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政策工具視角下“十四五”學(xué)前教育發(fā)展提升行動(dòng)計(jì)劃研究
——基于對(duì)15份省級(jí)政策的文本分析

2023-12-28 03:19:28劉奧運(yùn)叢龍昊
關(guān)鍵詞:行動(dòng)計(jì)劃十四五省份

劉奧運(yùn),叢龍昊

(1.伊犁師范大學(xué) 教育科學(xué)研究所,新疆 伊寧 835000;2.沈陽(yáng)師范大學(xué) 學(xué)前與初等教育學(xué)院,遼寧 沈陽(yáng) 110034)

一、問題提出

學(xué)前教育的質(zhì)量不僅影響幼兒自身的學(xué)習(xí)與發(fā)展,而且對(duì)增進(jìn)家庭福祉、維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定、促進(jìn)社會(huì)公平具有重要貢獻(xiàn)[1-2]。自黨的十八大以來(lái),我國(guó)加快推進(jìn)幼兒園建設(shè),破解“入園難”問題;加快發(fā)展公益普惠性學(xué)前教育,破解“入園貴”問題;貫徹落實(shí)“以游戲?yàn)榛净顒?dòng)”的教學(xué)理念,破解“小學(xué)化”問題[3]。隨著我國(guó)進(jìn)入新發(fā)展階段,人民對(duì)學(xué)前教育的需求也逐漸從“幼有所育”轉(zhuǎn)變?yōu)椤坝子袃?yōu)育”[4]。黨的十九屆五中全會(huì)首次明確提出“建設(shè)高質(zhì)量教育體系”,二十大報(bào)告進(jìn)一步明確指出“加快建設(shè)高質(zhì)量教育體系”,學(xué)前教育作為高質(zhì)量教育體系的重要組成部分,建設(shè)高質(zhì)量的學(xué)前教育體系是現(xiàn)階段我國(guó)學(xué)前教育發(fā)展的首要目標(biāo)。教育政策對(duì)教育事業(yè)的發(fā)展具有指導(dǎo)作用[5],“十四五”時(shí)期正處于建設(shè)高質(zhì)量學(xué)前教育體系的關(guān)鍵時(shí)期,2021年12月9日教育部等九部委聯(lián)合印發(fā)《“十四五”學(xué)前教育發(fā)展提升行動(dòng)計(jì)劃》(以下簡(jiǎn)稱《行動(dòng)計(jì)劃》)為“十四五”時(shí)期學(xué)前教育的高質(zhì)量發(fā)展指明了方向,隨后各省份均出臺(tái)相應(yīng)的政策文件,旨在科學(xué)規(guī)劃促進(jìn)當(dāng)?shù)貙W(xué)前教育發(fā)展。

學(xué)前教育政策作為國(guó)家建設(shè)高質(zhì)量學(xué)前教育體系的一種政治手段,其政策工具的使用對(duì)政策執(zhí)行的效果具有決定性影響[6]。已有學(xué)者在政策工具視角下對(duì)我國(guó)學(xué)前教育政策進(jìn)行了文本分析[7-8],雖然研究主題不盡相同,但這表明此類研究具有較高的可行性與適切性。例如,李靜等學(xué)者研究發(fā)現(xiàn)“十三五”期間我國(guó)共出臺(tái)了59份與學(xué)前教育相關(guān)的政策文本,不同政策之間有較強(qiáng)的互補(bǔ)性,均聚焦于解決制約學(xué)前教育發(fā)展的關(guān)鍵因素,但不同部門出臺(tái)的政策文本缺乏協(xié)調(diào)、存在沖突且循證決策水平有待提高[9]。然而,目前缺乏對(duì)各省份“十四五”時(shí)期學(xué)前教育發(fā)展的重點(diǎn)任務(wù)做出全面的分析和思考,探究各省份《行動(dòng)計(jì)劃》制定的科學(xué)性與合理性。基于此,本文以政策工具為研究視角,立足于麥克唐納爾(L.M.McDonell)等學(xué)者關(guān)于政策工具的分類,嘗試建構(gòu)省域“十四五”學(xué)前教育發(fā)展提升行動(dòng)計(jì)劃的分析框架,對(duì)已出臺(tái)的15份省(自治區(qū)、直轄市)級(jí)提升行動(dòng)計(jì)劃進(jìn)行編碼、統(tǒng)計(jì)與分析,探尋政策文本中存在的問題并提出相應(yīng)的改進(jìn)建議,以期推進(jìn)建設(shè)高質(zhì)量的學(xué)前教育體系。

二、研究設(shè)計(jì)

(一)研究對(duì)象

本研究以“‘十四五’學(xué)前教育發(fā)展提升行動(dòng)計(jì)劃”為關(guān)鍵詞,在中央政府網(wǎng)站、各省級(jí)人民政府官方網(wǎng)站中進(jìn)行文件檢索,檢索時(shí)間為2022年10月21日,由于部分省份仍未出臺(tái)相關(guān)政策文本,所以最終搜集到15份省級(jí)政策文本(具體內(nèi)容見表1)并以此作為研究對(duì)象。

表1 省級(jí)“十四五”學(xué)前教育發(fā)展提升行動(dòng)計(jì)劃匯總表

(二)分析框架

政策工具是指政府為確保某項(xiàng)政策順利實(shí)行而選擇使用的一系列方法或手段[10],學(xué)者們從不同角度出發(fā),對(duì)政策工具的類型作出不同的界定,其具體種類從三類到六十四類不一而足[11]。將《行動(dòng)計(jì)劃》的目標(biāo)與各類政策工具分類框架的特點(diǎn)相結(jié)合,本研究選擇麥克唐納爾等人的政策工具理論,以命令工具、報(bào)酬工具、職能拓展工具、權(quán)威重組工具和勸告與勸誘工具的政策工具分類標(biāo)準(zhǔn)為橫向維度,輔以霍力巖教授等人對(duì)中國(guó)高質(zhì)量學(xué)前教育指標(biāo)體系的研究成果為縱向維度,從而建構(gòu)出“十四五”學(xué)前教育發(fā)展提升行動(dòng)計(jì)劃的二維分析框架。

1.橫向維度:政策工具類型

麥克唐納爾和埃爾莫爾所構(gòu)建的政策工具模型為政策制定者提供了多種應(yīng)對(duì)政策問題的選擇,該模型與我國(guó)各省份出臺(tái)的“十四五”學(xué)前教育發(fā)展提升行動(dòng)計(jì)劃的政策屬性具有較高的擬合度,因而將此工具模型的五種基本類型[12]作為二維分析框架中的橫向維度。具體包括:命令工具,是指政府通過其政治權(quán)威對(duì)政策目標(biāo)群體作出強(qiáng)制性的政策要求,其在文本中具體表述為“禁止,必須,遵守等”;報(bào)酬工具,是指通過獎(jiǎng)勵(lì)或懲罰等形式促使政策目標(biāo)群體做出所預(yù)期的行為,其在文本中的具體表述為“獎(jiǎng)勵(lì)、補(bǔ)貼、禁止等”;職能拓展工具,是指政府組織培訓(xùn)講座給予政策目標(biāo)群體深入學(xué)習(xí)的機(jī)會(huì)以促進(jìn)其專業(yè)技能的發(fā)展,文本中具體表述為“培訓(xùn)、教育等”;權(quán)威重組工具,是指通過將權(quán)力、責(zé)任在個(gè)人和機(jī)構(gòu)之間進(jìn)行轉(zhuǎn)移從而提高政策實(shí)施效率,其在文本中具體表述為“改革、管理、調(diào)整等”;勸告與勸誘工具,是指通過媒介宣傳的形式向政策目標(biāo)群體傳遞某種價(jià)值觀念以改變其行為,在文本中具體表述為“宣傳”“呼吁”“倡議”等等。以上五種政策工具各自具有獨(dú)特的功能,為提高政策制定的科學(xué)性、合理性,政府在制定一項(xiàng)政策時(shí)會(huì)綜合考慮選擇多種政策工具。

2.縱向維度:政策內(nèi)容要素

對(duì)政策工具維度進(jìn)行分析可以了解政策制定的普遍性特征[13],但無(wú)法獲得更深入的內(nèi)容分析結(jié)果,因此有必要引入高質(zhì)量學(xué)前教育體系的主要指標(biāo)為內(nèi)容要素作為縱向維度進(jìn)一步深入分析?,F(xiàn)存普遍應(yīng)用的學(xué)前教育質(zhì)量評(píng)定工具主要用于評(píng)價(jià)幼兒園保教質(zhì)量,與本研究并不適切,而國(guó)外雖然有適用于測(cè)量教育政策內(nèi)容的相關(guān)工具,但由于文化環(huán)境的差異,并不適合作為縱向維度分析我國(guó)學(xué)前教育政策的內(nèi)容要素?;袅r教授采用循序循證研究路徑,將國(guó)內(nèi)學(xué)前教育政策的文本分析結(jié)構(gòu)與國(guó)外學(xué)前教育指標(biāo)體系進(jìn)行對(duì)比,建構(gòu)出中國(guó)高質(zhì)量學(xué)前教育指標(biāo)體系,并基于實(shí)證研究做出調(diào)整,其下設(shè)4個(gè)一級(jí)指標(biāo)、8個(gè)二級(jí)指標(biāo)和57個(gè)三級(jí)指標(biāo)[14]。具體包括:價(jià)值質(zhì)量,基于國(guó)家立場(chǎng),關(guān)注教育之外對(duì)學(xué)前教育發(fā)展產(chǎn)生影響的因素,包含價(jià)值取向、社會(huì)背景兩個(gè)二級(jí)指標(biāo);條件質(zhì)量,基于教育立場(chǎng),是指影響幼兒園建設(shè)與發(fā)展的前置性因素,包含體制機(jī)制、資源配置兩個(gè)二級(jí)指標(biāo);過程質(zhì)量,基于兒童立場(chǎng),聚焦幼兒園園所發(fā)展中的推進(jìn)型因素,包含保育教育、園所管理兩個(gè)二級(jí)指標(biāo);結(jié)果質(zhì)量,基于生態(tài)立場(chǎng),主要涉及學(xué)前教育發(fā)展對(duì)現(xiàn)實(shí)生活所產(chǎn)生的影響,包含普及普惠、安全優(yōu)質(zhì)兩個(gè)二級(jí)指標(biāo)。

(三)分析方法與文本編碼

本研究采用內(nèi)容分析法,通過對(duì)政策文本進(jìn)行客觀系統(tǒng)地定量描述進(jìn)而探究其具體特征。以各省份“十四五”學(xué)前教育發(fā)展提升行動(dòng)計(jì)劃政策文本中的具體條目為基本分析單位,依據(jù)“省份-具體章節(jié)-具體條目”的標(biāo)準(zhǔn),使用NVivo12質(zhì)性分析軟件對(duì)15份政策文本進(jìn)行編碼,初步形成政策文本內(nèi)容分析編碼表(具體內(nèi)容見表2)。

表2 省級(jí)“十四五”學(xué)前教育發(fā)展提升行動(dòng)計(jì)劃編碼表

三、文本分析結(jié)果

(一)橫向維度:不同類型工具使用比例失衡

參照二維分析框架中的橫向維度對(duì)15份省級(jí)政策文本內(nèi)容進(jìn)行政策工具類型的編碼分析,形成省級(jí)“十四五”學(xué)前教育發(fā)展提升行動(dòng)計(jì)劃政策工具類型頻次分布表(詳見表3)。命令工具是使用最為頻繁的政策工具,使用頻次為286次,所占比例為60.59%;大多數(shù)省(自治區(qū)、直轄市)在文件中使用命令工具的內(nèi)容占比均超過50.00%,其中江西省和福建省使用最為頻繁,分別使用了26次、27次,占比分別為70.27%、56.25%,僅天津市在文件中使用命令工具占比低于50.00%,具體使用次數(shù)為11次,占比40.74%。勸告與勸誘工具、報(bào)酬工具是使用較為頻繁的政策工具,使用次數(shù)分別為57次、48次,占比分別為12.08%、10.17%,勸告與勸誘工具使用次數(shù)最多的是上海市和天津市,使用次數(shù)均為6次,占比分別為22.22%、13.64%,報(bào)酬工具使用最多的是山東省,使用次數(shù)為5次,占比16.67%。職能拓展工具與權(quán)威重組工具是使用較少的工具,使用次數(shù)分別為35次、46次,占比分別為7.42%、9.75%,權(quán)威重組工具使用次數(shù)最多的是福建省,使用次數(shù)為10次,占比為20.83%,職能拓展工具各省份使用次數(shù)相似。

表3 省級(jí)“十四五”學(xué)前教育發(fā)展提升行動(dòng)計(jì)劃政策工具類型頻次分布表

基于對(duì)橫向維度的描述性分析可以發(fā)現(xiàn),各省份在制定政策文本中均使用了5種不同類型的政策工具,但對(duì)不同類型的政策工具的側(cè)重有所不同,其中命令工具是各省主要使用的政策工具。

(二)縱向維度:政策內(nèi)容要素覆蓋范圍不均

參照二維分析框架中的縱向維度對(duì)15份省級(jí)政策文本內(nèi)容進(jìn)行政策工具內(nèi)容的編碼分析,形成省級(jí)“十四五”學(xué)前教育發(fā)展提升行動(dòng)計(jì)劃政策工具內(nèi)容使用比例分布圖(如圖1所示)。各省(自治區(qū)、直轄市)政策內(nèi)容涉及學(xué)前教育價(jià)值質(zhì)量、條件質(zhì)量、過程質(zhì)量和結(jié)果質(zhì)量四個(gè)方面,但各部分所占比例并不均衡。各省(自治區(qū)、直轄市)均致力于提高條件質(zhì)量,政策文本中共有273處涉及條件質(zhì)量,占比51.22%,江蘇省的政策文本中有22處與條件質(zhì)量有關(guān),占比50.00%。過程質(zhì)量也是各省(自治區(qū)、直轄市)關(guān)注的重點(diǎn),在15份政策文本中共有164處涉及條件質(zhì)量,占比 30.77%。價(jià)值質(zhì)量和結(jié)果質(zhì)量在各省(自治區(qū)、直轄市)政策文本中較少被提及,其中有36處與價(jià)值質(zhì)量相關(guān),占比6.75%,60處與結(jié)果質(zhì)量相關(guān),占比11.26%。值得注意的是有些省(自治區(qū)、直轄市)政策文本中缺失價(jià)值取向、社會(huì)背景、安全優(yōu)質(zhì)等相關(guān)內(nèi)容,如安徽省、海南省的政策文件中沒有涉及價(jià)值取向。基于對(duì)縱向維度的描述性分析可以發(fā)現(xiàn)涉及資源配置、體制機(jī)制兩個(gè)維度的條件質(zhì)量是各省(自治區(qū)、直轄市)“十四五”時(shí)期學(xué)前教育發(fā)展的重點(diǎn)任務(wù),而價(jià)值質(zhì)量和結(jié)果質(zhì)量則是各省(自治區(qū)、直轄市)制定政策時(shí)被忽視的領(lǐng)域。

圖1 政策工具內(nèi)容使用比例分布圖

(三)橫縱結(jié)合,二維分析:政策工具類型與政策內(nèi)容搭配不均

將15份政策文本內(nèi)容的橫向、縱向編碼進(jìn)行匯總整理,形成政策工具類型、內(nèi)容維度使用頻次分布表(詳見表4)。各省(自治區(qū)、直轄市)將命令工具、報(bào)酬工具與條件質(zhì)量相結(jié)合進(jìn)行使用的頻次最多,分別為199次和53次,職能拓展與權(quán)威重組工具的使用頻次較少,主要與過程質(zhì)量和條件質(zhì)量相結(jié)合進(jìn)行使用,其頻次分別為41次、46次,勸告與勸誘工具的使用雖然與學(xué)前教育各維度質(zhì)量均有結(jié)合,但較少關(guān)注價(jià)值質(zhì)量,二者相結(jié)合的使用頻次為3次。

表4 政策工具類型、政策內(nèi)容要素二維分析表

四、研究結(jié)論

(一)政策工具類型使用失衡

各類政策工具均有獨(dú)特的屬性和功能,彼此之間不可相互替代,亦不可隨意缺位,否則將不利于有效達(dá)成政策目標(biāo)[15],從橫向維度對(duì)各省份“十四五”時(shí)期提升學(xué)前教育質(zhì)量的政策文件進(jìn)行分析,各種政策工具類型的使用比例處于失衡狀態(tài)。首先,各省份的政策文本中使用命令工具的次數(shù)最多,為286次,占比60.59%。命令工具帶有強(qiáng)制性的特點(diǎn),可以較大程度提高政策執(zhí)行效率,并且能在較短時(shí)間內(nèi)取得顯著的成效。當(dāng)前我國(guó)教育已經(jīng)進(jìn)入高質(zhì)量發(fā)展的新階段,人民對(duì)于學(xué)前教育的需求也逐步從“有園上”轉(zhuǎn)向“上好園”[16-17]。在“十四五”時(shí)期使用命令工具在一定程度上有利于滿足人民群眾對(duì)當(dāng)前學(xué)前教育的需求,并為后期學(xué)前教育高質(zhì)量發(fā)展目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)奠定堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。其次,使用較多的政策工具為勸告與勸誘、報(bào)酬,勸告與勸誘工具在政策實(shí)踐中可以加深政策目標(biāo)群體對(duì)政策的認(rèn)同并推動(dòng)政策落地,具有誘導(dǎo)性的特點(diǎn),報(bào)酬工具則是通過外部經(jīng)濟(jì)誘因引導(dǎo)政策目標(biāo)群體推動(dòng)政策執(zhí)行而采取的獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制,結(jié)合使用這兩類政策工具能夠更加有效地激發(fā)政策目標(biāo)群體作出積極的應(yīng)對(duì)行為。但是在文本分析過程中發(fā)現(xiàn)報(bào)酬工具的使用較為模糊,例如吉林省《行動(dòng)計(jì)劃》在組織實(shí)施部分明確提出要“完善激勵(lì)機(jī)制”并在普及普惠、提升保教質(zhì)量等方面作出獎(jiǎng)補(bǔ)措施,而山東省則只是表明“對(duì)成效突出的地方予以獎(jiǎng)勵(lì)”,并未作出進(jìn)一步明確的界定。其次,職能拓展工具與權(quán)威重組工具是使用頻率較低的政策工具類型,二者占比均未超過10.00%,分別為7.42%、9.75%。教育政策中使用職能拓展工具常見的形式為在職教師培訓(xùn)、師范院校課程改革等等,其效果雖然短期內(nèi)難以察覺,但作為一種長(zhǎng)期投資會(huì)對(duì)教育帶來(lái)長(zhǎng)期收益?!笆奈濉睂W(xué)前教育發(fā)展提升行動(dòng)計(jì)劃雖然為期五年,但仍需要考慮其對(duì)未來(lái)學(xué)前教育體系產(chǎn)生的影響。權(quán)威重組工具的有效利用將會(huì)通過機(jī)構(gòu)和組織的調(diào)整促進(jìn)資源的重新分配以及權(quán)力的重新整合,但目前部分省份的《行動(dòng)計(jì)劃》并未充分發(fā)揮這一政策工具的作用,例如,各省份《行動(dòng)計(jì)劃》均為多個(gè)部門聯(lián)合印發(fā),但僅貴州、江蘇等少數(shù)省份明確規(guī)定各項(xiàng)任務(wù)的責(zé)任單位,大多數(shù)省份僅要求相關(guān)部門協(xié)同推進(jìn)、明確有關(guān)部門責(zé)任分工,這可能會(huì)在一定程度上影響《行動(dòng)計(jì)劃》各項(xiàng)工作推進(jìn)的效率。

(二)政策工具類型與政策內(nèi)容要素組合程度較低

通過二維分析框架對(duì)各省份“十四五”時(shí)期學(xué)前教育發(fā)展提升行動(dòng)計(jì)劃進(jìn)行剖析,可以發(fā)現(xiàn)各省份《行動(dòng)計(jì)劃》的內(nèi)容要素上所使用的政策工具數(shù)量存在差異,政策工具類型與政策內(nèi)容要素的組合情況有待完善。首先,個(gè)別省份在縱向維度政策內(nèi)容要素上存在部分缺失值,究其原因可能是中國(guó)高質(zhì)量學(xué)前教育指標(biāo)體系的研究成果未完全適配于本文研究的政策文本內(nèi)容,如中國(guó)高質(zhì)量學(xué)前教育指標(biāo)體系中提及“性別平等”,各省政策文件中并未有與此相關(guān)的內(nèi)容。其次,在15份政策文本的內(nèi)容中,以命令工具提高學(xué)前教育條件質(zhì)量進(jìn)行政策工具組合使用的頻次最多,為199次。條件質(zhì)量包括體制機(jī)制、資源配置兩部分,具體內(nèi)容是明確各級(jí)政府及教育主管部門的責(zé)任、園所經(jīng)費(fèi)投入、幼兒園師資等等,各省份或許在制定政策時(shí)想通過使用干預(yù)程度較高的手段以促進(jìn)學(xué)前教育普及普惠安全優(yōu)質(zhì)發(fā)展,命令工具高效低投入的“性價(jià)比”優(yōu)勢(shì)可以有效提高學(xué)前教育的條件質(zhì)量,但結(jié)合命令工具的弊端,仍需要考慮如何將其他政策工具與條件質(zhì)量相結(jié)合。再次,過程質(zhì)量與五種政策工具組合使用較多,其頻次為175次,過程質(zhì)量關(guān)注學(xué)前教育內(nèi)部的教育教學(xué)過程,側(cè)重探討師幼、幼幼間的互動(dòng)對(duì)幼兒發(fā)展造成的影響,是建設(shè)高質(zhì)量學(xué)前教育體系的基石[18]。除命令工具外,過程質(zhì)量與職能拓展工具、權(quán)威重組工具的結(jié)合較多,這表明各地都在探索如何通過教師培訓(xùn)、職能改革等途徑提高學(xué)前教育過程性質(zhì)量,這為各地學(xué)前教育高質(zhì)量發(fā)展奠定了基礎(chǔ)。最后,結(jié)果質(zhì)量、價(jià)值質(zhì)量與各類工具組合頻次較少,其數(shù)量分別為61次、43次。結(jié)果質(zhì)量多為學(xué)前教育的評(píng)價(jià)性指標(biāo),如入園率、滿意度等等,多指向“十四五”時(shí)期學(xué)前教育發(fā)展目標(biāo)的達(dá)成,其出現(xiàn)頻次較少且與各類政策工具組合程度較低,這可能會(huì)在實(shí)踐過程中造成政策目標(biāo)難以有效實(shí)現(xiàn)。

(三)政策文本內(nèi)容的同質(zhì)性大于差異性

省級(jí)政府制定的政策工具由于以國(guó)家政策為參照標(biāo)準(zhǔn)因而在內(nèi)容上存在同質(zhì)性,但各省往往會(huì)結(jié)合實(shí)際情況進(jìn)行修改,因而又存在著差異性[19]。通過對(duì)各省份“十四五”學(xué)前教育發(fā)展提升行動(dòng)計(jì)劃進(jìn)行對(duì)比發(fā)現(xiàn),省級(jí)政府在制定政策時(shí)大多依據(jù)中央文件的框架進(jìn)行制定,其主要內(nèi)容包括經(jīng)費(fèi)投入、幼兒園教師、幼兒園管理機(jī)制、安全保障、教育教研改革等十個(gè)方面,并在此基礎(chǔ)上與當(dāng)?shù)貙?shí)際情況相結(jié)合。例如,中央文件規(guī)定2035年全國(guó)學(xué)前教育三年毛入園率達(dá)到90.00%以上,除北京市、江西省、遼寧省文件中規(guī)定的入園率與中央相同外,其余各省份在中央規(guī)定的基礎(chǔ)上均有小幅度上調(diào),上海市、福建省則規(guī)定2035年學(xué)前教育三年毛入園率為99.00%。政策文本內(nèi)容較高的同質(zhì)性表明各地均在中央政府的指導(dǎo)下發(fā)展學(xué)前教育,但其并不代表各地政策內(nèi)容的同質(zhì)化,例如中央文件中僅對(duì)“十四五”時(shí)期學(xué)前教育的發(fā)展做出規(guī)劃,并未對(duì)托育服務(wù)的發(fā)展提出要求,上海市制定的《上海市學(xué)前教育與托育發(fā)展“十四五”規(guī)劃》不僅細(xì)化了中央文件中“十四五”時(shí)期發(fā)展學(xué)前教育的工作重點(diǎn),而且對(duì)“十四五”時(shí)期上海市托育服務(wù)的發(fā)展做出明確規(guī)劃,這為全國(guó)其他省份制定托育服務(wù)發(fā)展規(guī)劃提供了有益的探索性經(jīng)驗(yàn)。江西省、安徽省關(guān)注學(xué)前特殊教育的發(fā)展情況,鼓勵(lì)開設(shè)面向殘疾兒童的特殊幼兒園,也支持普通幼兒園接受殘疾兒童開展融合教育。總體來(lái)看,雖然省級(jí)政府在制定政策文件中將地域特色融入其中,并提到了促進(jìn)學(xué)前教育多樣且有特色的發(fā)展,但各省份政策文件間仍存在較高的同質(zhì)性,缺少操作性強(qiáng)的實(shí)質(zhì)性內(nèi)容,大部分地方的政策內(nèi)容缺少對(duì)中央文件的“內(nèi)化”和“吸收”。

五、改進(jìn)建議

(一)均衡使用各類政策工具,彰顯政策制定的系統(tǒng)性

政策的制定與出臺(tái)往往是為了解決現(xiàn)實(shí)問題,而在制定政策時(shí)均衡組合使用不同類型的政策工具有利于高效解決當(dāng)前學(xué)前教育發(fā)展中面臨的若干問題。目前我國(guó)各省份出臺(tái)的“十四五”學(xué)前教育發(fā)展提升行動(dòng)計(jì)劃中政策工具類型的使用不均衡,命令工具使用的次數(shù)最多。改革開放40年來(lái),我國(guó)學(xué)前教育取得舉世矚目的成就,初步建立起學(xué)前教育公共服務(wù)體系,人民群眾對(duì)學(xué)前教育的需求從辦園數(shù)量轉(zhuǎn)變?yōu)檗k園質(zhì)量?!笆奈濉睍r(shí)期作為建設(shè)高質(zhì)量的學(xué)前教育體系的奠基階段,強(qiáng)制、命令等手段有利于將政策精神傳達(dá)至各級(jí)政策目標(biāo)群體,但隨著政策的落實(shí),應(yīng)逐漸弱化命令工具的使用。一方面,在同一份政策文本中需要均衡使用不同類型的政策工具。如通過勸告與勸誘工具的使用以科學(xué)引導(dǎo)和價(jià)值認(rèn)同的方式推進(jìn)“十四五”時(shí)期學(xué)前教育的高質(zhì)量發(fā)展,輔以報(bào)酬工具對(duì)表現(xiàn)優(yōu)異的群體或個(gè)體進(jìn)行獎(jiǎng)勵(lì)。另一方面,可以在制定多項(xiàng)政策文本的過程中綜合使用各類政策工具,重視政策工具之間的優(yōu)勢(shì)互補(bǔ),通過不同政策文本的協(xié)調(diào)從而提升政策執(zhí)行的效能。例如各地可以出臺(tái)《行動(dòng)計(jì)劃》的配套政策,通過配套政策促進(jìn)《行動(dòng)計(jì)劃》中各項(xiàng)任務(wù)的具體落實(shí)。

(二)提升政策工具與內(nèi)容的適配度,彰顯政策制定的適切性

從政策工具類型與政策內(nèi)容要素二維分析結(jié)果來(lái)看,應(yīng)提升政策工具與政策內(nèi)容的適配度,以此彰顯政策制定的適切性,避免出現(xiàn)某種政策工具被“過度依賴”的現(xiàn)象。首先,價(jià)值質(zhì)量闡明當(dāng)代學(xué)前教育“培養(yǎng)什么樣的人”“為誰(shuí)培養(yǎng)人”等問題,是建設(shè)高質(zhì)量學(xué)前教育體系的起點(diǎn),因此,要適度降低命令工具的使用比例,加強(qiáng)勸告與勸誘工具的使用,通過宣傳、呼吁、倡議等途徑堅(jiān)持將立德樹人融入學(xué)前教育高質(zhì)量發(fā)展的各個(gè)環(huán)節(jié)與要素中。其次,條件質(zhì)量解決當(dāng)代學(xué)前教育“誰(shuí)來(lái)培養(yǎng)人”“用何培養(yǎng)人”的人力、財(cái)力、物力等問題,是建設(shè)高質(zhì)量學(xué)前教育體系的支點(diǎn),因此,需要適度增加報(bào)酬工具的使用,如根據(jù)考核擇優(yōu)招聘幼兒園教師,并為其提供系統(tǒng)的在職培訓(xùn)和獎(jiǎng)勵(lì)。再次,過程質(zhì)量解決如何全員全程全方位育人的問題,是建設(shè)高質(zhì)量學(xué)前教育體系的焦點(diǎn),因此,可以適當(dāng)增加職能拓展工具的使用,通過改革等措施提高幼兒園保教質(zhì)量、規(guī)范園所管理。如將師幼互動(dòng)作為學(xué)前教育過程質(zhì)量的核心指標(biāo),各省份可以通過幼兒園教師培訓(xùn)為良性的師幼互動(dòng)奠定基礎(chǔ),增加師幼互動(dòng)的有效性。

(三)倡導(dǎo)各省份進(jìn)行探索創(chuàng)新,彰顯政策制定的適用性

通過對(duì)15份省級(jí)政策文件的具體內(nèi)容進(jìn)行對(duì)比分析,發(fā)現(xiàn)不同省份間政策內(nèi)容的同質(zhì)性大于差異性,其中部分內(nèi)容是對(duì)教育部出臺(tái)的《“十四五”學(xué)前教育發(fā)展提升行動(dòng)計(jì)劃》的重組性模仿,這并不利于各省份結(jié)合實(shí)際建設(shè)高質(zhì)量的學(xué)前教育質(zhì)量體系。中央政府應(yīng)倡導(dǎo)各省份進(jìn)行探索創(chuàng)新,在制定行動(dòng)計(jì)劃時(shí)提綱挈領(lǐng)、綜合考慮當(dāng)?shù)貙?shí)際情況。例如上海市要求在鞏固學(xué)前教育 99.00%毛入園率的基礎(chǔ)上,明確將托育服務(wù)納入“十四五”規(guī)劃中,率先啟動(dòng)社會(huì)托育服務(wù)試點(diǎn),保證 0~3歲幼兒“幼有善育”;山東省堅(jiān)持以游戲?yàn)榛净顒?dòng)推進(jìn)教學(xué)改革,評(píng)選省級(jí)活動(dòng)實(shí)驗(yàn)區(qū)、實(shí)驗(yàn)園,并通過山東省學(xué)前教育中心公眾號(hào)等途徑推廣實(shí)驗(yàn)園區(qū)的優(yōu)秀實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。

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