李麗君 武新力

黨的十九屆四中全會提出，在國家治理中要加強系統(tǒng)治理、依法治理、源頭治理，把我國制度優(yōu)勢更好地轉(zhuǎn)化成國家治理效能。養(yǎng)老服務是國家治理的重要領域和組成部分。養(yǎng)老服務體系建設是實施積極應對人口老齡化的國家戰(zhàn)略。我國養(yǎng)老服務法律體系始建于2014年?！侗本┦芯蛹茵B(yǎng)老服務條例》是養(yǎng)老服務法律體系中首部地方性法規(guī)，于2015年1月1日施行。隨后江蘇、浙江、河北、上海、福建、海南等省、直轄市相繼出臺養(yǎng)老服務條例等地方性法規(guī)。截至2022年5月，各省級養(yǎng)老服務地方性法規(guī)均出臺，為我國養(yǎng)老服務體系建設法治化打下了良好基礎。

一、養(yǎng)老服務體系建設中的法制與法治

養(yǎng)老服務體系建設中的法制，是指為老年人提供社會性服務的一整套法律制度，需由立法機關通過立法來完成，這是遵循社會主義法制原則中的“有法可依”的需要。

依據(jù)2000年3月15日頒布施行的《中華人民共和國立法法》規(guī)定，立法是一項嚴肅的法律行為。我國是一個多層次而統(tǒng)一的立法體制國家。為了維護法制的統(tǒng)一，立法必須根據(jù)立法法規(guī)定的立法主體、權(quán)限、程序、發(fā)布形式，獲得不同的法律效力，依次來制定法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)，部門規(guī)章、地方政府規(guī)章，形成法制體系。如《立法法》規(guī)定，行政法規(guī)制定的主體必須是國務院。其權(quán)限一是為執(zhí)行法律需制定行政法規(guī)的；二是憲法第八十九條賦予國務院行政管理職權(quán)事項。發(fā)布形式需經(jīng)總理簽署國務院令。法律效力僅低于法律。立法法規(guī)定的立法行為主要有法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)（自治條例、單行條例）、部門規(guī)章、地方政府（省級、省會市）規(guī)章的行為規(guī)范。

2022年5月21日，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)了《關于推進基本養(yǎng)老服務體系建設的意見》，這是個具有行政法規(guī)效力的規(guī)范性文件。文中指出：基本養(yǎng)老服務在實現(xiàn)老有所養(yǎng)中發(fā)揮重要的基礎性作用，推進基本養(yǎng)老服務體系建設是實施積極應對人口老齡化國家戰(zhàn)略、實現(xiàn)基本公共服務均等化的重要任務。這是至今指導我國養(yǎng)老服務體系建設的“行政法規(guī)”。

養(yǎng)老服務體系建設中的法治，就是按照立法機關制定的一系列法律制度，包括養(yǎng)老服務法治規(guī)范體系，養(yǎng)老服務法治實施體系，養(yǎng)老服務法治監(jiān)督體系，養(yǎng)老服務法治保障體系，養(yǎng)老服務司法救濟體系，遵循“社會主義法治原則中的“有法必依，執(zhí)法必嚴，違祛必究”要求，嚴格付諸實施。

二、我國養(yǎng)老服務體系建設現(xiàn)狀

（一）我國養(yǎng)老服務的客體是一個重度老齡化社會

根據(jù)聯(lián)合國教科文衛(wèi)組織規(guī)定，只要具備60周歲及以上的人達到該國家總?cè)丝?0%的，便進入老齡化社會；若60周歲及以上的人達到該國家總?cè)丝?4%的，便進入重度老齡化社會。若60周歲及以上的人達到該國家總?cè)丝?0%的，便進入超級老齡化社會。截至2022年底，我國60周歲及以上老年人，達2.8億，占總?cè)丝诘?9.8%。我國已屬一個重度老齡化社會。

老齡化在我國各地發(fā)展不平衡。國際大都市上海尤為突出，據(jù)統(tǒng)計2022年底上海市戶籍人口為1505.19萬，60周歲及以上為553.66萬，占總?cè)藬?shù)36.85%。對經(jīng)濟欠發(fā)達的甘肅省而言，截至2022年底，全省常住人口2492萬，60歲及以上人口為426萬，占總?cè)藬?shù)的17.03%，較全國老齡化低2.77%。省會蘭州市總?cè)丝?36萬，60歲及以上人口72萬多，占總?cè)藬?shù)的16.56%，較全國老齡化低3.24%。盡管老齡化比例較低，但均屬進入老齡化社會。

可見我國老齡化具有老年人口基數(shù)大、老齡化增速快、出生率偏低、發(fā)展不平衡等特點。由于我國經(jīng)濟上屬于發(fā)展中國家，不像發(fā)達的美日韓等國，老年人口比為12.6%時，他們的人均GDP就達2.4萬美元。而我國這種“未富先老”“未備先老”的狀態(tài)，給我國的經(jīng)濟社會帶來了一系列影響。老齡化是21世紀人類面臨的重大社會問題，也是我國面臨的嚴峻問題。老齡化社會的到來對我國來說，既是一場挑戰(zhàn)，又是一次發(fā)展與強國的機遇。必須嚴陣以待，有效應對。正如習近平總書記在黨的二十大報告中強調(diào)，要實施積極應對人口老齡化國家戰(zhàn)略，發(fā)展養(yǎng)老事業(yè)和養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)。因此，需推進養(yǎng)老服務體系建設，大力發(fā)展樂齡經(jīng)濟，構(gòu)筑全方位、多層次養(yǎng)老保障機制。

（二）我國養(yǎng)老服務體系建設的第一主體各級政府及其部門，做了大量工作，出臺了不少規(guī)范性文件，基本形成養(yǎng)老服務政策體系

根據(jù)我國養(yǎng)老服務發(fā)展的歷程，可以大致分三個階段。第一階段（新中國成立至2006年），屬養(yǎng)老服務社會福利化階段。1987年，民政部文件首先提出社區(qū)服務概念，提出居家養(yǎng)老與社會養(yǎng)老共存。1993年11月民政部等14部門聯(lián)合印發(fā)《關于加快發(fā)展社區(qū)服務業(yè)的意見》，首次將“養(yǎng)老服務”納入社區(qū)管理范圍。1996年8月29日隆重頒布了《中華人民共和國老年人權(quán)益保障法》，這是我國第一部對老年人權(quán)益保障作出規(guī)定的法律。2000年民政部明確要求實現(xiàn)社會福利公共化。2001年民政部又提出在社區(qū)建立養(yǎng)老服務聯(lián)系網(wǎng)絡。

第二階段（2006年至2013年）是養(yǎng)老服務體系建立階段。2006年國務院轉(zhuǎn)發(fā)全國老齡辦《關于加快發(fā)展養(yǎng)老服務業(yè)意見的通知》。2008年全國老齡委辦公室等十部門又出臺了《關于全面推進居家養(yǎng)老服務工作的意見》，定義了居家養(yǎng)老服務概念，將居家養(yǎng)老服務推上了專業(yè)化、規(guī)范化軌道。2011年出臺了《國務院辦公廳關于印發(fā)社會養(yǎng)老服務體系建設規(guī)劃（2011-2015年）的通知》，就居家養(yǎng)老服務設施提出了建設任務與要求：要改善居家養(yǎng)老環(huán)境、健全居家養(yǎng)老服務支持體系；對有需求的老年人實施家庭無障礙設施改造；在城鄉(xiāng)社區(qū)重點建設老年人日間照料中心、托老所、老年人活動中心、互助式養(yǎng)老服務中心等場所與設施，增強養(yǎng)老服務功能，促進日間照料服務基本覆蓋城鄉(xiāng)社區(qū)。2011年在《中國老齡事業(yè)發(fā)展“十二五”規(guī)劃》中，提出重點發(fā)展居家養(yǎng)老服務，建立健全縣、鄉(xiāng)、社區(qū)三級養(yǎng)老服務網(wǎng)絡，加強信息服務，拓寬服務領域與范圍。2013年國務院下發(fā)《關于加快發(fā)展養(yǎng)老服務業(yè)的若干意見》，明確指出養(yǎng)老服務體系必須在2020年實現(xiàn)城鄉(xiāng)全覆蓋，地方政府要支持建立以企業(yè)和機構(gòu)為主體，社區(qū)為紐帶，滿足老年人各種需求的居家養(yǎng)老服務網(wǎng)絡。2016年國務院辦公廳下發(fā)《關于全面放開養(yǎng)老服務市場提升養(yǎng)老服務質(zhì)量的若干意見》。2017年工業(yè)和信息化部、民政部、國家衛(wèi)生計生委聯(lián)合印發(fā)《智慧健康養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)發(fā)展行動計劃（2017-2020年）》，有力促進了養(yǎng)老服務水平提高。

第三階段（2014年至今）為養(yǎng)老服務體系建設法治化推進階段。2015年北京市出臺《北京市居家養(yǎng)老服務條例》，是該領域首部地方性法規(guī)，發(fā)揮了領頭雁作用。將“居家養(yǎng)老服務需求分為老年人用餐、醫(yī)療衛(wèi)生服務、家庭護理服務、家政服務、文體娛樂服務、精神慰藉八大類，由政府統(tǒng)籌、企業(yè)參與、本著就近便利、價格合理的原則向老年人提供?！痹凇丁笆濉眹依淆g事業(yè)發(fā)展和養(yǎng)老體系建設規(guī)劃》中，提出養(yǎng)老服務體系的地方性法規(guī)覆蓋的全國各省直轄市，必須構(gòu)建以家庭為基礎、城鄉(xiāng)社區(qū)為依托，由政府負責提供公共基本服務，企業(yè)機構(gòu)積極提供專業(yè)化服務，社區(qū)配合提供互助性服務的模式。2017年民政部又印發(fā)了新的《養(yǎng)老服務標準體系建設指南》。2015年、2018年對《中華人民共和國老年人權(quán)益保障法》進行了第二次、第三次修正，將家庭養(yǎng)老修正為居家養(yǎng)老，并提出了“國家建立與完善居家為基礎，小區(qū)為依托，機構(gòu)為支撐的社會養(yǎng)老體系”。2020年11月發(fā)布了新修訂的《養(yǎng)老機構(gòu)管理辦法》?，F(xiàn)時我國政策層面的養(yǎng)老服務體系基本形成。

（三）我國養(yǎng)老服務體系建設中存在的主要問題

自1998年我國進入老齡化社會以來，由于“未富先老”“未備先老”，老齡化程度不斷加快，養(yǎng)老設施和服務供不應求，養(yǎng)老服務體系建設跟不上日益嚴峻的老齡化形勢，出現(xiàn)了前所未遇的問題，凸顯了養(yǎng)老服務是一項涉及國計民生的重大問題，養(yǎng)老保障是社會保障的重要組成部分，印證了“推進基本養(yǎng)老服務體系建設是實施積極應對人口老齡化國家戰(zhàn)略”。為更好地做好養(yǎng)老服務體系建設的法治化，必須對現(xiàn)存問題有清醒認識。

一是養(yǎng)老服務法律體系不健全。至今我國沒有一部專門規(guī)范養(yǎng)老服務方面的法律。我國養(yǎng)老服務法治體系還不健全。養(yǎng)老服務體系建設本身是一項復雜系統(tǒng)工程，涉及主體較多，法律關系較復雜，需要厘清、理順，從地方立法來看，由于缺乏這方面的上位法，致地方立法大多操作性較差，也難以統(tǒng)一。因此亟需一部就應對老齡化社會、在養(yǎng)老服務體系建設方面的專門法律。這方面上海市制定的《上海市老年服務條例》的地方性法規(guī)具一定借鑒意義。該《條例》5章110條，包括總則、設施規(guī)劃與建設、居家養(yǎng)老服務、社區(qū)養(yǎng)老服務、機構(gòu)養(yǎng)老服務、服務協(xié)調(diào)發(fā)展、醫(yī)養(yǎng)康養(yǎng)結(jié)合、長期照護保障、養(yǎng)老服務機構(gòu)、養(yǎng)老服務人員、養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)促進、扶持與保障、監(jiān)督管理、法律責任與附則。

二是資金保障機制不健全。養(yǎng)老服務體系的建立健全是各級政府的一項重要職責，它需更多通過政府納入財政預算，予以經(jīng)費保障。既要保障及時如數(shù)供給，又要采取協(xié)議形式予以法律保障，便于第三方參與監(jiān)督。避免政府既是制定者，又是執(zhí)行者，還是監(jiān)督者。

三是法律監(jiān)督評估機制不健全。政府在推進養(yǎng)老服務建設中，不僅應考慮如何認定需求標準、發(fā)放相應經(jīng)費，而且要加強對經(jīng)費下?lián)芎蟮谋O(jiān)管，要設立專門養(yǎng)老服務監(jiān)督職能部門，形成強有力的應急反應機制，定期與不定期進行巡查，促使各養(yǎng)老服務主體，嚴格執(zhí)法，違法必究，營造良好氛圍。要善于對直接服務于老人的機構(gòu)與人員，加強教育培訓，督察私訪，杜絕與預防違規(guī)違紀嚴重事件發(fā)生，以及失職瀆職現(xiàn)象出現(xiàn)，特別是虐待老人、辱罵毆打現(xiàn)象，一旦發(fā)現(xiàn)必須嚴懲，決不姑息。這方面，要加強對啟用農(nóng)村閑散人員進護工隊伍的管理與培訓工作；要嚴格按有關政策給予一定的勞動報酬與實行必要的獎勵機制，克服超負荷工作狀態(tài)，避免出現(xiàn)給“好處”“小費”服務，致養(yǎng)老服務總體水平低、服務質(zhì)量不高。

三、對我國養(yǎng)老服務體系建設法治化的幾點建議。

（一）進一步提高各級政府及有關部門、單位對我國養(yǎng)老服務體系建設的認識。面對我國“未富先老”“未備先老”的重度老齡化社會現(xiàn)實，應當堅決實施我國積極應對人口老齡化國家戰(zhàn)略，認真貫徹黨的十八屆三中全會提出的“推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”的目標，將我國養(yǎng)老服務體系建設提高到完善和發(fā)展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化高度納入國家治理的重要組成部分中，落實到立法、執(zhí)法、執(zhí)法監(jiān)督、司法、普法等法治建設的全過程各方面。

（二）將我國制定一部專門規(guī)范養(yǎng)老服務的法律列入立法規(guī)劃，早日出臺一部統(tǒng)一養(yǎng)老服務主體責任、規(guī)劃設施、經(jīng)費支持、權(quán)益保障、司法援助等涉度體制機制方面的原則規(guī)定。以便國務院及其部門，省級人大常委會及有規(guī)章制度的各級政府有上位法依據(jù)，依法制定行政法規(guī)、地方性法規(guī)及規(guī)章、規(guī)范性文件，形成規(guī)范我國養(yǎng)老服務方面的完整的法律體系。

（三）亟需建立養(yǎng)老服務體系建設的執(zhí)法機構(gòu)，承擔養(yǎng)老服務機構(gòu)的審批設立、設施配備、經(jīng)費下拔、補貼審核、工作人員編制、護理人員配備，實施養(yǎng)老服務的監(jiān)督，健全養(yǎng)老服務保障司法維權(quán)機制。還應根據(jù)社區(qū)居家養(yǎng)老機構(gòu)建設發(fā)展需要，進行定期的考核監(jiān)管與運行評估，組織養(yǎng)老護理人員資質(zhì)培訓，解決養(yǎng)老服務中各當事人之間糾紛的司法救濟等，使養(yǎng)老服務體系建設的工作扎實到位。

（四）認真學習貫徹現(xiàn)有關養(yǎng)老服務體系建設方面的法律、法規(guī)、規(guī)范性文件。既要依據(jù)賦予相對人“法無禁止均可為”權(quán)利，充分用好用足有關規(guī)定，重點落實養(yǎng)老機構(gòu)設立、設施配備、經(jīng)費補貼、人員配置、護工培訓，又耍做好考核評估、建立嚴格法治監(jiān)督、司法救濟、違紀違法追究制度體系，強化對養(yǎng)老服務機構(gòu)（養(yǎng)老院）及其工作人員，包括護工人員的行為規(guī)范，一旦發(fā)生違規(guī)違法事件，依法依規(guī)懲處，促進養(yǎng)老服務各領域各層面的法治進展。