密集度的治理事務(wù)，往往采集的隨意性較強(qiáng)。政府不同職能部門間缺乏信息共享，往往各自為政。如今各類信息均要求采集進(jìn)入系統(tǒng)，以計生系統(tǒng)為例，其所要求采集的信息大面積與黨員管理系統(tǒng)、網(wǎng)格管理信息系統(tǒng)重復(fù)。不同部門各自采集，同一部門前后多次重復(fù)采集，極大地增加村干部工作負(fù)擔(dān)。同時，缺乏數(shù)據(jù)比對、數(shù)據(jù)清洗過程，導(dǎo)致采集到的數(shù)據(jù)往往存在數(shù)據(jù)失真、不全面問題，嚴(yán)重制約數(shù)據(jù)采集所要求的精準(zhǔn)性、全面性。

其二，數(shù)字技術(shù)研發(fā)過程“孤島”化。缺乏全盤規(guī)劃，鄉(xiāng)村數(shù)字技術(shù)創(chuàng)新未能像城市一樣，成立大數(shù)據(jù)中心，整合不同部門協(xié)同推進(jìn)改革?？h直各部門為了政績創(chuàng)新，帶來創(chuàng)新內(nèi)卷化。當(dāng)前數(shù)字治理改革一般由縣（市、區(qū)）農(nóng)業(yè)局、組織部等各部門在鄉(xiāng)村分頭推進(jìn)，各自出資購買技術(shù)服務(wù)，彼此之間數(shù)據(jù)匯集與資源共享嚴(yán)重不足。各部門陷入“數(shù)字治理創(chuàng)新錦標(biāo)賽”，分散在鄉(xiāng)村推廣數(shù)字治理。不同數(shù)字技術(shù)軟件兼容性差、重復(fù)性高。村民手機(jī)上安裝了各類APP，卻不知道某一事務(wù)需要在哪一個系統(tǒng)上辦理。久而久之，村民的信心、耐心被極大消磨。同時，大部分地區(qū)政府與市場、社會間的關(guān)系僅限于購買服務(wù)，政府仍舊是鄉(xiāng)村數(shù)字治理過程中的主導(dǎo)者。政府片面強(qiáng)調(diào)前期軟件系統(tǒng)創(chuàng)新，對后期維護(hù)缺乏重視。鄉(xiāng)鎮(zhèn)缺乏維護(hù)權(quán)限，條線部門缺乏持續(xù)跟進(jìn)，最終導(dǎo)致數(shù)字軟件不了了之。

其三，鄉(xiāng)村線下治理過程“孤島”化。鄉(xiāng)村數(shù)字治理“后臺端”在線下協(xié)調(diào)轉(zhuǎn)化方面則面臨著分離性組織環(huán)境?！?2345”熱線、警務(wù)聯(lián)動平臺等高效便捷的治理模式，離不開線下政府內(nèi)部條塊部門、社區(qū)、社會多元主體間的緊密合作。所謂“上面千把錘，下面一根釘”。在鄉(xiāng)村，即便將問題輸入數(shù)字治理系統(tǒng)，最終還是將問題派單到鄉(xiāng)鎮(zhèn)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)再將問題發(fā)還到村委會。普通村民參與數(shù)字治理的意識不強(qiáng)、能力不足，鄉(xiāng)鎮(zhèn)缺乏對村委會解決問題的必要支持，市場力量缺失，最終導(dǎo)致村干部在治理模式上“走老路”。線下治理過程沒有政府、村干部、市場等多元主體的協(xié)同參與，不可能催生出高效的數(shù)字治理行為。

四、鄉(xiāng)村數(shù)字治理的政策因應(yīng)

鄉(xiāng)村數(shù)字治理是一個系統(tǒng)性、長期性工程。推進(jìn)鄉(xiāng)村數(shù)字治理，必須在尊重鄉(xiāng)村特性的基礎(chǔ)上，講究一定策略，才能穩(wěn)步實現(xiàn)鄉(xiāng)村治理體系與治理能力現(xiàn)代化。

（一）推進(jìn)數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，縮小鄉(xiāng)村數(shù)字鴻溝

加大鄉(xiāng)村數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施資金投入和技術(shù)接入，是縮小城鄉(xiāng)數(shù)字鴻溝，推進(jìn)鄉(xiāng)村數(shù)字治理的前設(shè)性條件。政府部門要加大對鄉(xiāng)村地區(qū)，尤其是脫貧攻堅結(jié)束不久的西部農(nóng)村地區(qū)的資源傾斜力度。中國財科院發(fā)布報告稱，中西部地區(qū)財政自給率不足50%，主要來源于轉(zhuǎn)移支付，為保運轉(zhuǎn)財政。政府要加大支持力度，在廣大鄉(xiāng)村地區(qū)推動互聯(lián)網(wǎng)、基站等“硬”基建建設(shè)。在數(shù)字硬件基礎(chǔ)設(shè)施覆蓋完成的鄉(xiāng)村地區(qū)，要迅速跟進(jìn)“軟”基建建設(shè)。在有條件、有需求的地區(qū)，可以探索建立數(shù)據(jù)統(tǒng)計分析決策、村情分析研判、數(shù)字協(xié)商平臺等。

在投入主體上，一是加強(qiáng)中央、省級財政對地方專項支出力度。省級、地市級財政要加大統(tǒng)籌使用力度，優(yōu)化財政資金使用效率。在數(shù)字鄉(xiāng)村建設(shè)經(jīng)費中，要適當(dāng)加大互聯(lián)網(wǎng)、農(nóng)村“雪亮工程”等“硬”基建建設(shè)支出比重，尤其是向偏遠(yuǎn)山區(qū)傾斜。同時，要加強(qiáng)資金監(jiān)管審批，防止地方陷入“數(shù)字技術(shù)創(chuàng)新錦標(biāo)賽”。通過統(tǒng)籌使用，避免財政資金無序使用、無故流失。二是引入市場主體、社會公益慈善力量，共投共建數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施。要引導(dǎo)社會力量，尤其是鼓勵企業(yè)積極承擔(dān)社會責(zé)任，參與到數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中來。要引導(dǎo)高科技企業(yè)、個人等主體將區(qū)塊鏈、AI等先進(jìn)技術(shù)接入鄉(xiāng)村，參與鄉(xiāng)村數(shù)字軟件技術(shù)研發(fā)?？梢灾鸩教剿髡⑵髽I(yè)、社會利益共享機(jī)制，增強(qiáng)可持續(xù)發(fā)展能力。

（二）提升干群數(shù)字素養(yǎng)，培育數(shù)字治理有效主體

在推進(jìn)鄉(xiāng)村治理能力現(xiàn)代化的過程中，“誰引導(dǎo)、誰參與”的確立是關(guān)鍵[17]。村干部、村民是推進(jìn)鄉(xiāng)村數(shù)字治理的主體。要全方位提升村干部、村民數(shù)字素養(yǎng)，為推進(jìn)鄉(xiāng)村數(shù)字治理提供主體保障。一方面，利用好鄉(xiāng)村“存量”資源。在培訓(xùn)主體選擇上，充分利用好選調(diào)生、駐村幫扶專干等力量，加大對村干部、村民技術(shù)培訓(xùn)力度。同時，可以將在村青年吸納進(jìn)來，加入技術(shù)培訓(xùn)推廣隊伍。在培訓(xùn)策略上，可以采取多輪漸進(jìn)式方法，即優(yōu)先培訓(xùn)村干部、較年輕村民，再通過這些人長期影響、帶動身邊人。在這個過程中，要特別注重有技巧、有耐心地培訓(xùn)老年人、殘疾人等數(shù)字邊緣群體。另一方面，要善用“增量”資源?？梢杂筛邔蛹壵雒?，通過城市社區(qū)干部與村干部“結(jié)對子”，推動城市技術(shù)干部下沉到鄉(xiāng)村一線，幫助村干部、村民提高數(shù)字素養(yǎng)。此外，有條件的地區(qū)可以采取政府購買服務(wù)形式，引進(jìn)社工、志愿者等進(jìn)村進(jìn)行培訓(xùn)。

（三）精準(zhǔn)研發(fā)技術(shù)，推動數(shù)字技術(shù)適配治理事務(wù)

數(shù)字鄉(xiāng)村建設(shè)依次要經(jīng)歷技術(shù)驅(qū)動階段、業(yè)務(wù)驅(qū)動階段、場景驅(qū)動階段[18]。不能簡單復(fù)制城市經(jīng)驗，要堅持漸進(jìn)性、分層次建設(shè)。在具備較好“硬”基建條件的基礎(chǔ)上，加大“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)”“互聯(lián)網(wǎng)+公共服務(wù)”等一階數(shù)字治理推進(jìn)進(jìn)度。一方面，要推進(jìn)村務(wù)微信群、辦公流程網(wǎng)上化、政務(wù)服務(wù)自助機(jī)投放等通約性、普適性強(qiáng)的數(shù)字技術(shù)。另一方面，立足地方實際，改良、設(shè)計符合當(dāng)?shù)刂卫硇枨蟮臄?shù)字技術(shù)。根據(jù)治理需求，開發(fā)出適應(yīng)當(dāng)?shù)氐木W(wǎng)上議事廳、電子網(wǎng)格等技術(shù)軟件。在“硬”基建、“軟”技術(shù)條件均較好的地區(qū)，可以逐步探索二階數(shù)字治理模式。通過打造“數(shù)據(jù)+平臺+云端”的智慧系統(tǒng)，讓鄉(xiāng)村逐步“自主思考”。例如，在外來務(wù)工人口較多、流動性較強(qiáng)的鄉(xiāng)村，可以建立智慧安防識別預(yù)警系統(tǒng)，通過全景VR技術(shù)智能研判，合理調(diào)度安保力量，提升鄉(xiāng)村安全系數(shù)。在村集體資產(chǎn)、村級財務(wù)資金往來較多的鄉(xiāng)村，通過大數(shù)據(jù)模型分析實現(xiàn)自動監(jiān)測、比對，提升鄉(xiāng)村廉潔系數(shù)。

在整個技術(shù)研發(fā)過程中，要從鄉(xiāng)村事務(wù)的非規(guī)則性、低密集度特點出發(fā)，立足于當(dāng)?shù)貙嶋H治理需求，開發(fā)相應(yīng)的數(shù)字技術(shù)。為了集約使用資金，針對相同的治理事務(wù)，可以學(xué)習(xí)借鑒其他地區(qū)成熟的技術(shù)軟件。同時，針對不同的實際情況，可以適度修正以匹配具體治理需求。

（四）加強(qiáng)條塊、政社協(xié)同，強(qiáng)化數(shù)字治理執(zhí)行保障

數(shù)據(jù)協(xié)同治理能夠打破科層制壁壘，突破傳統(tǒng)組織機(jī)構(gòu)的邊界，實現(xiàn)跨領(lǐng)域包括跨層級、跨地區(qū)、跨部門業(yè)務(wù)協(xié)同[19]。而數(shù)據(jù)協(xié)同治理效能的發(fā)揮，依賴于數(shù)據(jù)采集匯總、數(shù)據(jù)計算、模型測算復(fù)合作用。這一過程的復(fù)雜性、牽涉主體多元性決定了要加強(qiáng)政府不同條塊部門、村干部、社會主體間協(xié)同合作，構(gòu)建共建共治共享的鄉(xiāng)村治理共同體，強(qiáng)化數(shù)字治理的執(zhí)行保障。

第一，在數(shù)據(jù)采集加工環(huán)節(jié)，要強(qiáng)化條塊部門內(nèi)部、社會協(xié)同。政府作為數(shù)字治理的主要推動者，要動員鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部、村干部靈活運用網(wǎng)格管理、群眾工作等手段，強(qiáng)化基礎(chǔ)信息精準(zhǔn)采集能力，同時接入微信、抖音等社會主體所采集的數(shù)據(jù)。在精準(zhǔn)采集數(shù)據(jù)的基礎(chǔ)上，搭建政府、村委會、社會等多元主體共建共享的一體化數(shù)字平臺。在數(shù)字平臺內(nèi)部，對多樣化、細(xì)碎化的數(shù)據(jù)進(jìn)行分類匯總、統(tǒng)一編碼。在這個過程中，要堅持?jǐn)?shù)據(jù)“上移”與“下沉”并重。所謂“上移”，就是在數(shù)據(jù)采集、加工方面，盡可能與國家、省、地市標(biāo)準(zhǔn)保持一致，以發(fā)揮規(guī)模效益。所謂“下沉”，就是在確保數(shù)據(jù)安全、可開放的前提下，盡可能將數(shù)據(jù)權(quán)限下放到基層，輔助基層決策，助推基層治理能力現(xiàn)代化。

第二，在技術(shù)研發(fā)環(huán)節(jié)，要強(qiáng)化條塊部門內(nèi)部、社會協(xié)同。集成、共享的一體化數(shù)字平臺可以為數(shù)字治理提供數(shù)據(jù)基礎(chǔ)。在共用一套基礎(chǔ)數(shù)據(jù)的基礎(chǔ)上，要進(jìn)一步發(fā)揮數(shù)字治理的正向溢出效應(yīng)，鼓勵組織、民政、宣傳、農(nóng)業(yè)等部門合作，形成數(shù)字治理、數(shù)字農(nóng)業(yè)、數(shù)字經(jīng)濟(jì)、數(shù)字文化為一體的數(shù)字體系。企業(yè)是提供數(shù)字技術(shù)的重要載體之一。不同部門之間可以合作采購企業(yè)技術(shù)服務(wù)，將需求盡可能整合進(jìn)同一界面平臺，減少不必要的財政支出，同時也減少不必要的數(shù)字系統(tǒng)、APP等。

第三，在線下治理環(huán)節(jié)，要強(qiáng)化條塊部門內(nèi)部、社會協(xié)同。數(shù)字治理要求政府條塊部門、村干部、社會形成整體聯(lián)動。一方面，持續(xù)推動治理重心下移。重塑基層權(quán)責(zé)配置，賦予基層更多的決策、執(zhí)行自主權(quán)。同時，針對村級解決不了的線下事務(wù)，縣級、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府要給予及時有效的支持、配合。另一方面，政府要加強(qiáng)與市場、社會主體的合作。通過政府購買服務(wù)、社會公益等多種形式，推動志愿者、社工等社會力量進(jìn)村，通過“數(shù)字平臺點單”的形式進(jìn)村入戶，參與鄉(xiāng)村生活、文化、環(huán)境治理等活動。

五、結(jié)論

數(shù)字中國戰(zhàn)略是構(gòu)筑國家競爭新優(yōu)勢的重要戰(zhàn)略，是推動中國式現(xiàn)代化的重要引擎[20]。鄉(xiāng)村數(shù)字治理作為數(shù)字中國戰(zhàn)略的重要支撐，更是推動鄉(xiāng)村振興，實現(xiàn)基層治理體系與治理能力現(xiàn)代化的重要內(nèi)容與有力抓手。近年來，由于國家對鄉(xiāng)村建設(shè)的大力投入與數(shù)字技術(shù)的迭代升級、迅速普及，使得鄉(xiāng)村公共管理數(shù)字化、公共安全治理數(shù)字化、公共服務(wù)治理數(shù)字化取得長足進(jìn)步。然而，鄉(xiāng)村數(shù)字治理仍舊面臨著諸多現(xiàn)實挑戰(zhàn)，亟須有針對性地加以完善。首先，數(shù)字基建是鄉(xiāng)村數(shù)字治理的底層架構(gòu)。必須要從“硬”基建與“軟”技術(shù)接入兩個層面來理解鄉(xiāng)村數(shù)字鴻溝，加大鄉(xiāng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)力度。其次，干群數(shù)字素養(yǎng)是鄉(xiāng)村數(shù)字治理的主體條件。要通過多種途徑引導(dǎo)干群隊伍樹立數(shù)字治理理念，培育數(shù)字技術(shù)運用能力。再次，適配性強(qiáng)的數(shù)字技術(shù)是鄉(xiāng)村數(shù)字治理的有效工具。要精準(zhǔn)研發(fā)適應(yīng)鄉(xiāng)村治理需求的數(shù)字技術(shù)，避免“技術(shù)空轉(zhuǎn)”與“效率悖論”。最后，政府條塊部門、政社主體間的協(xié)作性行為是數(shù)字治理的執(zhí)行保障。要推動政府部門、村民、社會等力量在數(shù)據(jù)采集、技術(shù)研發(fā)、線下治理環(huán)節(jié)通力合作，構(gòu)建共建共治共享的鄉(xiāng)村數(shù)字治理共同體，這也是實現(xiàn)基層治理體系與治理能力現(xiàn)代化的根本之道。